CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 22 giugno 2022 (1)
Causa C‑238/21
Porr Bau GmbH
contro
Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria, Austria)]
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 2008/98/CE – Articolo 3, punto 1 – Rifiuto – Articolo 5, paragrafo 1 – Sottoprodotto – Articolo 6, paragrafi 1 e 4 – Cessazione della qualifica di rifiuto – Suolo escavato non contaminato di prima qualità – Preparazione per il riutilizzo e il recupero – Utilizzo diretto in sostituzione di materie prime – Requisiti formali – Obblighi di registrazione e di documentazione»
I. Introduzione
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame verte sull’interpretazione della nozione di «rifiuto» di cui all’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98 (2) e sulle condizioni alle quali materiali di scavo – segnatamente un suolo non contaminato di prima qualità – cessano di essere considerati rifiuti ai sensi dell’articolo 6 di tale direttiva. La causa in esame fa seguito a sentenze come quelle nelle cause Tallinna Vesi (3) e Sappi Austria Produktion e Wasserverband «Region Gratkorn-Gratwein» (4), nelle quali la Corte ha interpretato queste stesse disposizioni con riguardo, rispettivamente, ai fanghi di depurazione e alle acque reflue.
2. La domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la Porr Bau GmbH e la Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (Direzione amministrativa del distretto di Graz, Austria; in prosieguo: l’«amministrazione resistente»). Tale procedimento concerne una decisione amministrativa ai sensi della quale il suolo escavato ordinato da taluni agricoltori a un’impresa di costruzioni situata in Austria ai fini del livellamento e del risanamento delle loro superfici di coltivazione doveva essere considerato un rifiuto e, quindi, era soggetto al versamento di un contributo, pur essendo stato classificato come materiale non contaminato della più elevata qualità ai sensi del diritto austriaco.
3. Il giudice del rinvio chiede principalmente se l’articolo 6 della direttiva 2008/98, interpretato alla luce degli obiettivi di tale direttiva, osti a una normativa nazionale ai sensi della quale un suolo escavato non contaminato di prima qualità cessa di essere considerato un rifiuto soltanto i) quando sia utilizzato direttamente in sostituzione di materie prime e ii) quando il detentore adempia determinati requisiti formali quali obblighi di registrazione e di documentazione. In via preliminare, tale giudice chiede altresì se un suolo escavato non contaminato di prima qualità, fornito da un’impresa di costruzioni al fine di migliorare la produttività di terreni coltivati, costituisca un «rifiuto» ai sensi dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98 o, in alternativa, un «sottoprodotto» ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale direttiva.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione europea
4. Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 2008/98, nella versione applicabile al procedimento principale (5), quest’ultima stabilisce «misure volte a proteggere l’ambiente e la salute umana prevenendo o riducendo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli impatti complessivi dell’uso delle risorse e migliorandone l’efficacia».
5. L’articolo 3 della direttiva 2008/98, rubricato «Definizioni», prevede che, ai fini di tale direttiva, si applicano le seguenti definizioni dei termini «rifiuto», «recupero» e «preparazione per il riutilizzo» di cui ai punti 1, 15 e 16:
«1) “rifiuto” qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi;
(…)
15) “recupero” qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale. L’allegato II riporta un elenco non esaustivo di operazioni di recupero;
16) “preparazione per il riutilizzo” le operazioni di controllo, pulizia e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento;
(…)».
6. L’articolo 4 della direttiva 2008/98, rubricato «Gerarchia dei rifiuti», prevede quanto segue:
«1. La seguente gerarchia dei rifiuti si applica quale ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti:
a) prevenzione;
b) preparazione per il riutilizzo;
c) riciclaggio;
d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e
e) smaltimento.
(…)».
7. L’articolo 5 della direttiva 2008/98, rubricato «Sottoprodotti», è così formulato:
«1. Una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo può non essere considerato rifiuto ai sensi dell’articolo 3, punto 1, bensì sottoprodotto soltanto se sono soddisfatte le seguenti condizioni:
a) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà ulteriormente utilizzata/o;
b) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzata/o direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
c) la sostanza o l’oggetto è prodotta/o come parte integrante di un processo di produzione e
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
(…)».
8. L’articolo 6 della direttiva 2008/98, rubricato «Cessazione della qualifica di rifiuto», dispone quanto segue:
«1. Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell’articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici;
b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e
d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.
(…)
4. Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile (...)».
9. L’obbligo e l’obiettivo essenziali previsti dalla direttiva 2008/98 sono enunciati all’articolo 13:
«Gli Stati membri prendono le misure necessarie per garantire che la gestione dei rifiuti sia effettuata senza danneggiare la salute umana, senza recare pregiudizio all’ambiente (…)».
10. L’articolo 28 della direttiva 2008/98, rubricato «Piani di gestione dei rifiuti», precisa che gli Stati membri provvedono affinché le rispettive autorità competenti predispongano, in particolare a norma degli articoli 1, 4 e 13, uno o più piani di gestione dei rifiuti.
B. Diritto austriaco
1. Legge sulla gestione dei rifiuti
11. Le disposizioni pertinenti dell’Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (legge federale austriaca del 2002 sulla gestione dei rifiuti; in prosieguo: la «legge sulla gestione dei rifiuti»), che recepisce la direttiva 2008/98, sono così formulate:
«Definizioni
Articolo 2, paragrafo 1 Per rifiuto si intende, ai sensi della [legge sulla gestione dei rifiuti], qualsiasi bene mobile,
1. di cui il detentore abbia l’intenzione di disfarsi o si sia disfatto, ovvero
2. la cui raccolta, stoccaggio, trasporto e trattamento come rifiuti sono necessari al fine di non pregiudicare l’interesse pubblico (articolo 1, paragrafo 3).
(…)
5. Ai fini della [legge sulla gestione dei rifiuti],
(…)
6. per “preparazione per il riutilizzo” si intendono le operazioni di controllo, pulizia e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento;
(…)
Cessazione della qualifica di rifiuto
Articolo 5, paragrafo 1 Salvo diversamente disposto in un regolamento di cui al paragrafo 2 o in un regolamento di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/98/CE sui rifiuti, i materiali residui sono considerati rifiuti fino a quando essi o le sostanze che direttamente ne derivano sono utilizzati come sostituti di materie prime o di prodotti ottenuti a partire da materie prime primarie. In caso di preparazione per il riutilizzo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, punto 6, la cessazione della qualifica di rifiuto avviene al termine di tale operazione di recupero.
(…)
Piano federale per la gestione dei rifiuti
Articolo 8, paragrafo 1 Al fine di realizzare gli obiettivi e di attuare i principi enunciati nella [legge sulla gestione dei rifiuti], il Ministro federale dell’Agricoltura, delle foreste, dell’ambiente e della gestione delle acque elabora almeno ogni sei anni un piano federale per la gestione dei rifiuti.
