GENERALINIO ADVOKATO
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE IŠVADA,
pateikta 2017 m. gegužės 31 d.(1)
Sujungtos bylos C‑52/16 ir C‑113/16
„SEGRO“ Kft.
prieš
Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala (C‑52/16)
ir
Günther Horváth
prieš
Vas Megyei Kormányhivatal (C‑113/16)
(Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – SESV 49 straipsnis – Įsisteigimo laisvė – SESV 63 straipsnis – Laisvas kapitalo judėjimas – Netiesioginė diskriminacija – Žemės ūkio paskirties žemės uzufrukto ar naudojimo pagal sutartį teisės – Draudimas įgyti tokias teises kitiems asmenims nei žemės ūkio paskirties žemės savininko artimi šeimos nariai – Teisės aktai, kuriuose numatyta, kad tokios sąlygos neatitinkančios teisės panaikinamos – Pateisinimo nebuvimas – Nacionalinės teisės aktų, susijusių su valiutų kursų kontrole, pažeidimas – Kova su piktnaudžiavimu – Kova su spekuliavimu žeme – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 17 ir 47 straipsniai – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos netaikytinumas neatsižvelgiant į judėjimo laisvių pažeidimo klausimą“
I. Įžanga
1. 2016 m. sausio 25 d. sprendimu (byla C‑52/16) ir 2016 m. vasario 8 d. sprendimu (byla C‑113/16), kuriuos Teisingumo Teismas atitinkamai gavo 2016 m. sausio 29 d. ir vasario 26 d., Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) pateikė Teisingumo Teismui du prašymus priimti prejudicinį sprendimą dėl SESV 49 ir 63 straipsnių ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 17 ir 47 straipsnių išaiškinimo.
2. Šie prašymai pateikti nagrinėjant SEGRO Kft. (toliau – SEGRO) ginčą su Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala (Vaso departamento administracinių paslaugų tarnybos – Šarvaro rajono žemėtvarkos biuras, Vengrija) ir Günter Horváth ginčą su Vas Megyei Kormányhivatal (Vaso departamento administracinių paslaugų tarnyba) dėl sprendimų, kuriais iš žemės registro išbrauktos uzufrukto teisės į žemės ūkio paskirties žemę, atitinkamai priklausiusios SEGRO ir G. Horváth.
3. Šie sprendimai dėl išbraukimo buvo grindžiami nacionalinės teisės aktais, kuriuose numatytas dirbamosios žemės uzufrukto ir naudojimo teisių netekimas, nebent būtų pateikta įrodymų, kad dėl šių teisių sutartį sudarė artimi tos pačios šeimos nariai.
4. Dėl toliau nurodytų priežasčių manau, kad šie teisės aktai ir jais remiantis priimti sprendimai dėl išbraukimo prieštarauja laisvam kapitalo judėjimui. Iš tiesų reikalavimas, kad šios teisės turi priklausyti artimiems tos pačios šeimos nariams, netiesiogiai sukelia diskriminacines pasekmes kitų valstybių narių piliečių nenaudai ir negali būti pateisinamas nė vienu iš Vengrijos vyriausybės nurodytų tikslų.
5. Be to, kalbant apie Chartijos 17 ir 47 straipsnius, kurių pažeidimu prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas rėmėsi byloje SEGRO (C‑52/16)(2), siūlysiu Teisingumo Teismui Chartijos 51 straipsnio 1 ir 2 dalis aiškinti taip, kad, jei nacionalinės teisės aktai nagrinėjami atsižvelgiant į judėjimo laisves, Chartijos užtikrinamos pagrindinės teisės pažeidimu negalima remtis, neatsižvelgiant į šių laisvių pažeidimo klausimą.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
6. Vengrijos įstojimas į Europos Sąjungą buvo numatytas Stojimo sutartyje(3) (toliau – 2003 m. Stojimo sutartis), prie kurios pagal Stojimo sutarties 1 straipsnio 2 dalį buvo pridėtas aktas, kuriame numatytos šio stojimo sąlygos(4) (toliau – 2003 m. Stojimo aktas). Ši sutartis, kaip nurodyta jos 2 straipsnio 2 dalyje, įsigaliojo 2004 m. gegužės 1 d.
