ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
19 de abril de 2013 (*)
«FSE – Ação de formação – Redução da contribuição financeira inicialmente concedida – Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 – Prescrição – Segurança jurídica – Direitos de defesa – Prazo razoável – Dever de fundamentação»
No processo T‑51/11,
Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e Serviços (AECOPS), com sede em Lisboa (Portugal), representada inicialmente por J. da Cruz Vilaça e L. Pinto Monteiro e, em seguida, por L. Pinto Monteiro, P. Farinha Alves e N. Morais Sarmento, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por P. Guerra e Andrade e D. Recchia, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão da Comissão, de 27 de outubro de 2010, que fixa o montante final das despesas elegíveis para a contribuição do Fundo Social Europeu (FSE) atribuída à recorrente para ações de formação pela Decisão C (88) 831, de 29 de abril de 1988, para o financiamento de uma ação de formação (dossier 88 0369 P1),
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: A. Dittrich, presidente, I. Wiszniewska-Białecka e M. Prek (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 21 de junho de 2012,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, a Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e Serviços (AECOPS), é uma associação patronal que agrupa empresas de construção civil, obras públicas e serviços.
2 Em 20 de outubro de 1987, a República Portuguesa apresentou um pedido de contribuição do Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») a favor da recorrente, no montante de 161 680 200 escudos portugueses (PTE). Este pedido dizia respeito a uma ação de formação profissional de 421 jovens, destinada a oferecer‑lhes perspetivas de emprego no setor da construção.
3 Pela Decisão C (88) 831, de 29 de abril de 1988, a Comissão das Comunidades Europeias aprovou uma contribuição financeira do FSE, no montante de 145 394 403 PTE, destinada à formação de 391 jovens (dossier 88 0369 P1).
4 Em conformidade com o disposto no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa às funções do FSE (JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22), foi pago à recorrente um adiantamento de 72 699 201 PTE.
5 Em 19 de outubro de 1989, em conformidade com o disposto no artigo 5.°, n.° 4, do Regulamento n.º 2950/83, o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir «DAFSE»), serviço da Administração portuguesa com competência para gerir as contribuições do FSE em Portugal, apresentou à Comissão um pedido de pagamento do saldo. Tendo a ação de formação beneficiado um número menos importante de jovens do que o inicialmente previsto, o DAFSE reavaliou as despesas que, desde então, ascendiam a 126 376 816 PTE, ficando 69 507 249 PTE a cargo do FSE e 56 869 567 PTE a cargo da República Portuguesa. Tendo já sido pago o adiantamento no montante de 72 699 201 PTE, o saldo em dívida era negativo e ascendia a – 3 191 952 PTE. Em 12 de abril de 1990, esta importância foi recuperada pela Comissão.
6 A pedido do DAFSE, que suspeitava de irregularidades no quadro da utilização da contribuição do FSE pela recorrente, a Inspeção‑Geral de Finanças (a seguir «IGF») procedeu a uma auditoria das contas da associação, a fim de avaliar a legalidade e a regularidade das ações de formação realizadas entre 1987 e 1989, incluindo despesas realizadas no âmbito do dossier em causa. O relatório de auditoria, datado de 10 de novembro de 1994, revelou várias irregularidades no quadro do referido dossier.
7 Tendo a recorrente recusado exibir vários elementos da sua contabilidade aos inspetores que procederam à auditoria e tendo estes descoberto indícios de fraude, a IGF propôs transmitir o referido relatório de auditoria ao Ministério Público, para efeitos de acusação penal.
8 Em 30 de março de 1995, o DAFSE informou a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 7.° da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22 de dezembro de 1983, relativa à gestão do FSE (JO L 377, p. 1; EE 05 F4 p. 52), de que, devido à existência de presumidas irregularidades, a ação de formação em causa era objeto de inquérito.
9 Em 12 de dezembro de 1995, o DAFSE pediu à Comissão que adotasse uma nova decisão nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83.
10 Com base nas presumidas irregularidades, o Ministério Público abriu um inquérito por alegado caso de fraude no âmbito da obtenção de subsídio.
11 Em 23 de fevereiro de 2001, o juiz de instrução do Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa declarou extinto, por motivo de prescrição, o processo penal em causa.
12 Em 17 de agosto de 2004, o Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (a seguir «IGFSE»), que sucedeu ao DAFSE, deu conhecimento à Comissão do despacho do juiz de instrução. O IGFSE precisou que, dado o teor deste despacho, cessavam os efeitos da notificação feita à Comissão em 30 de março de 1995, nos termos do artigo 7.° da Decisão 83/673.
13 Em 31 de maio de 2005, a Comissão solicitou ao IGFSE que precisasse as consequências financeiras que decorriam do relatório de auditoria da IGF.
