GENERALINIO ADVOKATO
F. G. JACOBS IŠVADA,
pateikta 2005 m. sausio 20 d.(1)
Byla C‑147/03
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Austrijos Respubliką
1. Šiuo pagal EB 226 straipsnį pareikštu ieškiniu Komisija iš esmės teigia, kad Austrijos nacionalinės teisės nuostatos, reglamentuojančios stojimą į aukštąsias mokyklas, yra diskriminuojančios, nes kitose valstybėse narėse vidurinio mokslo diplomą įgijusiems asmenims nustato kitokias sąlygas nei tokius diplomus įgijusiems Austrijoje. Todėl Austrija neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 12 straipsnį, skaitomą kartu su EB 149 ir 150 straipsniais.
2. Pagrindinis su šiuo ieškiniu susijęs klausimas yra galimi tokio nevienodo vertinimo pateisinimo pagrindai.
Bendrijos teisės aktai
3. Komisija grindžia ieškinį tokiomis EB sutarties nuostatomis:
EB 12 straipsniu:
„Šios Sutarties taikymo srityje, nepažeidžiant joje esančių specialių nuostatų, draudžiama bet kokia diskriminacija dėl pilietybės.
Taryba 251 straipsnyje nustatyta tvarka gali priimti tokią diskriminaciją draudžiančias taisykles.“
EB 149 straipsniu:
„1. Bendrija prie geros kokybės švietimo plėtojimo prisideda skatindama valstybių narių bendradarbiavimą ir prireikus paremdama bei papildydama jų veiksmus, kartu visiškai pripažindama valstybių narių atsakomybę už mokymo turinį ir švietimo sistemų organizavimą ir gerbdama jų kultūrų bei kalbų įvairovę.
2. Bendrija savo veiksmais siekia:
<…>
– skatinti studentų ir dėstytojų judėjimą, inter alia, skatinant akademinį diplomų ir studijų trukmės pripažinimą,
<…>
3. Bendrija ir valstybės narės skatina bendradarbiavimą švietimo srityje su trečiosiomis šalimis ir kompetentingomis tarptautinėmis organizacijomis, ypač su Europos Taryba.“
EB 150 straipsniu:
„1. Bendrija įgyvendina profesinio mokymo politiką, kuri remia ir papildo valstybių narių veiksmus, kartu pripažindama visišką valstybių narių atsakomybę už profesinio mokymo turinį ir organizavimą.
2. Bendrija savo veiksmais siekia:
<…>
– palengvinti profesinio mokymo prieinamumą ir skatinti instruktorių ir apmokamų asmenų, ypač jaunimo, judėjimą,
<…>
3. Bendrija ir valstybės narės skatina bendradarbiavimą profesinio mokymo srityje su trečiosiomis šalimis ir kompetentingomis tarptautinėmis organizacijomis.“
Nacionalinės teisės aktai
4. Komisija ginčija Universitetinių studijų įstatymo (Universitäts-Studiengesetz, toliau – UniStG) 36 straipsnį „Specialus diplomas, suteikiantis teisę stoti į universitetą“ (Besondere Universitätsreife), kuriame nustatyta:
1. Stojančiajam reikia ne tik pateikti vidurinio mokslo diplomą, bet ir įrodyti, kad jis atitinka specialias priėmimo sąlygas studijuoti atitinkamas universitetinių studijų programas, t. y., be kita ko, turi teisę būti tiesiogiai priimtas į studijas valstybėje narėje, kurioje išduotas diplomas, patvirtinantis teisę stoti į universitetines studijas bendrąja tvarka.
2. Austrijoje išduotų vidurinio mokslo diplomų atveju, kad būtų priimtas į universitetą, stojantysis, be vidurinio mokslo baigimo egzaminų, turi išlaikyti papildomus egzaminus, numatytus potvarkyje dėl stojimo į universitetą (Universitätsberechtingungsverordnung).
3. Jei studijų programos, kurią norima studijuoti Austrijoje, nėra valstybėje, kurioje išduotas diplomas, specialios stojimo sąlygos studijuoti šią programą turi būti patenkintos vadovaujantis studijų programa, kuri yra diplomą išdavusioje valstybėje ir kuri turinio atžvilgiu artimiausia tai studijų programai, kurią norima studijuoti Austrijoje.
4. Federalinis ministras potvarkiu turi teisę nustatyti asmenų grupes, kurių vidurinio mokslo baigimo diplomas, nustatant, ar jis yra specialus diplomas, suteikiantis teisę stoti į universitetą, laikomas išduotu Austrijoje, atsižvelgiant į šių asmenų artimus asmeninius ryšius su Austrija arba jų veiklą Austrijos Respublikos naudai.
5. Remdamasis dokumentu, pateiktu patvirtinant vidurinio mokslo diplomą, rektorius turi įvertinti, ar tai yra teisę stoti į pasirinktas universitetines studijas suteikiantis specialusis diplomas.“
5. Panašu, kad šios nuostatos Austrijoje vidurinio mokslo diplomą įgijusiems asmenims suteikia labai plačias priėmimo į universitetus galimybes, tačiau asmenims, turintiems kitų valstybių narių išduotus lygiaverčius diplomus, taiko dažnai griežtesnius šių valstybių reikalavimus.
6. Todėl Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad nepriėmusi būtinų priemonių užtikrinti, jog kitose valstybėse narėse vidurinio mokslo diplomą įgiję asmenys galėtų stoti į jos organizuojamas aukštąsias mokyklas ar universitetus tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir asmenys, įgiję vidurinio mokslo diplomus Austrijoje, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 12, 149 ir 150 straipsnius. Suomijos Respublika įstojo į bylą palaikyti Komisijos reikalavimų.