7. 2003 m. Stojimo akto X priedo 3 skyrius pavadintas „Laisvas kapitalo judėjimas“. Šio 3 skyriaus 2 punkte numatyta:
„Nepaisant įsipareigojimų pagal Sutartis, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, septynerius metus nuo įstojimo dienos Vengrija gali toliau taikyti šio Akto pasirašymo metu galiojančiuose jos teisės aktuose nustatytą draudimą fiziniams asmenims, kurie nėra Vengrijos rezidentai ar piliečiai, ir juridiniams asmenims įsigyti žemės ūkio paskirties žemės. Valstybės narės piliečiams ar pagal kitos valstybės narės įstatymus įkurtiems juridiniams asmenims įsigyjant žemės ūkio paskirties žemės bet kuriuo atveju negali būti taikomos mažiau palankios sąlygos nei tos, kurios buvo [2003 m.] Stojimo sutarties pasirašymo dieną.<…>
Kitų valstybių narių piliečiams, kurie nori įsisteigti kaip savarankiškai dirbantys ūkininkai ir kurie legaliai gyvena ir užsiima žemės ūkio veikla Vengrijoje bent trejus metus be pertraukos, netaikomos pirmesnės pastraipos nuostatos ar kitos taisyklės bei kitokia tvarka nei ta, kuri taikoma Vengrijos piliečiams.<…>
Jei yra pakankamai pagrindo manyti, kad pasibaigus pereinamajam laikotarpiui atsiras didelių trikdymų ar kils didelių trikdymų grėsmė Vengrijos žemės ūkio paskirties žemės rinkai, Vengrijos prašymu Komisija sprendžia dėl pereinamojo laikotarpio pratęsimo ne ilgiau kaip trejiems metams.“
8. 2010 m. gruodžio 20 d. sprendimu Komisija iki 2014 m. balandžio 30 d. pratęsė žemės ūkio paskirties žemei įsigyti Vengrijoje taikomą pereinamąjį laikotarpį, numatytą 2003 m. Stojimo akto X priedo 3 skyriaus 2 punkte(5).
B. Vengrijos teisė
9. Termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (1994 m. Įstatymas Nr. LV dėl dirbamosios žemės; toliau – 1994 m. Įstatymas dėl dirbamosios žemės) nuo 2013 m. sauso 1 d. buvo iš dalies pakeistas taip, kad uzufrukto teises į dirbamąją žemę sutartimi leista suteikti tik artimiems tos pačios šeimos nariams.
10. Šia proga minėtas įstatymas buvo papildytas nauja 91 straipsnio 1 dalimi, suformuluota taip:
„Bet kokia 2013 m. sausio 1 d. egzistavusi uzufrukto teisė, suteikta neribotam laikotarpiui arba nustatytos trukmės laikotarpiui, turinčiam pasibaigti ne anksčiau kaip 2032 m. gruodžio 30 d., ir įgyta pagal sutartį, sudarytą asmenų, kurie nėra artimi tos pačios šeimos nariai, savaime nustoja galioti 2033 m. sausio 1 d.“
11. Mező‑ és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII törvény (2013 m. Įstatymas Nr. CXXII dėl žemės ūkio paskirties ir miško žemės pardavimo; toliau – 2013 m. Įstatymas dėl dirbamosios žemės) priimtas 2013 m. birželio 21 d. ir įsigaliojo 2013 m. gruodžio 15 d. Jo 5 straipsnio 13 punkte pateikiama tokia apibrėžtis:
„Artimi tos pačios šeimos nariai: sutuoktiniai, tiesiosios aukštutinės linijos giminaičiai, įvaikiai, savo ir sutuoktinio vaikai, įtėviai, patėviai, pamotės ir broliai bei seserys.“
12. 2013 m. Įstatymo dėl dirbamosios žemės 37 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad sutartimi numatytos uzufrukto teisės į dirbamąją žemę negalioja, jei ši sutartis sudaryta ne tarp artimų tos pačios šeimos narių.
13. Mmező‑ és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (2013 m. Įstatymas Nr. CCXII dėl tam tikrų nuostatų ir pereinamojo laikotarpio priemonių, susijusių su 2013 m. Įstatymu dėl dirbamosios žemės; toliau – 2013 m. Įstatymas dėl pereinamojo laikotarpio priemonių) priimtas 2013 m. gruodžio 12 d. ir įsigaliojo 2013 m. gruodžio 15 d.
