DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
19 avril 2013 (*)
« FSE – Action de formation – Réduction du concours financier initialement octroyé – Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 – Prescription – Sécurité juridique – Droits de la défense – Délai raisonnable – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑51/11,
Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e Serviços (Aecops), établie à Lisbonne (Portugal), représentée initialement par Mes J. da Cruz Vilaça et L. Pinto Monteiro, puis par Mes Pinto Monteiro, P. Farinha Alves et N. Morais Sarmento, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. P. Guerra e Andrade et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 27 octobre 2010 fixant le montant final des dépenses éligibles au concours du Fonds social européen (FSE) octroyé à la requérante pour des actions de formation par la décision C (88) 831, du 29 avril 1988, pour le financement d’une action de formation (dossier 88 0369 P1),
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. M. Prek (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 juin 2012,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, l’Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e Serviços (Aecops), est une association patronale regroupant des entreprises de construction, de travaux publics et de services.
2 Le 20 octobre 1987, la République portugaise a présenté en faveur de la requérante une demande de concours du Fonds social européen (FSE) d’un montant de 161 680 200 escudos portugais (PTE). Cette demande concernait une action de formation professionnelle en faveur de 421 jeunes destinée à leur offrir des perspectives d’emploi dans le secteur de la construction.
3 Par sa décision C (88) 831, du 29 avril 1988, la Commission des Communautés européennes a approuvé un concours financier du FSE d’un montant de 145 394 403 PTE destiné à la formation de 391 jeunes (dossier 88 0369 P1).
4 Conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application à la décision 83/516/CEE concernant les missions du FSE (JO L 289, p. 1), une avance de 72 699 201 PTE a été versée à la requérante.
5 Le 19 octobre 1989, conformément à l’article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83, le Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE, département pour les questions relatives au FSE), service de l’administration portugaise chargé de gérer les concours du FSE au Portugal, a présenté à la Commission une demande de versement du solde. L’action de formation ayant bénéficié à un nombre moins important de jeunes que ce qui avait à l’origine été prévu, le DAFSE a réévalué les dépenses, qui, dorénavant, s’élevaient à un montant de 126 376 816 PTE, dont 69 507 249 PTE à la charge du FSE et 56 869 567 PTE à la charge de la République portugaise. L’avance de 72 699 201 PTE ayant déjà été versée, le solde restant dû était négatif et portait sur un montant de – 3 191 952 PTE. Le 12 avril 1990, cette somme a été récupérée par la Commission.
6 À la demande du DAFSE, qui soupçonnait des irrégularités dans le cadre de l’utilisation par la requérante du concours du FSE, l’Inspecção Geral de Finanças (Inspection générale des finances, ci-après l’« IGF ») a procédé à un audit des comptes de l’association afin d’évaluer la légalité et la régularité des actions de formation réalisées entre 1987 et 1989, en ce compris des dépenses réalisées dans le cadre du dossier concerné. Le rapport d’audit, daté du 10 novembre 1994, a constaté plusieurs irrégularités dans le cadre dudit dossier.
7 La requérante ayant refusé de montrer aux inspecteurs qui réalisaient l’audit plusieurs éléments de sa comptabilité et ces derniers ayant découvert des indices de fraudes, l’IGF a proposé de transmettre ledit rapport d’audit au ministère public à des fins de poursuites pénales.
8 Le 30 mars 1995, le DAFSE a informé la Commission, conformément à l’article 7 de la décision 83/673/CEE de la Commission, du 22 décembre 1983, concernant la gestion du FSE (JO L 377, p. 1), que, en raison d’une présomption d’irrégularités, l’action de formation en cause faisait l’objet d’une enquête.
9 Le 12 décembre 1995, le DAFSE a demandé à la Commission l’adoption d’une nouvelle décision en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83.
10 Sur la base de la présomption d’irrégularités, le ministère public portugais a ouvert une enquête pour cas allégué de fraude dans le cadre de l’obtention d’une subvention.
11 Le 23 février 2001, la juridiction d’instruction saisie, en l’occurrence le Tribunal de Instução Criminal de Lisboa (tribunal d’instruction pénale de Lisbonne), a déclaré la procédure pénale concernée éteinte par prescription.
12 Le 17 août 2004, l’Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (Institut de gestion du FSE, ci-après l’« IGFSE »), qui a succédé au DAFSE, a informé la Commission de la décision de la juridiction d’instruction. L’IGFSE a précisé que, étant donné la teneur de cette décision, la notification faite à la Commission le 30 mars 1995 perdait ses effets, conformément à l’article 7 de la décision 83/673.
13 Le 31 mai 2005, la Commission a demandé à l’IGFSE de préciser les conséquences financières qui découlaient du rapport d’audit de l’IGF.
