SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 12 de noviembre de 2010 (*)
«FEOGA – Sección de Garantía – Gastos excluidos de la financiación comunitaria – Ayudas a la producción de aceite de oliva – Ayudas por superficie de cultivos herbáceos»
En el asunto T‑113/08,
Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. F. Jimeno Fernández, en calidad de agente,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión 2008/68/CE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO 2008, L 18, p. 12), en la medida en que se refiere a determinados gastos efectuados por el Reino de España en los sectores del aceite de oliva y de los cultivos herbáceos,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. N. Wahl (Ponente) y A. Dittrich, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de febrero de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1. Normativa comunitaria reguladora de la financiación de la política agrícola común
Normativa básica relativa a la financiación de la política agrícola común
1 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada en último lugar por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1), estableció las reglas generales aplicables a la financiación de la política agrícola común. El Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103), sustituyó al Reglamento nº 729/70 en lo que respecta a los gastos realizados a partir del 1 de enero de 2000.
2 En virtud de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, letra b), y en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, así como en el artículo 1, apartado 2, letra b), y en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) financia, en el marco de la organización común de mercados agrícolas, las intervenciones destinadas a la regularización de dichos mercados efectuadas según las normas comunitarias.
3 Con arreglo al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión Europea decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria si comprobase que tales gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto. Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que esta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación. Al determinar los importes que deben excluirse, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea.
4 El artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 establece:
«No podrá denegarse la financiación:
a) de los gastos […] efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente;
b) de los gastos correspondientes a una medida o acción […] para los cuales el pago final se haya efectuado con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente.»
5 El artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 contiene una disposición similar.
6 Con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 y al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros adoptarán, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y tratar las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
7 En virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 y del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA y adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión podrá comprobar la conformidad de las prácticas administrativas con las normas comunitarias, la existencia de los documentos justificativos necesarios y su concordancia con las operaciones financiadas por el FEOGA y las condiciones en las que se realizan y comprueban las operaciones financiadas por el FEOGA.
Normativa específica relativa al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA
8 El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5), dispone:
«En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. Tras la citada reunión y pasada cualquier otra fecha posterior a la reunión bilateral fijada por la Comisión, en concertación con el Estado miembro, para la comunicación de información suplementaria, o si el Estado miembro no acepta la convocatoria en un plazo fijado por la Comisión, pasado este plazo, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión [...]. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70.
El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación. La Comisión adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70 para excluir, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras, los gastos respecto de los cuales se han incumplido las normas comunitarias.»
Orientaciones de la Comisión para aplicar las correcciones financieras
9 Las orientaciones para aplicar las correcciones a tanto alzado fueron definidas en el documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA». Cuando la información obtenida en un control no permita calcular las pérdidas sufridas por la Comunidad, puede llevarse a cabo una corrección a tanto alzado a partir de una extrapolación de estas pérdidas, recurriendo a medios estadísticos o refiriéndose a otros datos comprobables. En general, el porcentaje de corrección aplicado asciende al 2, al 5, al 10 o al 25 % de los gastos declarados, en función de la magnitud del riesgo de pérdida.
10 El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, titulado «Repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros detectadas con motivo de la liquidación de cuentas de la sección de garantía del FEOGA», distingue dos categorías de controles, los controles fundamentales y los controles auxiliares:
«Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos; en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los periodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.
Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgos, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.»
11 El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 prevé lo siguiente, por lo que se refiere a los porcentajes de corrección:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.
Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.
Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % debida a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y la menor gravedad de la infracción.
[…]
La corrección debe aplicarse a la parte de los gestos [sic] en peligro. Cuando la deficiencia proceda de la no adopción de un sistema de control apropiado por parte de los Estados miembros, la corrección deberá aplicarse a toda la medida afectada. Cuando haya razones que dejen suponer que la deficiencia se limita a la aplicación del sistema de control adoptado por el Estado miembro en un departamento o una región, la corrección deberá limitarse a los gastos controlados por ese departamento o esa región.»
2. Normativa relativa a las ayudas a la producción de aceite de oliva
12 El Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), estableció la organización común de mercados en el sector de las materias grasas.
13 El artículo 5 del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1638/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO L 210, p. 32), establece una ayuda a la producción de aceite de oliva destinada a contribuir a la creación de una renta equitativa para los productores. La ayuda se concede a los oleicultores en función de la cantidad de aceite de oliva efectivamente producida.
14 El artículo 11 bis del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada, tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros adoptarán, por la parte que les corresponda, las medidas necesarias para sancionar las infracciones del régimen de ayuda establecido en el artículo 5. En caso de que los organismos de control a que se refiere el Reglamento (CEE) nº 2262/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se prevén medidas especiales en el sector del aceite de oliva […], señalen una infracción, los Estados miembros adoptarán una decisión sobre el curso que se vaya a dar al caso antes de que transcurran 12 meses desde la fecha en que dicha infracción se haya señalado.»
15 El Reglamento (CEE) nº 154/75 del Consejo, de 21 de enero de 1975, por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva (DO L 19, p. 1; EE 03/08, p. 72), indicaba, en su primer considerando, que se hacía necesario prever la realización de un registro oleícola por parte de los Estados miembros productores con objeto de obtener los datos necesarios para el conocimiento en la Comunidad del potencial de producción de aceitunas y de aceite de oliva, por una parte, y de garantizar un mejor funcionamiento del régimen comunitario de la ayuda para este último producto, por otra parte.
16 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 154/75 imponía a los Estados miembros en cuestión la obligación de establecer un registro oleícola sobre las explotaciones oleícolas situadas en su territorio.
17 El artículo 1, apartado 2, párrafo tercero, segundo guión, del Reglamento nº 154/75, en su versión modificada, había fijado el 1 de noviembre de 1986 como fecha para la creación de tal registro oleícola en España.
18 El Reglamento (CEE) nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores (DO L 208, p. 3; EE 03/31, p. 232), estableció las reglas generales relativas a la concesión de ayudas a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores, así como la obligación de los Estados miembros de crear y mantener al día ficheros permanentes informatizados de datos oleícolas.
19 Por lo que se refiere al pago de la ayuda, el artículo 12 de dicho Reglamento dispone que cada oleicultor podrá recibir un anticipo sobre el importe de la ayuda solicitada.
20 Según el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, durante cada campaña los Estados miembros productores controlarán sobre el terreno la actividad y la contabilidad de existencias de un determinado porcentaje de almazaras autorizadas.
21 El artículo 14, apartado 3 bis, del Reglamento nº 2261/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3500/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 338, p. 3), y por el Reglamento (CE) nº 1639/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO L 210, p. 38), es del siguiente tenor:
«Con miras al pago de la ayuda a los oleicultores, los Estados miembros comprobarán:
– la exactitud de las declaraciones de cultivo sobre la base de criterios por determinar,
– la correspondencia entre la cantidad de aceite indicado en la solicitud de ayuda, y la resultante de la contabilidad de existencias de las almazaras autorizadas,
– la compatibilidad entre la producción de aceitunas declarada por cada oleicultor como si hubieran sido trituradas en una almazara autorizada y los datos de su declaración de cultivo sobre la base de criterios por determinar.»
22 Por lo que se refiere al artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84, este establece, en relación con los controles sobre las almazaras, que el fichero informatizado deberá incluir para cada campaña los datos que figuren en la contabilidad de existencias, los relativos al equipamiento técnico y a la capacidad de trituración, así como los resultados de los controles realizados con arreglo a dicho Reglamento.
23 El artículo 1, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CEE) nº 2262/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se prevén medidas especiales en el sector del aceite de oliva (DO L 208, p. 11; EE 03/31, p. 240), en su versión modificada, preveía que cada Estado miembro productor creara, con arreglo a su ordenamiento jurídico, un organismo específico encargado de determinadas actividades y de la supervisión de las ayudas comunitarias en el sector del aceite de oliva, exceptuando las restituciones por exportación.
24 El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2262/84 establecía en particular que, para garantizar la aplicación correcta del régimen de ayuda a la producción, el organismo debería:
– comprobar que las actividades de las organizaciones de productores y de sus uniones se atienen al Reglamento nº 2261/84;
– comprobar la exactitud de los datos que figuren en las declaraciones de cultivo y en las solicitudes de ayuda, sin perjuicio de los controles realizados por el Estado miembro en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 2261/84;
– controlar las almazaras autorizadas;
– controlar las empresas de envasado autorizadas, de conformidad con el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva (DO L 369, p. 12; EE 03/15, p. 100), así como, en su caso, los organismos profesionales reconocidos en virtud del apartado 3 del artículo 11 del Reglamento nº 136/66.
25 Con arreglo al artículo 1, apartado 4, párrafos cuarto y quinto, del Reglamento nº 2262/84, los Estados miembros efectuarán a la mayor brevedad posible las diligencias que sean necesarias como resultado de las comprobaciones realizadas por el organismo y transmitirán periódicamente a la Comisión un informe en el que se recojan dichas diligencias y las sanciones impuestas a la vista de las comprobaciones efectuadas por el organismo en sus controles.
26 El artículo 2, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1638/98, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1513/2001 del Consejo, de 23 de julio de 2001, que modifica el Reglamento nº 136/66 y el Reglamento nº 1638/98, en lo que respecta a la prolongación del régimen de ayuda y la estrategia de la calidad para el aceite de oliva (DO L 201, p. 4), dispone:
«1. No obstante lo dispuesto en el Reglamento […] nº 154/75, los trabajos relativos al registro oleícola se dirigirán hacia la creación, la actualización y la utilización, en las campañas de comercialización 1998/1999 a 2002/2003, de un sistema de información geográfico (SIG).