(...)».
2. Piano federale per la gestione dei rifiuti
12. Il Bundesabfallwirtschaftsplan 2011 (piano federale austriaco per la gestione dei rifiuti del 2011; in prosieguo: il «piano federale per la gestione dei rifiuti»), adottato sulla base dell’articolo 28 della direttiva 2008/98 e dell’articolo 8, paragrafo 1, della legge sulla gestione dei rifiuti, prevede requisiti specifici concernenti la riduzione delle quantità di rifiuti, dei loro inquinanti e dei loro effetti nocivi sull’ambiente e sulla salute, nonché il recupero ecologicamente razionale ed economicamente utile dei rifiuti.
3. Legge sulla bonifica dei siti pericolosi dismessi
13. Ai sensi dell’articolo 1 dell’Altlastensanierungsgesetz 1989 (legge federale austriaca del 1989 sulla bonifica dei siti pericolosi dismessi; in prosieguo: la «legge sulla bonifica dei siti pericolosi dismessi», come modificata), tale legge ha lo scopo di «finanziare la messa in sicurezza e la bonifica dei siti pericolosi dismessi ai sensi di [detta legge]». In particolare, l’articolo 3 stabilisce che il deposito a lungo termine di rifiuti sulla superficie o nel sottosuolo, segnatamente ai fini del riempimento di terreni non livellati o dello sviluppo del terreno, è subordinato al versamento di un contributo noto come «Altlastenbeitrag» (contributo per i siti pericolosi dismessi). Tuttavia, i rifiuti sono esentati da tale obbligo quando, in sostanza, sono utilizzati conformemente ai requisiti di cui al piano federale per la gestione dei rifiuti. La legge sulla bonifica dei siti pericolosi dismessi prevede altresì, all’articolo 10, una procedura il cui scopo è precisare, mediante una decisione amministrativa, se siano soddisfatti i presupposti materiali dell’obbligo di versare un contributo per i siti pericolosi dismessi.
III. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
14. La Porr Bau, ricorrente nel procedimento principale, è un’impresa di costruzioni con sede in Austria. Nel luglio 2015 alcuni agricoltori locali le hanno commissionato la fornitura di suolo escavato e la sua distribuzione sulle loro proprietà. L’obiettivo della richiesta degli agricoltori era il livellamento dei loro terreni agricoli e il miglioramento delle superfici di coltivazione, incrementandone in tal modo la produttività.
15. Nel momento in cui gli agricoltori si sono rivolti alla Porr Bau, non era certo che tale impresa sarebbe stata in grado di soddisfare la loro richiesta. La Porr Bau ha fornito il materiale richiesto soltanto a seguito della selezione di un progetto di costruzione adeguato e dell’estrazione di campioni di suolo. A tal fine, il suolo era stato classificato come rientrante nella classe di qualità A1, ossia la più elevata qualità di suolo escavato non contaminato prevista dal piano federale per la gestione dei rifiuti. Ai sensi del diritto austriaco, l’utilizzo di tale classe di suolo è adatto e autorizzato per l’effettuazione di rinterri e lo sviluppo del terreno. Inoltre, alla Porr Bau è stato versato un corrispettivo per la realizzazione di lavori di miglioramento del terreno e delle superfici di coltivazione interessate.
16. Il 4 maggio 2018 la Porr Bau ha chiesto all’amministrazione resistente, ai sensi della legge sulla bonifica dei siti pericolosi dismessi, di dichiarare che il suolo escavato fornito agli agricoltori non costituiva un rifiuto. In subordine, essa ha chiesto che tale suolo fosse esentato dall’obbligo di pagamento del contributo sull’utilizzo dei rifiuti.
17. Il 14 settembre 2020 l’autorità resistente ha ritenuto che il suolo escavato in questione costituisse un rifiuto ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della legge sulla gestione dei rifiuti. Tale autorità ha altresì stabilito che il suolo doveva continuare a essere considerato un rifiuto, essenzialmente a causa dell’omesso adempimento di taluni requisiti formali previsti dal piano federale per la gestione dei rifiuti. Essa ha concluso pertanto che il contributo sull’utilizzo dei rifiuti non poteva essere oggetto di esenzione.
18. Il Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria, Austria), investito del ricorso avverso tale decisione, nutre dubbi in merito alla posizione assunta dall’autorità resistente.
19. In particolare, il giudice del rinvio s’interroga sull’interpretazione della nozione di «rifiuto» adottata da tale autorità e sulla sua applicazione a un suolo escavato non contaminato della classe di qualità più elevata, quale il suolo di cui trattasi nel caso di specie. Inoltre, il giudice del rinvio osserva che, secondo il diritto austriaco, i materiali di scavo possono cessare di essere considerati come rifiuti soltanto qualora siano stati utilizzati direttamente in sostituzione di materie prime o di prodotti ricavati da materie prime primarie. Ciò dà adito alla questione se la normativa nazionale disciplini la cessazione della qualifica di rifiuto in modo più rigoroso rispetto all’articolo 6 della direttiva 2008/98 per quanto riguarda il suolo non contaminato della qualità più elevata. Inoltre, il giudice del rinvio sottolinea che il diritto austriaco esige, ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto, l’adempimento di taluni requisiti formali, in particolare obblighi di registrazione e di documentazione. Il giudice del rinvio chiede se, per quanto riguarda un suolo escavato non contaminato di prima qualità, l’obbligo di rispettare tali requisiti, che detto giudice considera privi di rilevanza ambientale, violi l’articolo 6 della direttiva 2008/98.
20. In tali circostanze, il Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 6, paragrafo 1, della [direttiva 2008/98] osti ad una normativa nazionale, secondo la quale la qualità di rifiuto viene meno solamente quando i rifiuti stessi ovvero materiali residui o, ancora, sostanze loro derivate siano utilizzati direttamente in sostituzione di materie prime o di prodotti ricavati da materie prime primarie o, ancora, siano stati preparati ai fini del riutilizzo.
In caso di risposta negativa alla prima questione:
2) Se l’articolo 6, paragrafo 1, della [direttiva 2008/98/CE] osti ad una normativa nazionale, secondo la quale, nel caso di materiali di scavo, un rifiuto possa cessare di essere considerato tale solo a seguito di sua utilizzazione quale sostituto di materie prime oppure di prodotti ricavati da materie prime primarie.
In caso di risposta negativa alla prima e/o alla seconda questione:
3) Se l’articolo 6, paragrafo 1, della [direttiva 2008/98/CE] osti ad una normativa nazionale, secondo la quale, nel caso di materiali di scavo, un rifiuto non possa cessare di essere considerato tale qualora non vengano rispettati in tutto o in parte determinati requisiti formali (in particolare, gli obblighi di registrazione e di documentazione), senza che ne consegua alcun effetto a livello ambientale sull’operazione compiuta, sebbene risulti che i materiali di scavo siano al di sotto dei valori limite (classe di qualità) prescritti ai fini della specifica destinazione prevista».