14. Šio įstatymo 108 straipsnio 1 dalyje, kuria buvo panaikinta 1994 m. Įstatymo dėl dirbamosios žemės 91 straipsnio 1 dalis, nurodyta:
„Bet kokia 2014 m. balandžio 30 d. egzistavusi uzufrukto arba naudojimosi teisė, suteikta neribotam laikotarpiui arba nustatytos trukmės laikotarpiui, turinčiam pasibaigti ne anksčiau kaip 2014 m. balandžio 30 d., ir įgyta pagal sutartį, sudarytą asmenų, kurie nėra artimi tos pačios šeimos nariai, savaime nustoja galioti 2014 m. gegužės 1 d.“
15. Ingatlan‑nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (1997 m. Įstatymas Nr. CXLI dėl žemės registro; toliau – Įstatymas dėl žemės registro) 94 straipsnyje nustatyta:
„1. Jeigu uzufrukto ir naudojimo teises, kurių netenkama pagal [2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių] 108 straipsnio 1 dalį (toliau kartu šame straipsnyje – uzufrukto teisės), numatoma išbraukti iš registro, fizinis asmuo, kuriam priklauso uzufrukto teisės, gavęs oficialų panešimą, kurį už registro valdymą atsakinga institucija išsiunčia ne vėliau kaip 2014 m. spalio 31 d., per 15 dienų nuo oficialaus pranešimo įteikimo, naudodamas ministro šiuo tikslu parengtą formą, turi deklaruoti artimo tos pačios šeimos nario santykius, kuriais, jei taikytina, jis yra susijęs su asmeniu, kuris registracijos pagrindą sudarančiame dokumente nurodytas kaip nekilnojamojo turto savininkas. Jei per nustatytus terminus deklaracija nepateikiama, po 2014 m. gruodžio 31 d. pateikti patvirtinimo prašymai nenagrinėjami.
<…>
3. Jeigu deklaracija nepatvirtina artimo tos pačios šeimos nario santykio arba jeigu per nustatytus terminus deklaracija apskritai nepateikiama, už žemės registro valdymą atsakinga institucija savo iniciatyva išbraukia uzufrukto teises iš minėto registro per šešis mėnesius nuo termino deklaracijai pateikti pabaigos, bet ne vėliau kaip 2015 m. liepos 31 d.
<…>
5. Žemės reikalų administracija ne vėliau kaip 2014 m. gruodžio 31 d. savo iniciatyva išbraukia iš žemės registro uzufrukto teises, kurios buvo įregistruotos juridinių asmenų arba juridinio asmens statuso neturinčių subjektų, tačiau galinčių įgyti teises, kurios gali būti registruojamos, vardu ir kurios buvo panaikintos pagal [2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių] 108 straipsnio 1 dalį.“
III. Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
A. Byla C‑52/16
16. SEGRO yra komercinė bendrovė, kurios buveinė yra Vengrijoje ir kurios akcininkai yra fiziniai asmenys, kitų valstybių narių piliečiai, gyvenantys Vokietijoje.
17. Iki 2014 m. balandžio 30 d. SEGRO įgijo uzufrukto teises į du žemės ūkio paskirties žemės sklypus, esančius Vengrijoje. Šios teisės buvo įregistruotos žemės registre. Vengrijos vyriausybė šiuo klausimu patikslino, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamos teisės buvo įgytos iki 2004 m. gegužės 1 d.
18. Dviem sprendimais – 2014 m. rugsėjo 10 d. ir rugsėjo 11 d. – Vaso departamento administracinių tarnybų Šarvaro rajono žemėtvarkos biuras išbraukė šias uzufrukto teises iš žemės registro remdamasis 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalimi ir Įstatymo dėl žemės registro 94 straipsnio 5 dalimi.
19. Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateiktame ieškinyje SEGRO, be kita ko, nurodė, kad minėtomis nacionalinėmis nuostatomis pažeidžiamas Vengrijos Pagrindinis Įstatymas ir Sąjungos teisė.
20. Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kreipėsi į Alkotmánybíróság (Konstitucinis Teismas, Vengrija) siekdamas, jog šis pripažintų, kad šios nuostatos prieštarauja Vengrijos Pagrindiniam Įstatymui. 2015 m. liepos 21 d. Sprendimu Nr. 25 Alkotmánybíróság konstatavo prieštaravimą Vengrijos Pagrindiniam Įstatymui ir paprašė teisės aktų leidėją ne vėliau kaip iki 2015 m. gruodžio 1 d. pakeisti nagrinėjamus teisės aktus. Kaip nurodo prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, šis terminas pasibaigė, tačiau jokių priemonių šiuo klausimu nesiimta.
21. Kai į jį pagrindinėje byloje buvo kreiptasi dar kartą, prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia nusprendė, kad nagrinėjamos nacionalinės nuostatos gali atgrasyti kitų valstybių narių piliečius nuo naudojimosi teisėmis į įsisteigimo laisvę (SESV 49 straipsnis) ir į laisvą kapitalo judėjimą (SESV 63 straipsnis), jeigu jie įgyja uzufrukto teises į Vengrijoje esančią žemę, nes šios teisės gali būti panaikintos prieš terminą ir be jokios teisingos kompensacijos. Be to, šiomis nuostatomis neproporcingai ribojama suinteresuotųjų asmenų nuosavybės teisė, užtikrinama Chartijos 17 straipsnyje. Galiausiai numanoma teisinė prielaida, pagal kurią visos privačių asmenų sutartys, kuriomis nustatomos dirbamosios žemės uzufrukto ir naudojimo teisės, buvo sudarytos siekiant išvengti apribojimų, susijusių su nuosavybės įsigijimu, pažeidžia pagal Chartijos 47 straipsnį saugomą teisę kreiptis į nešališką teismą.
22. Šiomis aplinkybėmis Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar SESV 49 ir 63 straipsnius ir [Chartijos] 17 ir 47 straipsnius reikia aiškinti taip, kad jie draudžia nacionalinės teisės aktus, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėje byloje, kuriuose, neatsižvelgiant į kitus kriterijus, numatyta pareiga panaikinti nekilnojamojo turto, t. y. žemės ūkio paskirties plotų uzufrukto ir naudojimo teisių, įregistruotų ūkio subjektų ar fizinių asmenų, kurie nėra artimi šių plotų savininkų giminaičiai, vardu, registraciją, tačiau kartu nenurodyta, kad prarastų uzufrukto ir naudojimo teisių turėtojams turi būti išmokėta kompensacija už patirtą turtinę žalą, susijusi su galiojančia sutartimi, bet negalima reikalauti šios sutarties šalims atsiskaitant tarpusavyje?
2. Ar SESV 49 ir 63 straipsnius ir [Chartijos] 17 ir 47 straipsnius reikia aiškinti taip, kad jie draudžia nacionalinės teisės aktus, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėje byloje, kuriuose, neatsižvelgiant į kitus kriterijus, numatyta pareiga panaikinti nekilnojamojo turto, t. y. žemės ūkio paskirties plotų uzufrukto ir naudojimo teisių, pagal iki 2014 m. balandžio 30 d. sudarytas sutartis įregistruotų ūkio subjektų ar fizinių asmenų, kurie nėra artimi šių plotų savininkų giminaičiai, vardu, registraciją ir kartu nurodyta, kad prarastų uzufrukto ir naudojimo teisių turėtojams turi būti išmokėta kompensacija už patirtą turtinę žalą, susijusi su galiojančia sutartimi, bet negalima reikalauti šios sutarties šalims atsiskaitant tarpusavyje?
B. Byla C‑113/16
23. G. Horváth yra Austrijoje gyvenantis Austrijos pilietis, kuris iki 2014 m. balandžio 30 d. įgijo uzufrukto teises iki gyvos galvos į du Vengrijoje esančius žemės ūkio paskirties žemės sklypus. Šios teisės buvo įregistruotos žemės registre. Šiuo klausimu Vengrijos vyriausybė patikslino, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamos teisės buvo įgytos iki 2004 m. gegužės 1 d.
24. 2015 m. spalio 12 d. sprendimu Vaso departamento administracinė tarnyba išbraukė šias uzufrukto teises iš žemės registro remdamasi 2013 m. Įstatymo dėl dirbamosios žemės 5 straipsnio 13 punktu, 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalimi ir Įstatymo dėl žemės registro 94 straipsnio 1 ir 3 dalimis.