Este SIG estará basado en los datos del registro oleícola. Los datos complementarios procederán de las declaraciones de cultivos vinculados a las solicitudes de ayuda. Las informaciones del SIG se situarán geográficamente a partir de fotografías aéreas informatizadas.
2. Los Estados miembros comprobarán la correlación entre las informaciones de las declaraciones de cultivos y las informaciones del SIG. Si tal correlación no existiere, el Estado miembro llevará a cabo comprobaciones y controles in situ.
[…]»
27 El artículo 8 del Reglamento (CE) nº 2366/98 de la Comisión, de 30 de octubre de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva para las campañas de comercialización 1998/1999 a 2000/2001 (DO L 293, p. 50), establece:
«En el contexto del régimen de control establecido en el artículo 14 del Reglamento […] nº 2261/84, los Estados miembros dispondrán lo siguiente:
[…]
b) a partir de la campaña 1998/1999:
– la llevanza de una contabilidad de existencias, vinculada a la contabilidad financiera, que incluya, como mínimo, los datos indicados en el apartado 1 del artículo 9 y, en su caso, las referencias de los análisis efectuados,
– el envío al organismo competente y, en su caso, a la agencia de control, de un resumen mensual de dichos datos antes del 10 del mes siguiente a que se refiera; […]
[…]»
28 El artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 2366/98 dispone:
«A partir de la campaña 1998/99:
[…]
b) respecto de cada solicitud de ayuda, el control incluirá las comprobaciones a que se refieren el segundo y el tercer guiones del apartado 3 bis del artículo 14 del Reglamento […] nº 2261/84.
El control de la compatibilidad entre las declaraciones de cultivo y las solicitudes de ayuda se efectuará teniendo en cuenta:
– los rendimientos de aceitunas y aceite fijados de conformidad con el artículo 18 de dicho Reglamento para la zona en la que se encuentren la explotación o explotaciones de donde procedan las aceitunas utilizadas,
– los rendimientos medios de aceitunas y aceite de los municipios en los que se encuentren la explotación o explotaciones de donde procedan las aceitunas utilizadas, si los Estados miembros conocen estos rendimientos.
En el caso de que el control efectuado en virtud del párrafo primero revele una incoherencia, se aplicará mutatis mutandis a los demás datos discordantes o inexistentes el procedimiento indicado en los apartados 2 y 3 del artículo 25 para el número de olivos. No obstante, la cantidad de aceite por la que se haya solicitado la ayuda no podrá ser modificada.»
29 El artículo 28, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 2366/98, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2070/2001 de la Comisión, de 23 de octubre de 2001 (DO L 280, p. 3), es del siguiente tenor:
«2. No obstante lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 1, en las regiones en las que no haya finalizado la constitución del SIG oleícola, el porcentaje del total de las declaraciones de cultivo de cada campaña de comercialización que serán sometidas a controles sobre el terreno será del 1 % en 1998/99, del 5 % en 1999/2000 y del 10 % en 2000/01 a 2002/03.
Como mínimo, dos terceras partes de las declaraciones a que se refiere el párrafo primero serán declaraciones que no hayan sido objeto de controles sobre el terreno en las dos campañas anteriores.
3. Durante los controles sobre el terreno, se comprobarán todos los datos de la declaración de cultivo y de la solicitud de ayuda, así como:
– la localización y el número de olivos de cada parcela,
– la comprobación del destino de los aceites en el caso contemplado en el apartado 1 del artículo 10,
– la coherencia entre los olivos de la explotación y la cantidad de aceite por la que se solicita la ayuda.
Se rechazarán las solicitudes de ayuda en las que figure una cantidad de aceite incoherente.»
30 Por último, en relación con el pago de la ayuda, el artículo 16 del Reglamento nº 2366/98 precisa que el Estado pagará el anticipo contemplado en el artículo 12 del Reglamento nº 2261/84 a partir del 16 de octubre de cada campaña, a reserva de los resultados de los controles realizados. Por lo que se refiere al pago del saldo, precisa lo siguiente:
«El Estado miembro, una vez realizados todos los controles previstos al efecto y a reserva de sus resultados, pagará el saldo de la ayuda a los productores en los noventa días siguientes a la fijación por parte de la Comisión de la producción efectiva de la campaña de que se trate así como del importe unitario de la ayuda a la producción prevista en el apartado 2 del artículo 17 bis del Reglamento […] nº 2661/84.»
3. Normativa sobre las ayudas por superficie de cultivos herbáceos
31 El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1593/2000 del Consejo, de 17 de julio de 2000 (DO L 182, p. 4), aplicable en el momento de los hechos, prevé que cada Estado miembro creará un sistema integrado de gestión y control, que se aplicará en particular al régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos.
32 El artículo 2 del Reglamento nº 3508/92 establece lo siguiente:
«El sistema integrado estará compuesto por los siguientes elementos:
a) una base de datos informática;
b) un sistema de identificación de las parcelas agrícolas;
c) un sistema de identificación y registro de los animales;
d) las solicitudes de ayudas;
e) un sistema integrado de control.»
33 El artículo 4 del Reglamento nº 3508/92, en su versión modificada por el Reglamento nº 1593/2000, dispone que se utilizarán las técnicas de los sistemas informatizados de información geográfica, incluida, de preferencia, una cobertura de ortoimágenes aérea o espacial.
34 El artículo 6 del Reglamento nº 3508/92 establece que, para poder acogerse a un régimen comunitario sujeto a las disposiciones de dicho Reglamento, cada titular de explotación presentará, por cada año, una solicitud de ayuda «superficies» que indique, en particular, la superficie de las tierras agrícolas y la naturaleza de la explotación agrícola.
35 Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento nº 3508/92 (DO L 327, p. 11):
«1. Las solicitudes de ayuda por superficie incluirán toda la información necesaria para determinar la existencia del derecho a la ayuda solicitada y, en particular:
a) la identidad del productor;
b) datos que permitan identificar todas las parcelas agrícolas de la explotación, su superficie expresada en hectáreas con dos decimales, su localización y su utilización, así como el régimen de ayuda aplicable, especificándose además si se trata de una parcela agrícola regada o no;
c) una declaración del productor en la que afirme tener conocimiento de los requisitos correspondientes a las ayudas en cuestión.»
36 El artículo 15 del Reglamento nº 2419/2001 dispone que «los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de una forma que garantice la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas».
Antecedentes del litigio
37 El 20 de diciembre de 2007, la Comisión adoptó la Decisión 2008/68/CE, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del FEOGA (DO 2008, L 18, p. 12; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), y, en particular, ciertos gastos declarados por el Reino de España en los sectores del aceite de oliva y de los cultivos herbáceos.
38 El presente recurso versa sobre las siguientes correcciones financieras:
– la corrección a tanto alzado del 5 % del importe de las ayudas a la producción de aceite de oliva para las campañas 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001, excluyendo la parte de dicha corrección relativa a la campaña 1999/2000 en Andalucía, que asciende a un importe total de 113.517.396,10 euros;
– la corrección financiera del 2 % en relación con las ayudas solicitadas en 2003 y 2004 en Andalucía en el sector de las ayudas por superficie de los cultivos herbáceos, por un importe total de 16.591.528,35 euros.
1. La corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva
39 Mediante las investigaciones HO/2002/01/ES y OT/2003/05/ES, la Comisión llevó a cabo auditorías en España del 11 al 15 de febrero de 2002 y del 7 al 11 de julio de 2003, respectivamente. Las observaciones de la Comisión con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 fueron formuladas en los escritos AGR 16844, de 11 de julio de 2002, y AGR 8316, de 23 de marzo de 2004, respectivamente.
40 La reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades españolas correspondiente a ambas investigaciones se celebró en Bruselas e1 21 de diciembre de 2004. La Comisión notificó el acta de dicha reunión el 10 de noviembre de 2005 a las autoridades españolas, que dieron respuesta a dicho acta mediante escritos de 13 y 16 de enero de 2006.
41 El 11 de agosto de 2006, la Comisión comunicó formalmente sus conclusiones a las autoridades españolas. Proponía un porcentaje de corrección a tanto alzado del 5 % para cada una de las campañas en cuestión.
42 A consecuencia del dictamen del Órgano de Conciliación de 15 de marzo de 2007 y de la información aportada por las autoridades españolas, la Comisión comunicó su posición final, que figura en el epígrafe 13.1.5 del informe de síntesis notificado mediante el documento AGRI 63341-01-2007, de 3 de septiembre de 2007, relativo a los resultados de los controles en la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/99 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
43 En relación con los controles fundamentales en el sector del aceite de oliva, se señalaron, en particular, las siguientes deficiencias, que justificaban la aplicación de una corrección financiera:
a) por lo que se refiere a las campañas 1998/1999 y 1999/2000:
– supervisión insuficiente de los controles de la Agencia del Aceite de Oliva (en lo sucesivo, «AAO») en las almazaras;
– ficheros informatizados y registro oleícola no operativos, lo cual cuestiona todos los controles basados en los rendimientos y se ve parcialmente compensado por el porcentaje mínimo reglamentario de controles sobre el terreno alcanzado a escala nacional;
b) en relación con la campaña 2000/2001:
– deficiencias en los controles de las almazaras;
– en las dos comunidades autónomas que utilizaron una base gráfica, esta presentaba todavía numerosos errores debidos al catastro, y el cálculo del número de discrepancias se vio con creces reducido por la contabilización de las tolerancias técnicas. El cálculo de las sanciones en caso de discrepancia no se atuvo a la normativa;
– las once comunidades autónomas restantes presentaban deficiencias parecidas a las que se habían registrado en la campaña 1998/1999;
– en todas las comunidades autónomas, los controles de rendimientos atípicos se basaban en un análisis extremadamente somero.