Dėl priimtinumo
7. Austrija prieštarauja Komisijos ieškinio priimtinumui, remdamasi dviem susijusiais teisiniais pagrindais.
8. Pirma, ji teigia, kad teisminiu ginčo nagrinėjimo etapu Komisija pakeitė jo dalyką, palyginti su ikiteisminiu nagrinėjimo etapu, taip sukliudydama Austrijai tinkamai pasirengti gynybai. Austrijos nuomone, pirmame 1999 m. lapkričio 9 d. oficialiame pranešime, 2001 m. sausio 29 d. papildomame oficialiame pranešime ir 2002 m. sausio 17 d. pagrįstoje nuomonėje buvo nurodytas pažeidimas, susijęs su kitose valstybėse narėse įgytų vidurinio mokslo diplomų pripažinimu. Teisingumo Teisme pareikštame ieškinyje kaip ginčijamas pažeidimas nurodomos diskriminuojančios stojimo į Austrijos aukštąsias mokyklas sąlygos, neginčijant vidurinio mokslo diplomų pripažinimo klausimo.
9. Antra, anot Austrijos, Komisija išplėtė ieškinio dalyką, diskriminuojantį ginčijamos nacionalinės nuostatos 4 punktą pirmą kartą nurodydama Teisingumo Teisme pareikštame ieškinyje dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
10. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką „dėl Komisijos pagal (EB 226 straipsnį) pareikštų ieškinių Komisijos oficialus pranešimas valstybei narei, kuriuo jai siūloma pateikti savo pastabas, o vėliau – Komisijos pagrįsta nuomonė nustato ginčo dalyko ribas, kurios vėliau negali būti išplėstos“(2). Nusistovėjusi Teisingumo Teismo praktika taip pat patvirtina, kad „pagrįsta nuomonė ir Komisijos pateiktas ieškinys turi būti pagrįsti tais pačiais kaltinimais, kurie nurodyti ikiteisminį procesą pradedančiame oficialiame pranešime“(3), ir kad „ieškinys turi būti pagrįstas tais pačiais teisiniais pagrindais ir argumentais, kaip ir pagrįsta nuomonė“(4). Tačiau šie reikalavimai negali reikšti, kad kiekvienu atveju oficialiame pranešime nurodyti kaltinimai, pagrįstos nuomonės rezoliucinė dalis ir ieškinio reikalavimai privalo būti visiškai tokie patys, jeigu ginčo dalykas nėra išplėstas arba pakeistas, bet paprasčiausia susiaurintas(5).
11. Manau, kad Komisija visiškai nepakeitė ginčo dalyko. Pakanka sulyginti dviejų oficialių pranešimų ir pagrįstos nuomonės tekstus su ieškinio tekstu, kad būtų galima konstatuoti, jog kaltinimai ir pagrindai, kuriais Komisija grindžia savo ieškinį, išliko identiški ikiteisminiu ir teisminiu ginčo nagrinėjimo etapu.
12. Be to, Austrijai atsakius į 1999 m. lapkričio 9 d. pirmąjį oficialų pranešimą, 2001 m. sausio 29 d. Komisija pateikė papildomą oficialų pranešimą, kurio vienintelis tikslas buvo paaiškinti visus „nesusipratimus ir painiavą, kurie kilo dėl Austrijos Respublikos atsakymo“. Šiame papildomame pranešime Komisija patikslino savo reikalavimų pobūdį, ypač faktinę aplinkybę, kad Bendrijos teisės pažeidimas, kuriuo ji kaltinama, susijęs ne su vidurinio mokslo diplomų pripažinimu Austrijoje, bet su kitoje valstybėje narėje vidurinio mokslo diplomą įgijusių studentų stojimo į aukštąsias mokyklas ir universitetus Austrijoje sąlygas, būtent su ginčijamų nacionalinių nuostatų netiesioginiu diskriminaciniu pobūdžiu. Tie patys motyvai buvo pakartoti pagrįstoje nuomonėje ir ieškinyje Teisingumo Teisme. Todėl Austrijos vyriausybė buvo tinkamai informuota apie pažeidimo, kuriuo yra kaltinama, pobūdį ir turėjo galimybę pasirengti gynybai.
13. Dėl antrojo kaltinimo, susijusio su ginčijamos nacionalinės nuostatos 4 punktu, Komisija nurodė, kad paminėjo jį savo atsakyme tik iliustruodama faktinę aplinkybę, jog 4 punktas tik pakeitė panašią nuostatą, kuri, Komisijos nuomone, buvo tiesiogiai diskriminuojanti. Todėl Komisija neketino pateikti papildomo kaltinimo dėl 4 punkto. Tokiomis aplinkybėmis 4 punkto nesiūlau laikyti atskiru klausimu. Tad Austrijos Respublikos prieštaravimas šiuo klausimu yra nereikšmingas.
14. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad savo ieškinyje Komisija Teisingumo Teisme nepakeitė ir neišplėtė ginčo dalyko, taigi ieškinys yra priimtinas.
Dėl bylos esmės
Dėl EB sutarties taikymo srities
15. Pirmasis klausimas, į kurį reikia atsakyti, yra tai, ar ginčijama nacionalinė nuostata patenka į diplomų pripažinimo sritį, kaip teigia Austrijos Respublika, ar ji susijusi su stojimu į aukštąsias mokyklas ir universitetus, kaip teigia Komisija ir Suomijos Respublika. Pirmuoju atveju, kadangi Bendrijos teisės aktai šioje srityje yra tik dėl abipusio profesinės kvalifikacijos pripažinimo(6), klausimas priklausytų nacionalinės kompetencijos sričiai, o antruoju atveju jis patektų į EB sutarties taikymo sritį.
16. Komisijai pateikus šį ieškinį, Teisingumo Teismas priėmė sprendimą byloje Komisija prieš Belgiją(7). Šioje byloje Komisija ginčijo kai kurias Belgijos įstatymo nuostatas, pagal kurias asmenys, turintys diplomus ir pažymėjimus, patvirtinančius vidurinio mokslo baigimą kitose valstybėse narėse, ir norintys stoti į aukštąsias mokyklas Belgijos prancūzų bendruomenėje, turėjo išlaikyti tinkamumo egzaminą, jei jie negalėjo įrodyti, jog savo kilmės valstybėse narėse jie būtų buvę priimti studijuoti universitete be stojamojo egzamino ar kitos stojimo sąlygos. Komisija, kaip ir šiuo metu nagrinėjamoje byloje, teigė, kad papildomas reikalavimas pažeidžia EB 12, 149 ir 150 straipsnius, nes taikomas išimtinai asmenims, diplomą įgijusiems kitoje valstybėje narėje, jis galėjo būti nepalankesnis kitų valstybių narių piliečiams, palyginti su Belgijos piliečiais.
