CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANTHONY MICHAEL COLLINS
prezentate la 12 octombrie 2023(1)(i)
Cauza C‑549/22
X
împotriva
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
[cerere de decizie preliminară formulată de Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii de Securitate Socială și de Funcție Publică, Țările de Jos)]
„Trimitere preliminară – Relații externe – Acordul euromediteraneean de asociere UE‑Algeria – Articolul 68 alineatul (4) – Efect direct – Domeniu de aplicare personal – Soț supraviețuitor al unui lucrător de cetățenie algeriană angajat într‑un stat membru – Exportul unei prestații de urmaș în Algeria – Reducerea prestației – Discriminare pe motiv de cetățenie – Justificare obiectivă a reducerii care reflectă diferențele în materie de cost al vieții”
I. Introducere
1. Apelanta, X, are reședința în Algeria. Întrucât soțul său decedat a lucrat în Țările de Jos, aceasta primește o prestație de urmaș de la Sociale verzekeringsbank (Casa de Asigurări Sociale, Țările de Jos) (denumită în continuare „SVB”). Țările de Jos au adoptat o reglementare care a redus cuantumul prestației de urmaș plătite lui X pe baza faptului că, în Algeria, costul vieții era mai mic decât în acest stat membru. X a contestat această reducere în cadrul unei proceduri la Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii de Securitate Socială și de Funcție Publică, Țările de Jos). Această instanță dorește să afle dacă articolul 68 alineatul (4) din Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitatea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Algeriană Democratică și Populară, pe de altă parte (denumit în continuare „acordul de asociere”)(2) se opune efectuării unei astfel de reduceri.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii Europene
2. Articolul 68 din acordul de asociere prevede:
„(1) Sub rezerva dispozițiilor alineatelor următoare, lucrătorii de cetățenie algeriană și orice membri ai familiilor lor care locuiesc împreună cu ei se bucură, în domeniul securității sociale, de un tratament lipsit de orice discriminări bazate pe naționalitate față de resortisanții statelor membre în care lucrează.
Termenul «securitate socială» acoperă domeniile securității sociale care se ocupă de prestațiile în caz de boală și maternitate, în caz de invaliditate, pentru limită de vârstă și indemnizațiile de urmaș, prestațiile în caz de accidente de muncă, boli profesionale sau deces, ajutoarele de șomaj și prestațiile familiale.
Cu toate acestea, prezentele dispoziții nu implică aplicarea celorlalte norme de coordonare prevăzute de legislația comunitară pe baza articolului 42 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, cu excepția condițiilor stabilite la articolul 70 din prezentul acord.
(2) Toate perioadele de asigurare, angajare sau ședere încheiate de astfel de lucrători în diversele state membre sunt însumate în scopul calculării pensiilor și rentelor de bătrânețe, a prestațiilor în caz de invaliditate, a indemnizațiilor de urmaș, a prestațiilor familiale, în caz de boală sau de maternitate, precum și a îngrijirii medicale pentru lucrători și pentru membrii familiilor lor care sunt rezidenți în Comunitate.
(3) Lucrătorii în cauză primesc alocații familiale pentru membrii familiilor lor care sunt rezidenți în Comunitate.
(4) Lucrătorii în cauză pot transfera în mod liber în Algeria, la rate aplicate în temeiul legislației statului sau statelor membre debitoare, orice pensii sau rente de limită de vârstă, de urmaș, pentru accidente industriale sau boli profesionale sau pentru invaliditate provocată de un accident industrial sau de o boală profesională, cu excepția prestațiilor speciale fără contribuție.
[…]”
3. În temeiul articolului 70 din acordul de asociere:
„(1) Înainte de sfârșitul primului an de la intrarea în vigoare a prezentului acord, Consiliul de asociere adoptă dispozițiile de punere în aplicare a principiilor stabilite la articolul 68.
(2) Consiliul de asociere adoptă norme pentru cooperarea administrativă, care oferă garanțiile de gestionare și de monitorizare necesare pentru aplicarea dispozițiilor menționate la alineatul (1).”
B. Dreptul neerlandez
4. În decizia de trimitere sunt identificate ca fiind relevante următoarele dispoziții de drept național.
5. Articolul 13 alineatul 1 din Algemene Nabestaandenwet (Legea generală privind avânzii‑cauză supraviețuitori) (denumită în continuare „ANW”) prevede:
„Prin asigurat, în conformitate cu prevederile prezentei legi, se înțelege persoana care:
a. este rezidentă;
b. nu este rezidentă, dar este supusă impozitului pe salariu pentru munca prestată în cadrul unui raport de muncă în Țările de Jos sau pe platoul continental.”
6. Articolul 14 alineatul 1 din ANW prevede, în măsura în care este relevant:
„Are dreptul la prestație de urmaș ruda supraviețuitoare care:
a. are un copil necăsătorit sub vârsta de 18 ani și care nu face parte din gospodăria unei alte persoane sau
b. se află în incapacitate de muncă.”
7. Articolul 17 alineatul 1 din ANW prevede:
„Prestația brută de urmaș se stabilește la o astfel de sumă încât, după deducerea impozitului pe salariu și a contribuțiilor la asigurările naționale care trebuie reținute din această sumă pentru o persoană care nu a atins încă vârsta de pensionare, luând în considerare numai creditul fiscal general menționat la articolul 22 din Wet op de loonbelasting 1964 (Legea din 1964 privind impozitul pe salariu), prestația netă de urmaș este egală cu 70 % din salariul minim net.”
