DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
26 novembre 2008 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Dépenses exclues du financement communautaire – Mesures d’accompagnement au développement rural – Délai de 24 mois – Évaluation des dépenses à exclure – Contrôles clés – Principe ne bis in idem – Extrapolation des constatations de défaillances – Principe de proportionnalité »
Dans l’affaire T‑263/06,
République hellénique, représentée par MM. I. Chalkias et G. Kanellopoulos, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. F. Jimeno Fernández et Mme H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents, assistés de Me N. Korogiannakis, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2006/554/CE de la Commission, du 27 juillet 2006, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 218, p. 12), dans la mesure où elle exclut certaines dépenses effectuées par la République hellénique dans le secteur des mesures d’accompagnement au développement rural,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (huitième chambre),
composé de Mme M. E. Martins Ribeiro, président, MM. S. Papasavvas et A. Dittrich (rapporteur), juges,
greffier : Mme C. Kantza, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 avril 2008,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1. Réglementation communautaire générale
1 Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié, en dernier lieu, par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1), établit les règles générales applicables au financement de la politique agricole commune. Le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), remplace le règlement n° 729/70 pour les dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000.
2 En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), et de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999, la section « Garantie » du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) finance, dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles, les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises selon les règles communautaires.
3 Selon l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, la Commission, lorsqu’elle constate que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, décide de les écarter du financement communautaire. Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement. Lors de l’évaluation des montants à écarter, la Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté européenne.
4 L’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, sous a), du règlement n° 1258/1999 prévoit qu’ « [u]n refus de financement ne peut pas porter sur […] les dépenses […] qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications ».
5 Les modalités de la procédure d’apurement des comptes demeurent fixées par le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « garantie » (JO L 158, p. 6), tel que modifié notamment par le règlement (CE) n° 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5).
6 L’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1663/95, tel que modifié par le règlement n° 2245/1999, dispose :
« 1. Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.
La communication fait référence au présent règlement. L’État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.
Après l’expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté européenne. Après cette discussion et après toute date fixée par la Commission, en consultation avec l’État membre, après la discussion bilatérale pour la communication d’informations supplémentaires ou, si l’État membre n’accepte pas la convocation dans un délai fixé par la Commission, après l’échéance de ce délai, cette dernière communique formellement ses conclusions à l’État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission. Sans préjudice des dispositions du quatrième alinéa du présent paragraphe, cette communication évaluera les dépenses qu’elle envisage d’exclure au titre de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n° 729/70.
L’État membre informe la Commission dans les meilleurs délais des mesures correctives prises pour assurer le respect des règles communautaires et de la date effective de leur mise en œuvre. La Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions en application de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n° 729/70 pour exclure jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives les dépenses affectées par le non-respect des règles communautaires.
2. Les décisions visées à l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n° 729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l’organe de conciliation en application des dispositions de la décision 94/442/CE. »
7 Le règlement n° 2245/1999 est entré en vigueur, selon son article 2, le septième jour suivant le 23 octobre 1999, date de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, soit le 30 octobre 1999.
8 Dans sa version en vigueur avant cette date, l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95 prévoyait que la Commission devait joindre une évaluation des dépenses qu’elle envisageait d’exclure à la communication du résultat des vérifications adressée à l’État membre.
9 Les orientations pour l’application des corrections forfaitaires ont été définies dans le document n° VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie ». Lorsque les informations fournies par l’enquête ne permettent pas d’évaluer les pertes subies par la Communauté, à partir d’une extrapolation de ces pertes, par des moyens statistiques ou par référence à d’autres données vérifiables, une correction forfaitaire peut être envisagée. Le taux de correction appliqué s’élève, en général, à 2, à 5, à 10 ou à 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de perte.
10 L’annexe 2 du document n° VI/5330/97, intitulée « Conséquences financières, pour l’apurement des comptes de la section ‘Garantie’ du FEOGA, des carences des contrôles effectués par les États membres », distingue deux catégories de contrôles, les contrôles clés et les contrôles secondaires :
« Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.
Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes similaires pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures. »
11 L’annexe 2 du document n° VI/5330/97 prévoit ce qui suit en ce qui concerne les taux de correction :
« Lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 10 %, car il est raisonnablement permis de penser qu’il existait un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA.
Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
Lorsqu’un État membre effectue correctement les contrôles clés mais omet complètement d’effectuer efficacement un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du risque plus faible de perte pour le FEOGA et de la gravité moindre de l’infraction.
[…]
Le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Lorsque la carence résulte de la non-adoption, par un État membre, d’un système de contrôle approprié, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses relevant de la mesure concernée. Lorsqu’il y a des raisons de supposer que la carence est limitée à la non-application du système de contrôle adopté par l’État membre dans un département ou une région, la correction doit être appliquée aux dépenses gérées par ledit département ou ladite région. »
2. Réglementation communautaire dans le domaine du développement rural
12 Le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le FEOGA et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80), institue le cadre du soutien communautaire en faveur d’un développement rural durable et définit les modalités d’intervention du FEOGA dans le secteur du développement rural. Selon son article 56, le règlement s’applique au soutien communautaire à partir du 1er janvier 2000.
13 L’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999 énonce que les mesures en faveur du développement rural accompagnent et complètent les autres instruments de la politique agricole commune et concourent ainsi à la réalisation des objectifs définis à l’article 33 CE.
14 L’article 35, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999 dispose que le soutien communautaire en faveur de la préretraite (articles 10 à 12) ainsi que des zones défavorisées et des zones soumises à des contraintes environnementales (articles 13 à 21) est financé par le FEOGA, section « Garantie », dans l’ensemble de la Communauté.
15 L’article 36, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999, tel que rectifié (JO 2000, L 302, p. 72), prévoit que, en ce qui concerne les mesures de soutien en faveur du développement rural financées par le FEOGA, section « Garantie », les modalités spécifiques du règlement n° 1258/1999 et les dispositions prises pour son application s’appliquent, sous réserve de dispositions contraires dudit règlement.
16 L’article 55, paragraphe 1, troisième tiret, du règlement n° 1257/1999 abroge le règlement (CEE) n° 2079/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime communautaire d’aides à la préretraite en agriculture (JO L 215, p. 91). Selon l’article 55, paragraphe 3, du règlement n° 1257/1999, le règlement n° 2079/92 continue à s’appliquer aux actions que la Commission approuve en vertu dudit règlement avant le 1er janvier 2000.
17 Le règlement (CE) n° 1750/1999 de la Commission, du 23 juillet 1999, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 (JO L 214, p. 31), a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission, du 26 février 2002, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 (JO L 74, p. 1).
18 Le règlement n° 445/2002 est entré en vigueur, selon son article 66, le septième jour suivant le 15 mars 2002, date de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, soit le 22 mars 2002.
19 Les articles 46 à 48 du règlement n° 1750/1999 et les articles 58 à 61 du règlement n° 445/2002 définissent les mesures relatives aux demandes, aux contrôles et aux sanctions, en ce qui concerne tant le secteur de la préretraite que le secteur des zones défavorisées et des zones soumises à des contraintes environnementales.
20 Tant les dispositions de l’article 47, paragraphe 1, du règlement n° 1750/1999 que celles de l’article 59, paragraphe 1, du règlement n° 445/2002 prévoient que « [d]ans tous les cas appropriés, les États membres ont recours au système intégré de gestion et de contrôle instauré par le règlement (CEE) n° 3508/92 ».
21 L’article 1er du règlement (CEΕ) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1593/2000 du Conseil, du 17 juillet 2000 (JO L 182, p. 4), prévoit que chaque État membre crée un tel système.
22 L’article 2 du règlement n° 3508/92 énonce ce qui suit :
« Le système intégré comprend les éléments suivants :
a) une base de données informatisée ;
b) un système d’identification des parcelles agricoles ;
c) un système d’identification et d’enregistrement des animaux ;
d) des demandes d’aides ;
e) un système intégré de contrôle. »
23 L’article 8, paragraphe 1, dudit règlement établit l’obligation pour les États membres de procéder à un contrôle administratif des demandes d’aides tandis que le paragraphe 2 dudit article prévoit que les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place.
24 Le règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement n° 3508/92 (JO L 327, p. 11), comprend des dispositions relatives aux contrôles administratifs, aux contrôles croisés et aux contrôles sur place.
25 Aux termes de l’article 58, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002, l’identification des surfaces se fait conformément à l’article 4 du règlement n° 3508/92. Selon l’article 4, première phrase, du règlement n° 3508/92, tel que modifié par le règlement n° 1593/2000, le système d’identification des parcelles agricoles est constitué sur la base de plans, de documents cadastraux et d’autres références cartographiques.
26 L’article 60 du règlement n° 445/2002 prévoit que le contrôle administratif est exhaustif et comporte des vérifications croisées avec, notamment, dans tous les cas appropriés, les données du système intégré de gestion et de contrôle. Ces vérifications portent sur les parcelles et les animaux faisant l’objet d’une mesure de soutien afin d’éviter tout paiement injustifié de soutiens. Le respect des engagements de longue durée doit également être contrôlé.
27 Aux termes de l’article 61 du règlement n° 445/2002, tel que modifié par le règlement (CE) n° 963/2003 de la Commission, du 4 juin 2003 (JO L 138, p. 32), les contrôles sur place s’effectuent conformément au titre III du règlement n° 2419/2001. Ils portent chaque année sur au moins 5 % des bénéficiaires et couvrent l’ensemble des types de mesures de développement rural prévus dans les documents de programmation. Les contrôles sur place sont répartis sur l’année conformément à une analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural. Pour ce qui concerne les mesures de soutien aux investissements relevant du titre II, chapitres I, VII, VIII et IX, du règlement n° 1257/1999, les États membres peuvent prévoir que les contrôles sur place ne portent que sur les projets en voie d’achèvement. Le contrôle porte sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite.
28 L’annexe 8 du document AGRI/17933/2000 de la Commission, complété par le document AGRI/24555/2000, définit les contrôles clés et les contrôles secondaires dans le domaine du développement rural. Plus précisément, l’annexe en question définit quatre contrôles clés et quatre contrôles secondaires, à savoir :
– contrôles clés :
– contrôle clé n° 1 : quantité et qualité suffisantes des contrôles réalisés sur place (article 61 du règlement n° 445/2002 et titre III du règlement n° 2419/2001) ;
– contrôle clé n° 2 : vérifications croisées, dans tous les cas appropriés, avec les données du système intégré de gestion et de contrôle (ci-après le « SIGC ») et portant sur les parcelles faisant l’objet d’une mesure de soutien afin d’éviter tout paiement injustifié (article 60 du règlement n° 445/2002) ;
– contrôle clé n° 3 : procédures adéquates pour la sélection et l’évaluation des projets (article 59 du règlement n° 445/2002 et lignes directrices VI/10535/1999) ;
– contrôle clé n° 4 : vérification administrative et certification adéquate des demandes de paiement (article 60 du règlement n° 445/2002) ;
– contrôles secondaires :
– contrôle secondaire n° 1 : système de gestion adéquat et fiable incluant des contrôles administratifs dans 100 % des cas (article 60 du règlement n° 445/2002 et règlement n° 1663/95) ;
– contrôle secondaire n° 2 : système comptable adéquat et fiable ;
– contrôle secondaire n° 3 : application d’une analyse des risques formalisée pour la sélection des contrôles sur place (article 61 du règlement n° 445/2002, article 19 du règlement n° 2419/2001 et bonne pratique pour l’analyse de risques) ;
– contrôle secondaire n° 4 : détermination d’un régime de sanctions applicable aux violations des obligations souscrites et des dispositions applicables en la matière, et adoption de toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre du système (articles 62, 63 et 64 du règlement n° 445/2002) et application de ces sanctions.