14 Em 22 de novembro de 2007, o IGFSE submeteu o referido relatório à Comissão.
15 Em 22 de dezembro de 2007, a Comissão tomou uma decisão condicional de fixação do montante final das despesas elegíveis, na qual considerou que deviam ser recuperadas todas as despesas questionadas pela IGF no relatório de auditoria, precisando, contudo, que esta decisão podia ser revista caso a Administração portuguesa apresentasse novos elementos comprovativos. Na sequência desta decisão, a Comissão emitiu, em 3 de outubro de 2008, uma ordem de cobrança no montante de 48 165 568 PTE.
16 Por ofício de 16 de dezembro de 2008, o IGFSE transmitiu à Comissão as conclusões da análise do relatório de auditoria efetuado pela IGF.
17 Por ofício de 5 de janeiro de 2009, o IGFSE solicitou à Comissão que suspendesse a decisão condicional de 22 de dezembro de 2007 bem como a ordem de cobrança de 3 de outubro de 2008 e que adotasse um novo projeto de decisão. Nesse âmbito, confirmou a sua proposta do montante das despesas elegíveis, ou seja, 67 375 282 PTE. Sendo o montante a cargo do FSE de 37 056 405 PTE e tendo o FSE já pago o montante de 69 507 249 PTE, o Estado português era devedor, perante a Comissão, do montante de 32 450 844 PTE.
18 Por ofício de 17 de abril de 2009, notificado à recorrente em 21 de abril de 2009, o IGFSE notificou‑lhe a decisão condicional da Comissão de 22 de dezembro de 2007. A recorrente respondeu ao projeto de decisão em 13 de maio de 2009. Nessa ocasião, teve igualmente a possibilidade de se pronunciar sobre o relatório de auditoria elaborado pela IGF em 1994.
19 Em 30 de dezembro de 2009, o IGFSE solicitou à Comissão que revogasse a decisão condicional de 22 de dezembro de 2007, por não ter sido dada a possibilidade à recorrente de exercer o seu direito de audiência prévia.
20 Em 11 de março de 2010, a Comissão revogou a sua decisão condicional de 22 de dezembro de 2007 e notificou ao IGFSE um novo projeto de decisão de fixação do montante final das despesas elegíveis, no qual aceitava como despesas elegíveis o montante de 67 375 282 PTE proposto pelo IGFSE.
21 Em 31 de março de 2010, este novo projeto foi notificado à recorrente, para que esta viesse dizer o que tivesse por conveniente.
22 Por ofício de 14 de junho de 2010, o IGFSE informou a Comissão das suas conclusões segundo as quais as observações apresentadas pela recorrente não traziam nenhum elemento novo e solicitou à Comissão que adotasse uma decisão final.
23 Em 27 de outubro de 2010, a Comissão adotou a decisão de fixação do montante final das despesas elegíveis (a seguir «decisão impugnada»), que foi notificada à recorrente em 11 de novembro de 2010. A decisão impugnada reduziu para 37 056 405 PTE o montante da contribuição do FSE concedida pela Decisão C (88) 831.
Tramitação processual e pedidos das partes
24 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de janeiro de 2011, a recorrente interpôs o presente recurso.
25 Visto o relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sétima Secção) decidiu abrir a fase oral do processo.
26 As partes foram ouvidas em alegações e nas respostas às perguntas orais colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 21 de junho de 2012.
27 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão a suportar as suas despesas.
28 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– não dar provimento à ação de impugnação;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
29 A título preliminar, há que constatar que, na audiência, a recorrente confirmou, em resposta a uma pergunta colocada por este Tribunal, que não contestava os factos do processo conforme expostos no relatório para audiência.
30 Além disso, há que recordar algumas disposições gerais que regulam o funcionamento do FSE. Segundo o artigo 1.º, n.º 2, alínea a), da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de outubro de 1983, relativa às funções do FSE (JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26), o Conselho da União Europeia participa no financiamento de ações de formação e de orientação profissional. Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da mesma decisão, a contribuição do FSE é concedida na base de 50% das despesas elegíveis, sem que, todavia, possa ultrapassar o montante da contribuição financeira das entidades públicas do Estado‑Membro interessado.
31 O Regulamento n.º 2950/83, aplicável no momento dos factos, prevê, no seu artigo 5.º, n.º 1, que a aprovação, por parte do FSE, de um pedido de financiamento acarreta o pagamento de um adiantamento de 50% da contribuição concedida, na data prevista para o início da ação de formação. Nos termos do n.º 4 do mesmo artigo, os pedidos de pagamento do saldo incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspetos financeiros da ação em causa. O Estado‑Membro certifica a exatidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento.