8. În temeiul articolului 17 alineatul 3 din ANW:
„Pentru o rudă supraviețuitoare care locuiește în afara Țărilor de Jos, a unuia dintre celelalte state membre ale Uniunii Europene, a unui alt stat parte la Acordul privind [Spațiul Economic European] sau a Elveției, prestația brută de urmaș este un procent stabilit prin ordin ministerial din suma stabilită în conformitate cu alineatele 1, 2 sau 5. Procentul se stabilește astfel încât să reflecte raportul dintre nivelul costurilor din țara în care are reședința supraviețuitorul și cel din Țările de Jos. Procentul nu poate depăși 100 %.”
9. În conformitate cu articolul 32a alineatele 1 și 2 din ANW:
„1. Ruda supraviețuitoare nu are dreptul la prestația de urmaș în cazul în care nu locuiește în Țările de Jos în ziua decesului persoanei asigurate. […]
2. Alineatul 1 nu se aplică în cazul în care ruda supraviețuitoare […], în ziua decesului persoanei asigurate, locuiește într‑o țară în care poate exista, în temeiul unui tratat sau al unei decizii a unei organizații internaționale, un drept la prestația de urmaș. […]”
III. Situația de fapt din procedura principală, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
10. La 1 ianuarie 2000, a intrat în vigoare Wet beperking export uitkeringen (Legea privind restricționarea exportului de prestații de securitate socială). Aceasta a introdus principiul teritorialității în diferite domenii ale legislației privind securitatea socială. Regula principală este aceea că nu există niciun drept la o prestație sau că un drept existent la o prestație încetează atunci când beneficiarul locuiește în afara Țărilor de Jos sau încetează să mai aibă reședința în acest stat membru. Există o excepție în cazul în care un tratat internațional cu țara de reședință a beneficiarului reglementează exportul prestației, permițând astfel efectuarea de controale pentru a se asigura că aceste prestații sunt plătite în mod legal. Un atare tratat nu există între Țările de Jos și Algeria.
11. În conformitate cu măsurile tranzitorii, o prestație de urmaș care a revenit unui beneficiar înainte de 31 decembrie 1999 poate fi exportată chiar și într‑o țară cu care Țările de Jos nu au încheiat un asemenea tratat.
12. La 1 iulie 2012, a intrat în vigoare Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Legea privind principiul țării de reședință în domeniul securității sociale) (denumită în continuare „Wwsz”). Potrivit expunerii de motive a acestei legi, Wwsz urmărește să limiteze exportul sau plata în străinătate a prestațiilor de securitate socială în afara Uniunii Europene. În acest scop, ea a modificat articolul 17 alineatul 3 din ANW(3). Wwsz urmărește să se asigure că prestațiile calculate în funcție de salariul minim din Țările de Jos sau care acoperă anumite costuri sunt în concordanță cu costul vieții din țara în care sunt exportate. Astfel, beneficiarilor care nu au reședința în Țările de Jos, într‑un alt stat membru, într‑un stat parte la Acordul privind Spațiul Economic European sau în Elveția li se acordă o prestație calculată ca procent din valoarea prestației de urmaș pe care ar primi‑o dacă ar locui în Țările de Jos.
13. Pentru beneficiarii cu reședința în Țările de Jos, cuantumul maxim al prestației de urmaș este de 70 % din salariul minim lunar prevăzut de lege în Țările de Jos. Pentru beneficiarii cu reședința în Algeria, nivelul prestației a fost de 60 % din nivelul aplicabil în Țările de Jos începând cu anul 2013 și de 40 % începând cu anul 2016(4). Aceste procente urmăresc să reflecte costul vieții în Algeria în raport cu cel din Țările de Jos.
14. Soțul decedat al apelantei a fost lucrător în Țările de Jos. În temeiul ANW, apelanta are dreptul la o prestație de urmaș începând de la 1 ianuarie 1999. În conformitate cu dispozițiile tranzitorii(5), începând de la 1 ianuarie 2000, această prestație a fost exportată în Algeria, țara sa de reședință. Prin decizia din 19 septembrie 2018, SVB a informat apelanta că începând cu 1 ianuarie 2013 prestația de urmaș a acesteia urma să fie redusă pentru a reflecta costul vieții în Algeria. În apelul formulat de aceasta la instanța de trimitere, X susține că nu se poate întreține ca urmare a acestei reduceri.
15. Potrivit jurisprudenței constante a instanței de trimitere, reducerea unei prestații ca urmare a aplicării principiului țării de reședință constituie o limitare a exportului acelei prestații. SVB consideră că articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu se opune unei astfel de limitări, întrucât acesta nu prevede o obligație clară și definită cu precizie de a permite exportul de prestații. În consecință, articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu are efect direct. Această poziție este în concordanță cu articolul 70 din acordul de asociere, care prevede că articolul 68 din acesta stabilește doar principii generale pe care Consiliul de asociere trebuie să le pună în aplicare, lucru pe care acesta nu l‑a făcut.
16. Instanța de trimitere observă că interpretarea articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere este relevantă pentru exportul de prestații în Algeria și pentru exportul de prestații în alte țări cu care Uniunea Europeană a încheiat acorduri care conțin o clauză similară(6). Instanța respectivă arată de asemenea că legea neerlandeză care ajustează nivelul prestației de urmaș la costul vieții din țara în care locuiește beneficiarul poate fi incompatibilă cu astfel de clauze. În consecință, aceasta a suspendat judecarea cauzei și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere trebuie interpretat în sensul că acesta se aplică unui urmaș cu reședința în Algeria al unui lucrător decedat, care dorește să își exporte prestația de urmaș în Algeria?
În cazul unui răspuns afirmativ,
2) Având în vedere modul de redactare, scopul și natura articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere, acesta trebuie interpretat în sensul că are efect direct, astfel încât persoanele cărora li se aplică această dispoziție au dreptul de a o invoca direct în fața instanțelor judecătorești ale statelor membre, pentru a obține ca normele din dreptul național care o încalcă să fie lăsate neaplicate?