Antécédents du litige
29 Les services de la Commission ont effectué deux contrôles sur place en Grèce, l’un relatif au soutien communautaire en faveur des zones défavorisées et des zones soumises à des contraintes environnementales et l’autre relatif au soutien communautaire en faveur de la préretraite.
1. Sur la correction financière appliquée aux dépenses relatives à la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales »
30 Dans le cadre de l’enquête relative à l’application du soutien communautaire aux zones défavorisées et aux zones soumises à des contraintes environnementales, la Commission a effectué un contrôle en Grèce du 26 au 30 janvier 2004.
31 Par lettre du 15 juin 2004, la Commission a communiqué à la République hellénique les résultats de ses vérifications en se référant à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Elle y considère que les autorités grecques n’ont pas complètement rempli les exigences du droit communautaire en l’espèce et indique des mesures à prendre afin d’assurer le respect du droit communautaire à l’avenir. La Commission y indique en outre qu’elle pourrait proposer une correction des dépenses financées par le FEOGA effectuées pendant une période maximale de 24 mois avant la transmission de cette lettre. La République hellénique a répondu aux reproches et aux propositions de la Commission par lettre du 16 août 2004.
32 La Commission a, ensuite, invité la République hellénique à une discussion bilatérale par lettre du 23 décembre 2004 dans laquelle elle résume ses positions et celles des autorités grecques concernant les différents points critiqués. La République hellénique a fait part de ses observations par lettre du 19 janvier 2005.
33 La discussion bilatérale a eu lieu le 3 février 2005 et le procès-verbal a été communiqué à la République hellénique par lettre de la Commission du 21 mars 2005. Selon ce procès-verbal, la discussion a porté, notamment, sur des points généraux du système d’audit, des contrôles administratifs, des contrôles sur place, des sanctions et des bonnes pratiques agricoles. La Commission a relevé des insuffisances relatives à des contrôles clés concernant les contrôles administratifs et les contrôles sur place et des insuffisances relatives à des contrôles secondaires concernant le système d’audit en général, les contrôles administratifs et les contrôles sur place. Réfutant ces insuffisances, la République hellénique a présenté ses commentaires par lettre du 20 avril 2005.
34 Par lettre du 19 août 2005, la Commission a communiqué formellement ses conclusions en se référant à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Dans cette lettre, la Commission souligne notamment les insuffisances dans quatre contrôles clés et six contrôles secondaires. Elle y indique, sur la base des insuffisances de ces contrôles clés, des corrections financières pour les exercices 2002 à 2004.
35 Le 6 octobre 2005, la République hellénique a demandé à l’organe de conciliation d’examiner l’affaire. Dans son avis du 13 février 2006, l’organe de conciliation considère qu’il n’était pas possible de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de la République hellénique. Il y invite la Commission à examiner les informations données par les autorités grecques concernant les contrôles effectués en 2001 et en 2002. Les autorités grecques ont été invitées à présenter des informations supplémentaires en ce qui concerne les contrôles effectués.
36 La Commission a communiqué sa position finale à la République hellénique par lettre du 4 avril 2006. Elle y maintient sa position communiquée dans la lettre du 19 août 2005.
37 Dans le rapport de synthèse AGRI-61599-2006, du 28 août 2006, relatif aux résultats des contrôles dans l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie », au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, en ce qui concerne les restitutions à l’exportation, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers, le stockage public, le vin, les primes animales, les cultures arables, l’huile d’olive et les matières grasses et le développement rural (ci-après le « rapport de synthèse ») (point B.9.3.1), les insuffisances suivantes ont été relevées en matière de contrôles clés et de contrôles secondaires.
38 En ce qui concerne les contrôles clés, la Commission a adopté les conclusions qui suivent :
– les parcelles objets de l’aide n’étaient pas identifiées de manière univoque comme le prescrit l’article 58, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002 et les superficies étaient déclarées de manière approximative, rendant impossible l’identification des surfaces, la réalisation des contrôles croisés et la détermination des droits à l’utilisation des surfaces communes ;
– absence de contrôles croisés automatiques des superficies et des animaux avec le SIGC, conformément à l’article 60 du règlement n° 445/2002 ;
– les contrôles sur place n’étaient pas exhaustifs comme le prévoit l’article 61 du règlement n° 445/2002, étant donné qu’ils n’incluaient pas le mesurage des parcelles, et rien ne prouvait la réalisation des contrôles sur place concernant les bonnes pratiques agricoles ;
– les rapports de contrôle justifiant les contrôles sur place n’étaient pas suffisamment détaillés, comme le prescrit l’article 20 du règlement n° 2419/2001 auquel se réfère l’article 61 du règlement n° 445/2002.
39 En ce qui concerne les contrôles secondaires, la Commission a formulé les griefs qui suivent :
– carences structurelles, comme la pénurie de personnel induisant des retards dans le traitement des demandes et des problèmes liés à la séparation des fonctions ;
– absence d’instructions opérationnelles pour la gestion et le contrôle de la mesure e) ;
– absence de listes de contrôle à l’appui des contrôles administratifs ;
– la méthode de sélection de l’échantillon pour les contrôles sur place n’incluait pas un élément de représentativité conformément à l’article 19, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 ;
– absence d’analyse de la meilleure façon de s’assurer que les contrôles sur place couvrent la totalité des engagements et des obligations liés aux mesures de développement rural conformément à l’article 61, deuxième alinéa, du règlement n° 445/2002 ;
– absence d’un système formel de notification croisée entre les autorités chargées des contrôles des bonnes pratiques agricoles et celles responsables de la gestion et du contrôle de la mesure e).
40 Selon le point B.9.3.6 du rapport de synthèse, une correction de 10 % est proposée au titre des exercices financiers 2002 et 2003 (1 730 004 euros au titre de l’exercice financier 2002 et 4 541 690 euros au titre de l’exercice financier 2003). L’introduction de mesures de correction partielles en 2003 par les autorités grecques aurait justifié la réduction de ce taux forfaitaire à 5 % au titre de l’exercice financier 2004 pour un montant total de 1 795 865 euros.
2. Sur la correction financière appliquée aux dépenses relatives à la mesure d) « Préretraite »
41 Dans le cadre de l’enquête portant sur l’application de la mesure de préretraite, la Commission a effectué un contrôle en Grèce les 17 et 18 octobre 2002.
42 La Commission a communiqué à la République hellénique les résultats de ses vérifications par lettre du 3 mars 2003 en se référant à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Elle y considère que les autorités grecques n’ont pas complètement rempli les exigences du droit communautaire et indique des mesures à prendre afin d’assurer le respect du droit communautaire à l’avenir. La République hellénique a répondu aux reproches et aux propositions de la Commission par lettre du 16 mai 2003.
43 La Commission a, ensuite, invité la République hellénique à une discussion bilatérale par lettre du 16 octobre 2003. Dans cette lettre, la Commission effectue un résumé des différentes positions, indique les dépenses qu’elle envisage d’écarter, et maintient sa position contenue dans la lettre du 3 mars 2003. La République hellénique a répondu par lettre du 20 novembre 2003.
44 La discussion bilatérale a eu lieu le 5 décembre 2003 et le procès-verbal a été communiqué à la République hellénique par lettre de la Commission du 4 mars 2004. La République hellénique a soumis ses observations par lettre du 27 février 2004.
45 La Commission a formellement communiqué ses conclusions en se référant à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 par lettre du 19 mai 2005. Elle y maintient sa position selon laquelle le régime de préretraite n’était pas en conformité avec les règles communautaires et indique des corrections financières à retenir.
46 Par lettre du 5 juillet 2005, la République hellénique a demandé à l’organe de conciliation d’examiner l’affaire. Dans son avis du 8 décembre 2005, l’organe de conciliation considère qu’il n’était pas possible de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de la République hellénique. Il y invite la Commission à inclure dans son appréciation pour l’exercice financier 2002 l’évaluation des données supplémentaires présentées par les autorités grecques.
47 La Commission a communiqué sa position finale à la République hellénique par lettre du 6 février 2006. Elle y maintient sa position communiquée dans la lettre du 19 mai 2005.
48 Selon le point B.9.1.1 du rapport de synthèse, l’objectif de l’enquête était de déterminer si les autorités grecques avaient corrigé les insuffisances détectées précédemment par les services de la Commission dans les systèmes de gestion et de contrôle du régime de préretraite. Les carences suivantes n’auraient pas encore été corrigées de manière satisfaisante en 2001 et en 2002 :
– absence ou réalisation imparfaite de contrôles croisés avec le SIGC et le système d’identification des parcelles et/ou avec la base de données relative aux paiements ;
– le régime continuait à être géré de manière entièrement manuelle, rendant impossible une gestion et un contrôle adéquats des 30 000 bénéficiaires ; les autorités grecques étaient incapables de fournir à la Commission des informations détaillées en matière de paiement ;
– les autorités grecques n’étaient pas en mesure de démontrer de quelle façon elles contrôlaient l’obligation faite au cédant de cesser toute activité agricole commerciale ;
– il était évident, dans le cas des dossiers examinés, que la production d’une preuve de formation professionnelle avait été rarement demandée au repreneur ;
– l’analyse de risque du type SIGC pour sélectionner l’échantillon de 5 % des bénéficiaires à soumettre à une visite sur place n’était pas pleinement opérationnelle en 2000 et en 2001 ;
– les autorités grecques ont déclaré que tous les demandeurs faisaient l’objet d’un contrôle sur place avant d’être admis au bénéfice du régime ; or, dans le cas des dossiers examinés, il n’existait aucune preuve attestant la réalisation du contrôle sur place au stade de la demande.
49 Selon le point B.9.1.6 du rapport de synthèse, une correction de 5 % est proposée au titre des exercices financiers 2001 et 2002, pour un montant total de 6 460 070 euros (275 928 euros sur la base du règlement n° 1257/1999 et 6 184 142 euros sur la base du règlement n° 2079/92).
3. Décision attaquée
50 Par la décision 2006/554/CE, du 27 juillet 2006 (JO L 218, p. 12, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a, notamment, écarté du financement communautaire, en ce qui concerne la République hellénique, dans le secteur des mesures d’accompagnement au développement rural, la somme de 14 527 629 euros pour les exercices financiers de 2001 à 2004, à savoir :
– 1 795 865 euros, correspondant à une correction forfaitaire de 5 % sur les dépenses déclarées par la République hellénique pour la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales » au titre de l’exercice financier 2004 ;
– 6 271 694 euros, correspondant à une correction forfaitaire de 10 % sur les dépenses déclarées par la République hellénique pour la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales » au titre des exercices 2002 et 2003 ;
– 6 460 070 euros, correspondant à une correction forfaitaire de 5 % sur les dépenses déclarées par la République hellénique pour la mesure d) « Préretraite » au titre de l’exercice 2004.
51 Concernant la mesure d) « Préretraite », la décision attaquée faisait mention de l’exercice 2004, mais la Commission a reconnu, à l’audience du 10 avril 2008, qu’il s’agissait d’une erreur de plume et que les exercices concernés étaient les exercices 2001 et 2002. Cette simple erreur de plume est sans incidence sur le contenu de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 2 octobre 2003, Aristrain/Commission, C‑196/99 P, Rec. p. I‑11005, point 115).
Procédure et conclusions des parties
52 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 septembre 2006, la République hellénique a introduit le présent recours.
53 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale.
54 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 10 avril 2008.
55 La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– à titre subsidiaire, réformer cette décision dans le sens indiqué dans le recours ;
– condamner la Commission aux dépens.
56 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République hellénique aux dépens.
En droit
57 La République hellénique soulève un moyen général par lequel elle conteste l’ensemble de la procédure d’apurement des comptes. Ensuite, elle invoque six moyens contestant la partie de la décision attaquée concernant la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales » et quatre moyens contestant la partie de la décision attaquée concernant la mesure d) « Préretraite ».