2. La corrección financiera aplicable a los gastos en el sector de los cultivos herbáceos
44 En el marco de la investigación AC/2004/13, la Comisión llevó a cabo auditorías en España del 6 al 10 de junio de 2004. Las observaciones de la Comisión resultantes de dicha investigación se comunicaron a las autoridades españolas el 11 de abril de 2005. Estas respondieron el 18 de junio de 2005.
45 Ante la falta de acuerdo, se celebró una reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades españolas sobre los resultados de dicha investigación el día 20 de diciembre de 2005. El 3 de febrero de 2006 la Comisión comunicó el acta de dicha reunión a las autoridades españolas, que respondieron mediante escrito de 6 de marzo de 2006.
46 El 22 de septiembre de 2006, la Comisión notificó sus conclusiones definitivas a las autoridades españolas. Proponía una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos autorizados en 2003 y 2004, por un importe total de 16.591.528,33 euros.
47 Tras el informe final del Órgano de Conciliación, de 10 de abril de 2007, la Comisión comunicó su posición final el 7 de septiembre de 2007, recogida en el epígrafe 12.1.5 del informe de síntesis.
48 Según dicho informe, las deficiencias que justifican la corrección decidida son las siguientes:
– el material de referencia (catastro, ortofotografías) empleado en Andalucía no siempre presentaba la calidad suficiente para garantizar la detección de irregularidades en las solicitudes de ayudas durante los controles;
– durante los controles la Administración no utilizaba sistemáticamente la información sobre localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta en forma de croquis.
Procedimiento y pretensiones de las partes
49 Mediante demanda presentada el 29 de febrero de 2008 en la Secretaría del Tribunal, el Reino de España interpuso el presente recurso.
50 Por escrito de 23 de julio de 2008, el Reino de España informó al Tribunal de que renunciaba a presentar réplica.
51 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, instó al Reino de España a que presentara un documento mencionado en la demanda, a saber, una copia de un escrito fechado el 9 de abril de 1997 relativo a los controles de los rendimientos atípicos que debían efectuarse en el régimen comunitario de ayudas a la producción de aceite de oliva sobre el que versa el presente asunto. El Reino de España dio cumplimiento a dicho requerimiento.
52 En la vista celebrada el 25 de febrero de 2010 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. En dicho acto, se decidió, antes de finalizar la fase oral, instar a la Comisión a que aportara por escrito determinadas precisiones sobre el momento en el que el Reino de España efectuó los pagos con arreglo al régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva. La Comisión dio cumplimiento a dicho requerimiento y se instó al Reino de España a formular observaciones sobre el documento presentado por la Comisión, lo que realizó en el plazo fijado. La fase oral se cerró el 6 de abril de 2010.
53 El Reino de España solicita al Tribunal que:
– Anule parcialmente la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
54 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
1. Sobre la corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva
55 En esencia, el Reino de España formula tres motivos contra la corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva. El primer motivo está basado en la vulneración del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, por no basarse la corrección financiera relativa a las campañas 1998/1999 y 1999/2000 en las observaciones efectuadas por la Comisión en las comprobaciones efectuadas a raíz de la investigación HO/2002/01/ES, sino en la «extrapolación» de las observaciones correspondientes a otras investigaciones. El segundo motivo se basa en la vulneración de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 y del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999, dada la insuficiencia de las irregularidades invocadas por la Comisión para justificar la corrección financiera finalmente acordada. El tercer motivo, invocado con carácter subsidiario, se basa en la vulneración del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/99, en la medida en que la Comisión denegó la financiación de gastos efectuados con antelación al plazo de los veinticuatro meses anteriores a la comunicación escrita de los resultados de las verificaciones.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
56 El Reino de España recuerda que, de acuerdo con el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 y según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros afectados deben disponer de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. El primer trámite del procedimiento consiste en la comunicación formal al Estado miembro por parte de la Comisión de los resultados de sus comprobaciones, con indicación de las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
57 Pues bien, afirma que el escrito AGR 16844, mediante el que la Comisión consideró que había cumplido esta formalidad en relación con las comprobaciones relativas a las campañas 1998/1999 y 1999/2000, no recoge ninguno de los motivos que fundamentaron la corrección financiera relativa a dichas campañas, a saber, por una parte, la supervisión insuficiente de los controles de la AAO en las almazaras, y por otra parte, la no operatividad de los ficheros informatizados y el registro oleícola.
58 El Reino de España concluye que de las observaciones de la investigación HO/2002/01/ES, desarrollada en las comunidades autónomas de Extremadura y Madrid, no pueden en ningún caso desprenderse las conclusiones a las que llega la Comisión. A su juicio, dichas conclusiones solo pueden basarse en la «extrapolación» a las campañas y a los organismos pagadores que fueron objeto de la investigación HO/2002/01/ES de las conclusiones de investigaciones diferentes, en particular de la investigación OT/2003/05/ES, correspondiente a las campañas 1999/2000 y sucesivas en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
59 El Reino de España considera que esa «extrapolación» de los resultados de investigaciones referidas a otras campañas, que no se advierte al Estado miembro de que se trata en el documento de comunicación del resultado de las verificaciones de la Comisión, es contraria al procedimiento establecido en el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 y a las garantías que en el seno del mismo deben asegurarse a los Estados miembros, lo cual determina la nulidad de la Decisión impugnada en cuanto se refiere a las correcciones financieras que afectan a las campañas 1998/1999 y 1999/2000.
60 La Comisión niega las alegaciones formuladas por el Reino de España.
Apreciación del Tribunal
61 Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico durante el cual los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista (sentencias del Tribunal de Justicia de 29 enero de 1998, Grecia/Comisión, C‑61/95, Rec. p. I‑207, apartado 39, y de 14 diciembre 2000, Alemania/Comisión, C‑245/97, Rec. p. I‑11261, apartado 47).
62 El artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 define las diferentes etapas que se deben seguir en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. En particular, el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 precisa el contenido de la comunicación escrita mediante la cual la Comisión indica los resultados de sus comprobaciones a los Estados miembros antes de convocar la reunión bilateral. Con arreglo a esta disposición, en su redacción aplicable a las comunicaciones llevadas a cabo antes del 30 de octubre de 1999, dicha comunicación debe precisar al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicar las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
63 En consecuencia, en el caso de autos, habida cuenta de las alegaciones formuladas por el Reino de España, es preciso comprobar si la Comisión indicó suficientemente en su comunicación, en el sentido del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, a saber, en el escrito AGR 16844, los resultados de la investigación y, por tanto, las carencias que, en definitiva, fundamentaron la corrección financiera en el sector del aceite de oliva en relación con las campañas 1998/1999 y 1999/2000 que fueron objeto de la inspección HO/2002/01/ES.
64 Es pacífico que la Comisión basó dicha corrección financiera, por un lado, en la supervisión insuficiente de los controles de la AAO de las almazaras y, por otro, en el carácter no operativo de los ficheros informatizados y del registro oleícola.
65 En primer lugar, en relación con el motivo basado en que las autoridades españolas no dieron curso suficiente a las propuestas de la AAO, este no fue, como reconoce la Comisión, mencionado en el escrito AGR 16844, que simplemente se refiere a la circunstancia de que, en general, la misión de investigación consideró satisfactorio el trabajo llevado a cabo por dicha agencia. En efecto, como señaló el Reino de España, la única alusión a esta agencia figura en el epígrafe 2.2, en el cual se indica que «las visitas a las dos almazaras fueron satisfactorias y confirmaron la labor realizada por la agencia de control AAO, por lo que no dieron lugar a observación alguna».
66 No obstante, esta afirmación, que se relaciona únicamente con el trabajo llevado a cabo por la AAO, no impedía a la Comisión, en una fase posterior del procedimiento de liquidación de cuentas y habida cuenta de las informaciones y de los datos proporcionados por las autoridades españolas, en particular en la perspectiva de la reunión bilateral de 21 de diciembre de 2004, llegar a la conclusión de que el seguimiento por las autoridades españolas de las sanciones propuestas por esta agencia era insuficiente. Por el contrario, la satisfacción expresada respecto del trabajo llevado a cabo por la AAO señala precisamente la importancia que debe darse a las consecuencias de las constataciones realizadas por dicha agencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 2262/84.
67 En segundo lugar aunque, como evoca el Reino de España, el escrito AGR 16844 se refiere en los epígrafes 1, 2.1 y 2.3 a las insuficiencias constatadas en la operatividad de los ficheros informatizados y el registro oleícola en términos diferentes de las conclusiones del informe de síntesis, se desprende de la jurisprudencia que los Estados miembros no pueden adoptar, en sus relaciones con la Comisión, posiciones puramente formalistas, si de los hechos del caso se deduce que sus derechos han quedado totalmente protegidos (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de enero de 2002, Finlandia/Comisión, C‑170/00, Rec. p. I‑1007, apartado 34, y de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, apartado 93; sentencia del Tribunal General de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión, T‑50/07, no publicada en la Recopilación, apartado 85). Tal es el caso cuando el Estado miembro ha tenido perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión y de las correcciones que posiblemente se apliquen por lo que respecta a las ayudas de que se trata, de modo que el documento ha cumplido la función de advertencia que tiene la comunicación escrita a que se refieren el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95.