În cazul unui răspuns afirmativ,
3) Articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere trebuie interpretat în sensul că se opune aplicării principiului țării de reședință, astfel cum se prevede la articolul 17 alineatul 3 din [ANW], ceea ce conduce la o limitare a exportului prestației de urmaș în Algeria?”
17. SVB, guvernul Țărilor de Jos și Comisia Europeană au depus observații scrise și au răspuns la întrebările scrise și orale adresate de Curte în ședința din 28 iunie 2023.
IV. Analiză
A. Observațiile părților
18. SVB susține că articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere are scopul de a asigura faptul că restricțiile valutare nu împiedică transferul pensiilor și al rentelor de către „lucrători”. Datorită referinței exprese la „lucrători”, membrii de familie ai unui lucrător, precum văduva sau văduvul, nu intră în domeniul de aplicare personal al acestei dispoziții.
19. Potrivit SVB, articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu are efect direct, întrucât nu impune o obligație clară și definită cu precizie instituțiilor responsabile cu furnizarea de pensii sau de rente de a transfera întregul cuantum al unei prestații către soțul supraviețuitor al unui lucrător rezident în Algeria. Rezultă din articolul 70 din acordul de asociere că sunt necesare măsuri de punere în aplicare suplimentare pentru ca articolul 68 alineatul (4) să producă efecte. Chiar dacă această din urmă dispoziție ar avea efect direct, nici textul și nici contextul său nu se opun unei ajustări a ratei unei prestații de urmaș pentru a reflecta costul vieții mai redus din Algeria în comparație cu cel din Țările de Jos. Guvernul Țărilor de Jos împărtășește acest punct de vedere(7).
20. În sprijinul opiniei lor potrivit căreia articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu are efect direct, SVB și guvernul Țărilor de Jos fac referire la articolul 7 din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială(8), intitulat „Eliminarea clauzelor de rezidență”. Acesta prevede că, „[c]u excepția cazului în care prezentul regulament prevede altfel, prestațiile în numerar care se plătesc în temeiul legislației unuia sau mai multor state membre sau al prezentului regulament nu pot face obiectul niciunei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări în temeiul faptului că beneficiarul sau membrii familiei acestuia sunt rezidenți într‑un stat membru, altul decât cel în care este situată instituția responsabilă de furnizarea prestației”(9). SVB susține că această dispoziție este similară cu cea referitoare la eliminarea clauzei de rezidență prevăzută la articolul 6 alineatul (1) primul paragraf din Decizia nr. 3/80 a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind aplicarea regimurilor de securitate socială ale statelor membre ale Comunităților Europene în cazul lucrătorilor turci și al membrilor de familie ai acestora (denumită în continuare „Decizia nr. 3/80”)(10). SVB și guvernul Țărilor de Jos susțin că articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu poate fi asimilat unei eliminări a clauzei de rezidență, întrucât este redactat în termeni diferiți și mai ambigui.
21. În ședință, SVB și guvernul Țărilor de Jos au susținut că articolul 68 alineatul (1) din acordul de asociere nu se aplică unui beneficiar care are reședința în Algeria, întrucât atât textul acestei dispoziții, cât și jurisprudența Curții indică faptul că această dispoziție se aplică exclusiv într‑un context intern al Uniunii Europene. În orice caz, articolul 17 alineatul 3 din ANW nu discriminează pe motiv de cetățenie, nici în mod direct, nici în mod indirect, întrucât costul vieții pentru rezidenții neerlandezi și pentru rezidenții algerieni nu este comparabil. În consecință, este oportun să se trateze în mod diferit cele două categorii de persoane.
22. Comisia susține că domeniul de aplicare personal al articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere include soția văduvă a unui lucrător, care locuiește în Algeria și care dorește să exporte prestația de urmaș în această țară. Această interpretare este în conformitate cu scopul și contextul acordului de asociere. În timp ce articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere este suficient de clar și precis pentru a avea efect direct, Comisia deduce din cuvintele „la rate aplicate în temeiul legislației statului sau statelor membre debitoare” că această dispoziție nu se opune transferului unei prestații de urmaș la o rată redusă pentru a reflecta costul vieții mai redus din Algeria. Comisia a clarificat în ședință că, în opinia sa, ANW poate defavoriza un număr mai mare de resortisanți algerieni decât de resortisanți ai Țărilor de Jos, dar că o astfel de diferență de tratament este justificată în mod obiectiv și, prin urmare, nu este interzisă de acordul de asociere.
B. Evaluare
23. Prin cele trei întrebări adresate, instanța de trimitere solicită Curții să interpreteze articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere. Prima întrebare privește domeniul de aplicare personal al acestei dispoziții, în special dacă ea se aplică soțului supraviețuitor al unui lucrător, care locuiește în Algeria; cea de a doua întrebare urmărește să stabilească dacă această dispoziție are efect direct, iar cea de a treia întrebare, dacă ea se opune reducerii unei prestații de urmaș pentru a reflecta costul vieții din Algeria.
24. Înainte de a aborda aceste întrebări, trebuie luate în considerare două aspecte generale. Primul vizează impactul Deciziei Consiliului din 21 octombrie 2010 privind poziția care urmează să fie adoptată de Uniunea Europeană în cadrul Consiliului de asociere instituit prin [acordul de asociere] privind adoptarea dispozițiilor referitoare la coordonarea sistemelor de securitate socială (denumită în continuare „Decizia 2010/699 a Consiliului”)(11). Cel de al doilea vizează afirmația SVB potrivit căreia obiectivul articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere se limitează la eliminarea restricțiilor valutare.