32 Em conformidade com o disposto no artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento n.° 2950/83, quando a contribuição do FSE não for utilizada nas condições fixadas na decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir essa contribuição, depois de ter dado ao Estado‑Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações. O n.º 2 do mesmo artigo dispõe que as somas pagas que não tenham sido utilizadas nas condições fixadas pela decisão de aprovação dão lugar a repetição, que o Estado‑Membro em causa é subsidiariamente responsável pelo reembolso das somas indevidamente pagas por ações às quais se aplica a garantia referida no n.º 2 do artigo 2.º da Decisão 83/516 e que, na medida em que este pagar à Comunidade Europeia as somas a reembolsar pelos responsáveis financeiros da ação, o Estado‑Membro fica sub-rogado nos direitos da Comunidade.
33 De acordo com o artigo 7.º, n.º 1, do Regulamento n.° 2950/83, tanto a Comissão como o Estado‑Membro em causa podem controlar a utilização da contribuição.
34 O artigo 7.º da Decisão 83/673 impõe ao Estado‑Membro que informe imediatamente a Comissão, quando proceda a um inquérito devido a presunção de irregularidades.
35 A decisão impugnada foi adotada ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83.
36 Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca três fundamentos, relativos, em primeiro lugar, à prescrição do procedimento, em segundo lugar, à violação do princípio da segurança jurídica e dos direitos de defesa, bem como à inobservância de um prazo razoável, e, em terceiro lugar, à violação do dever de fundamentação.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à prescrição do procedimento
37 Segundo a recorrente, a decisão impugnada é ilegal e insuscetível de ser executada por haver prescrito o procedimento, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1). Alega que, no âmbito da ação de formação em causa, nenhuma irregularidade pode ter sido cometida depois de 19 de outubro de 1989, data em que o DAFSE apresentou à Comissão um pedido de pagamento do saldo. Ora, a Comissão adotou a decisão impugnada em 27 de outubro de 2010, ou seja, mais de 20 anos depois de a recorrente ter cometido as irregularidades alegadas.
38 O artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 dispõe:
«1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1 do artigo 1.º Todavia, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar [um] procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º 1 do artigo 6.º
2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3. Os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos n.os 1 e 2.»
39 Nos termos do artigo 1.º, n.º 2, do referido regulamento, «[c]onstitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida».
40 De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, do mesmo regulamento, «[q]ualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida […] através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos […]».
41 Deste modo, há que questionar se, no caso concreto, a recorrente pode invocar em seu benefício o prazo de prescrição previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95.
42 A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência, a regra de prescrição prevista no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 é aplicável quer às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa na aceção do artigo 5.° deste regulamento quer às que são alvo de uma medida administrativa na aceção do artigo 4.° do referido regulamento, medida que tem por objeto a retirada de uma vantagem indevidamente obtida, sem, no entanto, revestir caráter de sanção (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., C‑278/07 a C‑280/07, Colet., p. I‑457, n.º 22; v. acórdão do Tribunal Geral de 15 de abril de 2011, IPK International/Comissão, T‑297/05, ainda não publicado na Coletânea, n.º 147 e jurisprudência referida).
43 O Tribunal de Justiça também declarou que, ao adotar o Regulamento n.° 2988/95, em particular o seu artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, o legislador da União Europeia pretendeu instituir uma regra geral de prescrição aplicável na matéria e mediante a qual procurava, por um lado, definir um prazo mínimo aplicado em todos os Estados-Membros e, por outro, renunciar à possibilidade de recuperar somas indevidamente recebidas do orçamento da União, depois de decorrido um período de quatro anos sobre a prática da irregularidade que afetou os pagamentos controvertidos. Daqui resulta que, a partir da data de entrada em vigor do Regulamento n.° 2988/95, qualquer vantagem indevidamente recebida do orçamento da União pode, em princípio, com exceção dos setores para os quais o legislador da União previu um prazo inferior, ser recuperada pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, no prazo de quatro anos (v. acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., referido no n.º 42, supra, n.os 27 e 28).
44 No que respeita às vantagens indevidamente recebidas do orçamento da União em virtude de irregularidades cometidas antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 2988/95, o Tribunal de Justiça precisou que, mediante a adoção do artigo 3.°, n.° 1, deste regulamento, e sem prejuízo do n.° 3 deste artigo, o legislador da União definiu, desse modo, uma regra de prescrição geral com a qual reduziu voluntariamente para quatro anos o período durante o qual as autoridades dos Estados‑Membros, atuando em nome e por conta do orçamento da União, deveriam recuperar ou deveriam ter recuperado essas vantagens indevidamente obtidas (acórdão Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., referido no n.º 42, supra, n.º 29, e acórdão IPK International/Comissão, referido no n.º 42, supra, n.º 148).
45 O Tribunal de Justiça inferiu assim que, em aplicação do artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, qualquer soma indevidamente recebida por um operador em virtude de uma irregularidade anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 2988/95 devia, em princípio, ser considerada prescrita na falta de um ato interruptivo adotado nos quatro anos seguintes à prática de tal irregularidade, ato interruptivo que, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do mesmo regulamento, era entendido como um ato dado a conhecer à pessoa em causa, emanado da autoridade competente e tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento devido a essa irregularidade (v., neste sentido, acórdão Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., referido no n.º 42, supra, n.º 32, e acórdão IPK International/Comissão, referido no n.º 42, supra, n.º 149).