1. Moyen général relatif à l’ensemble de la procédure d’apurement des comptes, tiré de la violation d’une forme substantielle de la procédure et de l’incompétence ratione temporis de la Commission
Sur la première branche du moyen concernant la violation d’une forme substantielle de la procédure
Arguments des parties
58 La République hellénique souligne qu’un dialogue avec la Commission portant également sur le montant envisagé de la correction financière est nécessaire, faute de quoi toute la procédure serait entachée d’un vice de forme. La décision finale et définitive de la Commission en matière d’apurement des comptes des États membres devrait être prise à l’issue d’une procédure spécifique et formelle, dans le cadre de laquelle le législateur communautaire aurait établi de façon détaillée les garanties et formalités requises pour clarifier les positions des parties et permettre à l’État membre de présenter son argumentation en temps utile, c’est-à-dire avant que la Commission n’adopte sa décision finale et de façon à ce que l’État membre intéressé bénéficie de toutes les garanties requises pour présenter son point de vue. Selon elle, les règlements nos 1663/95 et 1258/1999 visent à renforcer les garanties de la procédure d’apurement et à lui conférer un caractère plus transparent, de manière à assurer la sécurité juridique tout en protégeant en même temps le droit des États membres à être pleinement informés aux divers stades de la procédure et à présenter à chaque fois leurs observations, en contestant par exemple l’appréciation de la nature et de la gravité des irrégularités affectant des contrôles ainsi que le préjudice financier subi par la Communauté et en gardant la possibilité de proposer un autre niveau de correction financière, sur la base des critères établis dans le document n° VI/5330/97. En conséquence, les priver de cette possibilité constituerait la violation d’une forme substantielle résultant du non-respect des garanties relatives aux droits de la défense et principalement des exigences concrètes de sécurité juridique qui viseraient à donner à l’État en question la possibilité de participer à la détermination du préjudice économique subi par la Communauté, afin de connaître ainsi en temps utile les dépenses qui seraient mises en cause.
59 La République hellénique fait valoir que l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté qui doit, selon l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), du règlement nº 1663/95, être faite dans le cadre d’une discussion bilatérale avec l’État membre intéressé impose à la Commission une obligation d’aborder ces questions dans le cadre de cette discussion et en particulier de formuler une proposition quant au montant de la correction financière, compte tenu de l’appréciation souvent différente de l’État en ce qui concerne la nature et la gravité des infractions reprochées.
60 Dans le cadre des négociations et des contacts bilatéraux entre la Commission et les autorités grecques, il n’y aurait eu aucune référence aux montants susceptibles d’être exclus du financement communautaire pour chacune des deux mesures du plan de développement rural grec soumises aux corrections financières litigieuses, afin de permettre une évaluation conjointe avec les autorités grecques du préjudice financier causé à la Communauté. Cette carence constituerait la violation d’une forme substantielle de la procédure qui vise à garantir la sécurité juridique dont les États membres devraient bénéficier dans le cadre de l’apurement des comptes. La République hellénique soutient que le procès-verbal de la réunion bilatérale du 5 décembre 2003 relative à la mesure de préretraite montre que les services de la Commission envisageaient l’application d’une correction financière de l’ordre de 5 %, mais que ce pourcentage avait été proposé sur la base du document AGRI/61495/2002, comme taux majoré pour cause de récurrence, par rapport à la correction financière antérieure de 2 %, proposition qui n’a finalement pas été adoptée par la Commission. La République hellénique souligne que pour la prétendue absence de contrôles croisés, qui est considérée comme la violation d’un contrôle clé justifiant une correction de l’ordre de 5 % et qui constitue la principale cause de la correction litigieuse, aucune discussion n’a eu lieu sur la gravité de l’infraction et encore moins sur le préjudice financier causé au FEOGA.
61 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
62 En l’occurrence, il y a lieu d’analyser à quel moment de la procédure contradictoire le montant des dépenses à écarter doit être évalué par la Commission. De plus, s’agissant plus particulièrement de la mesure d) concernant la préretraite, il convient d’examiner la portée de la discussion sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier.
– Sur le moment de l’évaluation des dépenses à écarter
63 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l’article 7, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement n° 1258/1999, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.
64 L’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, tel que modifié par le règlement n° 2245/1999, précise les modalités de cette procédure. À l’issue d’une enquête, la Commission communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre. L’État membre répond dans un délai de deux mois. Après l’expiration du délai de réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté. Ensuite, la Commission communique formellement ses conclusions à l’État membre ; cette communication évaluera les dépenses à exclure.
65 Il importe de rappeler que, selon les dispositions susmentionnées, la première lettre de la Commission sert de base pour toute la procédure suivante comprenant l’échange écrit et la discussion bilatérale. Dans cette lettre, la Commission est obligée de communiquer les résultats de ses vérifications mais pas l’évaluation des dépenses qu’elle envisage d’exclure, selon la modification du règlement n° 1663/95 par le règlement n° 2245/1999 (arrêt du Tribunal du 14 février 2008, Espagne/Commission, T‑266/04, non publié au Recueil, point 199). C’est ainsi que, en vertu du considérant 3 du règlement n° 2245/1999, il n’est ni opportun ni équitable d’indiquer l’évaluation des dépenses que la Commission envisage d’exclure à la suite de ses constatations avant que l’État membre n’ait eu l’occasion de faire valoir ses réponses. Le déroulement de la procédure permet notamment à la Commission de recueillir les explications de l’État membre sur les irrégularités constatées et éventuellement de prendre en compte ces explications dans le cadre de la fixation du montant des dépenses qu’elle envisage d’exclure (arrêt de la Cour du 11 octobre 2007, Grèce/Commission, C‑332/06 P, non publié au Recueil, point 47).
66 Partant, en l’espèce, les lettres de la Commission des 15 juin 2004 et 3 mars 2003 communiquant les résultats de ses vérifications constituent, en tant que point de départ de la procédure prévue par les dispositions susmentionnées, la base de la discussion ultérieure. Comme l’énonce clairement l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, dans le cadre de la discussion ultérieure, les deux parties doivent essayer d’arriver à un accord notamment sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier. Selon l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n° 1258/1999, c’est en tenant compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier, que la Commission évalue les montants à écarter. La discussion entre la Commission et l’État membre doit donc servir de base à la Commission qui décide seule du montant éventuel à écarter.
67 À cet égard, la Commission n’est obligée ni d’indiquer un montant à écarter pendant la discussion avec l’État membre ni d’y faire une proposition quelconque. Cependant, l’indication d’un montant à écarter doit être incluse dans la notification formelle selon l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, dernière phrase, du règlement n° 1663/95 (arrêt du Tribunal du 20 juin 2006, Grèce/Commission, T‑251/04, Rec. p. II‑44, point 181). En l’occurrence, la Commission a respecté cette obligation en communiquant les montants à écarter dans ses lettres des 19 mai et 19 août 2005. Comme il ressort clairement de l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, deuxième et troisième phrases, du règlement n° 1663/95, l’évaluation des dépenses à écarter se fait après la discussion bilatérale (arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, T‑243/05, non encore publié au Recueil, point 38).
68 Cette interprétation ne viole pas les droits de défense de l’État membre concerné. Comme la Cour l’a constaté dans l’arrêt du 11 octobre 2007, Grèce/Commission, point 65 supra (point 47), c’est dans un souci d’opportunité et d’équité que la procédure de communication a été modifiée par le règlement n° 2245/1999. Il convient de rappeler que la procédure contradictoire ne prend pas fin au moment de la communication formelle de la Commission indiquant pour la première fois un montant à écarter. Selon l’article 7, paragraphe 4, troisième alinéa, du règlement n° 1258/1999 et l’article 8, paragraphe 2, du règlement n° 1663/95, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives. C’est à ce stade de la procédure, devant l’organe de conciliation, que l’État membre peut expliquer sa position concernant l’éventuel montant à écarter et peut être entendu, ce qui a été le cas en l’espèce de la République hellénique.
69 De même, cette interprétation ne porte pas atteinte aux exigences de la sécurité juridique. En menant une discussion sur les résultats des vérifications de la Commission en vue d’atteindre un accord sur la gravité de l’infraction et du préjudice financier, et en disposant des documents VI/5330/97, AGRI/17933/2000 et AGRI/24555/2000, la République hellénique connaissait clairement et précisément le cadre factuel et juridique de l’évaluation des montants à écarter.
70 Enfin, cette interprétation est confirmée par la jurisprudence de la Cour (arrêts de la Cour du 14 décembre 2000, Allemagne/Commission, C‑245/97, Rec. p. I‑11261, point 47, et du 21 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑370/03, non publié au Recueil, point 46), laquelle a notamment tenu compte de la modification de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 par le règlement n° 2245/1999. Dans l’arrêt du 14 décembre 2000, Allemagne/Commission, précité, la Cour constate que les États membres doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue. Selon l’arrêt du 21 juillet 2005, Grèce/Commission, précité, le législateur communautaire a organisé en détail les formalités permettant une communication entre les parties concernées. La procédure, qui prévoit une communication à l’État membre des résultats des vérifications effectuées par la Commission, une réponse éventuelle dudit État, la convocation d’une discussion bilatérale et une éventuelle tentative de conciliation, a ainsi pour objectif de clarifier les positions des parties et de permettre à l’État membre de faire valoir ses arguments en temps utile, soit avant que la Commission n’adopte une décision définitive. Avec la modification de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, le législateur a supprimé la discussion sur le montant à écarter de la première phase de la procédure contradictoire. Cependant, cette discussion est possible lors de la deuxième phase de la procédure contradictoire, ce qui permet à l’État membre de faire valoir ses arguments à temps avant la décision finale de la Commission.
– Sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier
71 Concernant la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales », la République hellénique ne conteste pas que la discussion a porté sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier.
72 S’agissant de la mesure d) « Préretraite », la République hellénique fait observer que la discussion entre la Commission et elle-même ne portait pas, contrairement à ce qui est prévu à l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 1663/95, sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier.
73 À cet égard, il convient de rappeler que, selon l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n° 1258/1999, la discussion doit porter sur la nature et la gravité de l’infraction, ainsi que sur le préjudice financier. Cependant, elle ne doit pas porter sur l’évaluation des montants à écarter.
74 Selon le point B.9.1.1 du rapport de synthèse, la Commission a appliqué la correction financière à cause de l’absence ou de la réalisation imparfaite de contrôles croisés avec le SIGC et le système d’identification des parcelles.
75 La République hellénique admet que la Commission a indiqué dans sa convocation du 16 octobre 2003 à la réunion bilatérale l’application d’une correction financière de l’ordre de 5 % sur la base du document AGRI/61495/2002 comme taux majoré pour cause de récurrence. À cet égard, il convient de rappeler que la Commission peut aboutir à une appréciation de l’étendue du risque pour le FEOGA différente de celle exprimée lors de la réunion bilatérale, la conduisant à proposer une correction différente de celle envisagée initialement (arrêt de la Cour du 18 septembre 2003, Royaume-Uni/Commission, C‑346/00, Rec. p. I‑9293, point 70). Il résulte du fait que la Commission a finalement retenu un autre fondement pour appliquer la correction litigieuse qu’une discussion sur la gravité de l’infraction en cause a eu lieu.
76 De plus, il convient de constater que, d’après la convocation de la Commission du 16 octobre 2003 et les lettres de l’Opekepe, l’organisme payeur, des 20 novembre 2003 et 27 février 2004, une discussion a eu lieu sur l’absence alléguée des contrôles croisés lors de la procédure contradictoire. Les contrôles croisés sont qualifiés de contrôles clés dans le document AGRI/24555/2000 transmis à la République hellénique en 2000. Selon le procès-verbal de la réunion bilatérale communiqué par la Commission le 4 mars 2004, celle-ci a indiqué lors de la réunion du 5 décembre 2003 que cette classification était en vigueur depuis le 1er janvier 2001. Comme il ressort de la lettre de l’Opekepe du 20 novembre 2003, les contrôles croisés avec le SIGC étaient également considérés comme des contrôles clés en l’espèce par les autorités grecques compétentes. Il importe de constater que la convocation de la Commission du 16 octobre 2003 se réfère également au document n° VI/5330/97 traitant des insuffisances dans les contrôles clés. Les orientations contenues dans ce document portent, notamment, sur le risque de pertes pour le FEOGA, lorsque des défaillances dans les contrôles clés ont été constatées.