25. G. Horváth apskundė šį sprendimą prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
26. Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar reikalavimas, kad sutarties, kuria nustatomos uzufrukto teisės, šalys būtų artimi šeimos nariai, reiškia paslėptą kitų valstybių narių piliečių diskriminaciją, nes žemės ūkio paskirties žemė daugiausia priklauso Vengrijos piliečiams. Šis diskriminacinis poveikis būtų dar akivaizdesnis, nes anksčiau užsienio fiziniams ir juridiniams asmenims buvo uždrausta įsigyti šią žemę nuosavybėn, todėl daug daugiau uzufrukto ar naudojimo teisių priklausytų kitų valstybių narių piliečiams, o ne Vengrijos piliečiams.
27. Šiomis aplinkybėmis Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias suteiktos uzufrukto ir naudojimosi žemės ūkio paskirties žeme teisės išsaugomos tik įrodžius, kad su tokių teisių suteikėju egzistuoja artimos giminystės ryšys, todėl, jeigu tų teisių turėtojas negali įrodyti tokio artimos giminystės ryšio, jo teisėssavaime nustoja galioti ir neskiriama jokios piniginės kompensacijos, lemia SESV 49 ir 63 straipsniams prieštaraujantį apribojimą?
2. Ar nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias suteiktos uzufrukto ir naudojimosi žemės ūkio paskirties žeme teisės išsaugomos tik įrodžius, kad su tokių teisių suteikėju egzistuoja artimos giminystės ryšys, todėl, jeigu tų teisių turėtojas negali įrodyti tokio artimos giminystės ryšio, jo teisės savaime nustoja galioti ir neskiriama jokios piniginės kompensacijos, faktiškai daro vienodą poveikį atitinkamos valstybės narės piliečiams ir kitų valstybių narių piliečiams, atsižvelgiant į SESV 49 ir 63 straipsnius?“
IV. Procesas Teisingumo Teisme
28. Teisingumo Teismo kanceliarija prašymus priimti prejudicinį sprendimą gavo 2016 m. sausio 29 d. (C‑52/16) ir 2016 m. vasario 26 d. (C‑113/16).
29. Rašytines pastabas pateikė Vengrijos, Italijos, Austrijos ir Portugalijos vyriausybės, taip pat Komisija.
30. 2017 m. kovo 7 d. teismo posėdyje dalyvavo ir žodines pastabas pateikė Vengrijos vyriausybė ir Komisija.
V. Analizė
31. Savo klausimais prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar SESV 49 ir 63 straipsnius ir Chartijos 17 ir 47 straipsnius reikia aiškinti taip, kad jais draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriuose numatyta, kad dirbamosios žemės uzufrukto ir naudojimo teisės išsaugomos tik įrodžius, kad su tokių teisių suteikėju egzistuoja artimos giminystės ryšys.
32. Visos pastabas Teisingumo Teismui pateikusios šalys, išskyrus Vengrijos vyriausybę, laikosi nuomonės, kad į šį klausimą reikia atsakyti teigiamai.
33. Dėl toliau nurodytų motyvų siūlau Teisingumo Teismui į šiuos klausimus atsakyti taip, kad SESV 63 straipsniu, kuriuo užtikrinamas laisvas kapitalo judėjimas, tokie teisės aktai draudžiami.
A. Dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
34. Vengrijos vyriausybė išreiškė tam tikrų abejonių dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo.
35. Pirmiausia ši vyriausybė pabrėžia, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamos uzufrukto teisės buvo įgytos prieš įsigaliojant 2003 m. Stojimo sutarčiai ir kad, be to, jų įgijimas prieštaravo tuo metu taikytiems nacionalinės teisės aktams. Todėl nacionalinės teisės aktų leidėjo atlikto šių prieš įsigaliojant minėtai sutarčiai neteisėtai įgytų teisių panaikinimo neįmanoma įvertinti Sąjungos teisės požiūriu.
36. Primenu, kad, kalbant apie Sąjungos teisės taikymą naujoje valstybėje narėje, Teisingumo Teismas turi jurisdikciją aiškinti šią teisę tik nuo šios valstybės įstojimo į Sąjungą dienos(6).