14 Le 22 novembre 2007, l’IGFSE a communiqué ledit rapport à la Commission.
15 Le 22 décembre 2007, la Commission a adopté une décision conditionnelle de fixation du montant final des dépenses éligibles dans laquelle elle estimait que toutes les dépenses mises en cause par l’IGF dans le rapport d’audit devaient être récupérées, tout en précisant que cette décision pouvait être revue si l’administration portugaise présentait de nouveaux éléments de preuve. À la suite de cette décision, la Commission a, le 3 octobre 2008, émis un ordre de recouvrement pour un montant de 48 165 568 PTE.
16 Par courrier du 16 décembre 2008, l’IGFSE a transmis à la Commission les conclusions de l’analyse du rapport d’audit effectué par l’IGF.
17 Dans une lettre en date du 5 janvier 2009, l’IGFSE a demandé à la Commission de suspendre la décision conditionnelle du 22 décembre 2007 ainsi que l’ordre de recouvrement du 3 octobre 2008 et d’adopter un nouveau projet de décision. Dans ce cadre, il a confirmé sa proposition du montant des dépenses éligibles, soit 67 375 282 PTE. La somme à la charge du FSE étant de 37 056 405 PTE et le FSE ayant déjà versé une somme de 69 507 249 PTE, l’État portugais restait débiteur à l’égard de la Commission à hauteur de 32 450 844 PTE.
18 Par courrier daté du 17 avril 2009, parvenu à la requérante le 21 avril 2009, l’IGFSE a notifié à cette dernière la décision conditionnelle de la Commission du 22 décembre 2007. La requérante a transmis ses observations sur ladite décision le 13 mai 2009. À cette occasion, elle a également pu se prononcer sur le rapport d’audit de l’IGF élaboré en 1994.
19 Le 30 décembre 2009, l’IGFSE a demandé à la Commission d’abroger la décision conditionnelle du 22 décembre 2007 au motif que la requérante ne s’était pas vu accorder la possibilité d’exercer son droit d’audition préalable.
20 Le 11 mars 2010, la Commission a abrogé sa décision conditionnelle du 22 décembre 2007 et a notifié à l’IGFSE un nouveau projet de décision de fixation du montant final des dépenses éligibles, dans lequel elle acceptait comme dépenses éligibles le montant de 67 375 282 PTE proposé par l’IGFSE.
21 Le 31 mars 2010, ce nouveau projet a été notifié à la requérante afin qu’elle puisse formuler ses observations.
22 Par courrier du 14 juin 2010, l’IGFSE a informé la Commission de ses conclusions selon lesquelles les observations présentées par la requérante n’apportaient aucun élément nouveau et a demandé à la Commission d’adopter une décision finale.
23 Le 27 octobre 2010, la Commission a adopté la décision de fixation du montant final des dépenses éligibles (ci-après la « décision attaquée »), qui a été notifiée à la requérante le 11 novembre 2010. La décision attaquée a ramené à 37 056 405 PTE le montant du concours du FSE octroyé par la décision C (88) 831.
Procédure et conclusions des parties
24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 janvier 2011, la requérante a introduit le présent recours.
25 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
26 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 21 juin 2012.
27 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
28 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
29 À titre liminaire, il convient de constater que, lors de l’audience, la requérante a confirmé, en réponse à une question posée par le Tribunal, qu’elle ne contestait pas les faits de l’affaire tels qu’exposés dans le rapport d’audience.
30 En outre, il y a lieu de rappeler quelques dispositions générales qui régissent le fonctionnement du FSE. Selon l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du FSE (JO L 289, p. 38), le Conseil de l’Union européenne participe au financement d’actions de formation et d’orientation professionnelles. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la même décision, le concours du FSE est octroyé à raison de 50 % des dépenses éligibles, sans qu’il puisse toutefois dépasser le montant de la contribution financière des pouvoirs publics de l’État membre intéressé.
31 Le règlement n° 2950/83, applicable au moment des faits, prévoit, en son article 5, paragraphe 1, que l’agrément par le FSE d’une demande de financement entraîne le versement d’une avance de 50 % du concours octroyé, à la date prévue pour le début de l’action de formation. En vertu du paragraphe 4 du même article, les demandes de paiement du solde contiennent un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects financiers de l’action concernée. L’État membre certifie l’exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement.
32 Conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, lorsque le concours du FSE n’est pas utilisé dans les conditions fixées par la décision d’agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l’État membre concerné l’occasion de présenter ses observations. Le paragraphe 2 du même article dispose que les sommes versées qui n’ont pas été utilisées dans les conditions fixées par la décision d’agrément donnent lieu à répétition, que l’État membre intéressé est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées pour des actions auxquelles s’applique la garantie visée à l’article 2, paragraphe 2, de la décision 83/516 et que, dans la mesure où il verse à la Communauté européenne les sommes à rembourser par les responsables financiers de l’action, l’État membre est subrogé dans les droits de la Communauté.