46 Por outro lado, o Tribunal Geral considerou que estes princípios se aplicam, mutatis mutandis, quando a medida em causa, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 a 3, lido em conjugação com o artigo 1.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2988/95, tenha sido adotada pela Comissão, uma vez que o referido regulamento constitui uma regulamentação geral que tem por destinatário qualquer autoridade, tanto nacional como da União, sujeita às obrigações de boa gestão financeira e de controlo da utilização dos meios orçamentais das Comunidades para os fins previstos, como as que são referidas nos considerandos 3 e 13 do mesmo regulamento (acórdão IPK International/Comissão, referido no n.º 42, supra, n.º 150).
47 Decorre da jurisprudência referida nos números anteriores que a autoridade, nacional ou da União, responsável pela recuperação dos montantes indevidamente recebidos dispõe, para o efeito, de um prazo de quatro anos, depois de cometida a irregularidade.
48 Ora, no presente caso, a autoridade responsável pela recuperação dos montantes indevidamente recebidos junto da recorrente não era a Comissão, mas sim a autoridade competente do Estado‑Membro.
49 Com efeito, no momento em que ocorreram os factos controvertidos, o DAFSE e, posteriormente, o IGFSE representavam a República Portuguesa em tudo o que dizia respeito ao FSE. Eram os interlocutores únicos e obrigatórios, por um lado, dos serviços da Comissão responsáveis pelo FSE e, por outro, dos organismos públicos e privados portugueses que pretendiam beneficiar de uma contribuição do FSE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 14 de dezembro de 2006, Branco/Comissão, T‑162/04, não publicado na Coletânea, n.º 15).
50 Deste modo, enquanto único interlocutor do FSE, o Estado‑Membro responsabilizava‑se na medida em que certificava a exatidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento do saldo e em que podia, inclusivamente, ser obrigado a garantir a boa execução das ações de formação (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de maio de 1991, Interhotel/Comissão, C‑291/89, Colet., p. I‑2257, n.º 16 e jurisprudência referida). No âmbito de tal procedimento, as relações financeiras estabelecem‑se, por um lado, entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa e, por outro, entre este Estado‑Membro e o operador económico que beneficia da contribuição financeira (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de março de 1984, EISS/Comissão, 310/81, Recueil, p. 1341, n.º 15).
51 Foi neste contexto que a decisão impugnada, na qual a Comissão fixou o montante final das despesas elegíveis para o dossier em causa, foi enviada à autoridade nacional, o IGFSE. Resulta da decisão impugnada que, por as autoridades nacionais portuguesas terem constatado a existência de irregularidades cometidas pela recorrente, o montante da contribuição financeira a cargo do FSE, concedida pela Decisão C (88) 831, foi reduzido para 37 056 405 PTE. Há, assim, que constatar que, através da decisão impugnada, a Comissão não exigiu nenhum reembolso à recorrente, tendo apenas fixado o montante final da contribuição financeira do FSE para o dossier em causa. Em 11 de novembro de 2010, o IGFSE notificou a decisão impugnada à recorrente, solicitando‑lhe que reembolsasse os montantes indevidamente recebidos.
52 É certo que, ao reduzir a contribuição financeira que antes havia sido concedida à recorrente por intermédio das autoridades nacionais portuguesas, a decisão impugnada diz direta e individualmente respeito à recorrente. É a este título que ela pode contestar esta decisão perante o órgão jurisdicional da União. No entanto, no âmbito específico do procedimento acima descrito no n.º 50, no qual a Comissão não podia exigir diretamente à recorrente o reembolso dos fundos e, desse modo, «perseguir» as eventuais irregularidades cometidas pela recorrente, esta não pode invocar em seu benefício e contra a Comissão a prescrição dos procedimentos prevista no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95.
53 A este respeito, há que observar que, embora, como a recorrente evoca, no acórdão IPK International/Comissão, referido no n.º 42, supra, o Tribunal Geral tenha concluído que as regras previstas no Regulamento n.º 2988/95 têm por destinatário qualquer autoridade, tanto nacional como da União, o dito acórdão tinha, no entanto, na sua origem uma situação de facto distinta da do presente caso. Com efeito, esse processo tinha por objeto uma contribuição financeira para um projeto de turismo ecológico, no âmbito do qual a Comissão, num primeiro momento, atribuiu diretamente o montante acordado ao prestador responsável pelo projeto e, em seguida, recusou pagar‑lhe a segunda parte da mesma contribuição e decidiu recuperar o adiantamento já pago. Tratava‑se, assim, de uma relação direta entre a Comissão e o beneficiário da contribuição, no âmbito da qual foi a Comissão que adotou a medida de reembolso. Por conseguinte, a solução adotada no referido acórdão não é diretamente transponível para o presente caso.