17. Sprendime Komisija prieš Belgiją Teisingumo Teismas, manau, teisingai nusprendė, kad atitinkamos nacionalinės nuostatos yra susijusios su stojimo į aukštąsias mokyklas sąlygomis ir, remdamasis sprendimu Gravier(8) bei kitais jame nurodytais sprendimais, nusprendė, kad tokioms sąlygoms taikoma EB sutartis. Teisingumo Teismas taip pat nurodė EB 149 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, kurioje aiškiai teigiama, kad Bendrija savo veiksmais siekia skatinti studentų ir dėstytojų judėjimą, be kita ko, skatindama mokymo įstaigas pripažinti diplomus ir studijų trukmę, bei EB 150 straipsnio 2 dalies trečią įtrauką, kurioje numatyta, kad savo veiksmais Bendrija siekia pagerinti profesinio mokymo prieinamumą ir skatinti mokytojų ir mokinių, ypač jaunimo, judėjimą(9).
18. Atsižvelgiant į šį Teisingumo Teismo sprendimą, darytina išvada, kad šioje byloje ginčijama nacionalinė nuostata yra susijusi su sąlygomis, kuriomis studentai, vidurinio mokslo diplomą įgiję ne Austrijoje, gali stoti į Austrijos universitetus ir aukštąsias mokyklas. Todėl ginčijama nacionalinė nuostata patenka į EB sutarties taikymo sritį ir turi būti vertinama atsižvelgiant būtent į nediskriminacijos dėl pilietybės principą, įtvirtintą EB 12 straipsnyje.
19. Nepaisant to, reikia pažymėti, kad net jeigu ginčijama nacionalinė nuostata, kaip teigia Austrijos Respublika, priklausytų valstybių narių kompetencijai švietimo srityje, valstybės narės vis tiek privalėtų šią kompetenciją vykdyti laikydamosi Bendrijos teisės ir vienodo požiūrio principo(10).
Dėl ginčijamų nacionalinių nuostatų suderinamumo su EB 12 straipsniu, skaitomo kartu su EB 149 ir 150 straipsniais
20. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką vienodo požiūrio principas, kuris apima EB 12 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą bet kokios diskriminacijos dėl nacionalinės priklausomybės draudimą, draudžia ne tik atvirą ar tiesioginę diskriminaciją dėl nacionalinės priklausomybės, bet ir netiesioginę diskriminaciją, t. y. visas paslėptos diskriminacijos formas, kurios, taikant kitus išskyrimo kriterijus, sukelia tuos pačius padarinius(11). Nuostata yra diskriminuojanti netiesiogiai, jei ji ypač neigiamai veikia grupę, kurią daugiausia sudaro kitų valstybių narių piliečiai, ir jei jos negalima pateisinti objektyviais, nuo atitinkamų asmenų pilietybės nepriklausančiais motyvais arba jei ji yra neproporcinga teisėtam nacionalinės priemonės tikslui(12).
21. Remdamasis tokia Teisingumo Teismo praktika sprendime Komisija prieš Belgiją šis teismas nusprendė, kad dėl „nagrinėjamų teisės aktų blogesnėje padėtyje atsiduria kitoje nei Belgija valstybėje aukštojo mokslo diplomus įgiję asmenys, nes jie negali stoti į Belgijos prancūzų bendruomenės įsteigtas aukštojo mokslo įstaigas tokiomis pačiomis sąlygomis kaip asmenys, įgiję (vidurinio mokslo diplomą Belgijoje) <...> Taikomas išskyrimo kriterijus iš esmės yra nepalankus kitų valstybių narių piliečiams“(13). Todėl Teisingumo Teismas aiškiai pripažino, kad ginčijama nacionalinė nuostata yra netiesiogiai diskriminuojanti. Tačiau jis nenagrinėjo galimų pateisinimų, nes šiuo klausimu Belgija nepateikė jokių argumentų(14). Tad Teisingumo Teismas nusprendė, kad Belgija neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 12 straipsnį, skaitomo kartu su EB 149 ir 150 straipsniais.
22. Kaip ir Komisijai bei Suomijos Respublikai, man atrodo akivaizdu, jog šioje byloje ginčijama nacionalinė nuostata visų pirma gali paveikti kitų valstybių narių piliečius, o ne Austrijos piliečius, todėl yra galimybė, kad pirmiesiems ji bus nepalankesnė. Taigi ginčijama nacionalinė nuostata sukelia netiesioginę diskriminaciją, išskyrus, jei ji yra pagrįsta objektyviais, nuo atitinkamų asmenų pilietybės nepriklausančiais pagrindais ir proporcinga teisėtam nacionaline priemone siekiamam tikslui.
Dėl pateisinimo
23. Laisvo asmenų judėjimo atžvilgiu galima remtis dviejų kategorijų pagrindais, kad būtų pateisintos priemonės, kurios priešingu atveju būtų diskriminuojančios. Pirmą kategoriją sudaro EB sutartyje aiškiai įtvirtintos išimtys, t. y. viešojo intereso pagrindai: viešoji tvarka, visuomenės saugumas ir visuomenės sveikata(15). Antrą neišsamią kategoriją sudaro su teisėtų nacionalinių interesų apsauga susiję pateisinimai, kurie nustatyti Teisingumo Teismo praktikoje. Bendrai iš Teisingumo Teismo praktikos darytina išvada, kad tiesioginės diskriminacijos priemonės gali būti pateisintos tik aiškiai EB sutartyje numatytais pagrindais. Kita vertus, netiesiogiai diskriminuojančios priemonės gali būti pateisinamos abiem kategorijomis(16). Abi pateisinimų kategorijas, kaip nukrypstančias nuo pagrindinio laisvo judėjimo principo, reikia aiškinto siaurai ir jos turi būti proporcingos.
