Kawża C‑551/21
Il‑Kummissjoni Ewropea
vs
Il‑Kunsill tal‑Unjoni Ewropea
Sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja (Awla Manja) tad‑9 ta’ April 2024
“Rikors għal annullament – Deċiżjoni (UE) 2021/1117 – Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija fis-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika Gaboniża u l-Komunità Ewropea (2021‑2026) – Iffirmar f’isem l-Unjoni Ewropea – Istituzzjoni kompetenti sabiex taħtar il-persuna li jkollha s-setgħa li tiffirma – Artikolu 13(2) TUE – Osservanza minn kull istituzzjoni tal-Unjoni tal-limiti tas-setgħat mogħtija lilha – Kooperazzjoni leali bejn l-istituzzjonijiet tal-Unjoni – Artikolu 16(1) u (6) TUE – Setgħa tal-Kunsill tal-Unjoni Ewropea li jiddefinixxi l-politiki u jfassal l-azzjoni esterna tal-Unjoni – Artikolu 17(1) TUE – Setgħa tal-Kummissjoni Ewropea li tiżgura r-rappreżentanza esterna tal-Unjoni – Artikolu 218 TFUE”
1. Rikors għal annullament – Sentenza ta’ annullament – Portata – Annullament parzjali ta’ att tad-dritt tal-Unjoni – Kundizzjoni – Natura separabbli tal-elementi annullabbli tal-att ikkontestat – Deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali – Kwistjoni tal-ħatra tal-firmatarju li ma taffettwax id-deċiżjoni tal-Kunsill li tapprova l-kontenut tal-protokoll u li tordna l-applikazzjoni provviżorja tiegħu – Natura separabbli
(Artikolu 263 TFUE)
(ara l-punt 29)
2. Rikors għal annullament – Suġġett – Annullament parzjali – Kundizzjoni – Natura separabbli tad-dispożizzjonijiet ikkontestati – Kriterju oġġettiv – Assenza ta’ modifika tas-sustanza tal-att ikkontestat – Kundizzjoni ssodisfatta – Ammissibbiltà
(Artikolu 263 TFUE; Deċiżjoni tal-Kunsill 2021/1117, Artikoli 1 sa 4)
(ara l-punti 30 sa 35)
3. Rikors għal annullament – Kundizzjonijiet għall-ammissibbiltà – Rikors ippreżentat kontra l-awtur tal-att ikkontestat – Talba għall-annullament ta’ deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar u l-applikazzjoni provviżorja ta’ ftehim internazzjonali – Adozzjoni ta’ din id-deċiżjoni mill-Kunsill biss – Ammissibbiltà
(l-ewwel u t-tieni paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE)
(ara l-punti 36 u 41)
4. Proċedura ġudizzjarja – Rikors promotur – Rekwiżiti formali – Identifikazzjoni tas-suġġett tat-tilwima – Talbiet intiżi għall-annullament ta’ att ta’ istituzzjoni – Att li jifforma parti minn sett ta’ atti li jifformaw ħaġa sħiħa – Ammissibbiltà
(Statut tal-Qorti tal-Ġustizzja, Artikolu 21; Regoli tal-Proċedura tal-Qorti tal-Ġustizzja, Artikolu 120(c))
(ara l-punti 39 u 41)
5. Ftehimiet internazzjonali – Ftehimiet tal-Unjoni – Negozjar u konklużjoni – Deċiżjoni tal-Kunsill dwar l-iffirmar, f’isem l-Unjoni Ewropea, u l-applikazzjoni provviżorja tal-Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd mal-Gabon – Artikolu 218 TFUE – Tqassim tal-kompetenzi – Attribuzzjoni lid-diversi istituzzjonijiet ta’ kompetenzi speċifiċi – Ħruġ ta’ setgħat sħaħ mill-Kunsill dwar il-ħatra tal-persuna li għandha s-setgħa li tiffirma l-ftehim f’isem l-Unjoni Ewropea – Rappreżentanza esterna tal-Unjoni żgurata mill-Kummissjoni – Kompatibbiltà mal-limiti tas-setgħat mogħtija lil kull istituzzjoni – Assenza – Annullament tad-dispożizzjoni inkwistjoni tad-deċiżjoni tal-Kunsill u tal-att konsekuttiv adottat mill-Kunsill dwar il-ħatra tal-persuna li għandha s-setgħa li tiffirma l-ftehim