1. Impactul Deciziei 2010/699 a Consiliului
25. Articolul 94 din acordul de asociere conferă Consiliului de asociere, format din membri ai Consiliului Uniunii Europene și ai Comisiei, pe de o parte, și din membri ai guvernului Algeriei, pe de altă parte, competența de a lua decizii în vederea atingerii obiectivelor acestui acord. Consiliul de asociere adoptă decizii și formulează recomandări de comun acord(12).
26. În temeiul articolului 68 alineatul (1) al treilea paragraf din acordul de asociere, dispozițiile acestui articol nu implică aplicarea celorlalte norme de coordonare prevăzute de legislația Uniunii pe baza articolului 42 CE(13), cu excepția condițiilor stabilite la articolul 70 din acest acord, și anume prin intermediul dispozițiilor de punere în aplicare adoptate de Consiliul de asociere.
27. La 21 octombrie 2010 a fost adoptată Decizia 2010/699 a Consiliului. Aceasta expune poziția pe care Uniunea Europeană se așteaptă să o adopte în cadrul Consiliului de asociere pentru punerea în aplicare a articolelor 68-71 din acordul de asociere(14). Proiectul de decizie de punere în aplicare definește termeni‑cheie precum „lucrător”, „membru de familie”, „prestații” și „prestații exportabile”. Articolul 4 alineatul (1) din proiectul de decizie de punere în aplicare, care implementează articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere, este intitulat „Eliminarea clauzelor de reședință” și prevede următoarele:
„Prestațiile exportabile în sensul articolului 1 alineatul (1) litera (i) la care au dreptul persoanele menționate la articolul 2 literele (a) și (c) nu fac obiectul niciunei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări pe baza faptului că beneficiarul își are reședința: (i) pe teritoriul Algeriei, în ceea ce privește o prestație în temeiul legislației unui stat membru; sau (ii) pe teritoriul unui stat membru, în ceea ce privește o prestație în temeiul legislației Algeriei”.
28. Ce impact au, dacă este cazul, aceste dispoziții din proiectul de decizie de punere în aplicare asupra interpretării articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere?
29. Decizia 2010/699 a Consiliului a fost adoptată în temeiul articolului 79 alineatul (2) litera (b) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (9) din acesta, care prevede adoptarea de decizii pentru a stabili pozițiile pe care Uniunea Europeană le poate adopta în cadrul unui organism creat în temeiul unui acord cu țări terțe. În temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, „[d]ecizia este obligatorie în toate elementele sale”. Curtea a statuat că astfel de decizii sunt obligatorii pentru statele membre atunci când acestea negociază termenii unei decizii finale de punere în aplicare(15).
30. Articolul 1 din Decizia 2010/699 a Consiliului prevede că poziția care urmează să fie adoptată de Uniunea Europeană în cadrul Consiliului de asociere privind punerea în aplicare a articolului 70 din acordul de asociere se bazează pe proiectul de decizie de punere în aplicare anexat la aceasta. Cuvintele „se bazează pe” indică faptul că poziția Uniunii Europene poate diferi de proiectul de decizie de punere în aplicare în anumite privințe. Având în vedere că a trecut mai bine de un deceniu de la adoptarea Deciziei 2010/699 a Consiliului, un astfel de scenariu este de conceput.
31. Articolul 11 din proiectul de decizie de punere în aplicare prevede că nu se dobândește niciun drept aferent perioadei anterioare datei intrării sale în vigoare. După cum se observă la punctul 25 din prezentele concluzii, proiectul de decizie de punere în aplicare nu are forță obligatorie până la adoptarea sa de către legiuitorul competent, și anume Consiliul de asociere(16).
32. Având în vedere cele menționate anterior, considerăm că nu se poate presupune că articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere are același înțeles precum articolul 4 alineatul (1) din proiectul de decizie de punere în aplicare, întrucât o atare presupunere ar eluda procesul legislativ și ar prejudicia rezultatul acestuia(17). Cel mult, proiectul de decizie de punere în aplicare poate ajuta la interpretarea articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere, dar nu poate prevala asupra termenilor în care este redactat respectivul articol(18). Această observație se aplică în egală măsură propunerii de decizie a Consiliului privind poziția care urmează să fie adoptată de Comunitate în cadrul Consiliului de asociere creat prin Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitatea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Algeriană Democratică și Populară, pe de altă parte, privind adoptarea dispozițiilor referitoare la coordonarea sistemelor de securitate socială, pe care o menționează decizia de trimitere(19).
2. Obiectivul articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere
33. SVB susține că obiectivul acestei dispoziții se limitează la eliminarea restricțiilor valutare în legătură cu transferul de pensii și rente.
34. Articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu prevede în mod expres acest obiectiv. Se pune problema dacă interpretarea dată de SVB poate fi susținută de o analiză contextuală. Articolul 1 alineatul (2) din acordul de asociere prevede că acordul are ca obiectiv printre altele să promoveze comerțul și expansiunea unor relații economice și sociale armonioase între părțile contractante. Titlul VI din acest acord este intitulat „Cooperare socială și culturală”. Capitolul 1 din acesta abordează drepturile lucrătorilor. Dispozițiile sale privesc și urmăresc realizarea de progrese în domeniul circulației lucrătorilor, al egalității de tratament și al integrării sociale a resortisanților algerieni și ai Uniunii care au reședința legală pe teritoriile statelor gazdă ale acestora(20).
35. Articolul 67 alineatul (1) prevede că fiecare stat membru acordă lucrătorilor de cetățenie algeriană angajați pe teritoriul său, în ceea ce privește condițiile de muncă, remunerarea și concedierea, un tratament lipsit de orice discriminări bazate pe naționalitate față de propriii săi resortisanți. Articolul 67 alineatul (3) impune o obligație de reciprocitate din partea Algeriei.