54 Deste modo, há que concluir que a recorrente não pode invocar em seu benefício a prescrição do procedimento prevista no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 e que, por conseguinte, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da segurança jurídica e dos direitos de defesa, bem como à inobservância de um prazo razoável
55 A título subsidiário, a recorrente alega que o prazo, em sua opinião, não razoável, no termo do qual a Comissão adotou a decisão impugnada, violou o princípio da segurança jurídica. Assim, a recorrente tinha a convicção de que nenhuma dúvida existia quanto à regularidade das despesas realizadas, o que a levou a não guardar as faturas e demais documentos relativos ao procedimento em causa. A recorrente invoca igualmente o artigo 41.º, n.º 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO 2010, C 83, p. 389). Da inobservância de um prazo razoável também decorreu a violação dos seus direitos de defesa.
56 O princípio do prazo razoável, retomado, enquanto componente do princípio da boa administração, no artigo 41.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais impõe‑se em qualquer procedimento administrativo da União (v. acórdão do Tribunal Geral de 1 de julho de 2008, Compagnie maritime belge/Comissão, T‑276/04, Colet., p. II‑1277, n.º 39 e jurisprudência referida).
57 Deste modo, o respeito de um prazo razoável é exigido em todos os casos em que, devido ao silêncio dos textos legais, os princípios da segurança jurídica ou da proteção da confiança legítima impedem as instituições da União e as pessoas singulares ou coletivas de atuarem sem limites temporais, pondo assim em risco, nomeadamente, a estabilidade de situações jurídicas adquiridas. Para as instituições da União, o respeito de um prazo razoável constitui um aspeto do princípio da boa administração e decorre da exigência fundamental da segurança jurídica (v. acórdão do Tribunal Geral de 5 de outubro de 2004, Sanders e o./Comissão, T‑45/01, Colet., p. II‑3315, n.os 59 e 60 e jurisprudência referida).
58 Segundo jurisprudência constante, o caráter razoável da duração de um procedimento administrativo é apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, nomeadamente do contexto em que este se inscreve, das diferentes etapas processuais seguidas, da complexidade do processo, bem como da importância que reveste para as diferentes partes interessadas (acórdãos do Tribunal Geral de 22 de outubro de 1997, SCK e FNK/Comissão, T‑213/95 e T‑18/96, Colet., p. II‑1739, n.º 57, e de 16 de setembro de 1999, Partex/Comissão, T‑182/96, Colet., p. II‑2673, n.º 177; v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 19 de março de 1997, Oliveira/Comissão, T‑73/95, Colet., p. II‑381, n.º 41).
59 No que respeita, mais concretamente, aos financiamentos do FSE, há que recordar que, segundo a jurisprudência, os Estados‑Membros têm não apenas o direito mas também a obrigação de reexaminar os pedidos de pagamento do saldo, mesmo depois de terem procedido à certificação da sua exatidão factual e contabilística, e de transmitir à Comissão pedidos de pagamento revistos, propondo uma redução da contribuição, quando considerem deparar‑se com irregularidades que não se tinham revelado anteriormente. Esta obrigação decorre do artigo 2.º, n.º 2, da Decisão 83/516 e do artigo 7.º da Decisão 83/673, nos termos dos quais os Estados‑Membros garantem a boa execução das ações e têm a obrigação de informar imediatamente a Comissão quando a gestão de uma ação para a qual tenha sido concedida uma contribuição for objeto de inquérito por força de uma presunção de irregularidade. Estas obrigações e poderes dos Estados‑Membros não são limitados por restrições temporais (v. acórdão do Tribunal Geral de 6 de junho de 2007, Mediocurso/Comissão, T‑251/05 e T‑425/05, não publicado na Coletânea, n.º 57 e jurisprudência referida).
60 No presente caso, resulta do dossier que passaram 21 anos entre o pedido inicial de pagamento do saldo, em 19 de outubro de 1989, e a adoção da decisão impugnada. Ora, em grande parte, este lapso de tempo explica‑se por um longo período de incerteza, decorrente do reexame do dossier pela IGF e do respetivo procedimento penal nacional (v., neste sentido, acórdão Branco/Comissão, referido no n.º 49, supra, n.º 139).
61 A este respeito, há que observar que, na sequência do pedido de pagamento do saldo, apresentado pelo DAFSE em 19 de outubro de 1989, e do pagamento do saldo negativo à Comissão, em 12 de abril de 1990, a Comissão não adotou nenhuma decisão formal.
62 Com efeito, devido às suspeitas relativas à existência de certas irregularidades, as despesas realizadas no âmbito da ação de formação em causa foram inicialmente objeto de uma auditoria. Além disso, na sequência do relatório de auditoria de 10 de novembro de 1994, foram iniciados procedimentos penais contra a recorrente. A Comissão foi informada do arquivamento do processo penal nacional em 17 de agosto de 2004.