24. Savo rašytinėse pastabose Komisija teigė, kad ginčijama nacionalinė nuostata galėtų būti pateisinama tik tam tikrais EB sutartyje aiškiai numatytais pagrindais. Todėl Komisija, atrodo, įvertino aplinkybę, kad tokios priemonės, kokios aptariamos šioje byloje, kurios formaliai taikomos neatsižvelgiant į pilietybę, tačiau paveikia tik kitų valstybių narių piliečius, turi būti laikomos atvirai diskriminuojančiomis priemonėmis ir todėl jų galimi pateisinimo pagrindai aiškintini siaurai. Tačiau Komisija negrindė savo požiūrio konkrečiu Teisingumo Teismo sprendimu ir nepateikė šio argumento posėdyje, kuomet ji akcentavo ginčijamos nacionalinės nuostatos neatitikimą proporcingumo reikalavimui.
25. Austrija teigia, kad ginčijama nacionalinė nuostata yra pateisinama dviem pagrindais. Pirma, ji išsaugo Austrijos švietimo sistemos homogeniškumą ir būtent atitinka aukštojo mokslo Austrijoje prieinamumo visuomenei politikos tikslą. Antra, ji atitinka poreikį neleisti asmenims, kurie naudojasi EB sutarties suteikiamomis laisvo judėjimo teisėmis, piktnaudžiauti Bendrijos teise.
26. Dėl pirmojo pateisinimo iš posėdyje Austrijos pateiktų teiginių ir pastabų atrodo, kad pagrindinis Austrijos švietimo politikos tikslas yra užtikrinti nevaržomą visų lygių studijų prieinamumą. Tokia politika siekiama padidinti aukštąjį išsilavinimą turinčių Austrijos piliečių procentą, kuris, pasak Austrijos, šiuo metu yra vienas žemiausių tarp ES bei Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) narių. Atsižvelgiant į šį tikslą ir neįvertinus kitose valstybėse narėse taikomų aukštojo mokslo prieinamumo sąlygų, kyla pavojus, kad liberalesnę Austrijos sistemą užplūs griežtesnes sąlygas taikančiose valstybėse narėse į aukštąsias mokyklas nepriimtų kandidatų į studentus prašymai. Toks antplūdis būtų rimtų finansinių, struktūrinių ir su personalu susijusių problemų priežastis, keltų pavojų Austrijos švietimo sistemos finansinei pusiausvyrai ir dėl to – jos egzistavimui.
27. Austrijos manymu, didžiausią pavojų kelia Vokietijos kandidatai, kurie neatitinka reikalaujamų priėmimo į tam tikras studijas Vokietijos universitete sąlygų. Austrija pateikė – tačiau tik posėdyje – skaičiavimus, susijusius su konkrečiu medicinos studijų atveju. Pagal šiuos skaičiavimus tikėtinas kandidatų, kurie vidurinio mokslo diplomus yra įgiję užsienyje, daugiausia Vokietijoje, skaičius penkis kartus viršytų esamų vietų skaičių. Austrijos atstovai taip pat nurodė faktinę aplinkybę: kadangi aukštąjį mokslą Austrijoje finansuoja mokesčių mokėtojai per nacionalinį biudžetą, būtų reikalingos tam tikros tikėtino pareiškimų antplūdžio kontrolės priemonės, siekiant išlaikyti sistemos nevaržomą prieinamumą visuomenei.
28. Savo teiginiams paremti Austrijos Respublika nurodo sprendimus Kohll ir Vanbraekel, kuriuose Teisingumo Teismas nusprendė, kad „negalima atmesti galimybės, jog pastebimas socialinės apsaugos sistemos finansinės pusiausvyros pažeidimas gali būti laikomas privalomu bendrojo intereso pagrindu, galinčiu pateisinti tokio pobūdžio ribojimą“(17).
29. Austrijos argumentai manęs neįtikino.
30. Pirma, neaišku, ką reiškia Austrijos aukštojo mokslo sistemos tikslas išsaugoti „homogeniškumą“. Iš visų Austrijos argumentų ir bylos faktinių aplinkybių turinio atrodo, kad „homogeniškumas“ prilygsta „Austrijos piliečių privilegijuotam prieinamumui“. Neginčijama, kad Austrijos universitetai yra reali alternatyva daugiausia vokiškai kalbantiems studentams. Tikėtina, kad šią grupę sudarys Vokietijos ir Italijos studentai iš vokiškai kalbančios Italijos pasienio su Austrija dalies. Atsižvelgiant į griežtas tiek Vokietijos, tiek Italijos tam tikrų universitetinių programų, kaip antai medicinos studijos, prieinamumo sąlygas, ginčijamų nacionalinių nuostatų, net ir surašytų bendromis frazėmis ir taikomų studentams iš bet kurios valstybės narės, realus poveikis yra sutrukdyti šiems studentams pasinaudoti Austrijos sistema. Atrodo, kad ginčijama nuostata siekiama užkirsti kelią būtent šių studentų keliamam pavojui. Kitais žodžiais tariant, praktinis ar netgi siekiamas ginčijamos nacionalinės nuostatos tikslas yra išsaugoti nevaržomą priėmimą į universitetus daugiausia asmenims, turintiems Austrijoje įgytus vidurinio mokslo diplomus, bei apsunkinti priėmimą tų užsienio studentų, kuriems Austrijos sistema yra natūrali alternatyva. Toks tikslas, kuris iš esmės yra diskriminacinio pobūdžio, yra nesuderinamas su EB sutarties tikslais.
31. Antra, šiuo Bendrijos teisės raidos etapu yra tam tikrų abejonių dėl Teisingumo Teismo sprendimuose Kohll ir Vanbraekel nurodytų su nacionalinėmis socialinės apsaugos sistemomis susijusių teiginių taikymo aukštojo mokslo srityje. Pirmiausia reikėtų nurodyti, kad sprendimuose Kohll ir Vanbraekel pripažindamas grynai ekonominio pobūdžio tikslus galimais pateisinimais, Teisingumo Teismas nukrypsta nuo savo ankstesnio požiūrio, kad tokie tikslai negali pateisinti EB sutartimi garantuojamų pagrindinių laisvių ribojimo(18). Iš tikrųjų šiuose sprendimuose įtvirtinta dvigubai nukrypstanti nuostata, pirma – nuo pagrindinių laisvo judėjimo principų ir antra – nuo šias nukrypstančias nuostatas galinčių pateisinti pagrindų. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, bet kuris šiais sprendimais, ypač taikant analogiją, grindžiamas pateisinimas turi būti nagrinėjamas atsargiai(19).