36. În temeiul articolului 68 alineatul (1) din acordul de asociere, lucrătorii de cetățenie algeriană și orice membri ai familiilor lor care locuiesc împreună cu ei se bucură, în domeniul securității sociale, de un tratament lipsit de orice discriminări bazate pe naționalitate față de resortisanții statelor membre în care lucrează. Securitatea socială include, în mod specific, indemnizațiile de urmaș. Se prevede că articolul 68 alineatul (1) din acordul de asociere se aplică sub rezerva alineatelor următoare ale articolului 68.
37. Articolul 68 alineatul (2) din acordul de asociere prevede că perioadele de asigurare, angajare sau ședere încheiate de lucrători în diversele state membre sunt însumate în scopul calculării pensiilor și a rentelor, inclusiv a „indemnizațiilor de urmaș”. Articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere face referire la transferul în mod liber al pensiilor și rentelor în Algeria în ceea ce privește statutul „de urmaș”. Articolul 68 alineatul (5) impune Algeriei obligații reciproce în ceea ce privește resortisanții statelor membre.
38. Rezultă că articolele 67 și 68 din capitolul 1 din titlul VI al acordului de asociere se concentrează pe circulația lucrătorilor și pe egalitatea de tratament a acestora în raport cu resortisanții statelor membre, după cum confirmă Propunerea de decizie a Consiliului privind coordonarea sistemelor de securitate socială din Algeria și din Uniunea Europeană și proiectul de decizie de punere în aplicare(21). Capitolul 1 din titlul IV al acordului de asociere se referă la plățile curente și la circulația capitalurilor. S‑ar putea anticipa ca acest capitol să conțină dispoziții care să impună ridicarea restricțiilor valutare.
39. În plus, excluderea prestațiilor speciale fără contribuție, prevăzută la articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere, ar fi ilogică în cazul în care unicul obiectiv al acestei dispoziții s‑ar limita la eliminarea restricțiilor valutare. Aceste prestații au fost excluse de la aplicarea renunțării la clauzele de reședință în Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați și cu familiile acestora care se deplasează în cadrul Comunității(22), precum și în Regulamentul nr. 883/2004(23). Acest fapt vine în sprijinul poziției conform căreia articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere abordează toate aspectele legate de transferabilitatea pensiilor și a rentelor în funcție de locul de reședință al beneficiarului și nu se limitează la eliminarea restricțiilor valutare. În acest context, este de asemenea relevant că nici Propunerea de decizie a Consiliului privind coordonarea sistemelor de securitate socială din Algeria și din Uniunea Europeană și nici proiectul de decizie de punere în aplicare nu se referă în mod expres la eliminarea restricțiilor valutare.
40. Având în vedere cele menționate anterior, nu este plauzibil ca obiectivul articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere să fie limitat la eliminarea restricțiilor valutare în ceea ce privește pensiile sau rentele transferate în Algeria.
3. Prima întrebare: se încadrează urmașul unui lucrător în domeniul de aplicare personal al articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere?
41. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă termenul „lucrători” de la articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere include soția văduvă a unui lucrător, precum apelanta.
42. Astfel cum reiese din decizia de trimitere, părțile din procedura principală consideră că beneficiul în cauză se încadrează în domeniul de aplicare material al articolului 68 din acordul de asociere. Acestea consideră de asemenea că nu este vorba despre o prestație specială fără contribuție în sensul articolului 68 alineatul (4) din acest acord.
43. Prestațiile de urmaș și pensiile urmăresc două obiective principale. În primul rând, acestea protejează văduvele sau văduvii de riscul de sărăcie prin compensarea scăderilor bruște ale venitului disponibil până la niveluri absolute reduse. Acesta este obiectivul principal al prestației de urmaș în cauză. În al doilea rând, ele contribuie la asigurarea împotriva unei scăderi a venitului disponibil în raport cu situația existentă înainte de decesul soțului, în același mod în care pensiile pentru limită de vârstă ajută la evitarea unei scăderi bruște a veniturilor în momentul pensionării. Astfel, aceste obiective de nivelare a cheltuielilor privind consumul urmăresc menținerea nivelului de trai al beneficiarilor.
44. Prin natura lor, statutul de urmaș și prestațiile de urmaș se nasc la decesul unui lucrător și revin unui urmaș. În măsura în care articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere se referă la transferabilitatea în mod liber a pensiilor și a rentelor în ceea ce privește statutul de urmaș, această dispoziție ar fi lipsită de efectul său util dacă urmașii lucrătorilor care au dreptul la prestații de urmaș ar fi excluși din domeniul său de aplicare personal. De asemenea, ar fi ilogic dacă, după ce a putut cumula perioade de asigurare, angajare sau ședere în vederea obținerii pensiilor și a rentelor de bătrânețe în temeiul articolului 68 alineatul (2) din acordul de asociere, numai lucrătorul ar beneficia de dreptul de a transfera aceste prestații în Algeria(24).
45. Posibilitatea de a transfera în Algeria pensiile sau rentele de bătrânețe sau de invaliditate este deosebit de importantă pentru lucrătorii pensionați de cetățenie algeriană sau pentru soțiile văduve ale acestora. Această transferabilitate liberă este de natură să stimuleze lucrătorii de cetățenie algeriană să accepte un loc de muncă într‑un stat membru. Același lucru este valabil și pentru soția văduvă a unui asemenea lucrător, care se așteaptă să poată transfera o prestație de urmaș în Algeria. O interpretare potrivit căreia soțul supraviețuitor al unui lucrător se încadrează în domeniul de aplicare personal al articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere facilitează astfel circulația lucrătorilor.