63 Só a partir desta informação é que a Comissão estava obrigada a reiniciar o exame do dossier no plano administrativo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 30 de junho de 2005, Branco/Comissão, T‑347/03, Colet., p. II‑2555, n.os 117 e 118). Há que observar que passaram cerca de nove meses, até 31 de maio de 2005, data em que a Comissão pediu ao IGFSE que precisasse as consequências financeiras que decorriam do relatório de auditoria. Este prazo não deve ser considerado excessivo, atendendo às previsíveis dificuldades relacionadas com a retoma e com a prossecução do processo depois de uma interrupção de mais de catorze anos (v., neste sentido, acórdão de 14 de dezembro de 2006, Branco/Comissão, referido no n.º 49, supra, n.º 140).
64 Só em 22 de novembro de 2007 é que o IGFSE comunicou o referido relatório à Comissão. Deste modo, em 22 de dezembro de 2007, esta última tomou uma decisão condicional de fixação do montante final das despesas elegíveis.
65 Por ofício de 16 de dezembro de 2008, o IGFSE enviou à Comissão as conclusões da análise do relatório de auditoria e, em seguida, em 5 de janeiro de 2009, pediu‑lhe que suspendesse a decisão de 22 de dezembro de 2007, decisão que, no entanto, notificou à recorrente em 17 de abril de 2009. Em 13 de maio de 2009, a recorrente apresentou as suas observações sobre a referida decisão. Em 30 de dezembro de 2009, o IGFSE pediu à Comissão que revogasse esta decisão, por não ter sido dada a possibilidade à recorrente de exercer o seu direito de audição prévia. Em 11 de março de 2010, a Comissão revogou a referida decisão e notificou ao IGFSE um novo projeto de decisão, notificado à recorrente em 31 de março de 2010. Em 14 de junho de 2010, o IGFSE pediu à Comissão que adotasse uma decisão final.
66 Em 27 de outubro de 2010, a Comissão adotou a decisão impugnada, que foi notificada à recorrente em 11 de novembro de 2010.
67 Resulta do resumo dos factos acima efetuado que foi devido a dificuldades a nível nacional que a fase do procedimento administrativo, compreendida entre 31 de maio de 2005 e 27 de outubro de 2010, foi tão comprida. Estes atrasos não podem ser imputados à Comissão. Ora, só as demoras imputáveis a esta última podem levar a concluir pela inobservância do prazo razoável (v., neste sentido, acórdão de 30 de junho de 2005, Branco/Comissão, referido no n.º 63, supra, n.º 122).
68 Por conseguinte, há que concluir que o tempo que a Comissão levou a adotar a decisão impugnada se explica pelo contexto específico do processo e pelas circunstâncias particulares que caracterizaram as diferentes etapas procedimentais, e que o prazo em causa não pode ser considerado excessivo.
69 Há igualmente que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual tinha a convicção de que nenhuma dúvida existia quanto à regularidade das despesas realizadas devido à duração do procedimento. Com efeito, a recorrente tinha conhecimento das dificuldades processuais causadas pelas irregularidades por si originadas, nomeadamente da auditoria efetuada pela IGF e do procedimento penal aberto contra si e que foi arquivado por motivo de prescrição. Além disso, em 17 de abril de 2009, o IGFSE notificou‑lhe a decisão condicional da Comissão de 22 de dezembro de 2007.
70 Deste modo, há que concluir que a pretensa insegurança jurídica que a recorrente relaciona com o prazo em causa não pode conduzir à anulação da decisão impugnada.
71 Por outro lado, caso houvesse que interpretar os argumentos da recorrente no sentido de que invocam uma pretensa violação do princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2950/83, a decisão final da Comissão depende de o beneficiário respeitar as condições impostas para a atribuição da contribuição financeira. Deste modo, o princípio da proteção da confiança legítima não pode ser invocado contra a redução de uma contribuição da União, quando as referidas condições não tiverem sido respeitadas (v. acórdão Mediocurso/Comissão, referido no n.º 59, supra, n.º 61 e jurisprudência referida).
72 No que respeita à alegada violação dos direitos de defesa, a recorrente limita‑se a afirmar que o tempo que a Comissão levou a adotar a decisão impugnada compromete as suas possibilidades de fazer prova de que as acusações que lhe são imputadas não procedem. A recorrente alega que ficou irremediavelmente coartado o seu direito de apresentar as suas observações em tempo útil, isto é, numa altura em que ainda dispunha de documentos que lhe teriam permitido justificar as despesas que a Comissão considerou serem não elegíveis.