(Artikoli 16(1) u (6), u 17(1) TUE; Artikolu 218(2) u (5) TFUE; Deċiżjoni tal-Kunsill 2021/1117, Artikolu 2)
(ara l-punti 66, 67, 69, 71 sa 73, 77 u 85)
6. Ftehimiet internazzjonali – Ftehimiet tal-Unjoni – Interpretazzjoni – Kompetenza tal-qorti tal-Unjoni – Kundizzjonijiet – Ftehimiet irregolati mid-dritt internazzjonali – Applikazzjoni tal-Konvenzjoni ta’ Vjenna dwar il-liġi tat-trattati – Kunċett ta’ setgħat sħaħ għall-finijiet tal-adozzjoni jew tal-awtentikazzjoni tat-test ta’ trattat – Dritt internazzjonali konswetudinarju
(ara l-punti 74 sa 76)
7. Ftehimiet internazzjonali – Ftehimiet tal-Unjoni – Negozjar u konklużjoni – Artikolu 218 TFUE – Tqassim tal-kompetenzi – Proċedura unifikata u ta’ portata ġenerali – Iffirmar ta’ ftehim tal-Unjoni li la jaqa’ taħt il-politika estera u ta’ sigurtà komuni u lanqas taħt il-kunċett ta’ każijiet oħra previsti fit-Trattati – Kompetenza tal-Kummissjoni sabiex tiffirma l-ftehim internazzjonali inkwistjoni
(Artikolu 17(1) TUE; Artikolu 218(5) TFUE)
(ara l-punti 79 sa 81)
8. Atti tal-istituzzjonijiet – Proċedura ta’ adozzjoni – Dispożizzjonijiet tat-Trattati – Natura imperattiva – Prassi ta’ istituzzjoni fir-rigward tal-eżerċizzju ta’ kompetenza – Nuqqas ta’ rilevanza fir-rigward tar-regoli tat-Trattat
(Artikolu 218 TFUE; Deċiżjoni tal-Kunsill 2021/1117, Artikolu 2)
(ara l-punt 82)
9. Rikors għal annullament – Sentenza ta’ annullament – Effetti – Limitazzjoni mill-Qorti tal-Ġustizzja – Żamma tal-effetti tal-att ikkontestat sas-sostituzzjoni ta’ dan tal-aħħar f’terminu raġonevoli – Ġustifikazzjoni bbażata fuq motivi ta’ ċertezza legali
(it-tieni paragrafu tal-Artikolu 264 TFUE; Deċiżjoni tal-Kunsill 2021/1117, Artikoli 1 u 2)
(ara l-punti 86 sa 89)
Sunt
Adita b’talba għall-annullament, mill-Kummissjoni Ewropea, tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 dwar l-iffirmar, f’isem l-Unjoni Ewropea, u l-applikazzjoni provviżorja tal-Protokoll ta’ implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn ir-Repubblika Gaboniża u l-Komunità Ewropea (1), kif ukoll tal-ħatra, mill-Kunsill tal-Unjoni Ewropea, tal-persuna awtorizzata sabiex tiffirma dan il-protokoll, il-Qorti tal-Ġustizzja, bl-Awla Manja bħala l-kulleġġ ġudikanti, annullat kemm din id-dispożizzjoni kif ukoll il-ħatra mwettqa abbażi ta’ din tal-aħħar. Hija rrilevat li l-Artikolu 218(5) TFUE jsemmi kompetenza tal-Kunsill sabiex jawtorizza l-iffirmar u l-applikazzjoni provviżorja ta’ ftehim internazzjonali, iżda mhux sabiex jindika l-firmatarju tiegħu, peress li hija l-Kummissjoni li hija kompetenti sabiex tiżgura l-iffirmar ta’ dan il-ftehim, bis-saħħa tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE (2).