68 Pues bien, en el caso de autos procede señalar que los resultados de las auditorías expuestos en el escrito antes mencionado eran lo suficientemente precisos para que el Reino de España tuviera un perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión en cuanto al respeto de la normativa aplicable y de las correcciones que con toda certeza se aplicarían a las ayudas a la producción de aceite de oliva. En efecto, el escrito AGR 16844 precisa en el punto 1 de su anexo A 1, que «[…] la misión corroboró una situación ya conocida, esto es, que el registro oleícola español (y su sucesor, el SIG oleícola) y los ficheros informatizados aún no [eran] operativos». Aparte de las observaciones generales relativas al incumplimiento de los requisitos establecidos por los Reglamentos nos 136/66, 2261/1984 y 2366/98, la Comisión mencionó las principales constataciones relativas a la gestión de las ayudas a la producción de aceite de oliva llevada a cabo por las autoridades españolas.
69 Esta apreciación es aún más válida porque, como indica la convocatoria a la reunión bilateral de 21 de diciembre de 2004, las constataciones de la Comisión constituían la prolongación de las carencias constatadas en campañas anteriores y en las conclusiones adoptadas por la Comisión a este respecto, sin que pueda reprocharse a la Comisión ninguna «extrapolación» de dichas conclusiones. En este contexto, el Reino de España no discute la consideración expuesta en el epígrafe 13.1.2 del informe de síntesis, según la cual «las autoridades españolas ya estaban avisadas de investigaciones anteriores de que seguirían aplicándose correcciones financieras mientras el registro oleícola y los ficheros informáticos no fuesen completamente operativos».
70 Habida cuenta de estas consideraciones, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 y del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
71 A juicio del Reino de España, el conjunto de irregularidades «teóricas» invocadas por la Comisión en su escrito AGR 21222, de 11 de agosto de 2006, cuyo contenido está incluido en el informe de síntesis, no pueden justificar en ningún caso la corrección financiera decidida en el caso de autos. Considera que dichas irregularidades pueden clasificarse en cuatro grandes categorías, referidas, respectivamente, a los controles de las almazaras, los controles de árboles, los controles de los rendimientos atípicos, y por último, los controles alternativos.
– Controles de las almazaras
72 En primer lugar, respecto de la irregularidad basada en que las autoridades competentes de las comunidades autónomas no han seguido en muchos casos, injustificadamente, las propuestas de sanción adoptadas por la AAO, el Reino de España afirma que, para que verdaderamente pudiese considerarse que existe una irregularidad que justificara la aplicación de una corrección financiera, la Comisión debería haber demostrado que las autoridades españolas dejaban de sancionar situaciones que con arreglo a los reglamentos comunitarios deberían haberlo sido, pero no simplemente que las autoridades españolas no habían seguido las propuestas de sanciones de la AAO.
73 En todo caso, afirma que la justificación de las divergencias entre las propuestas de la AAO y las sanciones impuestas por las autoridades autonómicas españolas competentes radicaban en que estas últimas se encuentran sujetas, al ejercer su potestad sancionadora, a las disposiciones establecidas en las leyes aplicables a dicha potestad administrativa, en particular para respetar los derechos de los productores en el procedimiento sancionador.
74 Además, señala que no puede considerarse, tal como hace la Comisión, que las autoridades autonómicas españolas no sigan las propuestas de la AAO de forma sistemática. Sobre este punto, en primer lugar sostiene que procede subrayar que, según los datos aportados durante el procedimiento de conciliación, casi el 87 % del importe de sanciones propuesto por la AAO llegó a convertirse en sanción efectiva. En segundo lugar, afirma que si bien los datos ofrecidos por la Comisión en el epígrafe 1.1.1 del informe de síntesis, de acuerdo con los cuales las comunidades autónomas no dieron curso a las propuestas de la AAO en el 61 % de los casos en la campaña 1998/1999 y en el 37 % de los casos en la campaña 1999/2000, son correctos desde el punto de vista cuantitativo, la Comisión no distinguió entre las propuestas que dieron lugar a requerimientos o retiradas de autorización como consecuencia de graves irregularidades detectadas en los controles sobre el terreno y las que dieron lugar a requerimientos como consecuencia de retrasos en la remisión de los partes mensuales por parte de las almazaras. El Reino de España considera que, si se lleva a cabo esta distinción, el porcentaje de seguimiento dado a las propuestas de la AAO es claramente superior al comunicado por la Comisión.
75 En segundo lugar, en relación con la inexistencia de controles cruzados sistemáticos de la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera, el Reino de España considera que el tipo de control exigido por la Comisión no es el previsto en el artículo 8, letra b), del Reglamento nº 2366/98, ya que dicho precepto únicamente exige la «llevanza de una contabilidad de existencias, vinculada a la contabilidad financiera», y no necesariamente controles sistemáticos cruzados de ambos tipos de contabilidad. Además de que el Reglamento nº 2366/98 no exige la realización de controles cruzados sistemáticos entre la contabilidad financiera y la contabilidad de existencias, tales controles son, por otra parte, materialmente imposibles durante el desarrollo de una mera inspección y solo se pueden realizar como control a posteriori, de conformidad con lo establecido en el Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva 77/435/CEE (DO L 388, p. 18). De ello se deduce que, como ha podido considerar la Comisión respecto de otros cultivos, la falta de realización de este tipo de controles por parte de los inspectores de la AAO no puede ser fundamento suficiente para la imposición de ninguna corrección financiera.
76 La Comisión refuta estos motivos.
– Control de árboles
77 En primer lugar, en relación con las campañas 1998/1999 y 1999/2000, sobre las cuales se declaró la inexistencia de registro oleícola en todas las comunidades autónomas, lo cual cuestionaba la calidad de todos los controles basados en los rendimientos, el Reino de España considera que la Comisión infringió el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, según el cual «en las regiones en las que no haya finalizado la constitución del SIG oleícola, el porcentaje del total de las declaraciones de cultivo de cada campaña de comercialización que serán sometidos a controles sobre el terreno será del 1 % en 1998/1999, del 5 % en 1999/2000 y del 10 % en 2000/2001».
78 En efecto, afirma que, durante las campañas de que se trata, los controles practicados superaron los porcentajes que en dicho artículo se establecen, lo que reconoció la propia Comisión en el documento AGR 739, de 17 de marzo de 2005. Por otro lado, se desprende en particular de las respuestas de la Comisión al Informe especial nº 11/2000 del Tribunal de Cuentas sobre el régimen de apoyo al aceite de oliva (DO 2000, C 215, p. 1), que la Comisión era consciente de las dificultades a las que se enfrentan los Estados miembros para completar los registros oleícolas y admitió, en el caso en el que el SIG oleícola no estuviera operativo, que los controles alternativos previstos por el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98 podían sustituir a este elemento de control. No obstante, aunque se llevaron a cabo tales controles alternativos, la Comisión continúa dudando de la calidad del sistema de control español. Además, considera que se desprende del Informe especial antes mencionado que la creación del SIG oleícola sobre la base del registro oleícola ya estaba bastante avanzada en España para las campañas en cuestión.
79 Respecto del hecho de que en España se admitiera la presentación de varias declaraciones de cultivo, el Reino de España sostiene que no existe ningún precepto de los reglamentos comunitarios aplicables a las campañas 1998/1999 y 1999/2000 que prohíba la presentación de declaraciones de cultivo por municipio. Además, se debe considerar que el número de declaraciones controladas estaba por encima del porcentaje reglamentario de control y que no se han planteado deficiencias en la realización de los controles sobre el terreno de las declaraciones de cultivo. Asimismo, no se debe olvidar que en estas campañas se aplicó el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, por el que se establecen las sanciones a aplicar en el caso de que el número de árboles indicado en la declaración de cultivo sea superior al comprobado.
80 En cuanto al elevado número de discrepancias en los resultados de los controles señalado por las autoridades españolas, el Reino de España considera que sirve para demostrar precisamente el correcto funcionamiento de estos.
81 En segundo lugar, por lo que se refiere a la campaña 2000/2001, respecto de la cual la Comisión indicó que el SIG oleícola estaba disponible solo en algunas comunidades autónomas (Andalucía y Valencia), el Reino de España subraya, en primer lugar, que la imposición de un elevado número de sanciones supone, también en este ámbito, un indicio del correcto funcionamiento de un sistema que está orientado, precisamente, a la detección de las declaraciones de cultivo irregulares.
82 A continuación, señala que la incidencia de la aplicación de la tolerancia técnica sobre el volumen de sanciones previstas en el artículo 15 del Reglamento nº 2366/98 ha sido muy pequeña, tal y como se ha informado a la Comisión, como demuestran los datos transmitidos por las comunidades autónomas de Valencia y Andalucía. En consecuencia, considera que la imposición de una corrección financiera del 5 % sobre la base de las presuntas irregularidades en la aplicación de las tolerancias técnicas resulta injustificada y, en todo caso absolutamente desproporcionada. En efecto, con arreglo al documento VI/5330/97, si los elementos objetivos aducidos por el Estado miembro demuestran que la pérdida máxima probable se limita a un importe inferior al de la corrección propuesta, debe retenerse para la corrección el importe de la pérdida máxima. De esta forma, la corrección máxima a aplicar por este motivo debería limitarse al importe señalado de 1.501.003,13 euros.