32. Tiesa, EB sutarties nuostatų, susijusių su Bendrijos veikla visuomenės sveikatos (EB 152 straipsnis), švietimo (EB 149 straipsnis) ir profesinio mokymo (EB 150 straipsnis) srityse, formuluotės yra labai panašios ir jos visos atspindi tą patį požiūrį, kad Bendrijos veiksmai yra papildančio pobūdžio(20). Taip pat tiesa, kad ekonominiu požiūriu sveikatos, švietimo bei gynybos sistemoms skiriamos didžiausios valstybių narių viešosios išlaidos ES(21).
33. Nepaisant šių panašumų, skirtumai negali būti ignoruojami. Akivaizdžiausias skirtumas pagal Bendrijos teisę yra tai, kad Teisingumo Teismas nusprendė, jog valstybės finansuojamoms sveikatos priežiūros paslaugoms taikomos EB sutarties nuostatos dėl laisvės teikti paslaugas(22). Todėl bet kokios savo piliečiams valstybės narės teikiamos išmokos iš esmės turi būti teikiamos ir paslaugų gavėjams, kurie yra kitų valstybių narių piliečiai. Dėl šios teisinės išvados ekonominės ir finansinės reikšmės ir jautraus visuomenės sveikatos sektoriaus bei jo finansavimo pobūdžio(23) turbūt nestebina tai, kad Teisingumo Teismas, priešingai nusistovėjusiai praktikai, sprendimuose Kohll ir Vanbraekel nusprendė pripažinti nukrypstančios nuostatos pateisinimo ekonominiais pagrindais galimybę viešųjų sveikatos apsaugos sistemų paslaugų teikimo srityje.
34. Kita vertus iš esmės valstybės lėšomis finansuojamas aukštasis mokslas nebuvo pripažintas paslauga EB 49 straipsnio prasme(24). Teisė į vienodą požiūrį, kurią studentams užtikrina su laisvu judėjimu susijusios EB sutarties nuostatos, iki šiol tik ribotai buvo pripažįstama tiek Teisingumo Teismo praktikoje, tiek Bendrijos teisės aktuose. Šiuo Bendrijos teisės raidos etapu EB sutartis netaikoma išlaikymo pašalpoms(25). Jei teisėkūros aktai nustato, kad iš kitų valstybių narių atvykstantys studentai neturi būti „nepateisinama našta“ priimančios valstybės narės finansams sistemai, kad jie privalo turėti pakankamai lėšų išlaikyti save ir neturi teisės reikalauti išlaikymo pašalpos, Direktyva 93/96 dėl studentų teisės apsigyventi(26) suteikia valstybėms narėms konkrečias priemones sumažinti potencialią naštą jų nacionaliniams biudžetams dėl laisvo studentų judėjimo(27).
35. Taip pat gali būti nurodyti kiti esminiai skirtumai tarp valstybinio švietimo ir visuomenės sveikatos. Pacientai kerta sienas labiau esant būtinumui, studentai taip daro labiau dėl pasirinkimo. Be to, pacientai paprastai juda siekdami gauti specifinį medicininį gydymą, po kurio jie grįžta į savo valstybę. O studentai pasilieka visam savo studijų laikotarpiui, dalyvauja vietos socialiniame ir kultūriniame gyvenime ir daugeliu atveju yra linkę integruotis į priimančią valstybę narę. Kitaip tariant, studentų naudojimasis judėjimo laisve nėra tapatus medicinos paslaugų gavėjo naudojimuisi šia laisve.
36. Užsienio studentų atžvilgiu taikytas free rider (neteisėtas keleivis) argumentas nėra naujas ir, kaip generalinis advokatas G. Slynn nurodė išvadoje, pateiktoje byloje Gravier, nėra visiškai nepagrįstas(28). Pagal šį argumentą sieną dėl studijų kertantys studentai naudojasi kitose valstybėse narėse valstybinio švietimo vaisiais, tačiau neprisideda prie jo finansavimo per nacionalinius mokesčius ir nebūtinai „atsilygina“ pasilikdami vykdyti savo profesinę veiklą priimančioje valstybėje narėje(29).
37. Teisingumo Teismas savo praktikoje dėl profesinio mokymo, kuriam priskiriamas ir aukštasis mokslas, prieinamumo nepripažino esant reikalinga svarstyti šį argumentą iš esmės, tik priėmė jį kaip tinkamą motyvą pagrindžiant nukrypstančią nuostatą(30). Kaip jau minėjau, Teisingumo Teismas, nepripažindamas studentų teisių į išlaikymo pašalpas, netiesiogiai išnagrinėjo klausimą dėl studentams EB sutartyje numatytų teisių galimų finansinių padarinių nacionaliniams biudžetams.
38. Vis dėlto gali būti naudinga trumpai aptarti šį klausimą, kuris yra aktualus daugeliui valstybių narių. Atsižvelgiant į tai, kad mokymo programos į EB sutarties taikymo sritį(31) patenka tik tiek, kiek rengia studentus darbo rinkai, Europos Sąjungoje galima skirti dvi studentų mobilumo rūšis.
39. Pirma, yra studentų, kurie, nepaisydami lingvistinių kliūčių, juda dėl kitoje valstybėje narėje siūlomų studijų kokybės ir (arba) todėl, kad šios studijos užsienyje geriau pritaikytos jų profesinėms ambicijoms ir gabumams. Po studijų jų potencialus mobilumas ES viduje iš esmės pagerėja ir labiau tikėtina, kad jie praleis dalį arba visą savo profesinį gyvenimą kitoje nei jų kilmės valstybėje su visomis ekonominėmis, socialinėmis ir kultūrinėmis pasekmėmis. Todėl jie yra pagrindiniai įgytų žinių skleidėjai ir platintojai ES, prisidedantys prie Europos darbo rinkos integracijos, ir galiausiai, vertinant EB sutarties tikslų atžvilgiu, skatinantys „glaudesnę sąjungą“. Atsižvelgiant į bendrą naudą, kurią jie teikia ES, valstybės investicijos į šiuos užsienio studentus sugrįš į priimančią valstybę arba tiesiogiai (studentams vėliau joje įsidarbinant), arba netiesiogiai (dėl naudos visai ES).