73 O respeito dos direitos de defesa em qualquer processo intentado contra uma pessoa e suscetível de culminar na adoção de um ato lesivo dos seus interesses constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser assegurado mesmo em caso de inexistência de regulamentação relativa ao processo em causa. Este princípio impõe que a qualquer pessoa contra a qual possa ser tomada uma decisão que afete significativamente os seus interesses deve ser oferecida a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre as acusações que lhe são imputadas para fundamentar essa decisão (v. acórdão do Tribunal Geral de 10 de dezembro de 2009, Cofac/Comissão, T‑158/07, não publicado na Coletânea, n.º 35 e jurisprudência referida).
74 Ora, como foi acima recordado no n.º 71, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2950/83, a decisão final depende de o beneficiário respeitar as condições impostas para a atribuição da contribuição financeira. Por outro lado, segundo o artigo 7.º, n.º 1, do referido regulamento, tanto as autoridades nacionais como a Comissão têm o direito de controlar que o beneficiário respeita essas condições. Resulta daqui que, para garantirem o pagamento da contribuição, os beneficiários são obrigados a conservar os justificativos que demonstram que satisfizeram essas condições, pelo menos, até à decisão final da Comissão sobre o pedido de pagamento do saldo (acórdão Partex/Comissão, referido no n.º 58, supra, n.º 196).
75 Por conseguinte, há que julgar improcedente a acusação relativa à violação dos direitos de defesa.
76 Daqui resulta que há que julgar improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
77 A recorrente sustenta que a decisão impugnada não satisfaz as exigências de fundamentação impostas pelo artigo 296.º TFUE, porque não expõe as razões que levaram a Comissão a reduzir o montante da contribuição financeira concedida ao abrigo do FSE.
78 Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar uma decisão individual tem por finalidade fornecer ao interessado indicações suficientes para saber se a decisão é legítima ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade e permitir ao juiz da União o exercício da fiscalização da legalidade da decisão. O âmbito deste dever de fundamentação depende da natureza do ato em causa e do contexto em que foi adotado (v. acórdão do Tribunal Geral de 9 de julho de 2003, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Comissão, T‑102/00, Colet., p. II‑2433, n.º 100 e jurisprudência referida).
79 Dado que uma decisão que reduz o montante de uma contribuição do FSE inicialmente concedida acarreta, designadamente, consequências graves para o beneficiário da contribuição, esta decisão deve revelar claramente os fundamentos que justificam a redução da contribuição em relação ao montante inicialmente aprovado. Além disso, a fundamentação de tal decisão deve permitir que o beneficiário da contribuição tome também conhecimento do modo de cálculo da redução efetuada (acórdão Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Comissão, referido no n.º 78, supra, n.º 101).
80 Ora, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão preenche estes requisitos deve ser apreciada à luz não somente da sua redação mas também do seu contexto, bem como de todas as regras jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Mediocurso/Comissão, referido no n.º 59, supra, n.º 41 e jurisprudência referida).
81 Numa situação em que a Comissão confirma pura e simplesmente a proposta, apresentada por um Estado‑Membro, de reduzir uma contribuição inicialmente concedida, uma decisão da Comissão pode ter-se por devidamente fundamentada, na aceção do artigo 296.° TFUE, quer quando a própria decisão revela claramente os fundamentos que justificam a redução da contribuição quer quando, em vez disso, se refere claramente a um ato das autoridades nacionais competentes do Estado‑Membro em causa, em que estas expõem claramente os fundamentos dessa redução (v. acórdão Mediocurso/Comissão, referido no n.º 59, supra, n.º 42 e jurisprudência referida).
82 É à luz destes princípios que há que verificar se a decisão impugnada está suficientemente fundamentada.
83 Na decisão impugnada, a Comissão confirmou a proposta que lhe foi feita pelo IGFSE, de reduzir para 37 056 405 PTE o montante da contribuição do FSE concedida pela Decisão C (88) 831.
84 Além disso, há que observar que a decisão impugnada, quando aborda os motivos que justificaram a redução da contribuição financeira do FSE, remete claramente para vários documentos elaborados pelas autoridades portuguesas, nomeadamente para a Informação n.º 2274/DSAFEP/95, de 8 de novembro de 1995, e para a Informação n.º 4/2008, de 9 de dezembro de 2008, que foi elaborada para complementar a primeira.
85 A recorrente alega que resulta do relatório de auditoria e da Informação n.º 2274/DSAFEP/95 que a IGF deixou à apreciação do DAFSE uma série de despesas, mas que este não se pronunciou sobre as mesmas.
86 É certo que, na decisão condicional de 22 de dezembro de 2007, a Comissão considerou que a Informação n.º 2274/DSAFEP/95 «não inclu[ía] uma proposta clara e justificada relativamente aos montantes submetidos à consideração do DAFSE pela IGF».