83 Finalmente, en relación con la falta de recuperación de las ayudas abonadas de forma indebida, el Reino de España señala que la información referida a la Comunidad Valenciana fue solicitada por la Comisión no en el curso de la investigación OT/2003/05/ES, sino en el curso de la investigación OT/2004/01/ES, siendo remitida por las autoridades españolas mediante el escrito del Fondo Español de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEGA») 15571, de 5 de octubre de 2004. Por lo que se refiere a las sanciones de cuantía inferior a 20 euros, afirma que es cierto que las autoridades españolas no las aplican, dado que en estos casos los gastos ocasionados por la imposición y recaudación de la sanción superan con creces su importe, y que las autoridades españolas no hacen más que aplicar el criterio establecido por la propia Comisión en el documento PGAR/ES/0140, de 30 de octubre de 1992.
84 En tercer lugar, por lo que se refiere a la afirmación según la cual durante la campaña 2000/2001 el SIG oleícola no estaba operativo en las once comunidades autónomas restantes, el Reino de España recuerda que, como en el caso de las campañas 1998/1999 y 1999/2000, se optó por la aplicación de los controles previstos en el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, que alcanzaron a un porcentaje superior al 10 % de las declaraciones de cultivo, tal como reconoce la Comisión en el documento AGR 21122.
85 Además, alega que no resulta correcto entender que los controles de coherencia de los rendimientos declarados durante los controles sobre el terreno solo se efectúen en dos comunidades autónomas, Madrid y Extremadura. A este respecto, la verificación de la coherencia entre el número de olivos de la explotación y la cantidad de aceite solicitada se efectúa en todos los Organismos pagadores, con arreglo en particular al epígrafe 4.3.2 de la Circular del FEGA nº 25/2003, de 25 de diciembre de 2003, sobre las normas de coordinación para la gestión y el pago de las ayudas a la producción de aceite de oliva y aceituna de mesa.
86 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Control de rendimientos atípicos
87 El Reino de España afirma que las autoridades españolas efectúan los controles de rendimientos atípicos considerando una tolerancia de tres veces y media los rendimientos de la correspondiente zona homogénea, criterio que resulta conforme al criterio establecido por la Comisión en su escrito 15206, de 9 de abril de 1997. Considera que, en los casos en que las divergencias entre los rendimientos declarados y los de la zona homogénea son inferiores a tres veces y media, existen otra serie de controles, como los controles de almazaras y los controles a posteriori del Reglamento nº 4045/89, que aseguran el buen funcionamiento del sistema y la detección de los posibles fraudes sin necesidad de llevar a cabo controles de rendimientos atípicos o sobre el terreno. En consecuencia, sostiene que tampoco esta teórica irregularidad puede servir de fundamento a la imposición de una corrección financiera del 5 %, ya que no existe irregularidad en la aplicación de un control esencial, y, por tanto, no se ha producido un auténtico riesgo financiero para el FEOGA.
88 La Comisión señala que el escrito 15206 antes mencionado afectaba únicamente a los primeros resultados de una muestra de 62 expedientes con el fin de verificar la fiabilidad de los datos del registro oleícola y los rendimientos en el marco del procedimiento de corrección financiera relativo a la campaña 1994/1995. Estos resultados se distribuyeron de acuerdo con un porcentaje que determinaba su aceptabilidad, sin que en ningún momento se precisase que un determinado porcentaje debiese ser sistemáticamente aceptado.
– Deficiencias en los controles alternativos
89 El Reino de España considera que las deficiencias en los controles alternativos, que no se mencionan en el informe de síntesis, no fueron tomadas en consideración a la hora de determinar la corrección financiera. Además, a su juicio dichas deficiencias no son motivación suficiente para la imposición de una corrección del 5 % porque, según el documento nº VI/5330/97, en este supuesto solo se prevé una corrección del 2 %. En todo caso, afirma que la Comisión era conocedora de las dificultades de abordar los controles de nuevas plantaciones de olivos no declaradas y de que no entrañaban riesgo para los pagos de las campañas controvertidas. Por último, en cuanto a la supervisión por el organismo pagador, el Reino de España sostiene que la información a la que se refiere la Comisión estuvo disponible durante la misión de control, concretamente el 11 de febrero de 2002 en Madrid, y posteriormente fue depurada y remitida a la Comisión mediante el escrito del FEGA nº 18689, de 17 de octubre de 2002, una vez que fueron solicitadas por el escrito AGR 16844 de la Comisión.
90 La Comisión pone de manifiesto simplemente que, como precisa el Reino de España, no valoró las deficiencias en los controles alternativos a la hora de determinar la corrección financiera.
Apreciación del Tribunal
91 Con carácter previo, procede recordar que, en virtud de jurisprudencia reiterada, el FEOGA financia únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, apartado 32, y la jurisprudencia citada) y, a fin de probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por estas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, apartado 58, y la jurisprudencia citada, y de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, C‑285/03, no publicada en la Recopilación, apartado 43).
92 Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 91 supra, apartado 95).
93 En el caso de autos, es preciso analizar las diferentes alegaciones y pruebas presentados por el Reino de España en el marco del presente motivo a la luz de estas consideraciones.
– Controles de las almazaras
94 Se plantea si la Comisión estaba legitimada para reprochar al Reino de España, por un lado, el seguimiento insuficiente de las propuestas de sanciones de la AAO, y, por otro, la inexistencia de controles cruzados sistemáticos de la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera.
95 En primer lugar, en relación con el seguimiento insuficiente de las propuestas de sanciones de la AAO, es obligado declarar que el Reino de España no discute las cifras presentadas por la Comisión en el epígrafe 13.1.1 del informe de síntesis, a saber, que no se dio curso a dichas propuestas en el 61 % de los casos en la campaña 1998/1999 y en el 37 % de los casos en la campaña 1999/2000, pero indica que tenía que haberse llevado a cabo una distinción en función de la naturaleza de las propuestas a las que no se dio curso.
96 Es necesario desestimar esta alegación. En efecto, en el caso de autos está demostrada la insuficiencia de los controles llevados a cabo por las autoridades españolas, infringiendo la normativa aplicable, y el Reino de España no ha podido probar que las propuestas de sanciones de la AAO fueran consecuencia de irregularidades menores (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, apartados 65 a 72).
97 De ello se deduce que, según la jurisprudencia recordada en los apartados 91 y 92 anteriores, la Comisión aportó elementos que probaban la duda seria y razonable que albergaba sobre la eficacia de los controles. Por su parte, el Reino de España no pudo demostrar que las declaraciones de la Comisión fueran inexactas.
98 Seguidamente, en relación con la inexistencia de controles cruzados sistemáticos de la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera, cabe señalar que, contrariamente a la interpretación defendida por el Reino de España, el requisito de previsión de un control cruzado sistemático de la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera se desprende de la normativa aplicable.
99 En efecto, por lo que se refiere al control de las almazaras, ha lugar a recordar que, según el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, durante cada campaña los Estados miembros productores controlarán sobre el terreno la actividad y la contabilidad de existencias de un determinado porcentaje de almazaras autorizadas. Con arreglo al artículo 30, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2366/98, a partir de la campaña 1998/1999, el control contemplado en el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 2261/84 incluirá, en cada campaña de comercialización, un control pormenorizado de la coherencia de la información y de los datos facilitados como mínimo en el 30 % de las almazaras autorizadas, elegido en función de un análisis de riesgo.
100 Por último, en virtud del artículo 8, letra b), del Reglamento nº 2366/98, los Estados miembros dispondrán a partir de esta misma campaña la llevanza de una contabilidad de existencias, vinculada a la contabilidad financiera, que incluya, como mínimo, determinadas informaciones y el envío al organismo competente y, en su caso, a la agencia de control, de un resumen mensual de dichos datos antes del 10 del mes siguiente a que se refiera. Con arreglo al artículo 30, apartado 2, letra c), del mismo Reglamento, el control pormenorizado comprenderá, en particular, un contraste entre las cantidades que figuren en la contabilidad de existencias y las cantidades totales que figuren en las solicitudes de ayuda de los oleicultores de que se trate.
101 Se desprende del conjunto de estas consideraciones que las alegaciones de la Comisión contra los controles de las almazaras estaban fundadas.
– Controles de árboles
102 El Reino de España discute, en esencia, no solo el contenido de las obligaciones de establecer un registro y un SIG oleícola que se derivan de la normativa aplicable, sino también el alcance de la corrección aplicada teniendo en cuenta los incumplimientos constatados.
103 En primer lugar, sobre si las irregularidades constatadas permiten declarar la existencia de dudas serias y razonables en cuanto a la eficacia de los controles de árboles, procede subrayar que la creación del SIG reviste una importancia fundamental en el marco de las obligaciones de realizar controles establecidas por la normativa pertinente (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartado 73). En efecto, la identificación de las parcelas agrícolas, por sí sola, constituye un elemento clave para la aplicación correcta de un régimen vinculado a la superficie. La inexistencia de un sistema fiable de identificación de las parcelas implica en sí misma un elevado riesgo de perjuicio para el presupuesto comunitario (véase la sentencia del Tribunal General de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, T‑243/05, Rec. p. II‑3475, apartado 61, y la jurisprudencia citada).