40. Antra, yra studentų, kurie siekia pasinaudoti liberalesne kaimynine švietimo sistema, siekdami išvengti jų kilmės valstybės narės suvaržymų. Jų ketinimai, bent jau iš pradžių, yra grįžti į savo kilmės valstybę narę dirbti pabaigus studijas. Studentai, kurių antplūdžio Austrija bijo, gali patekti į šią kategoriją. Daugeliu tokių atvejų lingvistinės kliūtys nėra reikšmingos, nes programos paprastai dėstomos ta kalba, kuria gerai kalba migruojantys studentai, arba tai yra ta pati kalba, kuria jie kalba savo valstybėje. Tai, kad universiteto buveinė yra netoli nuo užsienio studentų kilmės vietos, taip pat gali sumažinti kitas studentų mobilumo kliūtis. Nors šios antrosios kategorijos studentų mobilumas, kaip ir pirmos rūšies studentų mobilumas, skatina integraciją, tačiau ne taip stipriai. Antrosios kategorijos studentų atžvilgiu free riding motyvas paprastai yra įtikinamesnis.
41. Kyla klausimas, ar teisiškai šios dvi situacijos turėtų arba galėtų būti vertinamos nevienodai. Manau, kad atsakymas turi būti neigiamas. Dabartinėje Teisingumo Teismo praktikoje tam nėra jokio pagrindo. Abiejų kategorijų studentai naudojasi, nepaisant skirtingų priežasčių, jiems Sutartimi suteiktomis asmeninėmis teisėmis ir nemanau, kad vieno ar kito universiteto pasirinkimo motyvai turėtų kokią nors įtaką jų teisių pagal EB sutartį apimčiai(32) su sąlyga, aišku, kad nepadaryta pažeidimų; tai yra klausimas, kurį nagrinėsiu vėliau, kartu su antruoju Austrijos nurodytu pateisinimu.
42. Dėl visų nurodytų priežasčių nemanau, kad pagal dabartinę Bendrijos teisę automatiškai gali būti taikoma analogija tarp visuomenės sveikatos ir valstybinio švietimo sričių. Todėl Austrijos nurodyti sprendimuose Kohll ir Vanbraekel išplėtoti pateisinimai valstybinio aukštojo mokslo srityje, mano nuomone, nebūtinai yra tinkami.
43. Tačiau ši išvada galėtų būti kitokia, jei Teisingumo Teismas pripažintų studentams teisę prašyti išlaikymo pašalpų, nepaisant šių teikimo formos, remdamasis jų teisėmis, susijusiomis su ES piliečio statusu. Tokiu atveju jiems Bendrijos teisės suteikiamos teisės ir jas atitinkančios valstybių narių pareigos būtų praktiškai identiškos paslaugų gavėjų teisėms ir valstybių narių pareigoms šioje srityje. Tokiomis aplinkybėmis finansinė laisvo studentų judėjimo našta valstybės finansams sistemai pasidarytų pastebima, o tai, mano nuomone, yra gera priežastis tam, kad ekonominiai pagrindai būtų naudojami kaip galimi pateisinimai.
44. Iš tiesų su studentų prašymais dėl išmokų susijusiuose naujesniuose sprendimuose Grzelczyk(33) ir D’Hoop(34) Teisingumas Teismas nusprendė, kad ES piliečiai, kurie pasinaudojo studentų judėjimo teisėmis pagal EB sutartį, gali prašyti socialinių išmokų kaip ES piliečiai pagal EB 17 ir 18 straipsnius. Teisingumo Teismas nusprendė, kad „Europos Sąjungos pilietybė siekia suteikti valstybių narių piliečiams esminį statusą, leidžiantį tiems, kurie yra tokioje pačioje situacijoje Sutarties taikymo ratione materiae, būti vienodai teisiškai vertinamiems, neatsižvelgiant į jų pilietybę ir nepažeidžiant šioje srityje aiškiai numatytų išimčių“(35). Net jei pagal Bendrijos teisę ieškovai nebuvo kvalifikuojami kaip darbuotojai (ar patenkantys į su ja susijusią kategoriją, pavyzdžiui, šeimos nariai), dėl faktinės aplinkybės, kad pasinaudojo teisėmis judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje kaip studentai, jie pateko į EB sutarties taikymo sritį ir įgijo teisę remdamiesi ES piliečio statusu reikalauti vienodo požiūrio priimančios valstybės narės piliečiams teikiamos socialinės naudos srityje.
45. Sprendime Grzelczyk nurodęs savo teiginius sprendime Brown, pagal kuriuos studentų išlaikymui ir mokslams suteikiama pagalba iš esmės nepatenka į EB sutarties taikymo sritį, Teisingumo Teismas vis dėlto nusprendė, kad, be kita ko, atsižvelgiant į naujas nuostatas dėl švietimo, įtrauktas į EB sutartį po sprendimo Brown, šis sprendimas neužkirto kelio ieškovui prašyti minimalios, priimančios valstybės narės piliečiams tokioje situacijoje suteikiamos pragyvenimo pašalpos, remiantis jo, kaip ES piliečio, statusu. Sprendime D’Hoop Teisingumo Teismas susiejo besivystančią Europos Sąjungos pilietybės koncepciją su švietimo sritimi. Jis nusprendė, kad EB sutarties teikiamos laisvo judėjimo galimybės negalėtų būti visiškai efektyvios, jei asmuo būtų baudžiamas už naudojimąsi jomis, ir kad ši išvada, atsižvelgiant į studentų ir dėstytojų mobilumą skatinančių EB 3 straipsnio 1 dalies q punkto ir 149 straipsnio 2 dalies antros įtraukos tikslus, yra ypač svarbi švietimo srityje(36).
