Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PRIIT PIKAMÄE
föredraget den 7 december 2023(1)
Mål C‑587/21 P
DD
mot
Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA)
”Överklagande – Personalmål – Tillfälligt anställda – Disciplinärt förfarande – Verkställighet av domar som meddelats av personaldomstolen och av Europeiska unionens tribunal – Artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen – Upphävande av reprimand – Ideell skada – Preskriptionstid som inte är fastställd genom en bestämmelse i unionsrätten – Begreppet skälig tidsfrist – Utgångspunkt för beräknandet av den skäliga tidsfristen – Skyldighet för unionsdomstolen att beakta omständigheterna i det enskilda fallet – Artikel 32.2 i förordning (EG) nr 45/2001 – Omsorgsplikt – Motsägelsefull motivering”
I. Inledning
1. Genom sitt överklagande har DD, klaganden i målet, yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens dom av den 14 juli 2021, DD/FRA (T‑632/19, EU:T:2021:434) (nedan kallad den överklagade domen). Genom den domen ogillade tribunalen den talan som klaganden väckt enligt artikel 270 FEUF med yrkande om ersättning för den ideella skada som klaganden ansåg sig ha åsamkats och om ogiltigförklaring av beslutet från direktören för Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (nedan kallad FRA) av den 19 november 2018 att avslå klagandens skadeståndsyrkande.
2. Överklagandet, som är hänförligt till det rättsområde som rör tvister mellan Europeiska unionen och dess personal, vilar på åtta grunder genom vilka klaganden har klandrat tribunalen för att ha gjort sig skyldig till flera fall av felaktig rättstillämpning. I enlighet med domstolens begäran kommer förevarande förslag till avgörande att inriktas på den andra grunden för överklagandet vilken, i huvudsak, avser gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som unionsadministrationen har när den, med stöd av artikel 266 FEUF, verkställer en dom varigenom ett beslut som den har fattat inom ramen för ett disciplinärt förfarande ogiltigförklaras. Detta ger med nödvändighet upphov till frågan om i vilken utsträckning administrationen är skyldig att respektera den berörda tjänstemannens eller den anställdes processuella rättigheter, i synnerhet rätten att yttra sig.
3. I förevarande mål ges domstolen möjlighet att förtydliga sin rättspraxis på detta område, med hänsyn till rättssäkerheten och ett effektivt skydd för de rättigheter angående god förvaltning som stadfästs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), bland annat rätten att yttra sig. Domstolen har härvid att ta ställning till relevansen av vissa bestämmelser i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, i den lydelse som är tillämplig i målet (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), om vissa avgörande aspekter av det disciplinära förfarandet.
II. Tillämpliga bestämmelser
4. Artikel 86 i tjänsteföreskrifterna, vilken återfinns i avdelning VI med rubriken ”Disciplinåtgärder”, har följande lydelse:
”1. Om en tjänsteman eller tidigare tjänsteman underlåter att uppfylla någon av sina skyldigheter enligt dessa tjänsteföreskrifter, antingen det sker uppsåtligt eller på grund av vårdslöshet från hans sida, kan disciplinära åtgärder vidtas mot honom.
2. Om tillsättningsmyndigheten eller [Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf)] får kännedom om förhållanden som tyder på underlåtenhet att uppfylla en skyldighet på det sätt som avses i punkt 1 får de inleda administrativa utredningar för att ta reda på om någon sådan underlåtenhet har förekommit.
3. Disciplinära regler, förfaranden och åtgärder samt regler och förfaranden för administrativa utredningar fastställs i bilaga IX.”
5. I artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Tillsättningsmyndigheten kan, på grundval av utredningsrapporten, efter att ha underrättat den berörda tjänstemannen om all bevisning i akten och efter att ha hört tjänstemannen, fatta något av följande beslut:
a) Att anklagelserna mot tjänstemannen inte kan styrkas. Tjänstemannen skall i så fall underrättas skriftligen.
b) Att tjänstemannen har eller tycks ha underlåtit att uppfylla någon av sina skyldigheter, men att disciplinåtgärder trots detta inte skall vidtas, och i lämpliga fall utfärda en varning.
c) Att, om tjänstemannen har underlåtit att uppfylla någon av sina skyldigheter i enlighet med artikel 86 i tjänsteföreskrifterna,
i) inleda disciplinärt förfarande i enlighet med avsnitt 4 i denna bilaga, eller
ii) hänskjuta ärendet till disciplinnämnden.”
6. I artikel 22 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna anges följande:
”1. Efter att ha hört tjänstemannen skall tillsättningsmyndigheten fatta sitt beslut i enlighet med artiklarna 9 och 10 i denna bilaga inom två månader från den dag då den fick nämndens yttrande. Beslutet skall vara motiverat.
2. Om tillsättningsmyndigheten beslutar att lägga ner ärendet utan disciplinär åtgärd skall den utan dröjsmål underrätta den berörda tjänstemannen skriftligen. Den berörda tjänstemannen får begära att detta beslut läggs till hans personalakt.”
7. I artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”En tjänsteman mot vilken någon annan disciplinåtgärd har vidtagits än avsättning från tjänsten får, efter tre år när det gäller en skriftlig varning eller en reprimand, och efter sex år när det gäller andra disciplinåtgärder, begära att alla hänvisningar till åtgärden avlägsnas från hans personalakt. Tillsättningsmyndigheten skall besluta om beviljande av tjänstemannens begäran.”
8. Artikel 29 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”Om anklagelserna mot tjänstemannen inte har styrkts i enlighet med artikel 1.3 eller artikel 22.2 i denna bilaga får tjänstemannen begära att tillsättningsmyndigheten offentliggör sitt beslut på lämpligt sätt för att gottgöra den skada tjänstemannen har lidit.”
III. Bakgrund till tvisten, förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
A. Bakgrund till tvisten
9. Klaganden (DD) anställdes den 1 augusti 2000 av ett organ inom unionen, Europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet (EUMC), numera FRA, som tillfälligt anställd i den mening som avses i artikel 2 a i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade anställningsvillkoren). Klaganden hade inledningsvis ett tidsbegränsat kontrakt, men blev tillsvidareanställd från och med den 16 december 2006.
10. Under år 2009 och därefter inom ramen för den utvärdering som gjordes för år 2011 och särskilt inom ramen för ett förfarande för överklagande enligt FRA:s interna regler mot utkastet till utvärderingsrapport (nedan kallat det interna överklagandet), hävdade klaganden att han hade utsatts för diskriminering på grund av ras eller etnisk tillhörighet.
11. Med hänsyn till de ord och den ton som hade använts i det interna överklagandet inledde FRA:s direktör en administrativ utredning den 9 november 2012.