33 Selon l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, tant la Commission que l’État membre concerné peuvent contrôler l’utilisation du concours.
34 L’article 7 de la décision 83/673 prescrit à l’État membre enquêtant sur l’utilisation d’un concours, en raison d’une présomption d’irrégularité, d’avertir la Commission sans délai.
35 La décision attaquée a été adoptée sur le fondement de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83.
36 À l’appui de son recours, la requérante soulève trois moyens tirés, premièrement, de la prescription des poursuites, deuxièmement, de la violation du principe de sécurité juridique et des droits de la défense ainsi que du non-respect d’un délai raisonnable et, troisièmement, de la violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré de la prescription des poursuites
37 Selon la requérante, la décision attaquée est illégale et n’est pas susceptible d’exécution en raison de la prescription des poursuites, conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1). Elle fait valoir que, dans le cadre de l’action de formation en cause, aucune irrégularité n’a pu être commise après le 19 octobre 1989, date à laquelle le DAFSE a présenté à la Commission une demande de versement du solde. Or, la Commission a adopté la décision attaquée le 27 octobre 2010, soit plus de 20 ans après la commission, par la requérante, des irrégularités alléguées.
38 L’article 3 du règlement n° 2988/95 dispose :
« 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er, paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans.
Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l’irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s’étend en tout cas jusqu’à la clôture définitive du programme.
La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif.
Toutefois, la prescription est acquise au plus tard le jour où un délai égal au double du délai de prescription arrive à expiration sans que l’autorité compétente ait prononcé une sanction, sauf dans les cas où la procédure administrative a été suspendue conformément à l’article 6, paragraphe 1.
2. Le délai d’exécution de la décision prononçant la sanction administrative est de trois ans. Ce délai court à compter du jour où la décision devient définitive.
Les cas d’interruption et de suspension sont réglés par les dispositions pertinentes du droit national.
3. Les États membres conservent la possibilité d’appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2. »
39 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, dudit règlement, « [e]st constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ».
40 Selon l’article 4, paragraphe 1, du même règlement, « [t]oute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l’avantage indûment obtenu […] par l’obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus […] ».
41 Dès lors, il convient de s’interroger si, en l’espèce, la requérante peut se prévaloir du délai de prescription prévu par l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95.
42 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, la règle de prescription prévue à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 est applicable tant aux irrégularités conduisant à l’imposition d’une sanction administrative au sens de l’article 5 de ce règlement qu’à celles faisant l’objet d’une mesure administrative au sens de l’article 4 dudit règlement, mesure qui a pour objet le retrait de l’avantage indûment obtenu sans toutefois revêtir le caractère d’une sanction (arrêt de la Cour du 29 janvier 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a., C‑278/07 à C‑280/07, Rec. p. I‑457, point 22 ; voir arrêt du Tribunal du 15 avril 2011, IPK International/Commission, T‑297/05, non encore publié au Recueil, point 147, et la jurisprudence citée).
43 La Cour a également jugé que, en adoptant le règlement n° 2988/95 et, en particulier, l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de celui-ci, le législateur de l’Union européenne a entendu instituer une règle générale de prescription applicable en la matière et par laquelle il entendait, d’une part, définir un délai minimal appliqué dans tous les États membres et, d’autre part, renoncer à la possibilité de recouvrer des sommes indûment perçues du budget de l’Union après l’écoulement d’une période de quatre années postérieure à la réalisation de l’irrégularité affectant les paiements litigieux. Il en résulte que, à partir de la date d’entrée en vigueur du règlement n° 2988/95, tout avantage indûment perçu du budget de l’Union peut, en principe et excepté dans des secteurs pour lesquels le législateur de l’Union a prévu un délai inférieur, être recouvré par les autorités compétentes des États membres dans un délai de quatre années (arrêt Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a., point 42 supra, points 27 et 28).
44 S’agissant du sort des avantages indûment perçus du budget de l’Union en raison d’irrégularités qui ont été commises avant l’entrée en vigueur du règlement n° 2988/95, la Cour a précisé que, par l’adoption de l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement et sans préjudice du paragraphe 3 de cet article, le législateur de l’Union a défini de la sorte une règle de prescription générale par laquelle il a volontairement réduit à quatre années la période pendant laquelle les autorités des États membres, agissant au nom et pour le compte du budget de l’Union, devraient ou auraient dû récupérer de tels avantages indûment perçus (arrêt Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a., point 42 supra, point 29, et arrêt IPK International/Commission, point 42 supra, point 148).