104 Más concretamente, por lo que respecta a la obligación de orientar los trabajos relativos al registro oleícola hacia la creación, la actualización y la utilización del SIG, que se deriva de los Reglamentos nos 1638/98 y 2366/98, debe precisarse que no hace sino completar la obligación de establecer tal registro, que incumbe a los productores en virtud del Reglamento nº 154/75. En efecto, según el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1638/98, el SIG está basado en los datos de dicho registro oleícola. En cuanto al incremento del número de controles previsto en el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98 para aquellas regiones en las que no haya finalizado la constitución del SIG, que alega el Reino de España en diversas partes de la demanda (véanse los apartados 77 a 81 y 83 a 85 supra), este está destinado a compensar la falta de los datos que el SIG debería aportar, tales como las fotografías aéreas, pero no a reemplazar los datos que debían estar disponibles con anterioridad.
105 De ello se desprende que la Comisión, al basar las correcciones financieras de que se trata en la falta de creación del registro oleícola y de los ficheros informatizados, aplicó correctamente la normativa comunitaria y no se excedió en su facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, C‑387/03, no publicada en la Recopilación, apartado 66).
106 En segundo lugar, en cuanto al porcentaje de corrección aplicado del 5 %, procede recordar que el registro oleícola y los ficheros informatizados constituyen elementos fundamentales del sistema comunitario de control de las ayudas y que, en la medida en que estos elementos no se crean, en principio está justificado aplicar el porcentaje de corrección del 10 % establecido en las directrices de la Comisión, tal y como se exponen en su documento nº VI/5330/97 (véase la sentencia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 105 supra, apartado 68, y la jurisprudencia citada).
107 La alegación formulada por el Reino de España de que la corrección financiera del 5 % decidida por la Comisión es injustificada y desproporcionada, en la medida en que la incidencia de la aplicación de la tolerancia técnica sobre el volumen de las sanciones previstas en el artículo 15 del Reglamento nº 2366/98 fue muy pequeña, no puede desvirtuar esta conclusión.
108 En efecto, es necesario recordar que, en los casos difíciles en los que no puede conocerse con exactitud el importe del perjuicio, las pérdidas para los fondos comunitarios deben determinarse mediante la evaluación del riesgo que supone para ellos la deficiencia de los controles. Si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, una vez probada, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. Le incumbe entonces probar de la manera más detallada y completa posible la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión (sentencia de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, citada en el apartado 96 supra, apartados 146 a 157).
109 En el caso de autos, aunque las cifras facilitadas por las autoridades españolas tenían por objeto minimizar la repercusión de la mala utilización de la tolerancia técnica en el nivel de discordancias del SIG oleícola, no permitían aclarar todas las dudas relativas a su estado de terminación, en el sentido del artículo 26 del Reglamento nº 2366/98. Al hacer esto, la Comisión determinó la probabilidad de un perjuicio al presupuesto comunitario. No se puede exigir más a la Comisión, ya que no puede llevar a cabo controles sistemáticos y que el análisis de la situación existente en un mercado determinado depende de las informaciones recopiladas por los Estados miembros.
110 De ello se desprende que el porcentaje de corrección aplicado a este respecto no es inapropiado en el caso de autos.
– Controles de los rendimientos atípicos
111 Es preciso determinar si, como afirma el Reino de España, la Comisión admitió en su escrito 15206, aportado en el marco de las medidas de ordenación del procedimiento (véase el apartado 51 supra), que las autoridades españolas podían efectuar los controles de rendimientos atípicos con una tolerancia correspondiente a tres veces y media los rendimientos de la correspondiente zona homogénea.
112 Se desprende de dicho escrito, que es un complemento al escrito de 18 de diciembre de 1996, relativo a la notificación de los resultados de una inspección llevada a cabo en España entre el 17 y el 21 de junio de 1996, relativa a los años 1994 y 1995, que este se limita a un análisis detallado del conjunto de los documentos de 62 expedientes de oleicultores seleccionados en dicha inspección. Además, es obligado señalar que no se deduce en modo alguno de dicho escrito que la Comisión tuviera la intención de reconocer ningún porcentaje de tolerancias en los controles de los rendimientos atípicos.
– Controles alternativos
113 En la medida en que es pacífico que las insuficiencias relativas a los controles alternativos no fueron tomadas en consideración para liquidar la corrección financiera decidida en el sector del aceite de oliva, no es necesario determinar si dichas insuficiencias han sido debidamente probadas.
114 Preguntado en la vista sobre las razones por las que evocó este aspecto del informe de síntesis en el recurso, el Reino de España indicó que había abordado este aspecto en la demanda «con carácter preventivo», para el caso de que la Comisión lo esgrimiera y el Tribunal considerase que las insuficiencias relativas a los controles de las almazaras y de los árboles, así como los controles alternativos, no habían sido suficientemente demostradas por la Comisión. El Reino de España indicó que, habida cuenta de la argumentación expuesta por la Comisión, la discusión relativa a los controles alternativos carece ahora de pertinencia.
115 Teniendo en cuenta todas las consideraciones anteriores, debe desestimarse igualmente el segundo motivo contra la corrección financiera decidida en el sector del aceite de oliva.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
116 El Reino de España considera, en esencia, que se infringió el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, en la medida en que la decisión impugnada afecta a pagos efectuados antes de los veinticuatro meses inmediatamente anteriores a la notificación establecida en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95. Afirma que la Comisión no puede basarse en el carácter «continuado» de la corrección efectuada en relación con otras campañas (habida cuenta de la jurisprudencia y de la modificación del marco normativo), ni en la explicación según la cual el dies a quo del plazo de veinticuatro meses es el día del pago final y definitivo de la ayuda, y no el del pago del anticipo. En efecto, sostiene que esta explicación no solo se presentó extemporáneamente sino que además no es fundada.
117 La Comisión refuta las alegaciones formuladas por el Reino de España en el marco de este motivo.
Apreciación del Tribunal
118 El artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 establece que «no podrá denegarse la financiación de los gastos […] efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente».
119 En el caso de autos, no se discute que, según las reglas desarrolladas en la jurisprudencia (sentencias del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 103 supra, apartado 43, y de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, T‑266/04, no publicada en la Recopilación, apartado 41), la Comisión notificó los resultados de las comprobaciones mediante el escrito AGR 16844, comunicado con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95.
120 Por otro lado, en relación con la investigación HO/2002/91/ES, consta que dicho escrito fue notificado al Reino de España el 15 de julio de 2002.
121 Por consiguiente, procede únicamente determinar cuál es la fecha que se ha de tener en cuenta para el cómputo del plazo de veinticuatro meses (dies ad quem) establecido en el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999, es decir, la que debe considerarse fecha del pago efectivo de la ayuda controvertida.
122 A falta de precisión en la normativa pertinente, es preciso referirse a la jurisprudencia en la materia, y en particular, a la doctrina emanada de la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2003, España/Comisión (C‑329/00, Rec. p. I‑6103, apartado 43). En efecto, en relación con un gasto de la ayuda en el sector del plátano, el Tribunal de Justicia declaró que la fecha determinante para aplicar el plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 (cuyo contenido normativo coincide, en esencia, con el del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999) era aquella en que se había fijado el importe definitivo de la ayuda compensatoria y se había realizado el pago del saldo. En efecto, aunque puedan reflejarse en la decisión de liquidación de cuentas, los importes abonados durante el año anterior no son sino pagos provisionales condicionados a la constitución de una garantía y, por tanto, no son pertinentes para determinar la fecha en que se ha realizado el gasto de la ayuda para aplicar el plazo de veinticuatro meses.
123 Ahora bien, al igual que en la ayuda en el sector del plátano controvertida en esa sentencia, se deduce del artículo 12 del Reglamento nº 2261/84 en relación con el artículo 16 del Reglamento nº 2366/98 que los productores de aceite de oliva reciben un anticipo de la ayuda solicitada al comienzo de la campaña agrícola. El Estado paga el saldo después de que se realicen los controles previstos a tal fin y habida cuenta de los resultados de dichos controles. En estas circunstancias, la fecha del pago del saldo es la que determina el cálculo del plazo de veinticuatro meses.
124 En su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista en cuanto a la fecha exacta en que los pagos del saldo de las ayudas correspondientes a la campaña 1998/1999 habían sido efectuados por el Reino de España a los productores de aceite de oliva (véase el apartado 52 supra), la Comisión indicó que, con arreglo al artículo 16 del Reglamento nº 2261/84, el Estado debía pagar el saldo de las ayudas entre julio y octubre de 2000. Precisó que, según la información extraída de una base de datos relativos a los pagos efectuados a cargo del FEOGA, el saldo de las ayudas a la producción de aceite de oliva para la campaña 1998/1999 había sido pagado por las autoridades españolas entre el 21 de septiembre y el 14 de octubre de 2000, y por tanto, dentro del plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Instado a formular sus observaciones acerca de estas indicaciones, el Reino de España no discutió las afirmaciones de la Comisión sobre este extremo.