46. Tiesa, Teisingumo Teismas tokiuose sprendimuose galėjo numatyti galimybę išplėsti esamas studentų teisės į finansinę pagalbą ribas ne tik mokesčio už mokslą ir registracijos mokesčio atžvilgiu(37). Jei Teisingumo Teismas patvirtintų šį požiūrį, galimų taikyti valstybių narių pateisinimų grupė, mano nuomone, taip pat turėtų būti atitinkamai praplėsta pagal Teisingumo Teismo praktiką dėl viešųjų sveikatos priežiūros paslaugų gavėjų. Šiuo atveju turėtų būti atkreiptas dėmesys į aplinkybę, kad Teisingumo Teismas bylose Grzelczyk ir D’Hoop išreiškė savo sprendimą atsargiai parinkdamas terminus, o sprendime D’Hoop pabrėžė, kad iš ieškovo gali būti reikalaujama įrodyti realų ryšį tarp jo ir susijusios geografinės darbo rinkos tam, kad būtų įgyta teisė į aptariamas socialines išmokas(38).
Dėl proporcingumo kontrolės
47. Net jei tikslai, kurių siekia Austrija, būtų laikomi teisėtais pagal EB sutartį, ginčijama nacionalinė nuostata, mano nuomone, vis tiek nepraeitų proporcingumo kontrolės. Atsižvelgdamas į tai, kad ginčijamos nacionalinės nuostatos faktiniai ar netgi siekiami padariniai yra atgrasyti vokiškai kalbančius studentus iš kitų valstybių narių teikti paraiškas, ir į tai, kad sprendimais Kohll ir Valbraekel yra remiamasi siekiant pagrįsti šiuos padarinius, manau, kad proporcingumo kontrolė turėtų būti atlikta ypač nuodugniai.
48. Posėdyje Austrija pateikė penkias galimas esamos sistemos alternatyvas ir padarė išvadą, kad ginčijama nacionalinė nuostata yra mažiausiai ribojanti priemonė numatytam tikslui pasiekti. Pirma, užsienyje vidurinio mokslo diplomus įgijusių asmenų nevaržomas priėmimas į Austrijos aukštąsias mokyklas nebuvo laikoma perspektyvia galimybe, atsižvelgiant į jos sukeliamus finansinius ir struktūrinius sunkumus. Antra, kvotų nustatymas užsienio studentams būtų labiau ribojantis nei ginčijama nacionaline nuostata nustatyta sistema. Trečia, kandidatų, įgijusių diplomus ne Austrijoje, kvalifikacijos vertinimas kiekvienu konkrečiu atveju ir galimas atitikties patikrinimo įvedimas sudarytų per daug praktinių sunkumų ir sukeltų kitus laisvo judėjimo suvaržymus. Ketvirta, stojimo egzamino įvedimas visiems Austrijoje ir ne Austrijoje diplomus įgijusiems asmenims sužlugdytų teisėtą politiką, kuria siekiama užtikrinti nevaržomą Austrijos aukštojo mokslo prieinamumą visuomenei. Be to, atsižvelgiant į numanomą didžiulį ne Austrijos kandidatų pareiškimų skaičių, kiltų pavojus ir tikslui padidinti universitetinį išsilavinimą turinčių Austrijos piliečių procentą. Taip pat būtų ir penktos alternatyvos atveju, t. y. nustačius minimalų vidurinio išsilavinimo vidutinio lygio reikalavimą priimant į universitetines studijas.
49. Kaip yra nusprendęs Teisingumo Teismas, teisės aktų būtinumą ir proporcingumą siekiamam tikslui kiekvienu atveju privalo įrodyti nacionalinės valdžios institucijos, kurios remiasi pagrindinio laisvo judėjimo principo išimtimi(39). Dėl EB 30 straipsnyje numatytos visuomenės sveikatos išimties Teisingumo Teismas iš valstybės narės, kuri remiasi šia išimtimi, reikalavo išsamaus nurodomo pavojaus įvertinimo(40). Tai yra bendro taikymo principai, kurie dėl 47 punkte nurodytų priežasčių ypač svarbūs šiai bylai.
50. Mano nuomone, Austrija tinkamai neįrodė, kad jos švietimo sistemos finansinė pusiausvyra galėtų būti pažeista panaikinus ginčijamas nacionalines nuostatas. Teisingumo Teismui posėdyje pateikti skaičiai buvo susiję tik su medicinos studijomis ir galimu vokiškai kalbančių kandidatų antplūdžiu studijuoti šias programas. Vertinimai dėl kitų universitetinių studijų pateikti nebuvo. Manęs neįtikino, kad iš šios įrodymų dalies matyti didelis pavojus visos Austrijos aukštojo mokslo sistemos išlikimui.
51. Be to, atsakydami į Teisingumo Teismo klausimus, Austrijos atstovai pripažino, kad ginčijamos nacionalinės nuostatos tikslas iš esmės buvo prevencinio pobūdžio. Tokiomis aplinkybėmis, kai ginčijama nacionalinė nuostata įtvirtina bendrai diskriminuojantį požiūrį iš esmės prevenciniais tikslais ir kai pateiktų įrodymų nepakanka ją pateisinti, manau, kad proporcingumo kontrolės rezultatas negali būti pozityvus.
52. Bet kuriuo atveju, kad ir kokių priemonių imtųsi Austrija, siekdama išvengti aukštojo mokslo sistemos finansinės pusiausvyros pavojaus, jos turi atitikti Sutarties reikalavimus, ypač vienodo požiūrio principą. Pernelyg didelė tam tikrų studijų „paklausa“ galėtų būti sprendžiama priimant specialias nediskriminuojančias priemones, pavyzdžiui, stojimo egzamino įvedimas ar minimalus lygio reikalavimas; taip būtų laikomasi EB 12 straipsnio reikalavimų. Taip pat, atsižvelgiant į Bendrijos teisės tikslus, tinkamesnės priemonės pasiekti homogeniškumą, suprantant jį kaip į Austrijos universitetus stojančių studentų kvalifikacijų lygiavertiškumo užtikrinimą, mano nuomone, būtų užsienio kvalifikacijų atitikties Austrijoje diplomus įgijusių asmenų kvalifikacijai kontrolė. Faktinė aplinkybė, kad tokių priemonių įgyvendinimas būtų susijęs su praktiniais ar net finansiniais sunkumais, nėra tinkamas pateisinimas(41).