45 La Cour en a déduit que, en application de l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2988/95, toute somme indûment perçue par un opérateur en raison d’une irrégularité antérieure à l’entrée en vigueur du règlement n° 2988/95 devait, en principe, être considérée comme prescrite en l’absence de tout acte interruptif adopté dans les quatre années suivant la commission d’une telle irrégularité, acte interruptif qui, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du même règlement, s’entendait comme un acte porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de cette irrégularité (voir, en ce sens, arrêt Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a., point 42 supra, point 32, et arrêt IPK International/Commission, point 42 supra, point 149).
46 En outre, le Tribunal a estimé que ces principes s’appliquaient mutatis mutandis lorsque la mesure en cause, en vertu de l’article 4, paragraphes 1 à 3, lu conjointement avec l’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2988/95, avait été adoptée par la Commission, ledit règlement étant une réglementation générale s’adressant à toute autorité, tant nationale que de l’Union, soumise aux obligations de bonne gestion financière et de contrôle de l’utilisation des moyens budgétaires des Communautés aux fins prévues, telles que visées aux considérants 3 et 13 du même règlement (arrêt IPK International/Commission, point 42 supra, point 150).
47 Il découle de la jurisprudence citée aux points précédents que l’autorité, nationale ou de l’Union, chargée de recouvrer les sommes indûment perçues dispose pour cela d’un délai de quatre années à partir de la réalisation de l’irrégularité.
48 Or, en l’espèce, l’autorité chargée du recouvrement des sommes indument perçues auprès de la requérante n’était pas la Commission mais l’autorité compétente de l’État membre.
49 En effet, au moment des faits litigieux, le DAFSE puis l’IGFSE représentaient la République portugaise pour tout ce qui concernait le FSE. Ils étaient les interlocuteurs uniques et obligatoires, d’une part, des services de la Commission responsables du FSE et, d’autre part, des organismes publics et privés portugais qui souhaitaient bénéficier d’un concours du FSE (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 14 décembre 2006, Branco/Commission, T‑162/04, non publié au Recueil, point 15).
50 Ainsi, en tant qu’unique interlocuteur du FSE, l’État membre engageait sa responsabilité dans la mesure où il certifiait l’exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement du solde et où il pouvait même être tenu de garantir la bonne fin des actions de formation (voir arrêt de la Cour du 7 mai 1991, Interhotel/Commission, C‑291/89, Rec. p. I‑2257, point 16, et la jurisprudence citée). Dans le cadre d’une telle procédure, les relations financières s’établissaient, d’une part, entre la Commission et l’État membre concerné et, d’autre part, entre cet État membre et l’opérateur économique bénéficiaire du concours financier (arrêt de la Cour du 15 mars 1984, EISS/Commission, 310/81, Rec. p. 1341, point 15).
51 C’est dans ce contexte que la décision attaquée, par laquelle la Commission a fixé le montant final des dépenses éligibles pour le dossier concerné, a été adressée à l’autorité nationale, l’IGFSE. Il ressort de la décision attaquée que, en raison des irrégularités constatées de la part de la requérante par les autorités nationales portugaises, le montant du concours financier à la charge du FSE, octroyé par la décision C (88) 831, a été réduit à 37 056 405 PTE. Il y a donc lieu de constater que, par la décision attaquée, la Commission n’a pas réclamé un quelconque remboursement à la requérante, mais a uniquement fixé le montant final du concours financier du FSE pour le dossier concerné. Le 11 novembre 2010, l’IGFSE a notifié la décision attaquée à la requérante en lui demandant de rembourser les montants indûment perçus.
52 Certes, en réduisant le concours financier qui lui avait préalablement été octroyé par l’intermédiaire des autorités nationales portugaises, la décision attaquée concerne la requérante directement et individuellement. C’est à ce titre que celle-ci peut contester cette décision devant le juge de l’Union. Toutefois, dans le cadre spécifique de la procédure décrite au point 50 ci-dessus, dans laquelle la Commission ne pouvait pas directement réclamer à la requérante le remboursement des fonds et ainsi « poursuivre » les éventuelles irrégularités réalisées par la requérante, cette dernière ne saurait se prévaloir de la prescription des poursuites prévue par l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 à l’encontre de la Commission.
53 À cet égard, il convient d’observer que, si, comme l’évoque la requérante, dans l’arrêt IPK International/Commission, point 42 supra, le Tribunal a conclu que les règles prévues par le règlement n° 2988/95 s’adressaient à toute autorité, tant nationale que de l’Union, ledit arrêt relevait toutefois d’une situation factuelle distincte de celle du cas d’espèce. En effet, cette affaire concernait un concours au financement d’un projet de tourisme écologique, dans le cadre duquel la Commission a, dans un premier temps, directement octroyé le montant convenu au prestataire en charge du projet, puis refusé de lui payer la seconde tranche du même concours et décidé de récupérer l’avance déjà payée. Il s’agissait donc d’une relation directe entre la Commission et le bénéficiaire du concours dans le cadre de laquelle c’était la Commission qui avait adopté la mesure de recouvrement. Par conséquent, la solution retenue dans ledit arrêt n’est pas directement transposable au cas d’espèce.