37. Pagrindinėse bylose neginčijama, kad nagrinėjamos uzufrukto teisės buvo išbrauktos iš žemės registro administraciniais sprendimais, priimtais po 2004 m. gegužės 1 d.(7), t. y. po 2003 m. Stojimo sutarties įsigaliojimo(8), remiantis teisės aktų nuostatomis, priimtomis po šios sutarties įsigaliojimo(9).
38. Todėl, man atrodo, neginčijama, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją aiškinti Sąjungos teisę, kiek tai susiję su pagrindinėse bylose nagrinėjamais sprendimais dėl išbraukimo ir teisės aktų nuostatomis, net darant prielaidą, kad šios teisės buvo įgytos iki 2004 m. gegužės 1 d.
39. Norėčiau patikslinti, kad Vengrijos vyriausybės argumentą, susijusį su uzufrukto teisių neteisėtumu ab initio, nagrinėsiu toliau šioje išvadoje(10).
40. Antra, Vengrijos vyriausybė teigia, kad prejudiciniuose klausimuose klaidingai nurodyta 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalis. Kaip nurodo ši vyriausybė, nagrinėjamos uzufrukto teisės pagal minėtą nuostatą savaime baigė galioti 2014 m. gegužės 1 d., todėl pagrindinėse bylose kyla tik Įstatymo dėl žemės registro 94 straipsnio taikymo klausimas.
41. Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į bylos aplinkybes turi įvertinti, ar jo sprendimui priimti būtinas prejudicinis sprendimas, ir Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Todėl iš principo Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą tuo atveju, kai pateikiami klausimai susiję su Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimu ar galiojimu(11).
42. Tuo remiantis reikia daryti išvadą, kad klausimams dėl Sąjungos teisės taikoma svarbos prezumpcija. Teisingumo Teismas gali atsisakyti pateikti atsakymą į nacionalinio teismo pateiktą prejudicinį klausimą tik jeigu akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimas ar galiojimo vertinimas visiškai nesusijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjamo ginčo aplinkybėmis ar dalyku, jeigu problema hipotetinė arba jeigu Teisingumo Teismas neturi informacijos apie faktines ir teisines aplinkybes, būtinos tam, kad naudingai atsakytų į jam pateiktus klausimus(12).
43. Šiose bylose pateikti klausimai nepriskirtini nė prie vieno iš minėtoje jurisprudencijoje nurodytų atvejų. Iš tiesų neginčijama, kad 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalis turi lemiamą reikšmę pagrindinėse bylose, nes joje numatytas uzufrukto teisių, suteiktų asmenims, kurie nėra artimi tos pačios šeimos nariai, netekimas.
44. Trečia, Vengrijos vyriausybė teigia, kad prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kvestionavo 2015 m. liepos 21 d. Alkotmánybíróság (Konstitucinis Teismas) nutarimą Nr. 25, nors šio teismo sprendimai jam yra privalomi.
45. Primenu, kad, kaip ne kartą yra nusprendęs Teisingumo Teismas, nacionaliniai teismai turi labai plačią diskreciją teikti Teisingumo Teismui klausimus dėl svarbių Sąjungos teisės nuostatų išaiškinimo; ši diskrecija tampa pareiga teismams, kurie priima sprendimus kaip galutinė instancija, išskyrus tam tikras Teisingumo Teismo jurisprudencijoje pripažintas išimtis. Nacionalinės teisės norma negali būti kliūtis nacionaliniam teismui, atsižvelgiant į aplinkybes, pasinaudoti minėta diskrecija arba įvykdyti šią pareigą. Ši diskrecija ir ši pareiga iš esmės yra neatsiejamos nuo SESV 267 straipsnyje nustatytos nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo bendradarbiavimo sistemos ir teismo, kuriam pavesta taikyti Sąjungos teisę, funkcijų, šia nuostata patikėtų nacionaliniams teismam(13).
46. Todėl Vengrijos vyriausybės nurodyta nacionalinės teisės norma negali kliudyti prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teisei pateikti Teisingumo Teismui prašymus priimti prejudicinį sprendimą siekiant užduoti jam klausimą dėl Sąjungos teisės išaiškinimo, kaip tai padaryta šiose bylose.