12. FRA:s direktör utfärdade en reprimand gentemot klaganden efter en förhandling som hölls den 20 februari 2013 i syfte att höra honom i enlighet med artiklarna 2 och 11 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som är analogt tillämpliga på kontraktsanställda.
13. Genom en skrivelse av den 13 juni 2013 underrättade FRA:s direktör klaganden slutligen om sitt beslut att säga upp hans avtal om tillsvidareanställning (nedan kallat uppsägningsbeslutet).
14. Genom dom av den 8 oktober 2015, DD/FRA (F‑106/13 och F‑25/14, EU:F:2015:118) (nedan kallad domen om ogiltigförklaring), upphävde personaldomstolen reprimanden. Skälet till detta upphävande var att klagandens rätt att bli hörd hade åsidosatts, eftersom FRA:s direktör inte hade delgett honom slutsatserna i den administrativa utredningen före förhandlingen den 20 februari 2013 och således inte hade gett honom möjlighet att förbereda sitt försvar på ett ändamålsenligt sätt (punkt 63 i domen om ogiltigförklaring).
15. I samma dom ogiltigförklarade personaldomstolen även uppsägningsbeslutet, eftersom FRA:s direktör, innan detta antogs, inte uttryckligen hade underrättat klaganden om att han, på grund av olika händelser, hade för avsikt att säga upp hans avtal och att han inte hade berett klaganden tillfälle att yttra sig i ärendet (punkt 90 i domen om ogiltigförklaring).
16. Personaldomstolen ogillade däremot klagandens yrkande om ersättning för den ideella skada som han hade åsamkats med anledning av den administrativa utredningen av tre skäl: för det första eftersom klaganden inte med fog kunde hävda att de omständigheter som lades honom till last inte var tillräckligt preciserade för att nämnda utredning skulle inledas (punkt 74 i domen om ogiltigförklaring), för det andra eftersom den omständigheten att den administrativa utredningen hade genomförts utan att FRA först hade antagit allmänna bestämmelser för tillämpningen av artikel 2 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna för att definiera den processuella ramen för utredningen inte kunde anses innebära att utredningen var rättsstridig (artikel 75 i domen om ogiltigförklaring) och för det tredje eftersom det, även om klaganden hördes utan att ha beretts möjlighet att förbereda sitt försvar på ett ändamålsenligt sätt, måste konstateras att han, i sin ansökan, enbart hade åberopat stress och oro under den administrativa utredningen, utan att närmare motivera sina påståenden (punkt 76 i domen om ogiltigförklaring).
17. Personaldomstolen ogillade även klagandens yrkande om ersättning för den ideella skada som han hade åsamkats med anledning av att reprimanden på ett orättmätigt sätt hade skadat hans integritet, värdighet och anseende vid FRA. Personaldomstolen påpekade bland annat i detta hänseende att eftersom reprimanden upphävdes på grund av att klagandens rätt att bli hörd hade åsidosatts var det inte uteslutet att något annat beslut skulle ha antagits om klaganden hade hörts. Personaldomstolen fann följaktligen att nämnda skadeståndsyrkande hade framställts för tidigt, annars skulle FRA:s verkställighet av domen om ogiltigförklaring föregripas (punkterna 78–82 i domen om ogiltigförklaring).
18. Personaldomstolen ogillade även klagandens yrkande om ersättning för den materiella och ideella skada som klaganden hade åsamkats till följd av det rättsstridiga uppsägningsbeslutet. Vad gäller den ideella skadan konstaterade personaldomstolen att klaganden enbart hade anfört att det beslutet hade orsakat honom psykisk skada och skadat hans anseende och värdighet, utan att visa att den skadan inte kunde avhjälpas fullt ut genom domen om ogiltigförklaring (punkt 107).
19. Klaganden ingav ett överklagande av domen om ogiltigförklaring, vilket tribunalen ogillade genom domen av den 19 juli 2017, DD/FRA (T‑742/15 P, EU:T:2017:528) (nedan kallad domen om överklagande).
20. Under tiden, från och med den 1 mars 2016, återinsatte FRA klaganden i sin tjänst och betalade ut lön till honom.
21. Vidare ingav klaganden den 12 april 2013 ett klagomål till Europeiska datatillsynsmannen (nedan kallad EDPS) på den grunden att den administrativa utredningen hade genomförts i strid med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1). EDPS avbröt prövningen av det klagomålet i avvaktan på domen om ogiltigförklaring och därefter domen om överklagande.
22. Den 18 december 2017 fann EDPS att utredningen avseende klaganden hade genomförts i strid med artiklarna 4, 5 a, 11 och 12 i förordning nr 45/2001, eftersom det inte hade fastställts någon tillräcklig rättslig ram för inledande och genomförande av administrativa utredningar. Dessa slutsatser blev slutgiltiga den 16 mars 2018, efter det att EDPS hade avslagit den berördes och FRA:s begäranden om omprövning.
23. Den 19 juli 2018 ingav klaganden en begäran, med stöd av artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, om utbetalning av ett belopp på 100 000 euro i ekonomisk ersättning för en rad rättsstridigheter som FRA hade begått (nedan kallad begäran om skadestånd). Klaganden gjorde för det första gällande att den administrativa utredningen hade inletts utan att det fanns någon tillräckligt allvarlig misstanke grundad på bevisning om att han hade anklagat sin överordnade för rasdiskriminering och att utredningen snarare hade grundats på överdrifter och manipulation. Klaganden hävdade för det andra att den administrativa utredningen, det disciplinära förfarandet, reprimanden och uppsägningsbeslutet utgjorde diskriminering på grund av hans etniska ursprung. För det tredje anförde klaganden att den administrativa utredningen hade inletts och genomförts i strid med artiklarna 4, 5 a, 11 och 12 i förordning nr 45/2001. För det fjärde hävdade klaganden att reprimanden och uppsägningsbeslutet hade grundats på en rättsstridig administrativ utredning som innehöll ett förolämpande och ärekränkande språk. För det femte hävdade klaganden att FRA hade använt ett förolämpande och ärekränkande språk, att byrån hade åsidosatt hans rätt till oskuldspresumtion och att den hade gjort sig skyldig till en kränkning av hans rätt till privatliv och skydd av sina personuppgifter under det disciplinära förfarandet, i reprimanden och i uppsägningsbeslutet, under förfarandena vid personaldomstolen, tribunalen och Europaparlamentets budgetkontrollutskott, samt på grund av att det i pressen hade publicerats artiklar om domen om ogiltigförklaring. Enligt klaganden utgjorde dessa beteenden sammantaget kränkande särbehandling. För det sjätte ansåg han att FRA på så sätt hade åsidosatt sin omsorgsplikt genom att inte beakta alla de omständigheter som kunde ha påverkat byråns beslut och agerande och framför allt genom att inte skyndsamt underrätta honom om de anklagelser som hade riktats mot honom. Slutligen tillade klaganden att alla dessa rättsstridigheter hade orsakat honom stress, oro, osäkerhet och en känsla av övergivenhet och likgiltighet. Han kände sig förödmjukad och angav att han även led av det nedlåtande och föraktfulla sätt som han hade behandlats på.