54 Dès lors, il y a lieu de conclure que la requérante ne saurait se prévaloir de la prescription des poursuites prévue par l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 et que, par conséquent, le premier moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de sécurité juridique et des droits de la défense ainsi que du non-respect d’un délai raisonnable
55 À titre subsidiaire, la requérante soutient que le délai, selon elle, déraisonnable à l’issue duquel la Commission a adopté la décision attaquée a porté atteinte au principe de sécurité juridique. Ainsi, elle aurait été convaincue de la régularité des dépenses réalisées, ce qui l’aurait conduite à ne pas garder les factures et autres documents relatifs à la procédure concernée. La requérante invoque également l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 389). Le non-respect d’un délai raisonnable aurait aussi entraîné une violation de ses droits de la défense.
56 Le principe du délai raisonnable, repris, en tant que composante du principe de bonne administration, dans l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux s’impose dans toute procédure administrative de l’Union (voir arrêt du Tribunal du 1er juillet 2008, Compagnie maritime belge/Commission, T‑276/04, Rec. p. II‑1277, point 39, et la jurisprudence citée).
57 Ainsi, le respect d’un délai raisonnable est requis dans tous les cas où, dans le silence des textes, les principes de sécurité juridique ou de protection de la confiance légitime font obstacle à ce que les institutions de l’Union et les personnes physiques ou morales agissent sans aucune limite de temps, risquant ainsi, notamment, de mettre en péril la stabilité de situations juridiques acquises. Pour les institutions de l’Union, le respect d’un délai raisonnable constitue un aspect du principe de bonne administration et procède de l’exigence fondamentale de sécurité juridique (voir arrêt du Tribunal du 5 octobre 2004, Sanders e.a./Commission, T‑45/01, Rec. p. II‑3315, points 59 et 60, et la jurisprudence citée).
58 Selon une jurisprudence constante, le caractère raisonnable de la durée d’une procédure administrative s’apprécie en fonction des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, du contexte dans lequel elle s’inscrit, des différentes étapes procédurales qui ont été suivies, de la complexité de l’affaire ainsi que de son enjeu pour les différentes parties intéressées (arrêts du Tribunal du 22 octobre 1997, SCK et FNK/Commission, T‑213/95 et T‑18/96, Rec. p. II‑1739, point 57, et du 16 septembre 1999, Partex/Commission, T‑182/96, Rec. p. II‑2673, point 177 ; voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 19 mars 1997, Oliveira/Commission, T‑73/95, Rec. p. II‑381, point 41).
59 En ce qui concerne, plus particulièrement, les financements du FSE, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, les États membres ont non seulement le droit, mais aussi l’obligation, de réexaminer les demandes de paiement du solde, même après avoir procédé à la certification de leur exactitude factuelle et comptable, et de transmettre à la Commission des demandes de paiement révisées, en proposant une réduction du concours, lorsqu’ils estiment être confrontés à des irrégularités qui ne s’étaient pas révélées précédemment. Cette obligation découle de l’article 2, paragraphe 2, de la décision 83/516 et de l’article 7 de la décision 83/673, aux termes desquels les États membres garantissent la bonne fin des actions et ont l’obligation d’avertir la Commission sans délai lorsque la gestion d’une action pour laquelle un concours a été accordé fait l’objet d’une enquête en raison d’une présomption d’irrégularité. Ces obligations et pouvoirs des États membres ne sont limités par aucune restriction temporelle (voir arrêt du Tribunal du 6 juin 2007, Mediocurso/Commission, T‑251/05 et T‑425/05, non publié au Recueil, point 57, et la jurisprudence citée).
60 En l’espèce, il ressort du dossier que 21 ans se sont écoulés entre la demande initiale de paiement du solde, le 19 octobre 1989, et l’adoption de la décision attaquée. Or, pour une grande partie, ce laps de temps s’explique par une longue période d’incertitude, due au réexamen du dossier par l’IGF ainsi qu’à la procédure pénale nationale afférente (voir, en ce sens, arrêt Branco/Commission, point 49 supra, point 139).
61 À cet égard, il convient d’observer que, à la suite de la demande de versement du solde présenté par le DAFSE le 19 octobre 1989 et du versement du solde négatif à la Commission le 12 avril 1990, aucune décision formelle n’a été adoptée par la Commission.
62 En effet, en raison des soupçons relatifs à l’existence de certaines irrégularités, les dépenses réalisées dans le cadre de l’action de formation concernée ont tout d’abord fait l’objet d’un audit. En outre, à la suite du rapport d’audit du 10 novembre 1994, des poursuites pénales ont été engagées à l’encontre de la requérante. La Commission a été informée de la clôture de la procédure pénale nationale le 17 août 2004.