46. Chiar dacă articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu impune în mod expres cerințe legate de țara de reședință a beneficiarului, nu există nicio îndoială că posibilitatea de a transfera pensii sau rente „în Algeria” se aplică situației urmașului unui lucrător de cetățenie algeriană care are dreptul la o prestație de urmaș într‑un stat membru și care se mută să locuiască în Algeria. Nu există nicio altă explicație plauzibilă pentru utilizarea acestor cuvinte în dispoziția respectivă.
47. În sfârșit, observația SVB potrivit căreia articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere impune cerința ca urmașul să aibă reședința într‑un stat membru, întrucât articolul 68 alineatul (1) se referă la lucrătorii de cetățenie algeriană angajați într‑un stat membru și la „orice membri ai familiilor lor care locuiesc împreună cu ei”, nu este convingătoare, întrucât ar lipsi sintagma „pot transfera în mod liber în Algeria” de la articolul 68 alineatul (4) de sensul său obișnuit și ar priva această dispoziție de efectul său util.
48. Având în vedere cele menționate anterior, propunem Curții să interpreteze articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere în sensul că soțul supraviețuitor al unui lucrător algerian care locuiește în Algeria se încadrează în domeniul de aplicare personal al acestei dispoziții.
4. Cea de a doua întrebare: articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere are efect direct?
49. Potrivit unei jurisprudențe constante, o dispoziție dintr‑un acord între Uniunea Europeană și o țară terță are efect direct atunci când conține o obligație clară și precisă care nu este condiționată, în privința executării sau a efectelor sale, de intervenția vreunui act ulterior. Acest lucru necesită o examinare a textului dispoziției respective, precum și a obiectului și a naturii acestui acord, inclusiv a scopului său(25).
50. La punctele 34-40 din prezentele concluzii am arătat că articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere impune statelor membre obligația de a permite transferul liber al pensiilor și al rentelor în ceea ce privește statutul de urmaș. Punctele 41-48 din prezentele concluzii demonstrează că singura interpretare plauzibilă a dispoziției menționate este aceea că soția văduvă a unui lucrător de cetățenie algeriană rezidentă în Algeria se încadrează în domeniul de aplicare personal al acesteia. În conformitate cu textul articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere, o astfel de persoană trebuie, prin urmare, să poată transfera în mod liber în Algeria, la rate aplicate în temeiul legislației statului sau statelor membre debitoare, orice pensie sau rentă în ceea ce privește statutul de urmaș.
51. Sintagma „pot transfera în mod liber în Algeria, la rate aplicate în temeiul legislației statului sau statelor membre debitoare” trebuie să fie interpretată în sensul său obișnuit. Capacitatea de a face ceva în mod liber înseamnă că acel lucru poate fi făcut fără constrângere sau control. În consecință, statele membre nu pot pune obstacole în calea unui beneficiar care dorește să transfere o pensie sau o rentă și nici nu îi pot impune constrângeri materiale în acest context.
52. Cu toate acestea, este clar de asemenea că sintagma „la rate aplicate în temeiul legislației statului sau statelor membre debitoare” condiționează libera transferabilitate a pensiilor și a rentelor pe care le reglementează. Ea oferă statelor membre o anumită marjă de apreciere, în sensul că acestea pot legifera pentru a ajusta nivelul pensiei sau al rentei care poate fi transferată în Algeria(26).
53. Potrivit SVB, articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu poate avea efect direct, întrucât nu impune nicio obligație autorităților competente ale statelor membre. Articolul 67 alineatul (1) prevede că „[f]iecare stat membru acordă lucrătorilor de cetățenie algeriană […] un tratament lipsit de orice discriminări bazate pe naționalitate față de propriii săi resortisanți”. Rezultă în mod clar din domeniul de aplicare material al articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere că, la fel ca în cazul articolului 67 alineatul (1), statele membre trebuie să îl pună în aplicare și să se asigure că autoritățile lor competente îl respectă(27). În consecință, considerăm că argumentul SVB în această privință nu este convingător.
54. SVB și guvernul Țărilor de Jos susțin că, întrucât obligația de eliminare a clauzelor de reședință prevăzută la articolul 7 din Regulamentul nr. 883/2004 și la articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80 este mai clară și mai precisă decât cea prevăzută la articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere, această din urmă dispoziție nu poate avea efect direct. Nici această afirmație nu considerăm că este convingătoare. Faptul că alte clauze sunt redactate în mod diferit nu poate avea o influență asupra faptului dacă articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere impune o obligație clară și precisă.
55. Potrivit unei jurisprudențe constante, faptul că articolul 70 din acordul de asociere prevede că, după intrarea în vigoare a acordului, Consiliul de asociere adoptă dispoziții pentru punerea în aplicare a principiilor prevăzute la articolul 68 din acesta nu exclude efectul direct al articolului 68 alineatul (4)(28). În consecință, nici argumentele SVB în această privință nu sunt convingătoare.
56. În consecință, propunem Curții să considere că, având în vedere textul articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere, interpretat în contextul în care a fost încheiat, această dispoziție are efect direct, astfel încât persoanele cărora li se aplică au dreptul de a se prevala de aceasta direct în fața instanțelor din statele membre.
5. Cea de a treia întrebare: articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere se opune reducerii unei prestații de urmaș pentru a reflecta faptul că în Algeria costul vieții este mai scăzut decât în Țările de Jos?
57. Cea de a treia întrebare aduce în atenție sintagma „la rate aplicate în temeiul legislației statului sau statelor membre debitoare” de la articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere. Această sintagmă arată că statele membre dispun de o marjă de apreciere în vederea ajustării nivelului pensiilor și al rentelor în momentul transferului acestora în Algeria(29).
58. Articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere stabilește principiul conform căruia pensiile și rentele sunt transferabile în mod liber în Algeria. După cum se observă la punctul 51 din prezentele concluzii, posibilitatea de a face ceva în mod liber înseamnă că statele membre nu pot pune obstacole în calea unui beneficiar care dorește să transfere o pensie sau o rentă și nici nu pot impune constrângeri materiale în această privință.