IV. Analisi
21. Con la sua domanda, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale ai sensi della quale la qualifica di rifiuto viene meno, di norma, soltanto quando i rifiuti siano utilizzati direttamente in sostituzione di materie prime e, nel caso specifico dei materiali di scavo, quando questi siano stati utilizzati direttamente in sostituzione di materie prime e il loro detentore abbia adempiuto requisiti formali quali obblighi di registrazione e di documentazione.
22. In via preliminare, devo rilevare che, nella decisione di rinvio, il giudice del rinvio nutre dubbi in merito alla questione se un suolo escavato non contaminato, classificato come di prima qualità ai sensi del diritto nazionale, costituisca un rifiuto ai sensi dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98. L’applicazione dell’articolo 6 di tale direttiva si basa, infatti, sul presupposto che una sostanza o un oggetto sia già stato qualificato come rifiuto. Benché tale specifico problema non sia espressamente sollevato nelle questioni pregiudiziali, esaminerò, anzitutto, la questione se un suolo escavato non contaminato di prima qualità, fornito da un’impresa di costruzioni in circostanze specifiche quali quelle di cui al procedimento principale, debba essere considerato un rifiuto. Nella mia analisi, affronterò altresì la questione, dibattuta dalle parti nel corso dell’udienza dinanzi alla Corte, se il suolo fornito debba invece essere considerato un sottoprodotto ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98.
23. Supponendo che i materiali di cui trattasi nel procedimento principale siano considerati rifiuti, esaminerò le tre questioni pregiudiziali congiuntamente. Tali questioni devono essere interpretate nel senso che invitano la Corte a stabilire se la normativa nazionale di cui trattasi sia compatibile con l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 allorché l’unica possibilità per il recupero di un suolo escavato non contaminato di prima qualità, al fine della cessazione della qualifica di rifiuto, è il suo utilizzo in sostituzione di materie prime e il rispetto di taluni requisiti formali quali obblighi di registrazione e di documentazione.
A. Suolo escavato non contaminato di prima qualità come rifiuto o sottoprodotto
1. Ambito di applicazione della direttiva 2008/98
24. Prima di esaminare la questione se un suolo escavato non contaminato di prima qualità possa essere considerato un rifiuto o, diversamente, un sottoprodotto, ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 3, punto 1, e dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, ricorderò brevemente che l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), di tale direttiva esclude dal suo ambito di applicazione il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale nello stesso sito in cui è stato escavato.
25. Dato che, alla luce delle indicazioni contenute nella decisione di rinvio, il suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale è stato depositato in un sito diverso rispetto a quello di scavo, esso non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2008/98 e, di conseguenza, deve essere esaminato in base alla definizione di rifiuto e alle disposizioni sui sottoprodotti di cui a tale direttiva (6).
2. Sulle nozioni di «rifiuto» e di «sottoprodotto»
26. L’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98 definisce la nozione di «rifiuto» come qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione di disfarsi (rifiuto in senso soggettivo) o di cui abbia l’obbligo di disfarsi (rifiuto in senso oggettivo). La nozione di rifiuto è stata oggetto di numerose pronunce della Corte, la quale ha definito i criteri pertinenti per determinare se una sostanza o un oggetto, compresi i materiali, debba essere considerato un rifiuto ai sensi di tale disposizione (7).
27. In particolare, secondo una giurisprudenza costante, la qualifica come rifiuto in senso soggettivo di una sostanza o di un oggetto deriva anzitutto dal comportamento del detentore e dal significato del termine «disfarsi» (8). Tale termine, e la nozione di «rifiuto», corrispondono a nozioni di diritto dell’Unione che, tenuto conto dell’obiettivo della direttiva 2008/98 di ridurre al minimo le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l’ambiente, non possono essere interpretate in modo restrittivo (9).
28. La Corte ha altresì sottolineato che, per valutare se una sostanza o un oggetto costituisca un rifiuto, occorre considerare il complesso delle circostanze del caso concreto, tenendo conto dell’obiettivo della direttiva 2008/98 e in modo tale da non pregiudicarne l’efficacia (10).
29. Tra le circostanze indicative dell’esistenza di un rifiuto vi è, anzitutto, il fatto che una sostanza o un oggetto costituisca un residuo della produzione o del consumo, cioè un prodotto che non è stato ricercato in quanto tale (11). Inoltre, particolare attenzione dev’essere rivolta, secondo la Corte, alla circostanza che la sostanza o l’oggetto di cui trattasi non presenti o non presenti più alcuna utilità per il suo detentore, sicché tale sostanza od oggetto costituirebbe un ingombro di cui egli cerchi di disfarsi (12). Poi, né il metodo di trasformazione, né le modalità di utilizzo di una sostanza sono determinanti per stabilire se si tratti o no di un «rifiuto». Infine, la nozione di rifiuto non esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica (13).
30. Parallelamente alla giurisprudenza summenzionata, la Corte ha altresì sviluppato la nozione di «sottoprodotto», principalmente sulla base dell’interpretazione della direttiva 75/442 (14). Tale giurisprudenza è attualmente codificata all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, che riguarda, fondamentalmente, una sostanza o un oggetto di cui il detentore non ha intenzione di disfarsi a causa del vantaggio economico che potrebbe derivare dal suo riutilizzo, e che non può quindi essere considerato come un ingombro e, dunque, un rifiuto. Secondo la Corte, non sarebbe giustificato assoggettare ai requisiti rigorosi della direttiva 2008/98 in materia di tutela dell’ambiente e della salute umana una sostanza o un oggetto che il detentore intenda sfruttare o commercializzare in condizioni vantaggiose nell’ambito di una successiva operazione di recupero (15).
3. Suolo escavato non contaminato di prima qualità richiesto per il livellamento e il miglioramento di terreni coltivati
31. Spetta indubbiamente al giudice del rinvio, il solo competente a valutare i fatti oggetto della causa sottoposta al suo esame, verificare, alla luce della giurisprudenza sopra citata, se il detentore di materiali di scavo, segnatamente un suolo non contaminato di prima qualità, abbia l’intenzione di disfarsene, creando rifiuti, o di sfruttarli in condizioni economicamente vantaggiose, dando origine a un sottoprodotto (16). In tali circostanze, suggerirei alla Corte di fornire al giudice del rinvio, ai fini della decisione della controversia di cui è investito, le indicazioni esposte nel prosieguo. Tali indicazioni si fondano sulle particolari circostanze che non devono essere ignorate in un caso come quello di cui al procedimento principale.
a) Suolo escavato di prima qualità come rifiuto
32. In via preliminare, tengo a sottolineare che, secondo il governo austriaco, la decisione adottata dall’amministrazione resistente, ai sensi della quale il suolo escavato di cui trattasi possiede la qualifica di rifiuto, si basa sulla giurisprudenza elaborata dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria) sulla nozione di «rifiuto» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della legge sulla gestione dei rifiuti (17). Secondo tale giudice, quando i materiali provengono da scavi o demolizioni nel corso di un progetto edilizio, l’obiettivo principale del costruttore è, di regola, portare a termine tale progetto senza essere ostacolato da tali materiali. Essi sono dunque rimossi dal sito con l’intenzione di disfarsene.