63 Ce n’est qu’à partir de cette information qu’il revenait à la Commission de reprendre l’examen du dossier sur le plan administratif (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 30 juin 2005, Branco/Commission, T‑347/03, Rec. p. II‑2555, points 117 et 118). Il convient d’observer qu’environ neuf mois se sont écoulés avant le 31 mai 2005, date à laquelle la Commission a demandé à l’IGFSE de préciser les conséquences financières qui découlaient du rapport d’audit. Ce délai ne devrait pas être considéré comme excessif eu égard aux difficultés concevables liées à la reprise et à la poursuite de la procédure après une interruption de plus de quatorze ans (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2006, Branco/Commission, point 49 supra, point 140).
64 Ce n’est que le 22 novembre 2007 que l’IGFSE a communiqué ledit rapport à la Commission. Ainsi, cette dernière a pris le 22 décembre 2007 une décision conditionnelle de fixation du montant final des dépenses éligibles.
65 Par courrier du 16 décembre 2008, l’IGFSE a transmis à la Commission les conclusions de l’analyse du rapport d’audit, puis, le 5 janvier 2009, il lui a demandé de suspendre la décision du 22 décembre 2007, décision qu’il a pourtant notifiée à la requérante le 17 avril 2009. La requérante a transmis ses observations sur ladite décision le 13 mai 2009. Le 30 décembre 2009, l’IGFSE a demandé à la Commission d’abroger cette même décision, au motif que la requérante ne s’était pas vu accorder la possibilité d’exercer son droit d’audition préalable. Le 11 mars 2010, la Commission a abrogé ladite décision et a notifié à l’IGFSE un nouveau projet de décision, notifié à la requérante le 31 mars 2010. Le 14 juin 2010, l’IGFSE a demandé à la Commission d’adopter une décision finale.
66 Le 27 octobre 2010, la Commission a adopté la décision attaquée, qui a été notifiée à la requérante le 11 novembre 2010.
67 Il ressort du rappel des faits ci-dessus que c’est en raison de difficultés au niveau national que la phase de la procédure administrative, comprise entre le 31 mai 2005 et le 27 octobre 2010, a été aussi longue. Ces retards ne sauraient être imputés à la Commission. Or, seules les lenteurs imputables à cette dernière pourraient amener à conclure à l’inobservation du délai raisonnable (voir, en ce sens, arrêt du 30 juin 2005, Branco/Commission, point 63 supra, point 122).
68 En conséquence, il y a lieu de conclure que le délai pris par la Commission pour adopter la décision attaquée s’explique par le contexte spécifique de l’affaire ainsi que par les circonstances particulières ayant caractérisé les différentes étapes procédurales et que le délai en cause ne saurait être considéré comme excessif.
69 Il convient aussi de rejeter l’argument de la requérante selon lequel elle aurait été convaincue de la régularité des dépenses réalisées en raison de la durée de la procédure. En effet, la requérante était au courant des difficultés procédurales causées par les irrégularités dont elle était à l’origine, notamment de l’audit effectué par l’IGF et de la procédure pénale ouverte contre elle et qui a été clôturée en raison de la prescription. En outre, le 17 avril 2009, l’IGFSE lui a notifié la décision conditionnelle de la Commission du 22 décembre 2007.
70 Dès lors, il convient de conclure que la prétendue insécurité juridique que la requérante met en rapport avec le délai en cause ne saurait entraîner l’annulation de la décision attaquée.
71 Par ailleurs, pour le cas où il conviendrait d’interpréter les arguments de la requérante comme invoquant une prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement nº 2950/83, la décision finale de la Commission reste subordonnée au respect par le bénéficiaire des conditions fixées pour l’octroi du concours financier. Dès lors, le principe de protection de la confiance légitime ne saurait s’opposer à la réduction d’un concours de l’Union lorsque lesdites conditions n’ont pas été respectées (voir arrêt Mediocurso/Commission, point 59 supra, point 61, et la jurisprudence citée).
72 Quant à la violation alléguée des droits de la défense, la requérante se borne à affirmer que le délai pris par la Commission pour l’adoption de la décision attaquée compromet ses possibilités de rapporter la preuve que les reproches qui lui sont adressés ne sont pas fondés. La requérante aurait perdu son droit de présenter ses observations en temps utile, c’est-à-dire à un moment où elle disposait encore de documents qui lui auraient permis de justifier les dépenses considérées comme non éligibles par la Commission.