59. În cazul în care un stat membru ar avea posibilitatea de a reduce o pensie sau o rentă la o valoare nominală în momentul transferului acesteia, articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere ar fi lipsit de scopul și efectul său util(30), iar realizarea obiectivului acordului de asociere de a facilita progresiv circulația lucrătorilor ar fi compromisă(31). De asemenea, transferabilitatea liberă a pensiilor și a rentelor este susceptibilă să contribuie la îmbunătățirea standardului de viață în Algeria. Acesta este un aspect relevant, întrucât cel de al doilea considerent al acordului de asociere enunță că Uniunea Europeană și statele sale membre doresc să stabilească relații bazate printre altele pe solidaritate și codezvoltare.
60. Cu toate acestea, este important să recunoaștem că obiectul și scopul acordului de asociere sunt mult mai limitate decât cele ale articolelor 45-48 TFUE, care reglementează libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene. Potrivit unei jurisprudențe constante, chiar și în cazul în care dispozițiile unui acord sunt formulate în termeni similari cu cei utilizați în tratatele Uniunii, acest lucru nu justifică aplicarea în cazul dispozițiilor acestui acord a jurisprudenței aplicabile în cadrul Uniunii Europene(32). Obiectivul prevăzut la articolul 48 TFUE își găsește o expresie concretă în cadrul Uniunii Europene, printre altele, la articolul 7 din Regulamentul nr. 883/2004(33), care nu se aplică în prezentul context(34) și pe care articolul 68 alineatul (1) al treilea paragraf din acordul de asociere îl exclude în mod expres. Este de asemenea relevant că Consiliul de asociere nu a adoptat măsuri de punere în aplicare care să includă o eliminare a clauzelor de reședință similară celei de la articolul 6 alineatul (1) primul paragraf din Decizia nr. 3/80. În consecință, concluziile pe care Curtea le‑a desprins în jurisprudența sa referitor la interpretarea acestor dispoziții(35) nu se aplică în prezenta cauză, ci trebuie luate în considerare textul articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere și contextul în care acesta apare.
61. Articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere trebuie interpretat în lumina articolului 68 alineatul (1) din acordul respectiv, potrivit căruia lucrătorii de cetățenie algeriană se bucură, în domeniul securității sociale, de un tratament lipsit de orice discriminări bazate pe naționalitate față de resortisanții statelor membre în care lucrează. Părțile interesate au fost solicitate în ședință să răspundă la întrebarea dacă reglementarea națională relevantă dă naștere unei discriminări indirecte pe motiv de cetățenie, contrară articolului 68 alineatul (1) din acordul de asociere. Conform jurisprudenței constante, principiul egalității de tratament pe motiv de cetățenie impune ca situațiile comparabile să nu fie tratate în mod diferit, iar situațiile diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat(36).
62. În temeiul articolului 17 alineatul 3 din ANW, în cazul în care un urmaș se mută în Algeria, suma primită cu titlu de prestație de urmaș este ajustată prin aplicarea unui procent de reducere. Această ajustare îi afectează pe cei care au reședința în Algeria, indiferent dacă au cetățenie algeriană, neerlandeză sau ambele cetățenii. Din această perspectivă, nu există nicio diferență de tratament.
63. Ținând seama de faptul că scopul reglementării naționale este acela de a asigura că urmașii primesc un venit de bază la un nivel care să le asigure costurile de trai, iar caracterul comparabil al situațiilor trebuie examinat având în vedere în special obiectul reglementării care instituie diferența de tratament(37), se poate afirma, astfel cum au susținut SVB și guvernul Țărilor de Jos în ședință, că beneficiarii care trăiesc în Algeria nu se află într‑o situație comparabilă cu cei care trăiesc în Țările de Jos și, în consecință, nu există nici discriminare directă, nici indirectă.
64. Cu toate acestea, după cum a observat Comisia, atunci când este considerată în termeni monetari absoluți, reducerea prestației constituie o diferență de tratament între cei care continuă să locuiască în Țările de Jos și cei care locuiesc sau se mută în Algeria. Chiar dacă reglementarea națională nu face nicio distincție pe motiv de cetățenie, în practică ea este de natură să afecteze în principal cetățenii algerieni, întrucât este mai probabil ca urmașii lucrătorilor de cetățenie algeriană care au dreptul la prestația de urmaș în cauză să locuiască în Algeria decât cetățenii Țărilor de Jos. Acest lucru dă naștere unei discriminări indirecte pe motiv de cetățenie, cu excepția cazului în care măsura este justificată de obiective independente de cetățenia lucrătorilor în cauză și este proporțională cu un scop legitim(38).
65. În orice caz, nu avem convingerea că articolul 68 alineatul (1) din acordul de asociere se aplică transferului de pensii și rente beneficiarilor rezidenți în Algeria și că, prin urmare, interzice discriminarea directă sau indirectă pe motiv de cetățenie în acest context. În primul rând, articolul 68 alineatul (1) din acordul de asociere se referă la egalitatea de tratament a lucrătorilor de cetățenie algeriană care lucrează pe teritoriul statelor membre și a oricăror membri de familie ai acestora care locuiesc cu ei. Potrivit textului său și jurisprudenței Curții(39), această dispoziție interzice discriminarea pe motiv de cetățenie în cadrul statelor membre. În al doilea rând, această dispoziție se aplică în mod expres sub rezerva alineatelor care o urmează, ce includ articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere. Prin urmare, este rezonabil să se interpreteze articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere în sensul că reprezintă o limitare a dreptului la egalitate de tratament prevăzut la articolul 68 alineatul (1) din acesta. În al treilea rând, domeniul de aplicare personal al articolului 68 alineatul (4) din acordul de asociere se limitează la lucrătorii de cetățenie algeriană și la soții sau soțiile supraviețuitoare ale acestora. El nu menționează resortisanții statelor membre. Articolul 68 alineatul (4) acordă de fapt un privilegiu celor dintâi, pe care statele membre nu sunt obligate să îl acorde propriilor cetățeni.