24. Den 19 november 2018 avslog den myndighet som har befogenhet att ingå avtal (nedan kallad avtalsmyndigheten) klagandens begäran om skadestånd bland annat på den grunden att domen om ogiltigförklaring hade verkställts, eftersom klaganden hade återinsatts i sin tjänst och reprimanden hade undanröjts från hans personalakt.
25. Den 14 februari 2019 ingav klaganden ett klagomål som avtalsmyndigheten avslog den 12 juni 2019. I sitt avslagsbeslut angav avtalsmyndigheten bland annat att FRA hade beslutat att inte återuppta förfarandet och att alla handlingar som hänförde sig till den administrativa utredningen hade raderats från klagandens akt.
B. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
26. Genom en ansökan som ingavs till tribunalens kansli den 23 september 2019 ingav klaganden ett överklagande med stöd av artikel 270 FEUF och yrkade för det första ersättning för den ideella skada som klaganden ansåg sig ha åsamkats, för det andra ogiltigförklaring av beslutet från FRA:s direktör av den 19 november 2018 att avslå klagandens skadeståndsyrkande och för det tredje ogiltigförklaring, såvitt erfordras, av beslutet av den 12 juni 2019 att avslå klagomålet av ovannämnda beslut av den 19 november 2018.
27. Till stöd för sitt överklagande åberopade klaganden sex rättsstridigheter med avseende på det agerande som FRA anklagades för (punkterna 39, 51, 69, 80, 100 och 125 i den överklagade domen):
– För det första att FRA, efter domen om ogiltigförklaring, hade underlåtit att höra klaganden och underlåtit att meddela beslut enligt artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
– För det andra att den administrativa utredningen och det inledande disciplinära förfarandet hade inletts på ett rättsvidrigt sätt.
– För det tredje att FRA inte hade gottgjort klaganden för den ideella skada som hade åsamkats med anledning av den reprimand som hade upphävts genom domen om ogiltigförklaring.
– För det fjärde att FRA hade underlåtit att verkställa domen om ogiltigförklaring och genomföra det disciplinära förfarandet inom en skälig tidsfrist och med omsorg.
– För det femte att den administrativa utredningen hade inletts och genomförts i strid med förordning nr 45/2001, tjänsteföreskrifterna och den rätt till skydd för privatlivet som garanteras i artikel 7 i stadgan.
– För det sjätte att FRA hade underlåtit att ersätta den skada som hade uppkommit genom grundlösa, ärekränkande och förolämpande uttalanden, vilket innebär ett åsidosättande av rättskraften hos domen om ogiltigförklaring, rätten till oskuldspresumtion och omsorgsplikten, samt skyldigheten att avstå från varje form av kränkande särbehandling.
28. Eftersom klaganden begärde ersättning för den ideella skada som han påstod sig har lidit med anledning av detta eventuellt rättsstridiga agerande från FRA:s sida anförde han dessutom, för detta ändamål, flera argument för att skadan verkligen förelåg samt beträffande orsakssambandet.
29. I den överklagade domen fann tribunalen att villkoren för att en institution ska vara skadeståndsansvarig inte var uppfyllda. Tribunalen ansåg inte att det inte fanns någon grund för någon av de rättsstridigheter som klaganden hade åberopat. Dessutom konstaterade tribunalen att det inte hade styrkts att det förelåg någon ideell skada och något orsakssamband mellan denna och det rättsstridiga agerandet.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
A. Förfarandet vid domstolen
30. Domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i domstolens rättegångsregler beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling.
B. Parternas yrkanden
31. Klaganden har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– följaktligen ogiltigförklara beslutet från FRA:s direktör av den 19 november 2018 att avslå klagandens begäran enligt artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, ogiltigförklara, såvitt erfordras, beslutet från FRA:s direktör av den 12 juni 2019, vilket mottogs den 13 juni 2019, om avslag på klagandens klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna mot det ovannämnda beslutet av den 19 november 2018 och bevilja ersättning för den ideella skada som klaganden anser sig ha åsamkats och som i överensstämmelse med rätt och billighet (ex æquo et bono) bör fastställas till 100 000 euro, och
– förplikta FRA att ersätta rättegångskostnaderna.
32. FRA har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
V. Rättslig analys
A. Inledande anmärkningar
33. Såsom jag angav i inledningen kommer endast den andra grunden för överklagandet att behandlas i mitt förslag till avgörande. Det är viktigt att påpeka att förevarande mål kännetecknas av en viss komplexitet, eftersom de omständigheter som ligger till grund för förevarande tvist har varit föremål för domar som har meddelats av flera unionsdomstolar. För att bättre förstå de rättsfrågor som är centrala i detta mål, anser jag att det är lämpligt att göra en kort sammanfattning av dem innan den egentliga rättsliga analysen påbörjas.
34. De aktuella rättsfrågorna handlar, i huvudsak, om huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i det att den fann att FRA hade agerat i enlighet med unionsrätten när den beslutade att lämna den administrativa utredningen mot klaganden därhän, för att verkställa personaldomstolens dom om ogiltigförklaring, utan att ha hört klaganden, såsom krävs enligt artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Tribunalen utgick från att det förfarande som avses i den bestämmelsen inte var obligatoriskt och att det fanns en annan lösning för att säkerställa att den domen om ogiltigförklaring verkställdes på vederbörligt sätt, vilken var att avstå från det disciplinära förfarandet.
35. Jag kommer i min analys att visa att denna ståndpunkt är problematisk ur rättslig synvinkel, eftersom den ger administrationen möjlighet att, inom ramen för det disciplinära förfarandet, välja en alternativ väg som inte uttryckligen föreskrivs i tjänsteföreskrifterna och som följaktligen inte ger den berörda tjänstemannen(2) någon som helst möjlighet att delta. Risken för ett åsidosättande av tjänstemannens processuella rättigheter kan således inte uteslutas. Tribunalen anser däremot att det inte krävs att rätten till försvar iakttas, eftersom FRA helt har avstått från att vidta åtgärder mot klaganden. Tribunalen har grundat sitt resonemang på konstaterandet att FRA inte hade vidtagit någon åtgärd som berörde klaganden negativt i den mening som avses i artikel 41 i stadgan.