33. Concordo sul fatto che il criterio elaborato dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa), in seguito applicato nella decisione impugnata, possa essere utilizzato, come regola generale, al fine di stabilire se i materiali di scavo risultanti da attività di costruzione debbano essere considerati rifiuti. Tuttavia, come indicato al precedente paragrafo 28, la valutazione dell’esistenza di un rifiuto ai sensi dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98 impone, secondo la giurisprudenza della Corte, di tener conto di tutte le circostanze del caso di specie (18). Ciò significa che, affinché tale regola generale possa essere applicata, non si possono ignorare gli elementi che denotano l’intenzione concreta del detentore di rifiuti.
34. A mio avviso, a differenza di quanto sostenuto dal governo austriaco e dalla Commissione, nel caso di specie esistono elementi di fatto che meritano di essere tenuti in considerazione nella valutazione dell’intenzione specifica di un’impresa di costruzioni concernente l’ulteriore utilizzo dei materiali da essa precedentemente escavati. Tra tali elementi possono figurare, ad esempio, la previa richiesta del materiale di scavo da parte di operatori locali qualora tale materiale possa essere commercializzato a seguito di una selezione e un controllo minuziosi della sua qualità. In sostanza, non si può escludere che un’impresa di costruzioni, anziché considerare i materiali di scavo come un residuo o un ingombro di cui disfarsi, possa invece tentare di ottenere un profitto dalla sua stessa attività, in particolare quando detto materiale è classificato come appartenente alla classe di qualità più elevata di suolo non contaminato.
35. Infatti, la presente causa mostra che un’impresa di costruzioni può propendere per non disfarsi di materiali precedentemente escavati, bensì per sfruttarli a condizioni economicamente vantaggiose. Ciò è indicato dal fatto che è stato un gruppo di agricoltori locali ad aver inizialmente contattato la Porr Bau per la distribuzione di suolo escavato sulle loro proprietà, ai fini del livellamento e del miglioramento dei loro terreni agricoli. Sebbene non fosse certo, nel momento in cui gli agricoltori si sono rivolti alla Porr Bau, che tale impresa sarebbe stata in grado di soddisfare la loro richiesta, l’iniziativa di tali agricoltori l’ha incentivata a selezionare un progetto di costruzione adeguato e ad estrarre campioni di suolo. Risulta inoltre dalla decisione di rinvio che tale suolo è stato sottoposto a un controllo di qualità e che, successivamente, è stato classificato come materiale non contaminato di prima qualità, che, ai sensi del diritto austriaco, è adatto e autorizzato per l’effettuazione di rinterri e lo sviluppo del terreno. Su richiesta degli agricoltori, inoltre, alla Porr Bau è stato versato un corrispettivo per la realizzazione dei lavori di miglioramento dei terreni e delle superfici di coltivazione interessate.
36. È quindi difficile concludere che, in circostanze come quelle di cui alla presente causa, un’impresa costruzioni abbia intenzione di disfarsi di un suolo escavato accuratamente selezionato, sottoposto a un controllo di qualità e fornito come materiale non contaminato di prima qualità per soddisfare una richiesta specifica di operatori locali che necessitano di tale materiale. Ritengo altresì che non si dovrebbe presumere, per impostazione predefinita, che un’impresa di costruzioni abbia sempre l’intenzione di disfarsi del suolo escavato. Infatti, non si può escludere che tale materiale possa essere utilizzato nell’ambito del progetto di costruzione in questione, il che, come indicato al precedente paragrafo 24, sottrarrebbe tale materiale dall’ambito di applicazione della direttiva 2008/98.
37. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che la Corte debba propendere per la posizione secondo cui, fatte salve le verifiche spettanti al giudice del rinvio, un suolo escavato non contaminato di prima qualità non dovrebbe essere considerato, in un caso come quello di specie, un rifiuto ai sensi dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98.
b) Suolo escavato come sottoprodotto
38. Di converso, un’analisi attenta della causa evidenzia, come emerge dalle osservazioni scritte della Porr Bau, che il suolo di cui trattasi nel procedimento principale potrebbe soddisfare i requisiti previsti all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 per un sottoprodotto.
39. È opportuno sottolineare, a tal riguardo, che, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo può non essere considerato rifiuto, bensì sottoprodotto. A tal fine, detta disposizione esige altresì che siano soddisfatte quattro condizioni, segnatamente i) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà ulteriormente utilizzata/o; ii) la sostanza o l’oggetto può possa essere utilizzata/o direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; iii) la sostanza o l’oggetto sia prodotta/o come parte integrante di un processo di produzione, e iv) l’ulteriore utilizzo sia legale. Esaminerò brevemente tutti questi elementi alla luce delle informazioni risultanti dal fascicolo della Corte.
1) Definizione di sottoprodotto
40. Per quanto riguarda, anzitutto, la questione se un suolo escavato possa essere considerato come «una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo», ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2008/98, è importante ricordare che la Corte ha tradizionalmente dichiarato, nella sua giurisprudenza costante, che «un materiale o una materia prima derivante da un processo di estrazione o di fabbricazione» può costituire non tanto un residuo, quanto un sottoprodotto (19). Come già rilevato, tale giurisprudenza è al centro della nozione di «sottoprodotto», la quale è stata poi codificata all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 utilizzando a tal fine, invece dei termini «processo di estrazione o di fabbricazione», i termini «processo di produzione».
41. A mio avviso, contrariamente alla tesi sostenuta, in sostanza, dal governo austriaco nelle sue osservazioni, nessun argomento consente di suffragare la tesi secondo cui il legislatore dell’Unione, allorché ha codificato la giurisprudenza della Corte utilizzando i termini «processo di produzione», avrebbe inteso riservare la qualifica di sottoprodotti agli articoli secondari risultanti da una produzione industriale. Al contrario, un processo di produzione è comunemente definito dagli studiosi di economia come il processo nel quale i fattori di produzione, vale a dire il capitale, la manodopera, la tecnologia e la terra (input), sono trasformati in prodotti e servizi (output) (20). La terra può quindi essere oggetto di un processo di produzione, il che implica che un prodotto secondario risultante dalla sua trasformazione, compreso il suolo escavato, dovrebbe essere considerato rientrante nella nozione di «sottoprodotto», purché soddisfi le condizioni aggiuntive previste all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98.