77 L’allégation de la République hellénique selon laquelle aucune discussion n’a eu lieu sur la gravité de l’infraction et le préjudice financier causé par l’absence de contrôles croisés n’est donc pas fondée.
78 Il s’ensuit que l’argumentation de la République hellénique tirée de la violation d’une forme substantielle de la procédure ne saurait être accueillie.
Sur la deuxième branche du moyen tiré de l’incompétence ratione temporis de la Commission
Arguments des parties
79 La République hellénique souligne que la correction ne doit concerner que la période de 24 mois précédant la date d’envoi de la notification écrite des résultats de la vérification à l’État membre contenant également, conformément à l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement nº 1663/95, tel que modifié par le règlement nº 2245/1999, une évaluation des dépenses susceptibles d’être exclues au titre de l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, sous b), du règlement nº 1258/1999. Cette limitation viserait à permettre à l’État concerné d’organiser efficacement sa défense s’il est en désaccord avec les constatations faites par la Commission ou si la dépense en question est importante, parce qu’il peut arriver que, si la dépense n’est pas précisée, l’État imagine pouvoir échapper à la correction financière en se conformant aux indications fournies par la Commission. Le non-respect de ces conditions pourrait, selon sa gravité, rendre inopérante la garantie procédurale apportée aux États membres par l’article 7, paragraphe 4, du règlement nº 1258/1999, qui limite le temps pendant lequel des dépenses peuvent faire l’objet d’un refus de financement de la part du FEOGA. Cette limitation aurait pour but de protéger les États membres contre l’insécurité juridique qui existerait si la Commission était en mesure de remettre en question des dépenses effectuées plusieurs années avant l’adoption d’une décision sur la conformité.
80 Le déclenchement du délai de 24 mois par la notification des résultats des vérifications, sans évaluation des corrections envisagées, donnerait, d’une part, à la Commission le droit d’allonger à son gré le laps de temps séparant la notification précitée de la communication formelle de ses conclusions relatives à l’exclusion de certaines dépenses du financement communautaire et plongerait, d’autre part, les États membres, pendant la période en question, dans une situation d’ignorance totale quant au point de savoir si des corrections financières leur seront imposées et pour quels montants. De surcroît, la procédure d’apurement des comptes subirait un retard excessif, puisque, s’étant assurée, avec la notification des résultats de ses vérifications, un délai de 24 mois et la possibilité de rejeter les dépenses réalisées à n’importe quel moment dans ce délai, la Commission pourrait procéder à des corrections financières portant sur ces dépenses des années après qu’elles ont été réalisées.
81 La République hellénique souligne que, dans ce contexte, l’expression « évaluation des dépenses » doit être interprétée en ce sens qu’une indication chiffrée du montant des dépenses en cause n’est pas nécessaire et qu’il suffit que soient indiqués les éléments permettant de calculer ce montant au moins approximativement.
82 Ces appréciations ne sauraient être affectées par la modification de l’article 8, paragraphe 1, du règlement nº 1663/95 par le règlement nº 2245/1999. Par suite de cette modification, la communication écrite contenant les résultats des vérifications et une évaluation des dépenses que la Commission envisagerait d’exclure, sur la base de l’article 7, paragraphe 4, du règlement nº 1258/1999, serait désormais le résultat d’une procédure préalable d’échange de correspondance et de discussion bilatérale avec l’État membre, afin que l’évaluation de la correction financière ne soit pas à la charge de la seule Commission, avant que l’État membre n’ait eu l’occasion de faire valoir ses observations. Partant, même après la modification de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 par le règlement nº 2245/99, l’élément déterminant du contenu de la notification écrite resterait constitué par l’évaluation des dépenses que la Commission envisagerait d’exclure et la période de 24 mois devrait être calculée à partir de la date de cette communication, à laquelle l’État membre prendrait connaissance par écrit du montant finalement proposé pour la correction financière. Le règlement n° 2245/1999 n’aurait pas modifié les conditions de l’ouverture du délai de 24 mois visé à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 ni les objectifs de l’institution de ce délai.
83 Ainsi, pour les dépenses relatives à la mesure d), la République hellénique fait observer que la première lettre au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 contenant une évaluation des montants susceptibles d’être exclus du financement a été celle du 19 mai 2005. La lettre du 16 octobre 2003 ne comportant pas l’évaluation finalement proposée par la Commission ne pourrait pas être considérée comme remplissant les conditions de cette disposition. Par conséquent, les dépenses effectuées avant le 19 mai 2003, c’est-à-dire toutes les dépenses litigieuses pour la mesure d), échapperaient à la compétence ratione temporis de la Commission.
84 Concernant les dépenses relatives à la mesure e), selon la République hellénique, la proposition de 5 et de 10 % de correction forfaitaire est apparue pour la première fois dans le document de la Commission du 16 août 2005, qui a été communiqué à la représentation permanente de la République hellénique le 22 août 2005. Partant, l’ensemble de la procédure serait invalide ; subsidiairement, la correction litigieuse ne pourrait porter que sur des dépenses effectuées par l’État membre entre le 23 août 2003 et le 15 octobre 2004.
85 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
86 Il ressort d’une jurisprudence bien établie que l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, d’une part, et l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95, d’autre part, visent la même étape de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, c’est-à-dire l’envoi de la première communication par la Commission à l’État membre à l’issue des contrôles qu’elle a effectués. Partant, l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95 précise le contenu de la communication écrite dont fait état l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999 (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 24 janvier 2002, Finlande/Commission, C‑170/00, Rec. p. I‑1007, points 26 et 27 ; du 13 juin 2002, Luxembourg/Commission, C‑158/00, Rec. p. I‑5373, point 23, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, point 68).
87 Avant sa modification par le règlement n° 2245/1999, l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95 prévoyait que la communication en question devait indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles concernées ainsi qu’une évaluation des dépenses. Toutefois, l’obligation pour la Commission de mentionner, dans la communication qu’elle envoie à l’État membre concerné au titre de l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95, une évaluation des dépenses qu’elle envisage d’exclure a été abrogée par le règlement n° 2245/1999 (arrêt du 14 février 2008, Espagne/Commission, point 65 supra, point 199). Cette évaluation doit désormais figurer dans la lettre envoyée après les discussions bilatérales, conformément à l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 1663/95, tel que modifié (arrêt du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, point 67 supra, point 38).
88 S’agissant de la communication qui sert de point de départ pour la période de 24 mois précédant celle-ci et qui limite un refus de financement aux dépenses effectuées durant cette période, il y a lieu de souligner que l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, sous a), du règlement n° 1258/1999 prévoit expressément que c’est la notification par écrit à l’État membre concerné des seuls résultats des vérifications effectuées par la Commission qui fixe le point de départ de ladite période (arrêt du 11 octobre 2007, Grèce/Commission, point 65 supra, point 48, et arrêt du Tribunal du 9 avril 2008, Grèce/Commission, T‑364/04, non publié au Recueil, point 103).
89 Partant, les points de départ pour le calcul des périodes de 24 mois sont fixés par les lettres de la Commission des 3 mars 2003 et 15 juin 2004. L’argumentation de la République hellénique doit donc être rejetée.
90 Il s’ensuit que le moyen relatif à l’ensemble de la procédure d’apurement des comptes doit être écarté dans son intégralité.
2. Moyens relatifs à la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales »
91 S’agissant de la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales », le gouvernement grec soulève six moyens. Le premier est tiré d’une violation du principe de proportionnalité. Le deuxième concerne une violation du principe ne bis in idem. Le troisième est tiré de l’absence de base légale d’une partie de la décision attaquée. Le quatrième concerne l’interprétation prétendument erronée des règles régissant les corrections forfaitaires. Le cinquième est tiré d’une motivation erronée et insuffisante, faute de tenir compte de certains éléments déterminants. Le sixième concerne l’interprétation et l’application erronées des dispositions communautaires, et, subsidiairement, l’appréciation erronée des circonstances de fait.
92 Il y a lieu de traiter les moyens de la République hellénique dans un ordre différent. Il convient d’examiner, en premier lieu, si les dispositions du droit communautaire, sur le fondement desquelles la Commission a constaté les défaillances des contrôles, ont été interprétées et appliquées d’une façon erronée (sixième moyen) et, en deuxième lieu, la question de la prise en compte de certains éléments nouveaux déterminants (cinquième moyen). En troisième lieu, il convient de traiter les troisième, deuxième et quatrième moyens. Le premier moyen sera quant à lui examiné en dernier lieu pour déterminer si la Commission a, sur la base d’éventuelles défaillances, dont il aura été considéré lors de l’examen des moyens précédents qu’elles ont été constatées à juste titre, violé le principe de proportionnalité en appliquant les taux de 5 et de 10 % pour les corrections financières.
Sur le sixième moyen, tiré d’une erreur de droit et d’une erreur de fait
93 Ce moyen comprend quatre branches et concerne les dispositions communautaires sur l’identification des parcelles, les contrôles croisés, les contrôles sur place et les contrôles secondaires.
Sur la première branche concernant l’identification des parcelles
– Arguments des parties
94 La République hellénique fait valoir que l’identification des parcelles agricoles était complète et précise et se fondait sur des données objectives issues du système d’identification des parcelles et d’éléments équivalents. Selon elle, le système d’identification des parcelles couvrait en 2001 67 % des surfaces en Grèce, tandis que 28,2 % des surfaces étaient identifiées au moyen d’éléments équivalents. En 2002, ces chiffres seraient passés, respectivement, à 81 % et à 17 %. Les surfaces non identifiées n’auraient pas été subventionnées. Elle ajoute que, en ce qui concerne le système de reconnaissance et d’identification des parcelles agricoles visées dans la demande d’aide du producteur, la mention des codes cartographiques des parcelles agricoles et des pâturages était obligatoire au moins pour 2003 et que, pour les contrôles croisés avec les données du SIGC, la demande d’indemnité compensatoire devait être accompagnée d’une copie de la dernière demande faite dans le cadre du SIGC, sur laquelle doivent figurer toutes les cultures, avec les codes cartographiques, de sorte qu’aucun reproche ne peut lui être fait pour l’année 2003 au moins.
95 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
– Appréciation du Tribunal
96 En vertu d’une jurisprudence constante, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts de la Cour du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, Rec. p. I‑1, points 7 à 9, du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, points 39 à 41, et du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, point 68 ; arrêt du 9 avril 2008, Grèce/Commission, point 88 supra, point 44).
97 Au point B.9.3.1 du rapport de synthèse, la Commission a constaté que les parcelles faisant l’objet de l’aide n’étaient pas identifiées de manière univoque comme le prescrit l’article 58, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002 et que les superficies étaient déclarées de manière approximative, rendant impossible l’identification des surfaces, la réalisation des contrôles croisés et la détermination des droits à l’utilisation des surfaces communes.
98 Ainsi, en l’espèce, il y a lieu de vérifier si la République hellénique a démontré l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour le FEOGA (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 24 février 2005, Pays-Bas/Commission, C‑318/02, non publié au Recueil, point 36), sur la base de l’application d’un système de contrôle fiable et efficace (voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 86 supra, point 95).