B. Den andra grunden för överklagandet
1. Parternas argument
36. Den andra grunden består, i huvudsak, av fyra delar.
37. Genom den andra grundens första del har klaganden, i huvudsak, hävdat att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av domen av den 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/kommissionen (T‑471/11, EU:T:2014:739), när den ansåg att det av den domen framgick att ogiltigförklaring av en rättsakt tillät att förfarandet återupptogs på det exakta stadium där rättsstridigheten har inträffat. Klaganden har emellertid gjort gällande att enligt en korrekt tolkning av den domen ska det förfarande som har till syfte att ersätta en ogiltigförklarad rättsakt avse det exakta stadium där rättsstridigheten har inträffat.
38. FRA anser att den andra grundens första del är verkningslös. Enligt FRA innebär inte den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 45 i den överklagade domen, tvärtemot vad klaganden har hävdat, att tillsättningsmyndigheten är skyldig att återuppta ett disciplinärt förfarande som visar sig vara behäftat med ett förfarandefel. FRA har dessutom påpekat att klaganden inte har något som helst berättigat intresse av att hävda att FRA var skyldigt att återuppta det disciplinära förfarandet i stället för att lämna det därhän.
39. Klaganden har i den andra grundens andra del klandrat tribunalen för att ha tillämpat artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna på ett felaktigt sätt, genom att anse att den artikeln inte är tillämplig när en administrativ utredning återkallas eller avstås ifrån och under omständigheter, såsom de som är för handen i förevarande mål, där FRA har beslutat att inte återuppta det omtvistade förfarandet på det stadium där reprimanden ogiltigförklarades. Enligt klaganden innehåller artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna en uttömmande förteckning över de alternativ som motparten har efter det att en utredningsrapport har upprättats. Klaganden har dessutom påpekat att för att den berörda tjänstemannens intressen ska kunna beaktas ska syftet med den artikeln jämföras med artikel 29 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, vilket innebär att ett återkallande av en utredningsrapport utan motivering eller publicering av något som helst slag utgör ett åsidosättande av de artiklarna. Klaganden har hävdat att tribunalen har gjort en konstlad åtskillnad mellan att avsluta en administrativ utredning och att återkalla denna eller lämna den därhän, vilket innebär att artiklarna 3 och 29 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna har fråntagits en stor del av deras verkan.
40. FRA har svarat att varken artikel 266 FEUF om verkställighet av domar eller artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna hindrade byrån från att avstå från att återuppta det administrativa förfarandet och att undanröja alla tidigare handlingar rörande den administrativa utredningen från klagandens akt. Artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna är således inte tillämplig.
41. Genom den andra grundens tredje del har klaganden hävdat att den överklagade domen är behäftad med felaktig rättstillämpning och att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts, eftersom tribunalen, i punkt 49 i den överklagade domen, ansåg att rätten till försvar inte behövde iakttas strikt i förevarande fall ”eftersom FRA avstod från alla förfaranden mot klaganden … och därmed inte vidtog någon åtgärd som berörde honom negativt i den mening som avses i artikel 41 i stadgan”.
42. Enligt FRA har det inte fattats något beslut som går klaganden emot, varför byrån inte var skyldig att först höra honom. Klaganden har således bortsett från det sammanhang i vilket personaldomstolens dom verkställdes och som ledde till att klaganden återinsattes i tjänst. FRA har dessutom preciserat att byrån inte beslutade ”[a]tt anklagelserna mot tjänstemannen inte kan styrkas”, såsom krävs i artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, utan lämnade det disciplinära förfarandet därhän, det vill säga utan att fatta något sådant beslut.
43. Klaganden har i den andra grundens fjärde del gjort gällande att motiveringen i den överklagade domen är motsägelsefull såvitt avser dels punkt 49 i den domen, där tribunalen angav att artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna inte var tillämplig, dels punkt 76 i samma dom, där tribunalen angav motsatsen.
44. FRA anser att det inte föreligger någon motsägelse mellan punkt 49 och punkt 76 i den överklagade domen, eftersom den behöriga tillsynsmyndigheten i förevarande fall avstod från att återuppta det disciplinära förfarandet och undanröjde alla tidigare handlingar rörande den administrativa utredningen från klagandens personalakt.
2. Bedömning
45. Jag anser att den andra grundens fyra delar bör prövas tillsammans, på ett strukturerat sätt och enligt en tematisk ordning, eftersom de är nära förbundna med varandra.
a) Verkställandet av personaldomstolens dom om ogiltigförklaring
46. Det ska inledningsvis fastställas vilka krav som gäller för verkställighet av en dom om ogiltigförklaring i förevarande fall. Såsom framgår av parternas yttranden råder det delade meningar om tribunalens bedömning, i punkt 46 i den överklagade domen, att domen om ogiltigförklaring, som grundade sig på ett åsidosättande av klagandens rätt till försvar efter förfarandets administrativa fas, enbart innebar att FRA ålades att undanröja reprimanden från klagandens personalakt, utan att byrån var skyldig att höra honom om de anklagelser som hade lett till att den administrativa utredningen inleddes eller att formellt underrätta honom om ett beslut att lämna anklagelserna mot honom därhän.
47. I artikel 266 första stycket FEUF föreskrivs att ”[d]en institution, det organ eller den byrå vars rättsakt har förklarats ogiltig … ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen” (min kursivering). Denna bestämmelse medför skyldigheter för institutionerna och – uttryckligen sedan Lissabonfördraget trädde i kraft – för de unionsorgan och unionsbyråer som har dömts genom domar om ogiltigförklaring. Bestämmelsen kompletterar artiklarna 263–265 FEUF, enligt vilka unionsdomstolarna, inom sina respektive behörighetsområden, endast kan ogiltigförklara en rättsakt. Tvärtom ges de i artikel 266 FEUF inte några befogenheter att ålägga de institutioner som har fällts någon särskild handlingsplikt eller att förplikta dem att vidta de åtgärder som är nödvändiga. I stället ska den institution som har fällts själv vidta de åtgärder som krävs för att verkställa domen.(3)
48. Mot denna bakgrund gjorde tribunalen rätt när den, i punkt 45 i den överklagade domen, angav att unionsinstitutioner och unionsorgan har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att bestämma på vilket sätt de ska rätta sig efter följderna av en dom om ogiltigförklaring. Detta innebär emellertid inte att detta utrymme för skönsmässig bedömning är obegränsat, eftersom administrationen i annat fall skulle ha befogenhet att bortse från konsekvenserna av en sådan dom. I ett sådant fall skulle den domstolsprövning som unionsdomstolarna utövar vara en illusion, vilket skulle äventyra unionens ställning som en ”union grundad på rättsstatsprincipen”.(4) Såsom jag kommer att förklara nedan i detta förslag till avgörande finns det nämligen flera skäl till att jag anser att tribunalen har gjort en felaktig bedömning av de begränsningar som unionsrätten medför för FRA i förevarande fall.