42. A tal riguardo, vorrei attirare l’attenzione della Corte sulla sentenza nella causa Brady (21). In tale sentenza, la Corte ha dichiarato, in sede di interpretazione della direttiva 75/442, che il liquame prodotto in aziende agricole come prodotto secondario e venduto ad altri agricoltori ai fini di un riutilizzo come fertilizzante poteva essere considerato un sottoprodotto. Ciò dimostra che, anche prima dell’adozione dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, la Corte ha riconosciuto come sottoprodotti gli output risultanti da attività di trasformazione economica che non avvengono esclusivamente in un contesto industriale. Su tali basi, invito la Corte ad adottare un’interpretazione dei termini «processo di produzione» che non soltanto corrisponde alla definizione comune di tali termini, ma che, inoltre, è conforme alla concezione della nozione di «sottoprodotto» di cui alla giurisprudenza della Corte precedente all’adozione dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98.
2) Ulteriore utilizzo sufficientemente certo
43. Per quanto riguarda la condizione secondo cui deve essere certo che la sostanza o l’oggetto sarà ulteriormente utilizzata/o, fatte salve le verifiche specifiche spettanti al giudice del rinvio, è sufficientemente indicativo, al riguardo, il fatto che, prima degli scavi del suolo di cui trattasi nel procedimento principale, vi era stata una richiesta espressa di fornitura di tale materiale da parte di operatori locali. Tale richiesta è poi sfociata in un impegno a fornire il suolo richiesto, nonché in un accordo ai sensi del quale l’impresa di costruzioni avrebbe eseguito, utilizzando lo stesso materiale, i lavori necessari per il livellamento e il miglioramento dei terreni agricoli in questione. Anche se, alla data in cui gli agricoltori si sono inizialmente rivolti alla Porr Bau, non era certo che tale impresa sarebbe stata in grado di soddisfare la loro richiesta, ciò non significa, di per sé, alla luce della giurisprudenza della Corte, che l’ulteriore utilizzo del suolo escavato in questione fosse incerto (22). Nella presente causa, infatti, il requisito della certezza sembra essere stato soddisfatto in una fase sufficientemente precoce.
44. Tuttavia, la Corte ha fissato criteri utili per valutare più precisamente se l’ulteriore utilizzo di materiale destinato ad essere distribuito su terreni agricoli, come il suolo escavato di cui trattasi, sia sufficientemente certo. I requisiti stabiliti, ad esempio, nella citata sentenza Brady sono i seguenti:
– in primo luogo, i terreni degli agricoltori nei quali il materiale deve essere fornito devono essere immediatamente ben identificati (23);
– in secondo luogo, il materiale – e le quantità da consegnare – devono essere effettivamente destinate e strettamente limitate alle esigenze dell’utilizzo specifico individuato (24);
– in terzo luogo, la fornitura del materiale in questione deve essere effettivamente utilizzata o commercializzata a condizioni economicamente vantaggiose per il detentore;
– in quarto luogo, nel caso in cui i materiali in questione non siano forniti immediatamente, sussiste l’obbligo di utilizzare un deposito adeguato e sufficiente per conservare il suolo durante il periodo di stoccaggio; inoltre, tale periodo non deve eccedere quanto necessario affinché l’impresa possa rispettare i suoi impegni contrattuali (25).
45. A mio avviso, la Corte dovrebbe considerare di rendere applicabili i requisiti elaborati nella sentenza Brady, per quanto concerne l’ulteriore utilizzo di materiale destinato ad essere distribuito su terreni agricoli, a un caso concernente suolo escavato come quello di cui al procedimento principale. Ciò contribuirebbe a determinare in modo più preciso se l’ulteriore utilizzo di tale materiale sia sufficientemente certo ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2008/98. Infatti, vorrei osservare che le informazioni condivise dal giudice del rinvio nella decisione di rinvio sembrano rivelare che, nel procedimento principale, i primi tre requisiti siano soddisfatti. Di converso, la decisione di rinvio non contiene informazioni sulla questione se il suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale sia stato fornito immediatamente oppure no, il che pone la questione se il requisito relativo allo stoccaggio di tale materiale sia o meno applicabile. In ogni caso, devo sottolineare, ancora una volta, che spetta al giudice del rinvio procedere a tale valutazione e stabilire, in definitiva, se la condizione prevista all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2008/98 debba considerarsi soddisfatta.
3) Mancato ulteriore trattamento e parte integrante di un processo di produzione
46. Per quanto concerne le condizioni stabilite dall’articolo 5, paragrafo 1, lettere b) e c), della direttiva 2008/98, secondo le quali la sostanza o l’oggetto deve essere utilizzata/o direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale e deve essere prodotta/o come parte integrante di un processo di produzione, mi sembra evidente che il suolo escavato fornito per il livellamento di terreni non necessiti di alcun trattamento o trasformazione prima del suo ulteriore utilizzo. Ciò vale a maggior ragione quando, come è stato più volte indicato, il suolo escavato è stato sottoposto a un controllo di qualità attestante che si tratta di materiale non contaminato di prima qualità, riconosciuto come tale dal diritto nazionale (26).
47. Inoltre, come ho già sostenuto ai precedenti paragrafi 41 e 42, la nozione di «processo di produzione», di cui all’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2008/98, dovrebbe essere interpretata nel senso che comprende attività di trasformazione economica che si estendono oltre quelle che si svolgono esclusivamente in un contesto industriale. Quanto al caso di specie, è importante comprendere che il suolo escavato è una conseguenza inevitabile di una delle prime fasi solitamente intraprese in un’operazione di costruzione intesa come attività economica, il cui risultato è la trasformazione del terreno. Per tale ragione, il suolo escavato dovrebbe essere considerato come parte integrante di un processo di produzione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2008/98.
48. Infine, reputo importante che la Corte adotti anche una concezione dinamica della regolarità con cui un determinato sottoprodotto è fornito in quanto tale da un’impresa, il che non è, per inciso, una condizione espressamente sancita dall’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98. Anche qualora un materiale non sia fornito su base regolare come sottoprodotto – come potrebbe accadere nel caso della Porr Bau e del suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale – ciò non dovrebbe condurre alla conclusione secondo cui la fornitura di tale materiale non possa mutare e trasformarsi in un’attività idonea a essere esercitata su base più regolare qualora l’impresa ne tragga un beneficio economico.
4) Ulteriore utilizzo legale
49. Infine, per quanto riguarda la condizione secondo cui l’ulteriore utilizzo della sostanza o dell’oggetto in questione deve essere legale, l’articolo 5, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2008/98 richiede, in particolare, che la sostanza o l’oggetto soddisfi, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
50. A tal riguardo, ho già menzionato che, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, il suolo oggetto del procedimento principale era stato classificato, a seguito di un’analisi della qualità effettuata prima del suo riutilizzo, come appartenente alla qualità più elevata di suolo escavato non contaminato, come definito dalla normativa austriaca, in particolare ai sensi del piano federale per la gestione dei rifiuti. Come indicato al precedente paragrafo 12, tale piano per la gestione dei rifiuti prevede requisiti specifici concernenti la riduzione delle quantità di rifiuti, dei loro inquinanti e dei loro effetti nocivi sull’ambiente e sulla salute. Esso dichiara altresì che l’utilizzo di suolo non contaminato di prima qualità è adatto e autorizzato per l’effettuazione di rinterri e lo sviluppo del terreno.