99 Il importe de rappeler que les dispositions communautaires concernées exigent la constitution d’un système d’identification des parcelles agricoles. Selon l’article 58, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002, l’identification des surfaces se fait conformément à l’article 4 du règlement n° 3508/92. L’article 4 du règlement n° 3508/92, tel que modifié par le règlement n° 1593/2000, prévoit que le système d’identification des parcelles agricoles est constitué sur la base de plans et de documents cadastraux et d’autres références cartographiques. Les techniques utilisées s’appuient sur un système d’information géographique informatisé comprenant de préférence une couverture d’ortho-imagerie aérienne ou spatiale, avec des normes homogènes garantissant une précision au moins équivalente à celle de la cartographie à une échelle de 1/10 000. Toutes les parcelles agricoles doivent donc être identifiées selon ce système.
100 Concernant les années 2001 et 2002, selon la République hellénique, le système d’identification des parcelles agricoles ne couvrait que 67 % des surfaces en Grèce en 2001 et 81 % en 2002. L’identification d’une deuxième partie des parcelles agricoles se faisait au moyen d’éléments équivalents. La troisième partie des parcelles agricoles était identifiée par le fait que ces parcelles n’étaient pas subventionnées. C’est ainsi que respectivement 33 % et 19 % des parcelles agricoles n’ont pas été identifiées conformément au système d’identification prévu par les dispositions susmentionnées, en méconnaissance du droit communautaire qui exige que toutes les parcelles agricoles soient identifiées en utilisant le système prévu à l’article 58, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002.
101 La République hellénique soutient qu’il y a eu une amélioration en 2003, ce qui est confirmé par la Commission qui a baissé le montant de la correction forfaitaire pour l’exercice financier 2004. Cependant, les explications de la République hellénique ne démontrent pas que le système d’identification des parcelles agricoles était pleinement existant et opérationnel cette année-là. Par ailleurs, la République hellénique ne saurait tirer un argument du fait que les demandeurs d’une indemnité compensatoire étaient obligés de joindre une copie de la dernière demande faite dans le cadre du SIGC. Il y a lieu de souligner que, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace (arrêts de la Cour du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C‑387/03, non publié au Recueil, point 99 ; du 22 juin 1993, Allemagne/Commission, C‑54/91, Rec. p. I‑3399, point 38, et du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, Rec. p. I‑7699, point 62). En appliquant une mesure alternative, la République hellénique n’a pas rempli les exigences des dispositions communautaires concernées. En outre, l’identification des parcelles agricoles à elle seule, non encore intégralement achevée en Grèce, constitue un élément clé de l’application correcte d’un régime lié à la superficie (arrêt du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 86 supra, point 97).
102 Il s’ensuit que la République hellénique n’a pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission pour les années 2001 à 2003 sont inexactes. L’absence d’un système fiable d’identification des parcelles implique en soi un risque élevé de préjudice pour le budget communautaire (arrêts de la Cour du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 86 supra, point 97, et du 17 mars 2005, Grèce/Commission, C‑285/03, non publié au Recueil, point 62).
103 Les arguments de la République hellénique en sens contraire doivent donc être rejetés.
Sur la deuxième branche concernant les contrôles croisés
– Arguments des parties
104 La République hellénique affirme que le calcul de l’aide de chaque bénéficiaire était correct. Au moment de fournir les informations relatives aux cultures sur chaque parcelle agricole, les producteurs inscriraient le code 0101 de l’indemnité compensatoire dans la colonne des actions parallèles lorsqu’il s’agit de parcelles bénéficiant du soutien du SIGC, et rempliraient le formulaire 10 en inscrivant le code 0101 de l’indemnité compensatoire dans la colonne des actions parallèles lorsque les cultures ne bénéficient d’aucune aide du SIGC. Les informations fournies seraient contrôlées de façon informatisée et chaque commune ou section de commune ferait une comparaison entre l’ensemble de la terre agricole, du cheptel et des pâturages déclarés en cours d’année et les informations dont dispose le service statistique national de Grèce. En toute hypothèse, à partir de l’année 2003, à compter de laquelle les demandes d’indemnité compensatoire présentées par les bénéficiaires étaient obligatoirement accompagnées d’une copie de la dernière demande faite dans le cadre du SIGC, les éléments figurant dans les demandes d’aide auraient fait l’objet de contrôles administratifs croisés sur la base des informations du SIGC. La République hellénique se réfère à l’arrêté ministériel commun n° 271279/9030/2003 (FEK B’ 1507/13.10.2003) et à l’arrêté ministériel n° 278236/9064/2003 (FEK B’ 1692/18.11.2003).
105 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
– Appréciation du Tribunal
106 Selon l’article 60 du règlement n° 445/2002, le contrôle administratif est exhaustif et comporte des vérifications croisées avec, notamment, dans tous les cas appropriés, les données du SIGC.
107 Au point B.9.3.1 du rapport de synthèse, la Commission a constaté une absence de contrôles croisés automatiques des superficies et des animaux avec le SIGC.
108 La République hellénique admet que le SIGC n’était pas pleinement opérationnel pendant les années 2001 à 2003. En outre, le système d’identification des parcelles agricoles, prévu à l’article 4 du règlement n° 3508/92, tel que modifié par le règlement n° 1593/2000, n’était pas pleinement existant pendant la période en question (voir points 100 et 101 ci-dessus). Sans posséder de tels systèmes effectifs et pleinement opérationnels, qui sont prescrits par le droit communautaire et qui constituent des éléments fondamentaux des contrôles prévus, les contrôles croisés au sens de l’article 60 du règlement n° 445/2002 ne peuvent pas être correctement effectués.
109 Concernant les années 2001 à 2003, la République hellénique fait valoir l’adoption de mesures alternatives qui auraient assuré le calcul correct de l’aide pour chaque bénéficiaire. Il importe de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 101 ci-dessus, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace. En tout état de cause, le système décrit par la République hellénique pour les années 2001 à 2003 ne démontre pas que des contrôles croisés ont été effectués dans tous les cas appropriés d’une façon efficace. En effet, c’est le bénéficiaire de l’aide qui remplit la demande d’indemnité compensatoire et les demandes faites dans le cadre du SIGC qui servent de base pour les contrôles effectués par la République hellénique, ce qui ne garantit pas un contrôle efficace.
110 De plus, l’arrêté ministériel commun n° 271279/9030/2003 et l’arrêté ministériel n° 278236/9064/2003, précités, invoqués par la République hellénique pour démontrer la mise en œuvre des contrôles allégués, ne peuvent avoir pris effet qu’à partir de leur adoption, à savoir respectivement le 13 octobre et le 18 novembre 2003. Or, étant donné que le mois d’octobre marque la fin de la campagne agricole, pour les années concernées 2001 à 2003, cette argumentation ne saurait être retenue.
111 Par conséquent, la République hellénique n’a pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes en étayant ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système de contrôle fiable et efficace. Son argumentation doit donc être rejetée.
Sur la troisième branche concernant les contrôles sur place
– Arguments des parties
112 La République hellénique affirme que les contrôles sur place ont été effectués. Selon elle, si les fiches de contrôle sur place ne mentionnent aucun écart entre la superficie déclarée et la superficie mesurée, c’est parce que les formulaires utilisés avant 2003 ne comportaient pas de rubrique pour les écarts en question. Elle ajoute que depuis 2003 les résultats des contrôles sur place sont enregistrés dans le système informatique. Le ministère compétent aurait donné des instructions claires concernant la réalisation de contrôles sur place et la procédure de mesurage des superficies. Des rapports standardisés de contrôle sur place existeraient depuis 2001 et 2002, des instructions détaillées spécifiques concernant les rapports de contrôle figureraient sur les formulaires non standardisés, il existerait pour les contrôles sur place des listes standardisées de points à contrôler depuis 2000 et les nouveaux formulaires pour 2003 seraient détaillés.
113 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
– Appréciation du Tribunal
114 Selon le point B.9.3.1 du rapport de synthèse, les contrôles sur place n’étaient pas exhaustifs comme le prévoit l’article 61 du règlement n° 445/2002, étant donné qu’ils n’incluaient pas le mesurage des parcelles, et rien ne prouvait la réalisation des contrôles sur place concernant les bonnes pratiques agricoles. De plus, les rapports de contrôle justifiant les contrôles sur place n’étaient pas suffisamment détaillés, comme le prescrit l’article 20 du règlement n° 2419/2001 auquel renvoie l’article 61 du règlement n° 445/2002.
115 Quant à l’absence du mesurage des parcelles, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 20, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 2419/2001, auquel l’article 61, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 445/2002 se réfère, les résultats des mesures par parcelle agricole mesurée doivent être indiqués dans les rapports de contrôle.
116 Ainsi qu’il ressort de la lettre du 21 mars 2005 de la Commission, les parcelles oléicoles ont été calculées sur la base du nombre d’oliviers et de la densité de leur plantation, ce qui n’est pas compatible avec le système d’identification des parcelles (voir point 99 ci-dessus), cette incompatibilité n’étant d’ailleurs pas contestée par la République hellénique. Il en résulte qu’un mesurage conforme aux dispositions communautaires n’était pas effectué pour les parcelles oléicoles.
117 En ce qui concerne les directives pour la réalisation des contrôles sur place auxquelles se réfère la République hellénique, force est de constater qu’il ne ressort d’aucun élément de preuve qu’elles étaient en vigueur dans les années 2001 à 2003.
118 Partant, la République hellénique n’a pas été en mesure de démontrer que les mesurages des parcelles ont été effectués conformément au droit communautaire.
119 En ce qui concerne les bonnes pratiques agricoles, il résulte de l’article 61, troisième alinéa, du règlement n° 445/2002 que le contrôle correspondant porte sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite. L’article 22, paragraphe 2, du règlement n° 2419/2001 prévoit que les bonnes pratiques agricoles constituent également un élément à prendre en compte pour la détermination des superficies. La République hellénique se borne à affirmer que les contrôles sur place pendant l’ensemble des trois années d’application de la mesure en cause ont été exhaustifs conformément à l’article 61 du règlement n° 445/2002. Toutefois, force est de constater qu’aucun moyen de preuve n’a été apporté à l’appui de cette affirmation.
120 Concernant les rapports de contrôle, la République hellénique ne se réfère qu’aux décisions ministérielles sur des rapports standardisés de contrôle sur place, sans apporter des éléments démontrant que les rapports de contrôle ont été effectivement établis conformément à l’article 20 du règlement n° 2419/2001.
121 L’argumentation de la République hellénique doit donc être rejetée.
Sur la quatrième branche concernant les contrôles secondaires
– Arguments des parties
122 Concernant l’absence de listes des contrôles administratifs, la République hellénique fait valoir que, avant l’année 2003, les autorités grecques pratiquaient un contrôle visuel exhaustif dont les résultats étaient consignés dans la demande d’aides et enregistrés dans la base de données.
123 En ce qui concerne les contrôles sur place effectués dans le cadre du programme d’indemnité compensatoire, la République hellénique soutient que les bénéficiaires de la mesure sont subventionnés également par le régime des aides directes et que les contrôles sur place réalisés dans le cadre de ce régime portent sur différents paramètres qui sont également pris en considération lors du contrôle des demandes de paiement du programme d’indemnité compensatoire. La répartition dans le temps des contrôles sur place se ferait donc selon les critères de risque.
124 En ce qui concerne le système de notification croisée entre autorités compétentes pour le contrôle des bonnes pratiques agricoles, la République hellénique, en se référant au chapitre L de la décision ministérielle n° 293946/6708/2002 (FEK B’ 1406/5.11.2002), affirme qu’il existe une coopération entre services, dans le cadre de laquelle les résultats des contrôles effectués par un service sont communiqués aux autres.
125 Concernant le respect des bonnes pratiques agricoles, la République hellénique fait référence aux directives du ministère du Développement rural et de l’Alimentation grec dans les circulaires n° 360514/2055, du 29 mars 2001, et n° 371961/3227, du 31 mai 2001. De plus, la République hellénique se réfère aux directives actualisées pour l’année 2003 contenant des instructions au vérificateur.