73 Le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental du droit de l’Union et doit être assuré, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. Ce principe exige que toute personne à l’encontre de laquelle peut être prise une décision affectant de manière sensible ses intérêts soit mise en mesure de faire connaître utilement son point de vue au sujet des éléments retenus à sa charge pour fonder une telle décision (voir arrêt du Tribunal du 10 décembre 2009, Cofac/Commission, T‑158/07, non publié au Recueil, point 35, et la jurisprudence citée).
74 Or, ainsi qu’il a été rappelé au point 71 ci-dessus, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement nº 2950/83, la décision finale reste subordonnée au respect par le bénéficiaire des conditions fixées pour l’octroi du concours financier. En outre, selon l’article 7, paragraphe 1, dudit règlement, tant les autorités nationales que la Commission ont le droit de contrôler le respect par le bénéficiaire de ces conditions. Il en découle que, pour s’assurer le versement du concours, les bénéficiaires sont tenus de conserver les pièces justificatives démontrant qu’ils ont rempli ces conditions au moins jusqu’à la décision finale de la Commission sur la demande de paiement du solde (arrêt Partex/Commission, point 58 supra, point 196).
75 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’une violation des droits de la défense.
76 Il s’ensuit que le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
77 La requérante soutient que la décision attaquée ne répond pas aux exigences de motivation imposées par l’article 296 TFUE en ce qu’elle n’expose pas les raisons qui ont conduit la Commission à réduire le montant du concours financier octroyé au titre du FSE.
78 Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver une décision individuelle a pour but de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est, éventuellement, entachée d’un vice permettant d’en contester la validité et de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision. La portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (voir arrêt du Tribunal du 9 juillet 2003, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commission, T‑102/00, Rec. p. II‑2433, point 100, et la jurisprudence citée).
79 Une décision portant réduction du montant d’un concours du FSE initialement accordé entraînant, notamment, des conséquences graves pour le bénéficiaire du concours, celle-ci doit faire clairement apparaître les motifs qui justifient la réduction du concours par rapport au montant initialement agréé. En outre, la motivation d’une telle décision doit permettre au bénéficiaire du concours de prendre connaissance également du mode de calcul de la réduction opérée (arrêt Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Commission, point 78 supra, point 101).
80 Or, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait à ces exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte, ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Mediocurso/Commission, point 59 supra, point 41, et la jurisprudence citée).
81 Dans l’hypothèse où la Commission confirme purement et simplement la proposition d’un État membre de réduire un concours initialement accordé, une décision de la Commission peut être considérée comme dûment motivée, au sens de l’article 296 TFUE, soit lorsqu’elle fait elle-même clairement apparaître les motifs qui justifient la réduction du concours, soit, à défaut, lorsqu’elle se réfère clairement à un acte des autorités nationales compétentes de l’État membre concerné dans lequel celles-ci exposent clairement les motifs d’une telle réduction (voir arrêt Mediocurso/Commission, point 59 supra, point 42, et la jurisprudence citée).
82 C’est à la lumière de ces principes qu’il convient de vérifier si la décision attaquée est suffisamment motivée.
83 Dans la décision attaquée, la Commission a confirmé la proposition qui lui avait été faite par l’IGFSE de ramener à 37 056 405 PTE le montant du concours du FSE octroyé par la décision C (88) 831.
84 En outre, il convient d’observer que la décision attaquée, lorsqu’elle aborde les raisons qui ont justifié la réduction du concours financier du FSE, renvoie clairement à plusieurs documents émanant des autorités portugaises, notamment à la note n° 2274/DSAFEP/95, du 8 novembre 1995, ainsi qu’à la note n° 4/2008, du 9 décembre 2008, qui a été établie en complément de la première.
85 La requérante fait valoir qu’il ressort du rapport d’audit ainsi que de la note n° 2274/DSAFEP/95 que l’IGF a laissé toute une série de postes de dépenses à l’appréciation du DAFSE, mais que celui-ci ne s’est pas prononcé sur ces derniers.
86 Certes, dans la décision conditionnelle du 22 décembre 2007, la Commission a considéré que la note n° 2274/DSAFEP/95 « ne comport[ait] pas de proposition claire et justifiée concernant les montants soumis à l’examen du DAFSE par l’IGF ».
87 Toutefois, par la suite, au paragraphe 9 de la note n° 4/2008, l’IGFSE a relevé, d’une part, que le rapport d’audit a conclu que le total des dépenses objectivement non éligibles s’élevait à un montant de 17 011 965 PTE et, d’autre part, qu’il convenait de considérer que, au paragraphe 5.1 de la note n° 2274/DSAFEP/95, le DAFSE avait proposé que différents postes de dépenses, représentant un total de 41 989 568 PTE, fussent également considérés comme des dépenses non éligibles. En outre, il convient d’observer que le DAFSE avait exposé les raisons de la proposition concernée au paragraphe 4.1 de la même note n° 2274/DSAFEP/95, à savoir que, en substance, la comptabilité de l’organisme ayant organisé la formation pour le compte de la requérante ne reflétait pas les opérations effectivement réalisées.