51. Risulta inoltre che, poiché la classificazione del suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale evidenzia tanto il suo stato non contaminato quanto la sua idoneità ai fini specifici dell’effettuazione di rinterri, anche la quarta condizione dovrebbe considerarsi soddisfatta nelle circostanze di un caso come quello di cui al procedimento principale.
c) Osservazione finale
52. Dalle considerazioni che precedono risulta che, fatte salve le verifiche che il giudice del rinvio è tenuto a effettuare, un’impresa di costruzioni che selezioni accuratamente un suolo, lo sottoponga a un controllo di qualità e lo fornisca come materiale non contaminato di prima qualità per soddisfare una richiesta specifica di operatori locali che necessitano di tale materiale, non ha intenzione di disfarsene, ma intende piuttosto sfruttarlo a condizioni vantaggiose per detta impresa. Siffatto suolo escavato non dovrebbe quindi, nelle circostanze specifiche del caso di specie, essere considerato un rifiuto ai sensi dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98.
53. Di converso, ritengo che l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 dovrebbe essere interpretato nel senso che un suolo escavato non contaminato di prima qualità, fornito al fine di soddisfare la richiesta specifica di operatori locali, dopo che detto suolo è stato selezionato e sottoposto a un controllo di qualità, costituisca un sottoprodotto, purché siano soddisfatte le condizioni previste in tale articolo, in conformità con le indicazioni di cui ai paragrafi precedenti delle presenti conclusioni.
B. Cessazione della qualifica di rifiuto
54. La mia analisi che precede esclude la necessità di esaminare le tre questioni proposte dal giudice del rinvio per quanto concerne l’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 2008/98. Tuttavia, qualora la Corte decida di non accogliere la conclusione secondo cui il suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale dovrebbe essere considerato un sottoprodotto, e non un rifiuto, illustrerò nel prosieguo la mia analisi di tali tre questioni.
1. Articolo 6 della direttiva 2008/98 e giurisprudenza della Corte
55. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, nella versione applicabile alla presente controversia (27), taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell’articolo 3, punto 1, quando siano stati sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio.
56. Ai sensi di tale disposizione, la cessazione della qualifica di rifiuto risponde a criteri specifici sviluppati in conformità alle seguenti condizioni: in primo luogo, la sostanza o l’oggetto di cui trattasi deve essere comunemente utilizzata/o per scopi specifici; in secondo luogo, deve esistere un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; in terzo luogo, la sostanza o l’oggetto deve soddisfare i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispettare la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e, in quarto luogo, l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non può portare a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
57. A norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/98, la definizione dei criteri specifici concernenti la cessazione della qualifica di rifiuto sono adottati principalmente dalla Commissione europea. Tuttavia, in assenza di una normativa di attuazione adottata a livello dell’Unione, l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 consente agli Stati membri di decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale.
58. Risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalla sentenza nella causa Tallinna Vesi, che la natura precisa delle misure concernenti la cessazione della qualifica di rifiuto di una sostanza o di un oggetto non è stata precisata dal legislatore dell’Unione (28). Gli Stati membri possono quindi adottare una normativa nazionale di applicazione generale che disciplini la cessazione della qualifica di rifiuto per taluni tipi di rifiuti (29). In subordine, gli Stati membri possono altresì adottare decisioni individuali, in particolare sulla base delle domande presentate dai detentori della sostanza o dell’oggetto qualificati come rifiuti (30). Gli Stati membri sono inoltre legittimati, secondo la giurisprudenza della Corte, a considerare che taluni rifiuti non possano cessare di essere tali e a rinunciare ad adottare una normativa relativa alla cessazione della loro qualifica di rifiuti (31).
59. In queste tre situazioni, gli Stati membri devono tuttavia provvedere affinché la loro normativa nazionale – o la mancata adozione di siffatta normativa – non costituisca un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi fissati dalla direttiva 2008/98. Tali obiettivi sono stati individuati dalla Corte nella promozione dell’applicazione della gerarchia dei rifiuti prevista dall’articolo 4 di tale direttiva e, come risulta dai considerando 8 e 29 della medesima, del recupero dei rifiuti e dell’utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali e consentire l’attuazione di un’economia circolare (32). Inoltre, le misure adottate sulla base dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 devono garantire il rispetto dei requisiti di cui all’articolo 6, paragrafo 1, lettere da a) a d), di tale direttiva e, in particolare, tener conto di qualsiasi effetto nocivo possibile della sostanza o dell’oggetto in questione sull’ambiente e sulla salute umana (33).
2. Cessazione della qualifica di rifiuto di un suolo escavato non contaminato di prima qualità
60. Nella presente causa, è pacifico tra le parti che, conformemente all’articolo 5, paragrafo 1, della legge sulla gestione dei rifiuti, il giudice del rinvio è tenuto a determinare il momento in cui il suolo escavato non contaminato di prima qualità di cui al procedimento principale, fornito dalla Porr Bau agli agricoltori locali, ha cessato di essere un rifiuto. La risposta a tale questione è altamente pertinente, dato che il versamento di un contributo per il deposito di rifiuti, ai sensi della legge sulla bonifica dei siti pericolosi dismessi, dipende dalla determinazione del momento in cui detto materiale può aver cessato di essere un rifiuto (34).
a) Disposizioni e giurisprudenza nazionali applicabili
61. L’articolo 5, paragrafo 1, della legge sulla gestione dei rifiuti stabilisce, in sostanza, che le sostanze o gli oggetti derivati dai rifiuti sono considerati rifiuti sino a quando non siano utilizzati come sostituti diretti di materie prime o di prodotti ottenuti a partire da materie prime primarie, oppure sino al termine della loro preparazione per il riutilizzo.
62. Tuttavia, questa regola della legge sulla gestione dei rifiuti non si applica integralmente ai materiali di scavo. Infatti, secondo la decisione di rinvio e come confermato dal governo austriaco (35), i materiali di scavo non sono più considerati rifiuti soltanto quando sono stati utilizzati come sostituti diretti di materie prime o di prodotti ottenuti a partire da materie prime primarie. Ad essi non è quindi applicabile il recupero mediante preparazione per il riutilizzo, in conseguenza a una decisione adottata dall’Austria in forza del margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri dall’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98. Inoltre, affinché i materiali di scavo cessino di essere considerati rifiuti, devono essere rispettati requisiti formali quali obblighi di registrazione e di documentazione, conformemente al piano federale per la gestione dei rifiuti.