125 Habida cuenta de estas consideraciones, no puede estimarse este motivo.
2. Sobre la corrección financiera aplicada a las ayudas por superficie de cultivos herbáceos
126 En esencia, el Reino de España invoca cuatro motivos contra la corrección financiera aplicada a las ayudas por superficie de cultivos herbáceos. El primer motivo se basa en la vulneración del procedimiento establecido en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, por no haberse hecho constar los motivos que justifican la corrección financiera en el documento en que se comunicaban al Estado miembro los resultados de las auditorías. El segundo motivo se basa en la vulneración del plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999. El tercer motivo se basa en la vulneración del artículo 2 de este Reglamento, ya que la Decisión impugnada lo aplica a un supuesto en el que no procede, dada la insuficiencia de las irregularidades apreciadas por la Comisión para fundamentar la corrección. El cuarto motivo se fundamenta en la infracción del artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999 y de las orientaciones recogidas en el documento nº VI/5330/97.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
127 El Reino de España alega, en sustancia, que las presuntas anomalías detectadas por la Comisión, que fundamentan la corrección financiera aplicada al sector de los cultivos herbáceos, a saber, la falta de calidad del material de referencia y la no utilización sistemática por las autoridades españolas de la información sobre localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta, no se mencionan de manera suficientemente explícita en el documento AGR 9085. Afirma, en particular, que la Comisión evocó por vez primera la cuestión de la utilización sistemática de los croquis después de la reunión bilateral, en el documento AGR 3508, de 3 de febrero de 2006. Afirma que al proceder de este modo no respetó las garantías fijadas en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.
128 Por el contrario, la Comisión considera que dicho escrito cumple los requisitos del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, tal y como los ha precisado la jurisprudencia pertinente.
Apreciación del Tribunal
129 Debe examinarse si el documento AGR 9085, identifica de manera suficientemente precisa las insuficiencias declaradas por la Comisión por lo que se refiere al sistema de identificación de las parcelas agrícolas establecido en el régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos.
130 A este respecto, en primer lugar cabe señalar que este escrito hace referencia expresa a la investigación AC/2004/13 en el sector de los cultivos herbáceos, durante la que se examinó la aplicación del sistema integrado de gestión y de control y tras la cual la Dirección General (DG) «Agricultura y desarrollo rural» de la Comisión consideró que las autoridades españolas no habían respetado completamente los requisitos establecidos en los Reglamentos nos 3508/92 y 2419/2001 (véanse las páginas 1 y 2 del escrito). En segundo lugar, el epígrafe 2.2.2 del anexo 1 de dicho documento no solo se refiere al problema de calidad del material utilizado, sino también a la utilización de los planos por los agricultores, insuficiencias que se corresponden en esencia a las finalmente consideradas. En este contexto, dicho escrito menciona concretamente la «calidad […] [que] dejaba que desear» de la información relativa a la localización de las parcelas y la falta de utilización del plano proporcionado por un agricultor en un caso concreto.
131 Estos elementos bastan para declarar que el escrito AGR 9085 cumple los requisitos del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, en la medida en que menciona de manera suficientemente precisa el objeto de la investigación llevada a cabo por los servicios de la Comisión y las insuficiencias constatadas durante esta, que podían ser invocadas posteriormente como prueba de las dudas serias y razonables que albergaba respecto de los controles efectuados por las administraciones nacionales y, de este modo, justificar la corrección financiera que se aplicó finalmente. Según la jurisprudencia, el escrito AGR 9085 desempeña la función de advertencia que le conceden el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 y el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 (véanse, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartado 93, y la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartado 39).
132 Contrariamente a lo que deja entender el Reino de España, no se puede exigir en esa fase del procedimiento que el Estado miembro de que se trata tenga perfecto conocimiento de los resultados definitivos de las auditorías de la Comisión, dado que las conclusiones definitivas de la Comisión son deudoras en amplia medida de las precisiones aportadas por las autoridades nacionales a las solicitudes de información formuladas en tal escrito. En efecto, según la jurisprudencia las decisiones en materia de liquidación de cuentas se adoptan tras un procedimiento contradictorio, de modo que los resultados de las comprobaciones que figuran en la primera comunicación no son definitivos y pueden precisarse y revisarse a la luz de las respuestas aportadas por el Estado miembro durante el procedimiento administrativo posterior (véase, en este sentido, la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartados 34 y 37, y la jurisprudencia citada).
133 Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede desestimar este motivo.
Sobre el segundo motivo, invocado con carácter subsidiario, basado en la infracción del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
134 Con carácter subsidiario, el Reino de España alega que, en caso de que se considerase que las irregularidades alegadas anteriormente no son suficientes para determinar la nulidad de la Decisión impugnada, debería entenderse que el documento que cumple los requisitos establecidos en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 no es el documento AGR 9085, sino el documento AGR 24995, de 22 de septiembre de 2006, notificado el día 25 de septiembre de 2006, en el que la Comisión precisa por primera vez los dos argumentos que fundamentan la corrección financiera. En consecuencia, en virtud del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999, entiende que debe anularse la Decisión impugnada en cuanto impone correcciones financieras en el sector de las ayudas por superficie de cultivos herbáceos que afectan a pagos realizados más allá de los veinticuatro meses anteriores al 25 de septiembre de 2006. La estimación de esta pretensión daría lugar a la reducción de la corrección acordada en la Decisión impugnada, de acuerdo con un cuadro que se adjunta en el anexo 21 de la demanda.
135 La Comisión refuta esta alegación.
Apreciación del Tribunal
136 Habida cuenta de lo que se ha señalado en el marco del examen del primer motivo, el presente motivo debe declararse infundado.
137 En efecto, dado que es ciertamente el escrito AGR 9085 el que debe calificarse de comunicación, en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, todos los gastos efectuados veinticuatro meses antes de la notificación de este podían ser objeto de una corrección financiera.
138 A este respecto, como se desprende de la jurisprudencia, en relación con la comunicación que sirve de punto de partida al período de veinticuatro meses que precede a dicho punto y que limita la denegación de financiación de gastos efectuados durante dicho período, procede señalar que el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 1258/1999 prevé expresamente que la notificación por escrito al Estado miembro de que se trata de los meros resultados de las verificaciones llevadas a cabo por la Comisión fija el punto de partida de dicho período (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 91 supra, apartados 67 a 70, y de 11 de octubre de 2007, Grecia/Comisión, C‑332/06 P, no publicada en la Recopilación, apartado 48).
Sobre el tercer motivo, basado en la vulneración del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
139 En primer lugar, el Reino de España señala que tanto la Comisión en su primer balance de conclusiones como el Órgano de Conciliación en su informe final mencionaron el carácter menor de las irregularidades que afectan al material de referencia.
140 Respecto de la falta de actualización del catastro, el Reino de España subraya que las autoridades nacionales han puesto en marcha un procedimiento eficaz para actualizar los datos alfanuméricos, que son los únicos que pueden tener una incidencia significativa sobre la eficacia de los controles. En relación con la irregularidad referida al hecho de que las ortofotografías empleadas datan del año 1998, por lo que en ocasiones no reflejaban la realidad actual de las fincas inspeccionadas, el Reino de España alega que esta irregularidad afecta exclusivamente a los controles de teledetección de alta resolución por satélite, que suponen exclusivamente el 32,59 % de los controles de teledetección, y tan solo un 28,69 % de la totalidad de los controles sobre el terreno efectuados, incluyendo visitas in situ y controles por teledetección fotográfica. Además, afirma que no todos los controles por teledetección de alta resolución se verán afectados, puesto que la irregularidad apreciada por la Comisión no consiste en la ausencia de ortofotografías, sino en que estas datan de 1998.
141 En segundo lugar, por lo que se refiere a la irregularidad consistente en la no utilización de la información sobre localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta en forma de croquis, el Reino de España recuerda con carácter previo que la Comisión formuló las observaciones relativas a las inspecciones solo con posterioridad a la reunión bilateral, en el epígrafe 12.1.5 del informe de síntesis.
142 A continuación, señala que, como se desprende de las indicaciones aportadas a la Comisión con motivo de las inspecciones, la información sobre la localización de las parcelas facilitada por el agricultor sí es empleada en los controles por parte de las autoridades nacionales.
143 Además, el Reino de España considera que no se ha demostrado que la información suministrada por el agricultor en el croquis, que es una mera representación hecha a mano sobre una diversidad de documentos gráficos, tenga una importancia sustancial en la realización de los controles, más allá incluso de lo que se indique en las declaraciones alfanuméricas. Por otro lado, afirma que esta misma idea es compartida por el Órgano de Conciliación cuando señala en el informe final que «no está claro en qué medida la información de esos mapas podría tener prioridad sobre otros datos de las solicitudes de ayuda que han de ser muy específicos en lo relativo al terreno y al cultivo declarados para la obtención de una prima».
144 Por último, el Reino de España pone de manifiesto que las dudas de la Comisión en cuanto a la fiabilidad de los controles sobre el terreno debido a la metodología empleada solo pueden referirse a los expedientes controlados mediante teledetección, y no a los controles clásicos, que no fueron objeto de la inspección realizada por los servicios de la Comisión. Considera que no es admisible que la Comisión pueda «extrapolar» las conclusiones a aspectos no comprobados directamente.
145 Afirma que, en consecuencia, basar la corrección financiera en dicha «extrapolación» es desproporcionado, como indicó por otro lado el Órgano de Conciliación en su informe final. Dicho Órgano invitó a los servicios de la Comisión a reconsiderar si está justificada una propuesta de corrección a la luz de los resultados de su auditoria y, en caso de ser así, a tener en cuenta el bajo riesgo aparente correspondiente al FEOGA.
146 La Comisión refuta el conjunto de alegaciones formuladas por el Reino de España.
Apreciación del Tribunal
147 En este motivo, procede examinar si las dos series de insuficiencias identificadas por los servicios de la Comisión justificaban la aplicación de una corrección financiera y, en tal caso, pronunciarse sobre el porcentaje de corrección elegido.