66. Pentru a răspunde la întrebarea adresată la punctele 57-60 din prezentele concluzii, și anume cum poate fi conciliat dreptul unui lucrător de cetățenie algeriană de a transfera în mod liber o pensie sau o rentă în Algeria cu dreptul statelor membre de a stabili rata acestor pensii și rente la momentul transferului lor, considerăm că este necesar să se evalueze dacă articolul 17 alineatul 3 din ANW este justificat în mod obiectiv și să se stabilească dacă acesta afectează însăși substanța dreptului de liber transfer pe care articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere îl acordă lucrătorilor de cetățenie algeriană și urmașilor acestora care au reședința în Algeria, făcând imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea acestui drept(40).
67. După cum rezultă din decizia de trimitere, toți rezidenții din Țările de Jos sunt asigurați în sensul ANW. Prestația de urmaș se acordă urmașului unei persoane asigurate dacă locuiește în Țările de Jos în ziua decesului persoanei asigurate. Urmașul trebuie să nu fi atins vârsta de pensionare și (i) să aibă un copil necăsătorit cu vârsta sub 18 ani care nu face parte din gospodăria unei alte persoane sau (ii) să se afle în incapacitate de muncă. Guvernul Țărilor de Jos a explicat în ședință că nivelul prestației nu depinde de valoarea vreunei contribuții făcute de lucrător. Astfel cum s‑a confirmat de asemenea în ședință, nivelul prestației este ajustat pentru a reflecta modificările veniturilor beneficiarului. Suma maximă este de 70 % din salariul minim net lunar din Țările de Jos. Prestația este ajustată pentru a lua în considerare modificările salariului minim, care, la rândul său, este actualizat în mod regulat pentru a reflecta printre altele rata inflației în Țările de Jos, și anume creșterea prețurilor bunurilor și serviciilor(41).
68. Rezultă în mod clar din cele menționate anterior că scopul prestației de urmaș este acela de a garanta că un urmaș care nu are încă dreptul la o pensie pentru limită de vârstă și care are în grijă un copil sau care este mai puțin apt de muncă din cauza unei dizabilități, primește un venit de bază care să corespundă costului vieții. În temeiul reglementării naționale, în cazul în care un urmaș se mută în Algeria, prestația de urmaș este ajustată pentru a reflecta costul mai scăzut al vieții din această țară(42). Astfel, un beneficiar care locuiește în Algeria și un beneficiar care locuiește în Țările de Jos primesc un nivel al venitului comparabil în ceea ce privește puterea de cumpărare din țările lor. În conformitate cu obiectivul reglementării naționale, fiecare dintre aceștia primește un venit menit să îi asigure posibilitatea de a‑și satisface nevoile de bază.
69. În principiu, o reducere de 60 % a unei pensii sau a unei rente la transferul acesteia într‑o țară terță impune o constrângere materială asupra unui beneficiar. Cu toate acestea, în împrejurările de față, se pare că, sub rezerva verificării de către instanța națională, în temeiul ANW, beneficiarul are dreptul și poate aștepta să primească un nivel de bază al venitului care să reflecte costul vieții în țara sa de reședință. În consecință, nu este nici nerezonabil, nici neașteptat ca prestația în cauză să poată fi ajustată pentru a reflecta costul mai scăzut al vieții într‑o anumită țară terță. În opinia noastră, această considerație constituie un criteriu obiectiv care poate justifica restricția în cauză care, de altfel, nu este interzisă în temeiul articolului 68 alineatul (1) din acordul de asociere sau al oricărei alte dispoziții din acesta și care, în împrejurările specifice examinate, nu aduce atingere însăși substanței dreptului de liber transfer pe care articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere îl acordă lucrătorilor de cetățenie algeriană sau urmașilor acestora.
70. În consecință, propunem Curții să statueze că, ținând seama de faptul că obiectul și scopul acordului de asociere sunt mai limitate decât cele prevăzute la articolele 45-48 TFUE, articolul 68 alineatul (4) din acordul de asociere nu se opune ajustării unei prestații de urmaș care urmărește să asigure beneficiarilor un venit de bază care corespunde costului vieții, cu condiția ca ajustarea să reflecte cu exactitate diferențele în materie de cost al vieții. Acest rezultat realizează un echilibru adecvat între dreptul de a transfera liber pensiile și rentele în Algeria și marja de apreciere a statelor membre de a stabili ratele aplicabile acestui transfer.
C. Concluzie
71. Având în vedere cele menționate anterior, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii de Securitate Socială și de Funcție Publică, Țările de Jos) după cum urmează:
Articolul 68 alineatul (4) din Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitatea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Algeriană Democratică și Populară, pe de altă parte,
trebuie interpretat în sensul că:
1) include în domeniul său de aplicare personal un urmaș al unui lucrător de cetățenie algeriană, cu reședința în Algeria;
2) are efect direct, astfel încât persoanele cărora li se aplică această dispoziție au dreptul de a o invoca direct în fața instanțelor judecătorești ale statelor membre, și
3) nu se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia o prestație de urmaș al cărei nivel este stabilit în funcție de costul vieții într‑un stat membru și care urmărește să asigure beneficiarilor un nivel de bază al venitului este ajustată pentru a reflecta costul vieții mai scăzut din Algeria.
i Antetul prezentului text a făcut obiectul unei modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.