63. La presente controversia è sorta principalmente per il disaccordo delle parti quanto al momento in cui si debba ritenere che il suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale sia stato sottoposto a un’operazione di recupero, come richiesto dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98. Infatti, la Porr Bau ritiene che il controllo di qualità effettuato su tale materiale, ai fini di determinare la sua classe di suolo non contaminato di prima qualità, costituisca un’operazione di «preparazione per il riutilizzo» e, quindi, un recupero. Secondo la sua posizione, che corrisponde a quella adottata dal giudice del rinvio nella decisione di rinvio, una disposizione nazionale che limiti tale possibilità sarebbe contraria all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98. Di converso, il governo austriaco sostiene che un controllo di qualità del suolo escavato non può essere qualificato come un’operazione di «preparazione per il riutilizzo». Di conseguenza, non si potrebbe ritenere che tale materiale sia stato sottoposto a recupero sino a quando non sia utilizzato per l’effettuazione di rinterri di superfici agricole e il miglioramento delle superfici di coltivazione.
64. A tal riguardo, devo sottolineare, in primo luogo, che, ai sensi del considerando 22 della direttiva 2008/98, per la cessazione della qualifica di rifiuto, l’operazione di recupero può consistere «semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale».
65. Tale considerando riceve un’espressione concreta all’articolo 3, punto 16, della direttiva 2008/98, che definisce formalmente la nozione di «preparazione per il riutilizzo» come «le operazioni di controllo, pulizia e riparazione» di prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti al fine di prepararli in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento (36). Questa stessa disposizione qualifica espressamente le operazioni di «preparazione per il riutilizzo» come un recupero. Pertanto, si deve ritenere che i rifiuti sottoposti a siffatta operazione di «preparazione per il riutilizzo» soddisfino il primo requisito previsto dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto.
66. Occorre altresì rilevare che l’articolo 4 della direttiva 2008/98, che definisce la gerarchia da applicare nella normativa e nella politica in materia di rifiuti, colloca la «preparazione per il riutilizzo» in seconda posizione nell’ordine delle priorità per la gestione dei rifiuti, dopo la prevenzione.
67. In secondo luogo, affinché taluni rifiuti cessino di essere considerati tali, essi non devono soltanto essere sottoposti a un processo di recupero quale un controllo, come menzionato in precedenza. Infatti, ai fini del cambiamento di qualifica di determinati rifiuti è necessario garantire che il prodotto di cui trattasi non sia nocivo (37). Ciò è tanto più vero se si considera che, come recentemente affermato dalla Corte, la cessazione della qualifica di rifiuto conduce alla cessazione della protezione che il diritto che disciplina i rifiuti garantisce per quanto riguarda l’ambiente e la salute umana (38). È questo il motivo per cui, nel corso del recupero dei rifiuti, deve essere garantito un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente (39) e il motivo per cui un’operazione di recupero specifica deve assicurare il pieno rispetto delle condizioni enunciate all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98.
68. È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre stabilire se una normativa nazionale che riconosce la cessazione della qualifica di rifiuto a un suolo non contaminato di prima qualità soltanto quando è stato utilizzato come sostituto di materie prime e nel rispetto di taluni requisiti formali, e non quando il suo stato non contaminato e la sua classe di prima qualità sono stati definiti, sia compatibile con l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, come interpretato dalla Corte.
b) Controllo di qualità come recupero
69. Da un lato, ritengo sufficientemente chiaro che un esame in grado di determinare la qualità e lo status di non contaminazione di un suolo escavato è idoneo a essere considerato, da un punto di vista formale, come un’«operazione di controllo», che ricade, dunque, nella nozione di «preparazione per il riutilizzo» come definita all’articolo 3, punto 16, della direttiva 2008/98. Il governo austriaco sostiene che questo tipo di operazione è riservato, ai sensi di tale disposizione, ai «prodotti o componenti di prodotti» e che il suolo escavato di cui alla presente causa non può essere qualificato come tale. Tuttavia, tale argomento non dovrebbe essere accolto, per motivi analoghi a quelli esposti ai precedenti paragrafi 41 e 42, che invitano la Corte a considerare le attività di trasformazione del terreno, quali i lavori di costruzione, come un processo di produzione e, quindi, il suolo escavato come un prodotto di tale attività. Il suolo escavato può quindi essere sottoposto a operazioni di preparazione per il riutilizzo.
70. Dall’altro lato, spetta certamente al giudice nazionale valutare, ove necessario sulla base di un’analisi scientifica e tecnica (40), se un controllo della qualità e della contaminazione effettuato sul suolo escavato sia adeguato ai fini dell’esclusione di qualsiasi pregiudizio all’ambiente e alla salute umana e ai fini di determinare se le condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, come descritte al precedente paragrafo 56, siano state rispettate. L’obiettivo dovrebbe essere di assicurare che il suolo escavato non presenti un rischio potenzialmente maggiore rispetto a quello di materie prime comparabili per un utilizzo specifico.
71. Per quanto riguarda tali condizioni, questa sembra essere la situazione di cui al procedimento principale, alla luce dei fatti esposti nella decisione di rinvio. Ai sensi di tale decisione, in primo luogo, prima che il suolo non contaminato di prima qualità fosse escavato era stato deciso che esso sarebbe stato utilizzato per un fine specifico, vale a dire il livellamento e il risanamento di terreni agricoli. In secondo luogo, vi era una richiesta specifica di suolo escavato, in particolare da parte degli agricoltori, che a tal fine si sono rivolti al detentore di suolo non contaminato di prima qualità. In terzo luogo, nella decisione di rinvio si dichiara che il suolo escavato soddisfaceva i requisiti e le norme tecniche per il livellamento e il risanamento di terreni agricoli ed era conforme alla normativa e agli standard pertinenti. In quarto luogo, tenuto conto della qualità superiore del suolo escavato, ai sensi del piano federale per la gestione dei rifiuti, l’uso della sostanza o dell’oggetto non sembra comportare impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana. Desidero ricordare, a tal riguardo, che nella decisione di rinvio il giudice nazionale afferma espressamente che era dimostrabile che il suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale si collocava al di sotto dei valori limite di contaminazione definiti nel piano federale per la gestione dei rifiuti ai fini del suo utilizzo specifico per l’effettuazione di rinterri e lo sviluppo del terreno.
72. Tengo a sottolineare che la summenzionata interpretazione dell’articolo 3, punto 16, e dell’articolo 6 della direttiva 2008/98, che attribuisce la cessazione della qualifica di rifiuto a un suolo escavato sottoposto a controllo e classificato come rientrante nella categoria di materiali di prima qualità ai sensi del diritto nazionale, garantisce l’effetto utile della direttiva 2008/98 non sia pregiudicato, come prescritto dalla giurisprudenza citata al precedente paragrafo 59, la quale impone agli Stati membri, in sostanza, di riconoscere la cessazione della qualifica di rifiuto a sostanze o oggetti quando ciò contribuisca alla realizzazione degli obiettivi della direttiva 2008/98.