Fit‑22 ta’ Ottubru 2015, fuq rakkomandazzjoni tal-Kummissjoni, il-Kunsill adotta deċiżjoni li tawtorizzaha twettaq, f’isem l-Unjoni, negozjati mar-Repubblika Gaboniża, bil-ħsieb li jiġġedded, għall-perijodu 2021‑2026, il-Protokoll ta’ Implimentazzjoni tal-Ftehim ta’ Sħubija għas-settur tas-sajd bejn l-Unjoni Ewropea u r-Repubblika Gaboniża. Kien speċifikat, fl-Artikolu 2 tal-Proposta għal Deċiżjoni tal-Kunsill dwar l-iffirmar u l-applikazzjoni provviżorja tal-Protokoll għall-implimentazzjoni tal-Ftehim, ippreżentata mill-Kummissjoni, li s-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill kellu jistabbilixxi “l-istrument ta’ setgħat sħaħ biex jiġi ffirmat dan il-Protokoll, soġġett għall-konklużjoni tiegħu, għall-persuna indikata mill-Kummissjoni”. L-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 jiddisponi li “[l]-President tal-Kunsill huwa b’dan awtorizzat li jinnomina l-persuna jew persuni li jkollhom is-setgħa li jiffirmaw il-Protokoll f’isem l-Unjoni”. Peress li r-Repubblika tal-Portugall kellha l-Presidenza b’rotazzjoni tal-Kunsill, dan tal-aħħar finalment ħatar lir-rappreżentant permanenti ta’ dak l-Istat Membru għall-Unjoni bħala persuna awtorizzata sabiex tiffirma l-Protokoll f’isem l-Unjoni (3).
Il-Kummissjoni talbet lill-Qorti tal-Ġustizzja tannulla l-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni 2021/1117 minħabba, b’mod partikolari, ksur tal-Artikolu 17(1) TUE, moqri flimkien mal-Artikolu 13(1) u (2) TUE (4).
Il‑kunsiderazzjonijiet tal‑Qorti tal‑Ġustizzja
Il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret, fl-ewwel lok, li, konformement mat-tqassim tal-kompetenzi previst fl-Artikolu 17(1) TUE, kif ukoll fl-Artikolu 218(2) u (5) TFUE, huwa l-Kunsill, fuq proposta tan-negozjatur, li għandu jawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni, att li jipparteċipa fid-definizzjoni tal-politiki tal-Unjoni u fit-tfassil tal-azzjoni esterna tagħha, fis-sens tat-tieni sentenza tal-Artikolu 16(1) u tat-tielet subparagrafu tal-Artikolu 16(6) TUE. Madankollu, id-deċiżjoni li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali ma tinkludix l-att sussegwenti li jikkonsisti fl-iffirmar stess ta’ dan il-ftehim. Fil-fatt, din il-firma għandha, sussegwentement għall-awtorizzazzjoni, tingħata wara li jkunu ttieħdu l-passi kollha neċessarji għal dan l-għan, b’mod partikolari fir-rigward tal-pajjiż terz ikkonċernat. Fost dawn il-passi hemm il-ħruġ tas-setgħat sħaħ li jaħtru l-persuna awtorizzata tiffirma l-ftehim f’isem l-Unjoni. F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja enfasizzat li din il-ħatra ma teżiġix evalwazzjoni li taqa’ taħt id-“definizzjoni tal-politiki” tal-Unjoni jew tal-funzjonijiet ta’ “koordinazzjoni” jew tat-“tfassil tal-azzjoni esterna” tagħha, fis-sens tal-Artikolu 16(1) u (6) TUE u għaldaqstant ma tagħmilx parti mill-evalwazzjoni politika li fuqha tkun ibbażata tali deċiżjoni, li fi tmiemha din l-istituzzjoni tat il-kunsens tagħha għall-effetti legali li ser jiġu prodotti mill-firma skont ir-regoli rilevanti tad-dritt internazzjonali.