126 En outre, selon le chapitre D, paragraphe 1, de la décision ministérielle n° 293946/6708/2002, précitée, les autorités compétentes pourraient procéder à des contrôles sur place.
127 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
– Appréciation du Tribunal
128 Il convient de souligner que la Commission, dans sa lettre du 19 août 2005, a indiqué que les corrections financières pour la mesure e) seraient envisagées sur la base des insuffisances des contrôles clés.
129 En vertu de l’annexe 2 du document n° VI/5330/97, une correction à hauteur de 5 ou de 10 % ne peut être appliquée que si les contrôles clés sont concernés. Les manquements aux contrôles secondaires ne justifient pas de telles corrections. La Commission ne peut appliquer qu’une correction à hauteur de 2 %, lorsqu’un État membre omet complètement d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires.
130 Selon la décision attaquée, la Commission a appliqué une correction forfaitaire de 10 % au titre des exercices 2002 et 2003 et une correction forfaitaire de 5 % au titre de l’exercice 2004.
131 Or, étant donné que, selon l’annexe 2 du document n° VI/5330/97, une correction forfaitaire de 5 ou de 10 % ne peut être imposée qu’en raison des insuffisances concernant les contrôles clés, la question de savoir si un contrôle secondaire a été ou non correctement effectué ne remet pas en cause la correction effectuée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C‑175/03, non publié au Recueil, point 65).
132 Il convient donc de rejeter l’argumentation de la République hellénique, de même que le sixième moyen dans son ensemble.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une motivation insuffisante et erronée de la décision attaquée
Arguments des parties
133 La République hellénique souligne que lors de la procédure devant l’organe de conciliation, la Commission a pris connaissance d’un certain nombre d’éléments nouveaux produits par les autorités grecques concernant les contrôles de substitution effectués entre 2001 et 2003, période durant laquelle le SIGC n’était pas pleinement opérationnel. En 2000, 148 737 demandes auraient été présentées dont 17 789 auraient été rejetées ; en 2001, 138 295 demandes auraient été présentées dont 17 446 auraient été rejetées ; en 2002, 128 296 demandes auraient été présentées dont 10 323 auraient été rejetées ; en 2003, 119 856 demandes auraient été présentées dont 9 100 auraient été rejetées ; en 2004, 112 073 demandes auraient été présentées dont 8 068 auraient été rejetées. Ces contrôles auraient été approfondis, exhaustifs et réalisés en plus grand nombre que ce qui avait été prévu, entraînant un grand nombre de rejets. Cependant, la Commission n’aurait pas examiné ces éléments et aurait maintenu sa position, sans motiver son appréciation à cet égard.
134 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
135 C’est à la lumière de la jurisprudence relative à la charge de la preuve en matière d’organisation commune des marchés agricoles (voir points 97 et 99 ci-dessus) qu’il convient d’examiner l’argumentation de la République hellénique.
136 Le respect du droit d’être entendu exige que la Commission tienne compte de toutes les informations données par l’État membre pendant la procédure contradictoire préalable à la décision définitive sur le montant à écarter (voir, en ce sens, arrêt Royaume-Uni/Commission, point 75 supra, point 70). En l’espèce, en adoptant sa position finale dans sa lettre du 4 avril 2006, la Commission indique qu’elle a examiné les données concernées.
137 La République hellénique ne saurait tirer un argument du fait que la Commission n’a pas inclus dans son évaluation les données chiffrées présentées par la République hellénique lors de la procédure devant l’organe de conciliation. Ainsi que l’admet la République hellénique, ces données étaient relatives à des contrôles de substitution effectués pendant la période où le SIGC n’était pas pleinement opérationnel. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, conformément à la jurisprudence citée au point 101 ci-dessus, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace.
138 En tout état de cause, les données chiffrées fournies par la République hellénique dans sa lettre du 17 février 2006 à l’invitation de l’organe de conciliation ne permettent pas de tirer des conclusions quant aux contrôles effectués pendant les années 2001 à 2003. Elles ne comprennent que le nombre de contrôles sur place effectués et le pourcentage des demandes rejetées pendant ces années, le dernier type de données étant différencié selon les différents contrôles effectués en Grèce.
139 S’agissant de la motivation de la Commission, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, il est de jurisprudence constante que la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (arrêts de la Cour du 18 mai 2000, Belgique/Commission, C‑242/97, Rec. p. I‑3421, point 95, du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 101 supra, point 67, et du 24 février 2005, Pays-Bas/Commission, point 98 supra, point 47).
140 En l’espèce, la Commission a informé la République hellénique de sa position finale par lettre du 4 avril 2006. Elle a considéré que les informations additionnelles fournies par la République hellénique n’étaient pas suffisantes pour lui permettre de changer sa position indiquée dans sa lettre du 19 août 2005. Étant donné que les autorités grecques n’ont transmis que des tableaux sans explications et tenant compte du fait que la Commission a donné des informations sur les points critiqués lors de la procédure contradictoire précédente, la motivation donnée par la Commission est suffisante pour permettre à la République hellénique de connaître clairement les motifs.
141 Ce moyen doit donc être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de base légale d’une partie de la décision attaquée
Arguments des parties
142 La République hellénique souligne que la décision attaquée concerne les années 2001 à 2003. La Commission ne se serait appuyée que sur le règlement n° 445/2002 qui est entré en vigueur le 5 février 2002 et non sur le règlement n° 1750/1999. En tout état de cause, le règlement n° 1750/1999 ne serait pas mentionné dans la décision attaquée. La décision devrait donc être annulée au moins dans la mesure où elle concerne les dépenses non reconnues au 5 février 2002.
143 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
144 À titre liminaire, il convient de souligner que l’omission de la référence à une disposition précise peut ne pas constituer un vice substantiel lorsque la base juridique d’un acte peut être déterminée à l’appui d’autres éléments de celui-ci. Une telle référence explicite est cependant indispensable lorsque, à défaut de celle-ci, les intéressés sont laissés dans l’incertitude quant à la base juridique précise (arrêt de la Cour du 26 mars 1987, Commission/Conseil, 45/86, Rec. p. 1493, point 9).
145 La décision attaquée se réfère à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, disposition constituant une base juridique valable.
146 Concernant l’allégation de la République hellénique selon laquelle la Commission ne s’est pas appuyée sur le règlement n° 1750/1999 pour fonder les insuffisances et carences retenues, il y a lieu de souligner que toutes les lettres envoyées par la Commission lors de la procédure contradictoire se réfèrent au règlement n° 1750/1999. De plus, les dispositions concernées des règlements nos 1750/1999 et 445/2002 contiennent les mêmes exigences. Il en résulte que la République hellénique prétend à tort que la Commission ne s’est pas fondée sur le règlement n° 1750/1999 afin d’imposer les corrections en question.
147 Ce moyen doit donc être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe ne bis in idem
Arguments des parties
148 La République hellénique fait valoir que les bénéficiaires de la mesure e), également subventionnés par des régimes d’aides directes, sont contrôlés dans le cadre de ces régimes et que des sanctions financières leur ont été imposées par les décisions 2005/354/CE de la Commission, du 29 avril 2005, 2005/555/CE de la Commission, du 15 juillet 2005, et 2005/579/CE de la Commission, du 20 juillet 2005, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (respectivement, JO L 112, p. 14 ; JO L 188, p. 36, et JO L 199, p. 84), pour les insuffisances constatées dans les contrôles du SIGC. L’adoption de la décision attaquée équivaudrait à une seconde sanction pour les mêmes insuffisances et carences constatées lors des contrôles effectués en 2001 et en 2002.
149 La Commission conteste ces allégations.
Appréciation du Tribunal
150 Sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur la question de savoir si le principe ne bis in idem trouve application dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA, force est de constater que l’identité des faits concernés, condition d’application dudit principe, fait défaut en l’espèce.
151 En effet, les décisions citées au point 148 ci-dessus excluent certaines dépenses effectuées par la République hellénique dans les secteurs des primes animales, des cultures arables d’huile olive, de l’audit financier, des fruits et légumes, du stockage public et du tabac. En revanche, la décision attaquée exclut certaines dépenses effectuées par la République hellénique dans le secteur des mesures d’accompagnement au développement rural.
152 Sont donc en cause, d’un côté, le régime des aides directes et, de l’autre, le régime en faveur du développement rural prévu par le règlement n° 1257/1999.
153 Le SIGC étant applicable dans le cadre des deux régimes, des insuffisances quant à son application sont susceptibles d’entraîner l’imposition des corrections financières à plusieurs titres.
154 Il s’ensuit que ce moyen doit être rejeté.
Sur le quatrième moyen, tiré de l’interprétation erronée des règles régissant les corrections forfaitaires
Arguments des parties
155 La République hellénique souligne que la nature de la mesure « zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales » ne permet pas de généraliser les conclusions de l’enquête menée dans la seule préfecture d’Héraklion, en Crète (Grèce). Les différences entre les zones concernées seraient importantes. Les carences administratives dues à une pénurie de personnel ne vaudraient par exemple que pour cette préfecture. Partant, toute correction éventuelle devrait se limiter à cette région géographique et ne saurait être imposée à l’ensemble des dépenses déclarées par l’État membre.
156 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
157 À titre liminaire, il convient de rappeler que l’extrapolation d’une constatation relative à des défaillances dans le système de contrôle d’un État membre de certaines régions à d’autres n’est pas interdite par principe, mais qu’elle doit cependant être justifiée par les faits (arrêt de la Cour du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, point 61). Ainsi, selon l’annexe 2 du document n° VI/5330/97, le principe de l’extrapolation doit être appliqué à l’ensemble du territoire d’un État membre sauf dans la mesure où il y a des raisons de supposer que la portée des défaillances constatées est plus limitée.
158 Les données sur lesquelles la Commission s’est appuyée en décidant d’appliquer une telle extrapolation dans l’affaire en cause doivent constituer des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable que la Commission peut éprouver à l’égard des contrôles ou des chiffres relatifs aux régions non contrôlées (arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Finlande/Commission, T‑230/04, non publié au Recueil, point 160).
159 Il appartient donc à l’État membre de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres, afin de démontrer que les doutes de la Commission n’étaient pas fondés. La simple référence au fait que la situation serait différente dans chaque région ne saurait suffire. Il appartient à l’État membre de prouver concrètement que les systèmes de contrôle dans les régions non contrôlées n’étaient pas affectés par les mêmes défauts que ceux que la Commission avait constatés dans les régions contrôlées (voir, en ce sens, arrêts du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, point 157 supra, point 65, et du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 101 supra, point 97).
160 En l’espèce, en indiquant comme justification de l’extrapolation le fait que des défaillances des services centraux sont concernées et que les contrôles croisés en question sont effectués de manière centralisée à Athènes, la Commission a présenté un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable éprouvé à l’égard des contrôles effectués dans l’ensemble de l’État membre concerné.
161 Selon la République hellénique, la nature de la mesure en cause fait obstacle à l’extrapolation. Elle se réfère, à cet égard, aux carences administratives dues à une pénurie de personnel qui ne valent que pour la préfecture d’Héraklion.
162 Il importe de rappeler que les carences structurelles, comme la pénurie de personnel, concernent les contrôles secondaires selon l’annexe 2 du document n° VI/5330/97. Or, les corrections financières sont fondées sur les contrôles clés. Partant, cette argumentation de la République hellénique est inopérante.
163 En outre, la République hellénique se borne à affirmer que les différences entre les zones sont importantes sans démontrer d’une façon concrète que les systèmes de contrôle dans les régions non contrôlées n’étaient pas affectés par les mêmes défauts que ceux constatés par la Commission dans les régions contrôlées. Étant donné que le SIGC en tant que système central est également appliqué dans le cadre de la mesure en question (voir point 153 ci-dessus), l’argumentation de la République hellénique ne peut être accueillie.