73. Per quanto concerne la presente causa, occorre considerare che l’uso di suolo escavato di prima qualità ai fini del livellamento e del risanamento di terreni agricoli consente di rispettare la gerarchia dei rifiuti definita all’articolo 4 della direttiva 2008/98 e, in particolare, di rispondere all’appello concernente il recupero dei rifiuti al fine di preservare le risorse naturali e di favorire lo sviluppo di un’economia circolare.
74. Infatti, come sostenuto dalla Porr Bau, qualora si ritenga che materiale di scavo non contaminato classificato come di prima qualità non abbia perso la qualifica di rifiuto a seguito di un controllo di qualità, tale suolo, le cui proprietà possono essere impiegate per il miglioramento delle strutture agricole, potrebbe essere smaltito in una discarica, conformemente agli obblighi previsti dalla direttiva 2008/98 e dalla normativa nazionale austriaca. Ciò comporterebbe non soltanto la potenziale riduzione delle capacità delle discariche, ma anche la contaminazione di tale suolo, che non potrebbe più essere utilizzato a fini utili. Inoltre, anziché attuare la gerarchia dei rifiuti e rispondere all’invito al recupero dei rifiuti al fine di preservare le risorse naturali, come già indicato, il detentore di tali rifiuti sarebbe tenuto, in forza del diritto austriaco, a versare un contributo per i siti contaminati. Ciò comprometterebbe il principio «chi inquina paga» che, ai sensi dei considerando 1 e 26 della direttiva 2008/98, rappresenta un principio guida del diritto e della politica europei dell’ambiente.
75. Di conseguenza, ritengo che il riconoscimento della cessazione della qualifica di rifiuto a un suolo escavato, una volta sottoposto a controllo e definito come materiale non contaminato di prima qualità, possa rispondere agli obiettivi della direttiva 2008/98. Una normativa nazionale che preveda la cessazione della qualifica di rifiuto soltanto qualora tale tipo di suolo sia utilizzato come sostituto diretto di materie prime e che escluda, in relazione a tale suolo, la preparazione per il riutilizzo, eccede il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri e non è quindi conforme all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98.
c) Requisiti formali
76. Per quanto riguarda i requisiti formali, quali gli obblighi di registrazione e di documentazione che, secondo il giudice del rinvio, devono essere adempiuti affinché i materiali di scavo cessino di essere considerati rifiuti, occorre adottare un approccio analogo. In particolare, è necessario garantire che i requisiti formali non compromettano l’effetto utile della direttiva 2008/98. In altri termini, una normativa nazionale che preveda che i materiali di scavo non possono cessare di essere considerati rifiuti nel caso in cui non siano rispettati obblighi formali, quand’anche siano soddisfatte le condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, osta alla realizzazione degli obiettivi della direttiva 2008/98 e, per tale ragione, dovrebbe essere disapplicata.
77. Certamente, come osservato dal governo austriaco, la fissazione di requisiti formali per la cessazione della qualifica di rifiuto non è estranea al diritto dell’Unione. A tale riguardo, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità quanto alla definizione dei criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto. Tuttavia, tali requisiti formali devono essere definiti in modo da raggiungere i loro obiettivi senza compromettere gli obiettivi della direttiva 2008/98.
78. Ciò non sembra accadere nel procedimento principale, alla luce della descrizione effettuata dal giudice del rinvio nella decisione di rinvio. Infatti, come riconosciuto dal governo austriaco nelle sue osservazioni, la decisione impugnata dinanzi al giudice del rinvio ha concluso che il suolo escavato di cui trattasi non aveva cessato di essere considerato un rifiuto, essenzialmente a causa del mancato rispetto di taluni requisiti formali previsti dal piano federale per la gestione dei rifiuti. Orbene, come ripetutamente menzionato, il giudice del rinvio indica che il suolo escavato di cui trattasi nel procedimento principale era stato classificato come suolo di prima qualità ed era dimostrabile che si collocava al di sotto dei valori limite di contaminazione definiti nel piano federale austriaco per gestione dei rifiuti ai fini del suo utilizzo specifico per l’effettuazione di rinterri e per lo sviluppo del terreno.
79. I requisiti formali hanno dunque indotto l’autorità resistente a considerare un suolo non contaminato di prima qualità come un rifiuto, incoraggiandone lo smaltimento e l’acquisto di nuove materie prime, anziché incentivare il riutilizzo di materiali preesistenti. Nella misura in potrebbero scoraggiare il riutilizzo di materiali non contaminati di prima qualità, si deve ritenere che requisiti formali privi di rilevanza ambientale pregiudichino la promozione della gerarchia dei rifiuti definita all’articolo 4 della direttiva 2008/98 e, pertanto, l’effetto utile di tale direttiva.
d) Osservazione finale
80. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale che dispone la cessazione della qualifica di rifiuto di un suolo escavato non contaminato, qualificato come materiale di prima qualità ai fini specifici dello sviluppo del terreno ai sensi del diritto nazionale, soltanto quando esso sia utilizzato direttamente in sostituzione di materie prime e nella misura in cui impedisce che un rifiuto cessi di essere considerato tale sino a quando il detentore non adempia taluni requisiti formali privi di rilevanza ambientale, quali obblighi di registrazione e di documentazione.
V. Conclusione
81. Sulla base dell’analisi sopra esposta, suggerisco alla Corte di rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria, Austria) nei seguenti termini:
L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/EC del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale che dispone la cessazione della qualifica di rifiuto di un suolo escavato non contaminato, qualificato come materiale di prima qualità ai fini specifici dello sviluppo del terreno ai sensi del diritto nazionale, soltanto quando esso sia utilizzato direttamente in sostituzione di materie prime e nella misura in cui impedisce che un rifiuto cessi di essere considerato tale sino a quando il detentore non adempia taluni requisiti formali privi di rilevanza ambientale, quali obblighi di registrazione e di documentazione.
Tuttavia, l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 non dovrebbe trovare applicazione in un caso come quello di cui al procedimento principale, in quanto l’articolo 3, punto 1, e l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 devono essere interpretati nel senso che un suolo escavato non contaminato di prima qualità, fornito al fine di soddisfare una richiesta di agricoltori locali concernente l’effettuazione di rinterri e lo sviluppo del terreno, dopo che tale suolo è stato selezionato e sottoposto a un controllo di qualità, non costituisce un rifiuto, bensì un sottoprodotto, purché siano soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere da a) a d), della direttiva 2008/98. Spetta al giudice del rinvio effettuare a tale valutazione.