49. För det första anser jag att tribunalen har gjort en felaktig bedömning av omfattningen av den skyldighet som följer av artikel 266 FEUF. Det ska i detta hänseende erinras om att enligt fast rättspraxis ska domar om ogiltigförklaring som meddelas av unionsdomstolarna ha rättskraft så snart de vunnit laga kraft. Denna rättskraft omfattar inte endast domslutet i domen om ogiltigförklaring, utan även domskälen i den mån dessa ger nödvändigt stöd för domslutet och därför inte kan skiljas från domslutet.(5) Domen om ogiltigförklaring medför således att den institution som har avfattat den ogiltigförklarade rättsakten ska anta en ny sådan och därvid respektera såväl domslutet som de domskäl som föranlett domslutet och som utgör det nödvändiga stödet för detta, och således se till att den nya rättsakten inte är behäftad med samma rättsstridigheter som de som fastslagits i domen om ogiltigförklaring.(6)
50. Vad gäller prövningen av förevarande grund ska det dessutom erinras om att det förfarande som har till syfte att ersätta en ogiltigförklarad rättsakt ska avse det exakta stadium där rättsstridigheten har inträffat, eftersom ogiltigförklaringen av en rättsakt inte nödvändigtvis påverkar de förberedande rättsakterna.(7) Att en rättsakt som avslutar ett administrativt förfarande bestående av flera faser ogiltigförklaras medför inte nödvändigtvis att hela det förfarande som föregått antagandet av den ifrågasatta rättsakten ogiltigförklaras, oberoende av de materiella eller processuella grunderna för domen om ogiltigförklaring. Den som har antagit rättsakten ska utgå från det datum då den antog den ogiltigförklarade rättsakten för att anta den ersättande rättsakten. Den som antagit rättsakten kan emellertid, i sitt nya beslut, åberopa andra grunder än de på vilka den grundade sitt första beslut. Vidare har den ingen skyldighet att på nytt uttala sig om aspekter av det ursprungliga beslutet som inte har ifrågasatts genom domen om ogiltigförklaring.
51. Av ovanstående följer att en ogiltigförklaring av en rättsakt inte ”tillåter” administrationen att återuppta förfarandet på det exakta stadium där rättsstridigheten har inträffat, tvärtemot vad tribunalen tycks hävda i punkt 45 i den överklagade domen. Det handlar snarare om en tvingande skyldighet, såsom tydligt framgår av den rättspraxis som tribunalen själv har hänvisat till. Tribunalen har således gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, eftersom tribunalen tycks tolka denna rättspraxis så, att den allmänt erkänner administrationens behörighet att själv bestämma, vid verkställighet av en dom om ogiltigförklaring enligt artikel 266 FEUF, på vilket stadium den avser att återuppta ett bristfälligt förfarande.
52. För det andra anser jag att den tolkning som tribunalen har gjort i punkt 45 i den överklagande domen, enligt vilken administrationen ska ges ett ”stort utrymme för skönsmässig bedömning”, strider mot den grundläggande principen om rättsstaten, som är ett av unionens värden enligt artikel 2 FEU, genom vilken institutionernas, organens och byråernas rättsakter är underkastade lagen (min kursivering).(8) I detta sammanhang ska det även erinras om att enligt principen om tilldelade befogenheter, som slås fast i artikel 5.2 FEU, ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen, inbegripet i sekundärrätten. På det specifika området för personalmål innebär detta en skyldighet för administrationen att handla i enlighet med bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna.
53. Den logiska följden av detta är att administrationens utrymme för skönsmässig bedömning begränsas genom bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna, vars syfte är att skapa en reglering för fallet i fråga. I detta sammanhang är det viktigt att inte bara hänvisa till artikel 86 utan även till bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, eftersom denna bilaga bland annat innehåller bestämmelser om disciplinåtgärder samt de regler och förfaranden som gäller för administrativa utredningar. Det disciplinära förfarandet som sådant består av två olika faser, varav den första inleds genom beslutet att inleda förfarandet och avslutas genom ett annat beslut, efter det att den berörda personen har hörts på grundval av utredningsrapporten.(9)
54. Såsom jag har påpekat i mina inledande anmärkningar uppkommer i förevarande mål frågan huruvida artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som är avsedd att reglera administrationens agerande efter utredningsfasen, är tillämplig. Den bestämmelsen innehåller en uppräkning av de alternativ som administrationen har och ger den möjlighet att inleda eller avstå från disciplinärt förfarande efter det att utredningsrapporten har upprättats, förutsatt att de villkor som föreskrivs i den bestämmelsen är uppfyllda.
55. Enligt min mening råder det ingen tvekan om att FRA befann sig just i denna fas i förfarandet vid meddelandet av domen om ogiltigförklaring, som grundade sig på ett åsidosättande av klagandens rätt till försvar efter förfarandets administrativa fas, såsom framgår av punkt 46 i den överklagade domen. Följaktligen ankom det på FRA att tillämpa artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna och välja det alternativ som föreföll relevant under omständigheterna.
56. I motsats till vad tribunalen har slagit fast var FRA, med andra ord, skyldigt att återuppta förfarandet på det exakta stadium där rättsstridigheten hade inträffat, det vill säga vid den tidpunkt då FRA hade att besluta huruvida det disciplinära förfarandet skulle fullföljas. Nedan i förevarande förslag till avgörande kommer jag att undersöka exakt vilka konsekvenser detta medför för FRA, mot bakgrund av kraven i artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Under alla omständigheter måste det i detta skede av bedömningen konstateras att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den felaktigt antog att FRA inte var skyldigt att tillämpa den bestämmelsen på omständigheterna i förevarande fall.