53. Mažiau diskriminuojančių priemonių priėmimas akivaizdžiai reikalautų esamos nevaržomo universitetinių studijų prieinamumo visuomenei sistemos pakeitimų. Nesant Bendrijos priemonių, reguliuojančių sienas kertančių studentų srautus, tokių pakeitimų reikėtų laikantis įsipareigojimų, kylančių iš Sutartyje numatyto vienodo požiūrio principo. Austrijos nurodyti pavojai nėra būdingi tik jos sistemai; jų vienodai arba net daugiau patiria ar patyrė kitos valstybės narės, kurių aukštojo mokslo sistemos taikomos didesnei studentų rinkai(42). Šių valstybių narių, tarp jų ir Belgijos, panašūs ribojimai, kaip jau minėta, pripažinti neteisėtais. Kitos valstybės narės, siekdamos spręsti paklausos klausimą, priėmė reikalingus jų nacionalinių švietimo sistemų pakeitimus, laikydamosi įsipareigojimų pagal Bendrijos teisę. Pripažinti pateisinimus, kuriais remiasi Austrija, reikštų leisti valstybėms narėms suskirstyti jų aukštojo mokslo sistemas. Šiuo atžvilgiu reikėtų nurodyti sprendimą Grzelczyk, kuriame Teisingumo Teismas pripažino, kad Direktyva 93/96 dėl studentų teisės apsigyventi „pripažįsta tam tikrą finansinį solidarumą tarp priimančiosios valstybės narės piliečių ir kitų valstybių narių piliečių“, kurį Austrija taip pat privalo priimti(43).
54. Antrojo Austrijos pateikto pateisinimo dėl piktnaudžiavimo Bendrijos teise atžvilgiu reikia nurodyti, kad Teisingumo Teismas sprendimuose Knoors(44) ir Bouchoucha(45) iš tiesų pripažino, kad valstybė narė gali turėti teisėtą interesą užkirsti kai kuriems savo piliečiams galimybę, pasinaudojant Sutarties suteikiamomis galimybėmis, bandyti neteisėtai išvengti savo nacionalinės teisės aktų, susijusių su amatais ar profesiniu mokymu, taikymo. Tačiau nesu įsitikinęs, kad šios bylos yra palankios Austrijai.
55. Pirma, abi jos yra dėl valstybių narių priimtų priemonių dėl jų pačių piliečių piktnaudžiavimo, kurie, remdamiesi Sutarties nuostatomis dėl įsisteigimo teisės, mėgino apeiti griežtesnes nacionalines taisykles dėl profesinės kvalifikacijos. Kaip pažymi Komisija, negalima pripažinti, kad mėgindami įstoti į Austrijos aukštąją mokyklą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir lygiaverčius Austrijos diplomus turintys asmenys, kitų valstybių narių piliečiai gali būti apkaltinti piktnaudžiavimu Sutarties laisvo asmenų judėjimo nuostatomis. Atvirkščiai, tai kaip tik yra šių nuostatų tikslas(46).
56. Be to, nusistovėjusioje Teisingumo Teismo praktikoje taip pat nustatyta, kad piktnaudžiavimo Bendrijos teise klausimas gali būti sprendžiamas tik kiekvienu konkrečiu atveju tinkamai įvertinus konkrečias bylų aplinkybes ir remiantis įrodymais(47). Tokia bendra ir nekonkreti tvarka, automatiškai taikoma visiems vidurinio mokslo diplomą turintiems asmenims be išimties, kaip įtvirtinta ginčijamoje nacionalinėje nuostatoje, vargu ar atitinka šiuos kriterijus ir dėl tų pačių priežasčių – neatitinka šių kriterijų remiantis proporcingumo pagrindais.
Dėl tarptautiniais susitarimais grindžiamų argumentų
57. Paskutinis ginčijant Komisijos veiksmą nurodytas Austrijos argumentas yra tai, kad ginčijamos nacionalinės nuostatos suderinamos su dviem Europos Tarybos konvencijomis: 1953 m. gruodžio 11 d. konvencija dėl diplomų, suteikiančių teisę stoti į universitetus, lygiavertiškumo ir 1997 m. balandžio 11 d. konvencija dėl aukštojo mokslo kvalifikacijų pripažinimo Europos regione. Šis argumentas gali būti išnagrinėtas be ilgų svarstymų.
58. Dėl nurodytų Europos Tarybos konvencijų pakanka nurodyti, kaip pažymi Komisija, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, „nors Sutarties (307 straipsnio) pirmoji pastraipa leidžia valstybėms narėms laikytis pareigų, kylančių iš susitarimų, sudarytų su trečiosioms valstybėms iki Sutarties sudarymo, tačiau neleidžia joms remtis pagal tokius susitarimus turimomis teisėmis Bendrijos vidaus santykiuose“(48). Todėl Austrija negali remtis 1953 m. konvencija, kad išvengtų Bendrijos teisės įpareigojimų.
59. Dėl 1997 m. konvencijos reikia nurodyti, kad pagal EB 10 straipsnį Austrija yra įpareigota neprisiimti jokių tarptautinių įsipareigojimų, kurie galėtų trukdyti Bendrijai siekti šios Sutarties tikslų(49). Toks įpareigojimas pagal EB 10 straipsnį taikomas visoms tokį poveikį turinčioms nacionalinėms priemonėms, įgyvendinančioms 1997 m. konvencijos nuostatas.
Išvada
60. Remdamasis pirmiau minėtais motyvais manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:
1. Pripažinti, kad nepriėmusi būtinų priemonių užtikrinti, jog kitose valstybėse narėse vidurinio mokslo diplomą įgiję asmenys galėtų stoti į jos organizuojamas aukštąsias mokyklas ir universitetus tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir asmenys, įgiję vidurinio mokslo diplomus Austrijoje, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 12, 149 ir 150 straipsnius.
2. Priteisti iš Austrijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas, išskyrus Suomijos Respublikos patirtas bylinėjimosi išlaidas, kurias ši, kaip įstojęs į bylą asmuo, turi padengti pati.