Fit-tieni lok, fir-rigward tal-punt dwar jekk il-ħatra tal-firmatarju hijiex att li “[j]assigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni”, fis-sens tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, il-Qorti tal-Ġustizzja rrilevat li, skont is-sens abitwali tiegħu, il-kunċett ġuridiku ta’ “rappreżentanza” jimplika azzjoni f’isem suġġett quddiem terz, fejn tali azzjoni tista’ tkun manifestazzjoni ta’ rieda ta’ dan is-suġġett fir-rigward ta’ dan it-terz. Issa, l-għoti, mill-persuna maħtura għal dan l-għan, tal-firma tagħha fuq ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni tesprimi ġustament il-manifestazzjoni tar-rieda tal-Unjoni, kif iddefinita mill-Kunsill, fir-rigward tal-pajjiż terz li miegħu ġie nnegozjat dan il-ftehim. Għalhekk, il-formulazzjoni tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, li tipprovdi li l-Kummissjoni għandha “tassigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni”, hija intiża sabiex tistabbilixxi li din id-dispożizzjoni tagħti lill-Kummissjoni s-setgħa li tieħu, barra mill-politika estera u ta’ sigurtà komuni (PESK) u sakemm it-Trattati ma jipprevedux, fuq dan il-punt, tqassim differenti tal-kompetenzi, kull azzjoni li, wara d-deċiżjoni tal-Kunsill li tawtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni, tiżgura li dan l-iffirmar isir hawnhekk.
Il-Qorti tal-Ġustizzja kkonstatat, fit-tielet lok, li din l-interpretazzjoni letterali tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE hija konformi mad-dritt internazzjonali konswetudinarju (5), li minnu jirriżulta li kull persuna indikata f’dokument li joriġina mill-awtorità kompetenti ta’ Stat jew mill-korp kompetenti ta’ organizzazzjoni internazzjonali sabiex twettaq l-att ta’ firma għandha titqies, bis-saħħa ta’ dawn is-setgħat sħaħ, bħala li tirrappreżenta lil dan l-Istat jew lil din l-organizzazzjoni internazzjonali. Għalhekk, l-għoti, minn tali persuna, tal-firma tagħha fuq ftehim internazzjonali f’isem l-Unjoni jaqa’, mill-perspettiva tar-regoli tad-dritt internazzjonali konswetudinarju, taħt ir-“rappreżentanza” ta’ din tal-aħħar. Għalhekk, għandu jitqies, fid-dawl tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, li l-passi neċessarji għall-finijiet tal-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali, fosthom dak li jinħatar il-firmatarju, wara li dan l-iffirmar ikun ġie awtorizzat mill-Kunsill, jaqgħu, barra mill-PESK, taħt il-kompetenza tal-Kummissjoni li “tassigura r-rappreżentanza esterna ta’ l-Unjoni”, sakemm it-Trattat UE jew it-Trattat FUE ma jagħtux il-kompetenza li jiġi organizzat dan l-iffirmar lil istituzzjoni oħra tal-Unjoni.
F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja ppreċiżat li, kuntrarjament għall-Artikolu 218(3) TFUE, li jagħti lill-Kunsill, fir-rigward tan-negozjar ta’ ftehimiet internazzjonali, il-kompetenza mhux biss sabiex jawtorizza l-ftuħ tan-negozjati iżda wkoll sabiex jaħtar in-negozjatur jew il-kap tal-grupp ta’ negozjati tal-Unjoni, l-Artikolu 218(5) TFUE jsemmi kompetenza tal-Kunsill sabiex jawtorizza l-iffirmar u l-applikazzjoni provviżorja tal-ftehim internazzjonali u mhux kompetenza sabiex jaħtar il-firmatarju tiegħu, b’tali mod li din l-aħħar dispożizzjoni ma tinkludix deroga mis-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE. Minn dan isegwi li, fil-każ fejn il-Kunsill ikun awtorizza l-iffirmar ta’ ftehim internazzjonali li ma jaqax taħt il-PESK jew taħt “każijiet oħrajn previsti fit-Trattati”, hija l-Kummissjoni, bis-saħħa tas-sitt sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, li għandha tiżgura l-iffirmar stess ta’ dan il-ftehim. F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja osservat li, minkejja li l-Kunsill kompla, wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattati UE u FUE, jaħtar il-firmatarji tal-ftehimiet internazzjonali, prassi, anki jekk kostanti, ma tistax temenda r-regoli tat-Trattati li l-istituzzjonijiet huma obbligati josservaw.
Fir-raba’ u l-aħħar lok, il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret li l-Kummissjoni għandha wkoll, konformement mal-ewwel sentenza tal-Artikolu 17(1) TUE, teżerċita l-kompetenza tagħha fir-rigward tal-iffirmar tal-ftehimiet internazzjonali fl-interess ġenerali tal-Unjoni u li hija obbligata tosserva l-obbligu ta’ kooperazzjoni leali stabbilit fl-Artikolu 13(2) TUE.