87 No entanto, em seguida, no ponto 9 da Informação n.º 4/2008, o IGFSE salientou, por um lado, que o relatório de auditoria concluiu que o total das despesas objetivamente não elegíveis totalizava um montante de 17 011 965 PTE e, por outro, que havia que considerar que, no ponto 5.1 da Informação n.º 2274/DSAFEP/95, o DAFSE tinha proposto que diferentes despesas que representavam um total de 41 989 568 PTE fossem igualmente consideradas despesas não elegíveis. Além disso, há que observar que o DAFSE indicou os motivos da proposta em causa, no ponto 4.1 da mesma Informação n.º 2274/DSAFEP/95, a saber, que, em substância, a contabilidade do organismo que organizou a formação por conta da recorrente não refletia as operações efetivamente realizadas.
88 A este respeito, resulta do ponto 5.3 da referida informação, sob o título «Despesas remetidas para análise de razoabilidade», que o DAFSE só não tomou posição sobre o montante de 26 508 975 PTE. Este montante resulta da soma das diferentes despesas que foram questionadas pela IGF e enunciadas ao longo dessa mesma informação. É a propósito destas últimas despesas que a recorrente menciona, entre outros, uma falta de fundamentação no âmbito do presente fundamento.
89 Ora, ao contrário do que a recorrente dá a entender, é efetivamente a propósito do montante referido no número anterior que, na Informação n.º 4/2008, o IGFSE precisa que, visto que «não é tomada superiormente qualquer decisão» e «não havendo dados novos sobre a ação de formação […] que possam levar a propor com rigor outras despesas não elegíveis, propõe‑se […] que seja considerado não elegível para esta ação o montante total de 59 001 533 [PTE], conforme coluna 4 do quadro de custos em anexo».
90 Resulta do que precede que as autoridades portuguesas concluíram que o montante total das despesas não elegíveis ascendia a 59 001 533 PTE, valor que resulta da soma dos montantes de 17 011 965 PTE e de 41 989 568 PTE mencionados na Informação n.º 4/2008 (v. n.º 87, supra).
91 Há que observar que as informações acima referidas foram efetivamente comunicadas à recorrente.
92 No que respeita às despesas sobre as quais as autoridades nacionais não se pronunciaram (v. n.º 88, supra), resulta da decisão impugnada que o montante das despesas elegíveis aceites para a ação de formação em causa era de 67 375 282 PTE. Ora, a recorrente recebeu o montante global de 126 376 816 PTE. A diferença entre estes dois montantes corresponde à soma das despesas não elegíveis, que era, nomeadamente, apresentada na Informação n.º 4/2008, a saber, 59 001 533 PTE (v. n.º 90, supra). Este cálculo consta do quadro relativo ao dossier em causa, conforme apresentado no ponto 4 do ofício do IGFSE por meio do qual este notificou a decisão impugnada à recorrente. Deduz‑se daqui que o montante de 26 508 975 PTE, sobre o qual as autoridades tinham uma dúvida, foi incluído entre as despesas elegíveis. Em contrapartida, há que constatar que as autoridades portuguesas se pronunciaram sobre todas as despesas consideradas não elegíveis.
93 Por último, no que se refere à contribuição do FSE, esta foi obtida através da aplicação de uma taxa de 55% ao montante total das despesas elegíveis, ou seja, 67 375 282 PTE x 55%, o que corresponde a 37 056 405 PTE.
94 Deste modo, há que considerar que a decisão impugnada era suficientemente clara no que respeita ao modo de cálculo da redução efetuada.
95 A este propósito, a recorrente sustenta, por um lado, que a fundamentação relativa às despesas consideradas «não elegíveis» é manifestamente insuficiente, porque assenta em meras dúvidas e não em certezas. Por outro lado, relativamente às despesas «potencialmente não elegíveis»», há uma total falta de fundamentação. No entanto, a recorrente não precisa a que despesas específicas se refere. Faz nomeadamente referência a um único ponto da petição, àquele que menciona as despesas que a IGF deixou à apreciação do DAFSE. Ora, resulta das considerações efetuadas nos números anteriores que o DAFSE apresentou uma fundamentação sobre as despesas que considerou serem não elegíveis. No que respeita às despesas que a IGF considerou serem não elegíveis, a fundamentação consta do relatório de auditoria, que precisa claramente as irregularidades cometidas pela recorrente e ao qual a decisão impugnada se refere.
96 Por outro lado, há que afastar o argumento da recorrente segundo o qual esta fundamentação assenta apenas nas dúvidas relacionadas com a documentação que apresentou. Com efeito, tal argumento visa, na realidade, contestar a justeza da decisão impugnada e não pode ser invocado no âmbito de uma pretensa violação do dever de fundamentação. Além disso, a recorrente também não apresentou argumentos nem elementos de prova suscetíveis de demonstrar um eventual erro de apreciação por parte das autoridades.
97 Deste modo, há que julgar improcedente o presente fundamento.
98 Daqui resulta que há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
99 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que a condenar nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Associação de Empresas de Construção e Obras Públicas e Serviços (AECOPS) é condenada nas despesas.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de abril de 2013.
Assinaturas