164 Ce moyen doit donc être rejeté.
Sur le premier moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité et du dépassement des limites du pouvoir discrétionnaire de la Commission par l’imposition d’une correction de respectivement 10 % et 5 %
Arguments des parties
165 La République hellénique fait valoir qu’il n’y a pas lieu d’imposer des corrections financières, mais de faire des suggestions et des recommandations, puisque c’était la première fois que la Commission formulait des observations et des recommandations au sujet de la mesure en question appliquée depuis 1982. De plus, la Commission n’aurait pas tenu compte du fait que le nouvel organisme payeur, l’Opekepe, a entamé ses activités le 3 septembre 2001 et que la Commission elle-même aurait reconnu les efforts de cet organisme et les améliorations qu’il aurait apportées. Dans le cadre de la coopération avec la Commission, un grand nombre de recommandations aurait été pris en considération et immédiatement mis en œuvre. Sur les vingt et une observations et recommandations adressées par la Commission aux autorités grecques dans les conclusions de l’enquête, la Commission en aurait maintenu dix, dont quatre correspondaient à des insuffisances des contrôles clés et six à des insuffisances des contrôles secondaires. En outre, un contrôle sur place ne porterait que sur les conditions locales de la zone défavorisée, sans que ses résultats puissent être extrapolés à l’ensemble du territoire. Les autorités grecques auraient également clarifié un certain nombre de points obscurs.
166 Tous les contrôles clés et secondaires auraient été effectués en l’espèce, sous réserve de petites insuffisances et imperfections qui seraient pratiquement inhérentes à tous les systèmes de contrôle analogues. L’imposition d’une correction de 10 et de 5 % violerait le principe de proportionnalité et constituerait un dépassement des limites du pouvoir discrétionnaire de la Commission, étant donné que le FEOGA n’aurait pas été exposé au moindre risque de pertes. La seule correction envisageable aurait été une correction de 2 % sur les dépenses afférentes à la préfecture d’Héraklion. La Commission se serait bornée à des observations générales sans indiquer aucun élément concret susceptible de mettre en danger les intérêts du FEOGA. La Commission n’aurait à aucun moment constaté un paiement en faveur d’un demandeur inéligible. De plus, jusqu’en 2004, aucun reproche n’aurait été formulé par la Commission.
167 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
168 Par ce moyen, la République hellénique soutient, en substance, que, en imposant les corrections litigieuses, la Commission n’a pas respecté le principe de proportionnalité et a dépassé les limites de son pouvoir discrétionnaire.
169 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante que la Commission peut aller jusqu’à refuser la prise en charge par le FEOGA de l’intégralité des dépenses exposées, si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (arrêt de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, point 125). Cependant, la Commission doit respecter le principe de proportionnalité qui exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêt de la Cour du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Rec. p. 2171, point 25). Si, dans le cadre de sa mission d’apurer les comptes, la Commission s’efforce, au lieu de refuser le financement de la totalité des dépenses, d’établir des règles visant à différencier selon le degré de risque que présentent, pour le FEOGA, différents niveaux de carence de contrôle, l’État membre doit démontrer que ces critères sont arbitraires et inéquitables (arrêt de la Cour du 4 juillet 1996, Grèce/Commission, C‑50/94, Rec. p. I‑3331, point 28).
170 Quant aux dispositions appliquées par la Commission pour calculer les conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes, il ressort du point B.9.3.6 du rapport de synthèse que la Commission s’est référée au document n° VI/5330/97. Selon ce document, il faut un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA pour l’application d’une correction à hauteur de 10 %. Cela présuppose qu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités. Pour l’application d’une correction à hauteur de 5 %, le risque de pertes pour le FEOGA doit être significatif, ce qui est le cas lorsque le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements concernant la mesure en cause des contrôles clés ne sont pas respectés.
171 En ce qui concerne l’argument selon lequel c’était la première fois que la Commission avait formulé des observations et des recommandations, il convient de souligner que chaque année doit être appréciée séparément en vue de constater que l’État membre en question a, lors de la réalisation des opérations financées par le FEOGA, respecté ou non les exigences découlant du droit communautaire (voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Pays-Bas/Commission, point 98 supra, point 95). Cela résulte de la règle selon laquelle le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts de la Cour du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, point 96, point 38, et du 8 mai 2003, Espagne/Commission, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, point 45). Même si la Commission avait toléré des irrégularités pour des raisons d’équité, l’État membre concerné n’aurait acquis aucun droit à exiger la même attitude pour des irrégularités qui seraient commises lors de l’exercice suivant sur la base du principe de sécurité juridique ou du principe de protection de la confiance légitime (arrêts de la Cour du 6 octobre 1993, Italie/Commission, C‑55/91, Rec. p. I‑4813, point 67 ; du 6 décembre 2001, Grèce/Commission, C‑373/99, Rec. p. I‑9619, point 56, et du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C‑387/03, point 101 supra, point 34). La Commission n’était donc pas empêchée d’imposer des corrections financières.
172 La circonstance selon laquelle le nouvel organisme payeur, l’Opekepe, successeur de l’ancien organisme payeur, la Gedidagep, avait entamé ses activités le 3 septembre 2001 a été prise en compte par la Commission qui a baissé le taux de correction à 5 % pour l’exercice 2004 à la suite des améliorations apportées par la mise en place de l’Opekepe.
173 La mise en oeuvre immédiate d’un certain nombre de propositions faites par la Commission ne saurait exonérer la République hellénique de sa responsabilité. Ayant été apportées après les campagnes de commercialisation en cause, les améliorations invoquées par la République hellénique ne peuvent pas servir à infirmer les déficiences constatées pendant ces campagnes (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 101 supra, point 97).
174 Quant à l’argument de l’extrapolation, celui-ci a déjà été examiné (voir points 157 à 164 ci-dessus). Concernant l’allégation selon laquelle tous les contrôles clés ont été effectués sous réserve de petites insuffisances et imperfections et selon laquelle la correction appliquée viole le principe de proportionnalité et constitue un dépassement des limites du pouvoir discrétionnaire de la Commission parce que le FEOGA n’aurait pas été exposé au moindre risque de pertes, il ressort de l’examen du sixième moyen (voir points 93 à 131 ci-dessus) que cette argumentation doit être rejetée. La République hellénique n’était pas en mesure de prouver que les éléments de doute présentés par la Commission étaient inexacts.
175 Partant, il ressort de ce qui précède que la République hellénique n’a pas été en mesure de démontrer que les critères de différenciation selon le degré de risque, appliqués par la Commission, étaient arbitraires et inéquitables. Ce moyen doit donc être rejeté.
3. Moyens relatifs à la mesure d) « Préretraite »
176 La République hellénique soulève à cet égard quatre moyens (septième à dixième moyen). Le septième est tiré de l’interprétation et de l’application erronées des dispositions communautaires concernant les contrôles croisés. Le huitième est tiré notamment de la violation de l’article 8 du règlement n° 1663/95 en ce qui concerne la correction pour l’exercice 2002. La République hellénique vise par le neuvième moyen les contrôles secondaires. Le dixième moyen est tiré d’erreurs de droit et de fait concernant le calcul des montants écartés du financement communautaire et de la violation du principe de proportionnalité.
Sur le septième moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 et de l’article 60 du règlement n° 445/2002, en ce qui concerne les contrôles croisés
Arguments des parties
177 La République hellénique fait valoir que la correction financière appliquée en raison du manquement à l’obligation de réaliser des contrôles croisés ne peut concerner que les dépenses déclarées en vertu du règlement n° 1257/1999 et non les dépenses déclarées en vertu du règlement n° 2079/92, puisque l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 et l’article 60 du règlement n° 445/2002 sont applicables aux mesures de soutien prévues par le règlement n° 1257/1999 dans le cas d’une préretraite (articles 10, 11 et 12 dudit règlement). Les dépenses déclarées en vertu du règlement n° 2079/92 échapperaient au champ d’application du règlement n° 1750/1999. Les modalités, conditions et limites du programme hellénique de préretraite des agriculteurs fondé sur le règlement n° 2079/92 seraient définies par un arrêté ministériel commun et une décision du ministre de l’Agriculture, qui auraient été approuvés par la Commission.
178 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
179 Selon le point B.9.1.6 du rapport de synthèse, la Commission a appliqué une correction forfaitaire de 5 % sur les dépenses déclarées par la République hellénique au titre de la période allant du 1er avril 2001 au 15 octobre 2002 pour un montant total de 6 460 070 euros. De ce montant, 275 928 euros sont des dépenses déclarées en vertu du règlement n° 1257/1999 et 6 184 142 euros des dépenses relevant du règlement n° 2079/92. Dans sa lettre du 19 mai 2005 et dans le rapport de synthèse (point B.9.1.1), la Commission se réfère à l’absence des contrôles croisés avec le SIGC pour justifier la correction.
180 À titre liminaire, il importe de rappeler que le règlement n° 2079/92 a institué un régime communautaire d’aides à la préretraite en agriculture. Selon l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 2079/92, le régime d’aide est mis en œuvre par les États membres au moyen de programmes pluriannuels. L’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 2079/92 dispose que les États membres prennent les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la bonne mise en œuvre du programme. Ce règlement ne comporte donc pas de dispositions réglementant de façon détaillée les procédures de contrôle, mais laisse aux États membres la liberté de régler les modalités de ce contrôle.
181 Selon l’article 8 du règlement n° 2079/92, les États membres communiquent à la Commission les projets de programmes d’aides et les réglementations nationales pour approbation. En l’espèce, la République hellénique souligne que l’arrêté ministériel commun n° 407756/6081/1994 (FEK B’ 711/21.9.1994) et l’arrêté ministériel n° 414535/6194, du 23 septembre 1994, établissent les réglementations nationales pertinentes, lesquelles ont été approuvées par la Commission.
182 L’article 55, paragraphe 1, troisième tiret, du règlement n° 1257/1999 a abrogé le règlement n° 2079/92. Selon l’article 55, paragraphe 3, du règlement n° 1257/1999, le règlement n° 2079/92 continue à s’appliquer aux actions que la Commission a approuvé en vertu dudit règlement avant le 1er janvier 2000. L’article 56, paragraphe 2, dispose que le règlement n° 1257/1999 s’applique au soutien communautaire à partir du 1er janvier 2000.
183 Les règlements nos 1750/1999 et 445/2002, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999, ont introduit respectivement dans son article 47, paragraphe 3, et son article 60, l’exigence des contrôles croisés avec le SIGC. Le règlement n° 2079/92 ne mentionne pas l’obligation pour les États membres d’effectuer de tels contrôles.
184 Cependant, il résulte du considérant 5 du règlement n° 1258/1999 que la responsabilité du contrôle des dépenses du FEOGA, section « Garantie », incombe, en premier lieu, aux États membres et que la Commission ne peut financer les dépenses que lorsque les conditions dans lesquelles les paiements et les contrôles ont été effectués offrent toutes les assurances nécessaires quant à la conformité aux règles communautaires.
185 Dans ce contexte, il y a lieu de souligner que, selon la jurisprudence constante de la Cour, l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, qui constitue, dans ce domaine particulier, une expression de l’article 10 CE, impose aux États membres l’obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences, même si l’acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l’adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C‑8/88, Rec. p. I‑2321, points 16 et 17 ; du 1er octobre 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑209/96, Rec. p. I‑5655, point 43 ; du 19 novembre 1998, France/Commission, C‑235/97, Rec. p. I‑7555, point 45, et du 9 janvier 2003, Grèce/Commission, C‑157/00, Rec. p. I‑153, point 11). Cette jurisprudence est notamment applicable si l’acte communautaire en question ne prévoit pas, comme dans le cas d’espèce, de dispositions visant à assurer le respect des obligations qu’il établit laissant aux États membres la liberté de régler les modalités des procédures de contrôle (arrêts de la Cour du 2 juin 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C‑2/93, Rec. p. I‑2283, points 14 à 18, et du 1er octobre 1998, Italie/Commission, C‑242/96, Rec. p. I‑5863, points 105 et 114).