88 À cet égard, il ressort du paragraphe 5.3 de ladite note, sous le titre « Dépenses renvoyées pour analyse du caractère raisonnable », que le DAFSE n’a pas pris position sur la seule somme de 26 508 975 PTE. Ce montant résulte de l’addition des différents postes qui ont été mis en cause par l’IGF et mentionnés dans cette même note. C’est au sujet de ces derniers postes que la requérante mentionne, entre autres, un défaut de motivation dans le cadre du présent moyen.
89 Or, contrairement à ce que laisse entendre la requérante, c’est bien au sujet de la somme évoquée au point ci-dessus que, dans la note n° 4/2008, l’IGFSE précise que, puisque « aucune décision n’est prise à un niveau hiérarchique supérieur » et « en l’absence de données nouvelles concernant l’action de formation […] susceptibles de conduire à proposer, fermement, l’inéligibilité d’autres dépenses, il est proposé […] de considérer la somme de 59 001 533 [PTE] non éligible pour cette action, conformément à la colonne 4 du tableau des coûts joint en annexe ».
90 Il ressort de ce qui précède que les autorités portugaises ont conclu que le montant total des dépenses non éligibles s’élevait à 59 001 533 PTE, ce qui résulte de l’addition des montants de 17 011 965 PTE et de 41 989 568 PTE mentionnés dans la note n° 4/2008 (voir point 87 ci-dessus).
91 Il convient d’observer que les notes susmentionnées ont bien été communiquées à la requérante.
92 Quant aux dépenses sur lesquelles les autorités nationales ne se sont pas prononcées (voir point 88 ci-dessus), il ressort de la décision attaquée que le montant des dépenses éligibles acceptées pour l’action de formation en cause était de 67 375 282 PTE. Or, le montant global perçu par la requérante s’élevait à 126 376 816 PTE. La différence entre ces deux montants correspond à la somme des dépenses non éligibles qui était notamment présentée dans la note n° 4/2008, à savoir 59 001 533 PTE (voir point 90 ci-dessus). Ce calcul est repris dans le tableau relatif au dossier en cause, tel que présenté au paragraphe 4 du courrier de l’IGFSE par lequel ce dernier a notifié à la requérante la décision attaquée. Il convient d’en déduire que le montant de 26 508 975 PTE sur lequel les autorités avaient un doute a été repris parmi les dépenses éligibles. En revanche, force est de constater que les autorités portugaises se sont prononcées sur toutes les dépenses considérées comme non éligibles.
93 Enfin, en ce qui concerne la contribution du FSE, celle-ci a été obtenue en appliquant un taux de 55 % au montant total des dépenses éligibles, soit 67 375 282 PTE x 55 %, ce qui correspond à 37 056 405 PTE.
94 Dès lors, il y a lieu de considérer que la décision attaquée a été suffisamment claire quant au mode de calcul de la réduction opérée.
95 À cet égard, la requérante soutient, d’une part, que la motivation concernant les dépenses considérées comme « non éligibles » est manifestement insuffisante, car elle est basée uniquement sur des doutes et non des certitudes. D’autre part, s’agissant des dépenses « potentiellement non éligibles », il y aurait une absence totale de motivation. Cependant, la requérante ne précise pas à quelles dépenses spécifiques elle se réfère. Notamment, elle fait référence à un seul point de la requête, celui-ci mentionnant des dépenses laissées à l’appréciation du DAFSE par l’IGF. Or, il ressort des considérations exposées aux points précédents que le DAFSE a fourni une motivation quant aux dépenses qu’il a considérées comme non éligibles. En ce qui concerne les dépenses considérées comme non éligibles par l’IGF, la motivation est exposée dans le rapport d’audit, qui détaille clairement les irrégularités commises par la requérante et auquel la décision attaquée fait référence.
96 Par ailleurs, l’argument de la requérante selon lequel cette motivation serait basée sur les seuls doutes liés à la documentation qu’elle a présentée doit être rejeté. En effet, un tel argument vise en réalité à contester le bien-fondé de la décision attaquée et ne saurait pas être soulevé dans le cadre d’une prétendue violation de l’obligation de motivation. En outre, la requérante ne fournit pas davantage d’arguments ni d’éléments de preuve tendant à démontrer une éventuelle erreur d’appréciation de la part des autorités.
97 Dès lors, il y a lieu de rejeter le présent moyen.
98 Il s’ensuit que le recours doit être rejeté.
Sur les dépens
99 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) L’Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e Serviços (Aecops) est condamnée aux dépens.
Dittrich Wiszniewska-Białecka Prek
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 avril 2013.
Signatures