148 Es preciso recordar que el epígrafe 12.1.1 del informe de síntesis, que recoge las principales constataciones de la Comisión en relación con las ayudas por superficie, menciona que la calidad de los controles no estaba garantizada, debido a dos series de deficiencias en el sistema de identificación de las parcelas agrícolas. En primer lugar, la visita de inspección puso de manifiesto que el material de referencia (catastro, ortofotografías) empleado en Andalucía no siempre presentaba la calidad suficiente (habida cuenta, en particular, de los problemas de actualización) para garantizar la detección de irregularidades en las solicitudes de ayuda. En segundo lugar, la información sobre la localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta junto a su solicitud de ayuda no se utilizaba sistemáticamente durante los controles.
Sobre las irregularidades que afectan a la calidad del material de referencia utilizado en los controles
149 El Reino de España afirma, en esencia, por un lado, que las autoridades nacionales habían puesto en marcha un procedimiento eficaz para poner fin al desfase en la actualización del material gráfico al producirse un cambio alfanumérico, y, por otro, que el hecho de que las ortofotografías empleadas databan del año 1998, y no reflejaban la realidad de las explotaciones de que se trata, afectaba exclusivamente a los controles de teledetección de alta resolución por satélite, que no suponían sino el 32,59 % de los controles de teledetección, y tan solo un 28,69 % de la totalidad de los controles sobre el terreno efectuados, incluyendo visitas in situ y controles por teledetección fotográfica. Considera que, habida cuenta del carácter menor de las insuficiencias que afectan a los materiales de referencia utilizados en los controles, el riesgo de error en la concesión de las ayudas era muy reducido y la corrección financiera del 2 % aplicada en el caso de autos fue desproporcionada.
150 Como señala la Comisión, el Reino de España reconoce que determinadas anomalías afectan a la calidad del material de referencia. En efecto, no solo admite expresamente la existencia en varios casos de un desfase en la actualización del material gráfico al producirse un cambio alfanumérico (véase más concretamente el punto 136 de la demanda), sino también que las ortofotografías utilizadas no reflejaban siempre la realidad del terreno (punto 142 de la demanda). En cambio, intenta minimizar la importancia de estas irregularidades al indicar que las autoridades españolas han puesto en marcha procedimientos para resolver las posibles incoherencias y que las anomalías detectadas solo se refieren a una parte de las parcelas que fueron objeto de control.
151 En consecuencia, se plantea exclusivamente si estas anomalías podían justificar la aplicación de un porcentaje de corrección financiera del 2 %.
152 A este respecto, procede recordar que las insuficiencias detectadas constituyen un incumplimiento de los requisitos de verificación eficaz que se derivan del artículo 15 del Reglamento nº 2419/2001. Tal incumplimiento autoriza a la Comisión a justificar que se excluyan determinados gastos efectuados por el Estado miembro (sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartados 102 y 103) y constituye un riesgo innegable para el FEOGA que justifica por sí mismo el tipo de corrección aplicado, tipo de corrección que, cuando menos, es el más reducido de los previstos en el documento nº VI/5330/97.
Sobre la irregularidad consistente en la no utilización de la información sobre localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta en forma de croquis
153 El Reino de España sostiene esencialmente que la Comisión denunció erradamente irregularidades relacionadas con la falta de utilización sistemática por parte de la Administración de información relativa a la localización de parcelas agrícolas, información presentada por el agricultor en forma de croquis adjuntado a su solicitud de ayuda. Afirma que la información sobre la localización de las parcelas facilitada por el agricultor sí es empleada en los controles por parte de las autoridades españolas. Asevera que, si bien es cierto que el croquis no se comprobó en un caso concreto, se trata de una mera anomalía de la cual no se puede deducir la existencia de un error sistemático en el cual la Comisión funda la corrección financiera.
154 Ahora bien, como se deduce de los autos, la Comisión pudo correctamente albergar dudas sobre el uso sistemático por las autoridades españolas de la información relativa a la localización de las parcelas proporcionada por el agricultor.
155 Por un lado, el Reino de España no refuta mediante pruebas concretas que se detectó un procedimiento deficiente en dos casos, que representaban más del 4 % de la muestra a partir de la cual se realizó la auditoría.
156 Por otro, se desprende de las precisiones aportadas por las autoridades españolas, tanto durante la liquidación de cuentas como en la demanda, que consideraban que la utilización de croquis proporcionados por los agricultores no era sistemática, habida cuenta de su falta de utilidad en algunos casos. De este modo, en el escrito de 2 de marzo de 2006, en el que se daba respuesta al acta de la reunión bilateral, las autoridades españolas mencionaron concretamente que «si sobre una única parcela de referencia donde sólo hay un declarante, en la que todas las parcelas agrícolas encontradas en dicha parcela de referencia pertenecen al declarante, la utilidad de los croquis es relativa». En el punto 150 de la demanda se recoge una afirmación similar, según la cual, «en aquellos casos en que la parcela catastral de referencia es de un único titular, y solo él solicita una ayuda sobre dicha parcela, los datos más importantes a la hora de realizar los controles son los que figuran en la declaración alfanumérica, y no el croquis de situación, ya que en supuestos como ese resulta más relevante la extensión del cultivo que la localización concreta del mismo dentro de la parcela».
157 Toda vez que se ha probado que el Reino de España incumplió en determinados casos lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento nº 2419/2001, en relación con el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento y con los artículos 2, 4 y 6 del Reglamento nº 3508/92, por lo que se refiere tanto a la calidad de la información que debía utilizarse en los controles como al uso efectivo de la información aportada por los agricultores en apoyo de su solicitud de ayuda, procede igualmente desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del documento nº VI/5330/97
Alegaciones de las partes
158 El Reino de España recuerda que, con arreglo al documento nº VI/5330/97, «no procede aplicar correcciones a tanto alzado cuando sean los propios servicios de control de Estado miembro los que detecten las deficiencias». Pues bien, en el caso de autos, afirma que los servicios de la Comisión detectaron una posible irregularidad en el catastro que ya estaba siendo corregida por las autoridades españolas. Por otro lado, considera que los servicios de la Comisión detectaron una presunta irregularidad relativa al uso sistemático de los croquis en dos solicitudes de ayudas, de las cuales solo una dio lugar a un riesgo real de sobrepago. Por tanto, de las 73 parcelas comprendidas en la auditoría, solo una generó riesgo real para el FEOGA. En consecuencia, la Decisión impugnada adolece de un vicio que entraña su anulación.
159 La Comisión refuta las alegaciones formuladas por el Reino de España.
Apreciación del Tribunal
160 Como se desprende del documento nº VI/5330/97, «las deficiencias encontradas, por los [propios organismos de control de los] Estados miembros no darán lugar a repercusiones financieras siempre que se tomen las medidas correctoras adecuadas».
161 El hecho de que las autoridades españolas hayan podido detectar ellas mismas algunas de las irregularidades que justificaron la corrección global a tanto alzado del 2 % no puede llevar a estimar el presente motivo. En efecto, no solo es cierto que varias de las insuficiencias identificadas por los servicios de la Comisión, en particular las referidas a la falta de utilización sistemática de los datos aportados por los agricultores no fueron detectadas por las autoridades españolas, sino también que el Reino de España no ha demostrado que se adoptaran medidas correctoras adecuadas para poner fin a tales insuficiencias. Por el contrario, dado que el Reino de España negó la existencia de insuficiencias en el sistema de identificación de las parcelas agrícolas, no puede ahora afirmar en apoyo del presente motivo que adoptó medidas eficaces para ponerles fin.
162 De ello se desprende que el cuarto motivo contra la corrección financiera aplicada a determinados gastos efectuados en el sector de los cultivos herbáceos no puede estimarse.
163 Del conjunto de estas consideraciones resulta que debe desestimarse el recurso en su totalidad.
Costas
164 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Martins Ribeiro | Wahl | Dittrich |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de noviembre de 2010.
Firmas
Índice
Marco jurídico
1. Normativa comunitaria reguladora de la financiación de la política agrícola común
Normativa básica relativa a la financiación de la política agrícola común
Normativa específica relativa al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA
Orientaciones de la Comisión para aplicar las correcciones financieras
2. Normativa relativa a las ayudas a la producción de aceite de oliva
3. Normativa sobre las ayudas por superficie de cultivos herbáceos
Antecedentes del litigio
1. La corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva
2. La corrección financiera aplicable a los gastos en el sector de los cultivos herbáceos
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
1. Sobre la corrección financiera aplicada a los gastos en el sector del aceite de oliva
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 y del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
– Controles de las almazaras
– Control de árboles
– Control de rendimientos atípicos
– Deficiencias en los controles alternativos
Apreciación del Tribunal
– Controles de las almazaras
– Controles de árboles
– Controles de los rendimientos atípicos
– Controles alternativos
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
2. Sobre la corrección financiera aplicada a las ayudas por superficie de cultivos herbáceos
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el segundo motivo, invocado con carácter subsidiario, basado en la infracción del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el tercer motivo, basado en la vulneración del artículo 2 del Reglamento nº 1258/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre las irregularidades que afectan a la calidad del material de referencia utilizado en los controles
Sobre la irregularidad consistente en la no utilización de la información sobre localización de las parcelas agrícolas que el agricultor presenta en forma de croquis
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del documento nº VI/5330/97
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Costas