186 Les États membres ont l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer que les contrôles à effectuer ne laissent subsister aucun doute quant à la régularité des dépenses mises à la charge du FEOGA. Ils doivent donc faire en sorte que la qualité des contrôles effectués soit d’un niveau tel qu’elle ne puisse faire l’objet de critiques (arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission, point 185 supra, point 12). Au vu de l’importance du SIGC pour le système de contrôle, les dispositions concernant la préretraite seraient privées de leur effet utile si les autorités compétentes n’effectuaient pas de contrôles croisés avec le SIGC.
187 La République hellénique ne saurait donc tirer un argument du fait que l’obligation d’effectuer des contrôles croisés avec le SIGC n’est pas expressément prévue par la réglementation communautaire. Une telle obligation découle de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999 qui doit être lu à la lumière des dispositions concernées des règlements nos 1750/1999 et 445/2002.
188 Au demeurant, le document AGRI/24555/2000 qui définit les vérifications croisées, selon l’article 60 du règlement n° 445/2002, comme des contrôles clés également pour les dépenses approuvées sur la base du règlement n° 2079/92, a été distribué aux États membres en février 2001, donc avant la période contrôlée par la Commission. Par conséquent, la République hellénique, qui n’a pas contesté le contenu du document, connaissait l’obligation d’effectuer de tels contrôles.
189 Ce moyen doit donc être rejeté.
Sur les huitième et dixième moyens, tirés d’erreurs de droit et de fait, d’une insuffisance de motivation et d’une violation du principe de proportionnalité en ce qui concerne la correction pour l’exercice 2002
Arguments des parties
190 La République hellénique fait observer que la correction financière imposée au titre de l’exercice 2002 est illégale, car les dépenses litigieuses n’auraient pas fait l’objet de l’enquête de la Commission, qui se serait limitée aux dépenses des exercices 2000 et 2001. Elle fait valoir ensuite que l’informatisation et la saisie dans la base de données du programme de l’ensemble des bénéficiaires ayant adhéré au régime dans le cadre des règlements nos 2079/92 et 1257/1999 sont déjà achevées et que les paiements sont effectués au moyen d’un programme informatisé. La République hellénique aurait informé la Commission des contrôles croisés réalisés depuis l’année 2002 ainsi que de l’ouverture de la procédure de récupération des aides dans les cas où des infractions avaient été constatées. La motivation par la Commission du refus de prise en compte des données présentées par les autorités grecques pour démontrer la réalisation de contrôles croisés rétroactifs pour l’année 2002 serait insuffisante. En tenant compte de la nature et de la gravité de l’infraction pour l’évaluation des montants à écarter, une correction de 5 % ne serait pas conforme à une bonne appréciation des faits.
191 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
192 Il convient de relever à titre liminaire, que, selon les lettres de la Commission du 3 mars et du 16 octobre 2003, le contrôle sur place, effectué par la Commission les 17 et 18 octobre 2002, a porté sur les exercices 2000 et 2001. Dans sa lettre du 16 octobre 2003, la Commission a envisagé une correction financière également au titre de ces exercices. Ces exercices sont aussi mentionnés dans la lettre de la Commission du 4 mars 2004. La Commission a notifié formellement le 19 mai 2005, selon l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, une correction financière pour les exercices financiers 2001 et 2002.
193 Dans ce contexte, il convient de relever qu’un exercice commence le 16 octobre et se termine le 15 octobre de l’année suivante. Par conséquent, le contrôle sur place, effectué les 17 et 18 octobre 2002, s’est déroulé après la fin de l’exercice 2002. La Commission a donc été en mesure de constater que les insuffisances dénoncées pour l’exercice 2001 se sont poursuivies au cours de l’exercice 2002.
194 Il importe de rappeler que, selon l’article 8, paragraphe 1, quatrième alinéa, du règlement n° 1663/95, tel que modifié par le règlement n° 2245/1999, la Commission peut exclure jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives les dépenses affectées par le non-respect des règles communautaires.
195 S’agissant des données présentées par les autorités grecques après l’achèvement de l’informatisation pour démontrer la réalisation de contrôles croisés rétroactifs pour l’exercice 2002, celles-ci ne démontrent pas le bon fonctionnement des contrôles prévus par le droit communautaire, puisque ni le SIGC ni le système d’identification des parcelles n’étaient pleinement opérationnels à cette époque (voir points 100 et 108 ci-dessus). Il s’ensuit que la République hellénique n’a pas été en mesure de prouver l’existence d’un système de contrôle fiable et efficace pour l’exercice 2002.
196 Concernant la motivation, la Commission a estimé que les données présentées par la République hellénique étaient insuffisantes pour la conduire à modifier sa position (point B.9.1.5 du rapport de synthèse). Étant donné que la République hellénique n’a pas présenté de données détaillées pour l’exercice 2002 et tenant compte du fait que l’exigence des contrôles croisés a été discutée pendant toute la procédure contradictoire précédente, la motivation de la Commission était suffisante pour permettre à la République hellénique de connaître clairement les motifs de la décision attaquée.
197 Ces moyens doivent donc être rejetés.
Sur le neuvième moyen, tiré d’erreurs de droit et de fait ainsi que d’une insuffisance de motivation en ce qui concerne les autres défaillances
Arguments des parties
198 La République hellénique souligne que des insuffisances graves ont été décelées à tort dans les domaines du contrôle de la transmission des terres, de la preuve de la formation professionnelle, du fonctionnement de l’analyse de risque du type SIGC et des preuves de contrôles sur place préliminaires. En ce qui concerne la transmission des terres, les autorités grecques auraient contrôlé l’application de l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 2079/92 et de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999 au regard de toute activité commerciale du cédant grâce à une série de mesures imposant la présentation de documents publics. La preuve de la formation professionnelle, requise par l’article 5 du règlement n° 2079/92 et l’article 11, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999, aurait été produite après l’adhésion des intéressés au régime et figurerait dans tous les dossiers. Concernant l’analyse de risque du type SIGC, il n’y aurait aucun lien entre le manquement reproché et la perte ou le risque de perdre des ressources communautaires. Enfin, les contrôles sur place auraient été effectués, seuls les formulaires requis n’auraient pas été remplis.
199 La Commission conteste les arguments avancés par la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
200 Il importe de rappeler que la Commission a appliqué une correction forfaitaire de 5 % au titre des exercices financiers 2001 et 2002.
201 En vertu de l’annexe 2 du document n° VI/5330/97, une correction à hauteur de 5 % ne peut être appliquée que si les contrôles clés sont concernés. Les manquements aux contrôles secondaires ne justifient pas de telles corrections.
202 De surcroît, il convient de souligner que la Commission, dans sa notification formelle du 19 mai 2005, indique que les corrections financières pour la mesure d) seraient envisagées sur la base des insuffisances des contrôles clés.
203 Cependant, les données présentées par la République hellénique au soutien du présent moyen ne concernent que des contrôles secondaires au sens du document AGRI/24555/2000.
204 Or, étant donné que, selon l’annexe 2 du document n° VI/5330/97, une correction forfaitaire de 5 % ne peut être imposée qu’en raison des insuffisances concernant les contrôles clés, la question de savoir si un contrôle secondaire a été ou non correctement effectué ne remet pas en cause la correction effectuée (voir, en ce sens, arrêt du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C‑175/03, point 131 supra, point 65).
205 Ce moyen doit donc être rejeté.
4. Sur la réformation de la décision attaquée
Arguments des parties
206 La République hellénique fait valoir que, étant donné que tous les contrôles clés ont été correctement effectués et que les contrôles secondaires ne présentaient que des insuffisances mineures, il n’y avait pas lieu d’appliquer de correction, pour la mesure e). La seule correction éventuellement envisageable aurait été une correction de 2 % sur les dépenses de la préfecture d’Héraklion, pour tenir compte des insuffisances mineures observées pour les années 2001 et 2002. Selon elle, la Commission aurait à tout le moins dû imposer un échelonnement de la correction qui pourrait être fixée par exemple à 5 % pour la préfecture d’Héraklion et à 2 % pour le reste de la Grèce.
207 S’agissant de la mesure d), en tenant compte de la nature et de la gravité de l’infraction pour l’évaluation des montants à écarter, seule une correction de 2 % au maximum serait conforme à une bonne appréciation des faits.
208 La Commission conteste l’argumentation de la République hellénique.
Appréciation du Tribunal
209 Selon l’article 231 CE, le Tribunal déclare nul et non avenu l’acte contesté, si le recours est fondé. Les conclusions tendant à la réduction de la correction financière appliquée sont, en tout état de cause, irrecevables dans la mesure où il n’appartient pas au Tribunal, dans le cadre d’un recours en annulation, de substituer une autre décision à la décision attaquée ou de procéder à la réformation de cette décision (ordonnance de la Cour du 11 mai 2000, Deutsche Post/IECC et Commission, C‑428/98 P, Rec. p. I‑3061, point 28 ; arrêt du Tribunal du 26 septembre 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commission, T‑199/99, Rec. p. II‑3731, point 141). Par ailleurs, il convient de constater que, en matière de FEOGA, aucune disposition n’est venue confier aux juridictions communautaires un pouvoir de pleine juridiction, tel que prévu à l’article 229 CE. Une correction financière arrêtée par la Commission conformément aux orientations qu’elle a adoptées en la matière tend à éviter la mise à la charge du FEOGA de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation communautaire en cause et ne constitue donc pas une sanction (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, point 96 supra, points 13 et 14, et du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 101 supra, point 63).
210 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
211 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République hellénique ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République hellénique est condamnée aux dépens.
Martins Ribeiro | Papasavvas | Dittrich |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 novembre 2008.
Signatures
Table des matières
Cadre juridique
1. Réglementation communautaire générale
2. Réglementation communautaire dans le domaine du développement rural
Antécédents du litige
1. Sur la correction financière appliquée aux dépenses relatives à la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales »
2. Sur la correction financière appliquée aux dépenses relatives à la mesure d) « Préretraite »
3. Décision attaquée
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Moyen général relatif à l’ensemble de la procédure d’apurement des comptes, tiré de la violation d’une forme substantielle de la procédure et de l’incompétence ratione temporis de la Commission
Sur la première branche du moyen concernant la violation d’une forme substantielle de la procédure
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
– Sur le moment de l’évaluation des dépenses à écarter
– Sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier
Sur la deuxième branche du moyen tirée de l’incompétence ratione temporis de la Commission
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
2. Moyens relatifs à la mesure e) « Zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales »
Sur le sixième moyen, tiré d’une erreur de droit et d’une erreur de fait
Sur la première branche concernant l’identification des parcelles
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la deuxième branche concernant les contrôles croisés
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la troisième branche concernant les contrôles sur place
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la quatrième branche concernant les contrôles secondaires
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur le cinquième moyen, tiré d’une motivation insuffisante et erronée de la décision attaquée
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de base légale d’une partie de la décision attaquée
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe ne bis in idem
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le quatrième moyen, tiré de l’interprétation erronée des règles régissant les corrections forfaitaires
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le premier moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité et du dépassement des limites du pouvoir discrétionnaire de la Commission par l’imposition d’une correction de respectivement 10 % et 5 %
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
3. Moyens relatifs à la mesure d) « Préretraite »
Sur le septième moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées de l’article 47, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 et de l’article 60 du règlement n° 445/2002, en ce qui concerne les contrôles croisés
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les huitième et dixième moyens, tirés d’erreurs de droit et de fait, d’une insuffisance de motivation et d’une violation du principe de proportionnalité en ce qui concerne la correction pour l’exercice 2002
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le neuvième moyen, tiré d’erreurs de droit et de fait ainsi que d’une insuffisance de motivation en ce qui concerne les autres défaillances
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
4. Sur la réformation de la décision attaquée
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les dépens