b) Huruvida artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna är tillämplig i förevarande fall
57. Denna slutsats gör sig än mer gällande om syftet med artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna prövas mot bakgrund av det allmänna sammanhanget för ett disciplinärt förfarande. Det har redan angetts att detta består av två olika faser. Den första fasen innebär att det inleds en administrativ utredning, vars syfte är att göra det möjligt för tillsättningsmyndigheten att kontrollera huruvida de skyldigheter som tjänstemännen är ålagda att följa har åsidosatts. De allmänna bestämmelserna i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som består av fyra artiklar som återfinns i avsnitt 1, rör administrativa utredningar och syftar till att precisera villkoren för tillämpningen av artikel 86.2 i tjänsteföreskrifterna. Även om administrationen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att genomföra administrativa utredningar, måste den icke desto mindre iaktta vissa formföreskrifter, däribland upprättandet av den slutliga utredningsrapporten, som det hänvisas till i artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
58. Denna rapport innehåller en redogörelse av de särskilda handlingarna och omständigheterna i ärendet, och vidare fastställs huruvida de regler och förfaranden som är tillämpliga på situationen har följts. Dessutom anges eventuella försvårande eller förmildrande omständigheter, omfattningen av den skada som institutionen har lidit och en rekommendation om vilka åtgärder som ska vidtas.(10) På grundval av ovannämnda rapport kan tillsättningsmyndigheten för det första besluta att anklagelserna mot tjänstemannen inte kan styrkas. Tjänstemannen ska i så fall underrättas skriftligen. För det andra kan tillsättningsmyndigheten besluta att tjänstemannen har eller tycks ha underlåtit att uppfylla de aktuella skyldigheterna, men att disciplinåtgärder trots detta inte ska vidtas, och i lämpliga fall endast utfärda en varning till den berörda personen. För det tredje kan tillsättningsmyndigheten, om tjänstemannen har underlåtit att uppfylla någon av sina skyldigheter, inleda ett disciplinärt förfarande, antingen utan samråd med disciplinnämnden eller vid denna nämnd.
59. Det är uppenbart att unionslagstiftaren har haft för avsikt att så detaljerat som möjligt definiera administrationens befogenheter gentemot tjänstemannen inom ramen för detta förfarande. Ett sådant tillvägagångssätt krävs inte enbart mot bakgrund av de principer som anges i punkt 52 i förevarande förslag till avgörande, utan även med hänsyn tagen till behovet av att respektera den berörda tjänstemannens processuella rättigheter. Mot bakgrund av denna slutsats anser jag att tribunalens argument, att FRA hade ett ”stort utrymme för skönsmässig bedömning” när det gällde att verkställa domen om ogiltigförklaring, är felaktigt. Därför anser jag att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning.
60. Detsamma gäller tribunalens konstaterande, i punkt 48 i den överklagade domen, att FRA inte var skyldigt att återuppta det omtvistade förfarandet på det stadium där reprimanden ogiltigförklarades, utan att byrån i stället hade rätt att välja ”en annan lösning”, nämligen att avstå från det förfarandet och dessutom undanröja alla tidigare handlingar rörande den administrativa utredningen från klagandens personalakt. Ordalydelsen och systematiken i samt syftet med artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna visar tydligt att den innehåller en uttömmande förteckning över de alternativ som står administration till buds. Av den bestämmelsens ordalydelse framgår att den anger en rad väldefinierade alternativ som utesluter varandra.
61. Härav följer att administrationen är skyldig att fatta ett beslut på grundval av ett av dessa alternativ, som kommer att tjäna som rättslig grund. Mot bakgrund av dessa omständigheter är det logiskt att dra slutsatsen att unionslagstiftaren avsåg att utesluta varje annat alternativ. Tribunalens uppfattning att administrationen hade möjlighet att välja ett annat alternativ efter den administrativa utredningen, ska följaktligen anses ha grundats på en felaktig tolkning av artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
62. Jag anser att denna felaktiga rättstillämpning är synnerligen allvarlig, särskilt eftersom tribunalen inte har ifrågasatt den terminologi som FRA använde för att redogöra för sitt tillvägagångssätt inom ramen för det disciplinära förfarandet. Det framgår bland annat av punkterna 43 och 48 i den överklagade domen att FRA hade ”lämnat” anklagelserna mot klaganden ”därhän” och på så sätt ”avstått” från det omtvistade förfarandet. Jag vill emellertid påpeka att dessa ord inte förekommer i artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, vilket väcker frågan huruvida det verkligen rör sig om ett annat alternativ som inte föreskrivs i den bestämmelsen, såsom tribunalen tycks anta (”en annan lösning”), eller huruvida det snarare rör sig om en synonym vars enda syfte är att beskriva det scenario som avses i artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
63. Jag anser att den omständigheten att rättsliga förfaranden mot en tjänsteman ”lämnas därhän” eller ”avstås ifrån” i grund och botten inte är något annat än en beskrivning av ovannämnda scenario. Såsom klaganden har förklarat på ett övertygande sätt innebär nämligen det faktum att administrationen avstår från ett disciplinärt förfarande, i princip, att anklagelserna mot tjänstemannen inte kan styrkas. De ord som har använts ska således förstås som två olika sätt för att uttrycka samma sak. Denna ståndpunkt är enligt min mening förenlig med sunt förnuft. Om denna bedömning skulle visa sig vara korrekt, är det lämpligt att fråga sig varför FRA avvek från bestämmelserna i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. De skriftliga yttrandena ger visserligen inte några säkra svar på detta, men faktum kvarstår att ett sådant tillvägagångssätt inte under några omständigheter är förenligt med de principer som det hänvisas till i punkt 52 i förevarande förslag till avgörande och som administrationen måste iaktta.
64. Jag anser dessutom att ett sådant tillvägagångssätt kan inverka menligt på den berörda tjänstemannens processuella rättigheter, vilket jag kommer att förklara närmare. Tribunalen gjorde sig följaktligen skyldig till felaktig rättstillämpning i det att den ansåg att FRA hade handlat i enlighet med unionsrätten när byrån avstod från alla rättsliga åtgärder mot klaganden utan att tillämpa artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
c) Huruvida tjänstemannens eller den anställdes processuella rättigheter har åsidosatts
65. Trots det utrymme för skönsmässig bedömning som varje administrativ myndighet har, är myndigheten skyldig att iaktta de grundläggande processrättsliga principerna. En sådan skyldighet följer av artikel 41 i stadgan, där rätten till god förvaltning i dess olika former stadgas.(11) De processrättsliga skyddsreglerna måste i synnerhet respekteras på det disciplinära området, med tanke på det faktum att tjänstemän kan bli föremål för åtgärder av olika stränghetsgrad. De skyddsregler som föreskrivs i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, vilka ger verkan åt rätten till god förvaltning, har ett dubbelt syfte, nämligen dels att göra det möjligt för anklagade tjänstemän att försvara sig på ett ändamålsenligt sätt, dels att förhindra ett eventuellt godtyckligt agerande från administrationens sida vid disciplinära förfaranden.(12)
66. Bland dessa skyddsregler finns rätten att yttra sig, vilken är av avgörande vikt,(13) vilket framgår av det faktum att den rättigheten nämns i flera bestämmelser, inbegripet i artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. I den bestämmelsen föreskrivs en skyldighet att höra den berörda tjänstemannen innan ett beslut fattas om huruvida det disciplinära förfarandet ska fullföljas, på grundval av utredningsrapporten och efter det att denne har underrättats om all bevisning i akten. Det ska påpekas i detta hänseende att det inte föreskrivs något uttryckligt undantag. Underlåtenhet att iaktta denna skyldighet innebär därför logiskt sett ett åsidosättande av tjänstemannens processuella rättigheter. Detta tycks vara fallet under omständigheterna i förevarande mål, eftersom FRA inte tillämpade artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
67. Eftersom rätten att yttra sig måste garanteras gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkt 49 i den överklagade domen, slog fast att ”rätten till försvar dessutom inte behövde iakttas”. Såsom jag redan har angett i min analys grundar sig denna felaktiga rättstillämpning dels på ett felaktigt resonemang, nämligen att artikel 3 i bilaga IX i tjänsteföreskrifterna inte är tillämplig i förevarande fall, dels på argumentet att FRA inte har vidtagit någon åtgärd som skulle beröra klaganden negativt i den mening som avses i artikel 41 i stadgan. Det sistnämnda argumentet kräver vissa allmänna överväganden.
68. Det följer nämligen av artikel 41.2 i stadgan att rätten till god förvaltning bland annat innebär att var och en har rätt att yttra sig innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne. Tribunalen har således inte tagit hänsyn till att det i artikel 3 i bilaga IX i tjänsteföreskrifterna inte görs någon åtskillnad, i fråga om rätten att yttra sig, beroende på om administrationens beslut kan komma att beröra tjänstemannen negativt eller inte. Denna rättighet ska med andra ord garanteras i samtliga fall, vilket har sin förklaring i det disciplinära förfarandet som sådant. Artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna utgör således en lex specialis som tar hänsyn till disciplinåtgärdernas särdrag.
69. Det ska i detta hänseende erinras om att ett inledande av ett disciplinärt förfarande kan mycket allvarligt skada den berörda tjänstemannens heder och yrkesmässiga anseende.(14) Administrationen är således skyldig att undersöka sanningsenligheten och svårighetsgraden beträffande de omständigheter som har lagts den sistnämnde till last innan den beslutar att inleda förfarandet. Att ett disciplinärt förfarande tagit alltför lång tid i anspråk ska på samma sätt anses tyda på att tjänstemannen har orsakats ideell skada.(15) De disciplinära myndigheterna är således skyldiga att genomföra detta förfarande skyndsamt och handla på ett sådant sätt att varje efterföljande åtgärd vidtas inom en skälig tid i förhållande till den föregående åtgärden. Om denna frist åsidosätts, vilket endast kan bedömas utifrån de särskilda omständigheterna i målet, kan detta medföra att rättsakten ogiltigförklaras.(16) Detta är skälet till att det i artikel 22.1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna fastställs att ett beslut ska fattas inom en tidsfrist på två månader efter nämndens yttrande om tillsättningsmyndigheten avser att vidta åtgärder. Såväl i tjänstemannens som i administrationens intresse får beslutet att avsluta det disciplinära förfarandet inte fördröjas utan motivering.(17)
70. Medveten om den negativa påverkan som ett omotiverat inledande av ett disciplinärt förfarande kan ha på en tjänstemans anseende har unionslagstiftaren, i artikel 22.1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, föreskrivit att om tillsättningsmyndigheten beslutar att lägga ned ärendet utan disciplinär åtgärd ska den utan dröjsmål underrätta den berörda tjänstemannen skriftligen. Den berörda tjänstemannen får begära att detta beslut läggs till hans personalakt. I artikel 29 i den bilagan anges dessutom att om anklagelserna mot den berörda personen inte har styrkts i enlighet med ovannämnda bestämmelse får denne begära att tillsättningsmyndigheten offentliggör sitt beslut på lämpligt sätt för att gottgöra den skada tjänstemannen har lidit. Allt detta visar att unionslagstiftaren anser att det krävs en rad åtgärder för att motverka de negativa effekterna av obefogade rättsliga åtgärder.
71. Avslutningsvis ska det inte förglömmas att enligt artikel 27 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna får även en tjänsteman mot vilken en disciplinåtgärd har vidtagits begära att alla hänvisningar till åtgärden avlägsnas från vederbörandes personalakt. Tillsättningsmyndigheten ska besluta om beviljande av tjänstemannens begäran. Enligt min mening är denna mekanism en symbol för rätten att bli glömd och förenlig med principen att en disciplinär åtgärd inte ska befläcka en persons meriter för all framtid och inte heller hindra vederbörande från att fortsätta sin karriär.(18) Det är uppenbart att mekanismen är avsedd att säkerställa att tjänstemannens heder och yrkesmässiga anseende återupprättas efter en skälig tidsfrist, det vill säga efter tre år när det gäller en skriftlig varning eller en reprimand eller efter sex år när det gäller andra åtgärder.
72. Av dessa överväganden kan emellertid inte den slutsatsen dras att det endast är inledandet av ett omotiverat disciplinärt förfarande som kan få negativa följder för tjänstemannen. Såsom klaganden med rätta har påpekat ska hänsyn tas till den omständigheten att i en situation som den här aktuella, där en administrativ utredning har genomförts, förfogar administrationen fortfarande över utredningsrapporten. Rapporten i sig är inte något beslut som kan dras tillbaka, utan en omständighet som måste beaktas. Med hänsyn till att vare sig domen om ogiltigförklaring eller beslutet att ”lämna” de rättsliga åtgärderna mot tjänstemannen ”därhän” medför att nämnda rapport undanröjs, har administrationen teoretiskt sett en möjlighet att återuppta det disciplinära förfarandet vid en senare tidpunkt. Det ska påpekas att artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna inte heller medger att utredningsrapporten återkallas eller lämnas därhän.
73. Mot denna bakgrund anser jag att den berörda tjänstemannens heder och yrkesmässiga anseende under dessa omständigheter bör återupprättas genom att höra tjänstemannen och anta ett beslut enligt artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, samtidigt som nödvändigt offentliggörande säkerställs, såsom krävs i artikel 29 i den bilagan. På samma sätt bör det säkerställas att tjänstemannen kan begära att det beslutet läggs till vederbörandes personalakt, i enlighet med artikel 22.2 i nämnda bilaga. Ett sådant tillvägagångssätt, som inte lämnar något tvivel om administrationens avsikter, skulle bäst tillgodose tjänstemannens behov av rättssäkerhet.
74. Ett sådant tillvägagångssätt förefaller enligt min mening än mer nödvändigt när den disciplinära åtgärden har ogiltigförklarats av personaldomstolen på grund av ett förfarandefel, såsom i förevarande fall. Av EU-domstolens praxis följer att om ett beslut har ogiltigförklarats på formella grunder, utan att de påtalade omständigheterna har prövats i sak, utgör beslutet om ogiltigförklaring inte ett ”frikännande” i den mening som detta begrepp har i straffrättsliga sammanhang.(19) Enligt min mening medför detta, efter domen om ogiltigförklaring, en skyldighet för FRA att anta ett beslut som klargör klagandens rättsliga situation, eftersom det disciplinära förfarande som har inletts mot honom avser det exakta stadium där rättsstridigheten har inträffat. I förevarande fall beslutade FRA emellertid inte, såsom byrån själv har medgett, att anklagelserna inte kunde styrkas, vilket krävs enligt artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, utan ”lämnade” helt enkelt det disciplinära förfarandet ”därhän” utan att fatta något sådant beslut.
75. I likhet med klaganden anser jag att FRA:s förfaringssätt, som bestod i att ”avstå från” det disciplinära förfarandet efter det att utredningsrapporten hade upprättats, utan motivering, förhandling eller offentliggörande av något som helst slag, utgör ett kringgående av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i ovannämnda bestämmelser. Tribunalen ska följaktligen anses ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, eftersom den felaktigt fann att den rätt till försvar som garanteras genom bestämmelserna i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna inte hade åsidosatts genom FRA:s tillvägagångssätt. Denna felaktiga rättstillämpning beror på en restriktiv tolkning av artikel 41 i stadgan som dessutom inte tar hänsyn till disciplinåtgärdernas särdrag.
76. FRA:s beslut att ”lämna” de rättsliga åtgärderna mot klaganden ”därhän” utan att höra den sistnämnde utgör ett förfarandefel. Det följer av domstolens praxis att för att ett åsidosättande av rätten till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, ska leda till ogiltigförklaring av det beslut som antagits efter det administrativa förfarandet krävs att förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat om detta fel inte hade förelegat.(20) Domstolen har emellertid preciserat att det inte krävs att en sökande som gör gällande att hans eller hennes rätt till försvar har åsidosatts visar att ett beslut av den berörda unionsinstitutionen skulle ha fått ett annat innehåll, utan endast att ett sådant antagande inte är helt uteslutet.(21) Bedömningen av denna fråga ska dessutom göras med hänsyn till de särskilda faktiska och rättsliga omständigheterna i varje enskilt fall.(22) Jag anser att tribunalen bör beakta denna rättspraxis, om målet skulle återförvisas dit för förnyad prövning.
d) Huruvida motiveringen i den överklagade domen är motsägelsefull
77. Såsom framgår av punkterna 48 och 49 i den överklagade domen grundade sig tribunalens resonemang för att finna att klagandes rätt till försvar inte hade åsidosatts, i huvudsak, på argumentet att artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna inte var tillämplig eftersom FRA hade valt ”en annan lösning”, nämligen att ”lämna” de rättsliga åtgärderna mot klaganden ”därhän”. I förevarande förslag till avgörande har jag på ett detaljerat sätt visat att tribunalens resonemang är behäftat med flera fall av felaktig rättstillämpning i detta hänseende.
78. Det ska emellertid påpekas att detta resonemang dessutom är inkonsekvent, eftersom tribunalen har fastställt raka motsatsen i punkt 76 i den överklagande domen. Närmare bestämt ansåg tribunalen i förevarande fall att ”FRA [beslutade] att lämna de rättsliga förfarandena mot klaganden därhän med tillämpning av artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna” (min kursivering). Jag anser att detta konstaterande är särskilt problematiskt i detta sammanhang, eftersom det i denna passus hänvisas till punkt 48 i den överklagande domen, där tribunalen utvecklar sitt resonemang som grundar sig på ett alternativt tillvägagångssätt som FRA påstås ha följt, vilket just består i att inte tillämpa bestämmelserna i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Ovannämnda punkter är formulerade på tydligaste sätt, vilket därmed utesluter eventuella formuleringsfel, varför det måste antas att de faktiskt återspeglar tribunalens resonemang.
79. Det är uppenbart att dessa båda konstateranden inte kan ges samtidigt i den överklagande domen utan att logiken i tribunalens resonemang på allvar kan ifrågasättas. Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att tribunalen i slutändan intar en rättsligt korrekt ståndpunkt i punkt 76 i den överklagade domen. Såsom jag har nämnt i min analys är konstaterandet att de rättsliga åtgärderna mot den berörda tjänstemannen ”lämnades därhän”, när allt kommer omkring, bara ett annat sätt att uttrycka att den administrativa utredningen har avslutats på grund av att anklagelserna inte kunde styrkas och således med tillämpning av artikel 3 a i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.(23) Tribunalen tycks ha insett att det är omöjligt för administrationen att frångå bestämmelserna i bilagan. Denna slutsats står dock i strid med tribunalens ursprungliga överväganden.
80. Frågan uppkommer därför hur en sådan väsentlig motsägelse ska hanteras processrättsligt. I detta hänseende ska det erinras om att enligt fast rättspraxis är frågan huruvida skälen i en dom från tribunalen motsägelsefulla en rättsfråga som kan åberopas i ett mål om överklagande.(24) Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska det konstateras att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning. Enligt min mening är detta fel synnerligen allvarligt, inte bara på grund av felets uppenbara art utan även eftersom det innebär att tribunalens resonemang ifrågasätts i sin helhet, oberoende av de andra fall av felaktig rättstillämpning som jag har konstaterat i min analys. Följaktligen anser jag att det i princip är tillräckligt att konstatera att den andra grundens fjärde del är välgrundad för att överklagandet ska vinna bifall på hela den grunden.
3. Slutsats i denna del
81. De fall av felaktig rättstillämpning som tribunalen har gjort sig skyldig till och som har fastställts inom ramen för den analys som görs i förevarande förslag till avgörande kan sammanfattas enligt följande. För det första gjorde tribunalen en felaktig bedömning av omfattningen av FRA:s utrymme för skönsmässig bedömning vid verkställigheten av domen om ogiltigförklaring genom att grunda sig på en felaktig tolkning av artikel 266 FEUF och relevant rättspraxis. För det andra bortsåg tribunalen från det faktum att artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna var tillämplig i förevarande fall på omständigheterna i målet och att FRA var skyldigt att anta ett beslut enligt den bestämmelsen. För det tredje bortsåg tribunalen från den omständigheten att underlåtenheten att tillämpa artikel 3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna innebar ett åsidosättande av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i den bilagan. Den felaktiga rättstillämpningen grundar sig på en restriktiv tolkning av artikel 41 i stadgan som dessutom inte tar hänsyn till disciplinåtgärdernas särdrag. För det fjärde resonerade tribunalen på ett motsägelsefullt sätt när det gäller frågan huruvida ovannämnda bestämmelse är tillämplig.
VI. Förslag till avgörande
82. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen slår fast att överklagandet ska vinna bifall på den andra grunden.