47. Remdamasis tuo, kas nurodyta, darau išvadą, kad prašymai priimti prejudicinį sprendimą yra priimtini.
B. Dėl taikytinos judėjimo laisvės
48. Atsižvelgiant į Teisingumo Teismui pateiktas pastabas, reikia nustatyti, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamoms nacionalinėms priemonėms taikomos SESV nuostatos dėl laisvo kapitalo judėjimo, ar nuostatos dėl įsisteigimo laisvės. Šių priemonių tikslas – reglamentuoti žemės ūkio paskirties žemės uzufrukto ir naudojimo teisių įgijimą ir išlaikymą.
49. Manau, šioms priemonėms taikoma ne SESV 49 straipsnyje įtvirtinta įsisteigimo laisvė, o SESV 63 straipsniu užtikrinama kapitalo judėjimo laisvė, ir taip yra dėl toliau nurodytų priežasčių.
50. Kiek žinau, Teisingumo Teismas, išskyrus vieną seną atvejį(14), visada konstatuoja, kad nacionalinėms priemonėms, kuriomis reglamentuojamos investicijos į nekilnojamąjį turtą, taikoma kapitalo judėjimo laisvė(15).
51. Pagal šią jurisprudenciją teisės kitos valstybės narės teritorijoje įsigyti, eksploatuoti ir perleisti nekilnojamąjį turtą įgyvendinimas lemia kapitalo judėjimą(16).
52. Kita vertus, kapitalo judėjimas apima sandorius, pagal kuriuos nerezidentai investuoja į nekilnojamąjį turtą valstybės narės teritorijoje, kaip tai matyti, be kita ko, iš kapitalo judėjimo nomenklatūros, esančios 1988 m. birželio 24 d. Tarybos direktyvos 88/361/EEB dėl [EB] Sutarties 67 straipsnio [šis straipsnis panaikintas Amsterdamo sutartimi](17) įgyvendinimo I priede, nes ši nomenklatūra išsaugo savo buvusią nominaliąją reikšmę, kad būtų galima apibrėžti SESV 63 straipsnyje vartojamą kapitalo judėjimo sąvoką(18).
53. Šiuo klausimu iš Direktyvos 88/361 I priede pateiktų paaiškinimų aiškiai matyti, kad investicijų į nekilnojamąjį turtą kategorija „aprėpia uzufruktą, servitutus ir statybos teises“ (kursyvu išskirta mano).
54. Be to, mano nuomone, šioje jurisprudencijoje nedaroma jokio skirtumo pagal tai, ar žemė, į kurią investuojama, yra skirta privačiam, ar profesiniam naudojimui. Visų pirma Teisingumo Teismas aiškiai nurodė kapitalo judėjimą, kurį lėmė teisė eksploatuoti nekilnojamąjį turtą kitoje valstybėje narėje; manau, tai apima galimybę eksploatuoti šį turtą vykdant veiklą, kuriai, be kita ko, taikoma įsisteigimo laisvė(19).
55. Kitaip tariant, nacionalinėms priemonėms, turinčioms poveikį investicijoms į nekilnojamąjį turtą, taikoma kapitalo judėjimo laisvė, net jei šios investicijos skirtos sąlygoms naudotis įsisteigimo teise atitinkamoje valstybėje narėje sudaryti, nesvarbu, ar tai darytų fizinis asmuo(20), ar tai būtų daroma per šioje valstybėje narėje įsteigtą bendrovę(21).
56. Manau, šį aiškinimą patvirtina Direktyvos 88/361 I priede pateikti paaiškinimai, pagal kuriuos į investicijų į nekilnojamąjį turtą sąvoką įeina „pastatų ir žemės įsigijimas bei pastatų statyba privačių asmenų pelnui gauti ar asmeniniam naudojimui“ (kursyvu išskirta mano).
57. Todėl nagrinėjamos nacionalinės priemonės negali patekti į įsisteigimo laisvės taikymo sritį dėl galimo pagrindinėje byloje nagrinėjamos žemės ūkio paskirties žemės eksploatavimo, nesvarbu, ar ją eksploatuotų SEGRO, ar G. Horváth.
58. Šį aiškinimą taip pat patvirtina 2003 m. Stojimo akto X priedo turinys, kuriame numatytos tam tikros pereinamojo laikotarpio priemonės, susijusios su Vengrijos įstojimu į Sąjungą, pagal šio akto 24 straipsnį.
59. Norėčiau patikslinti, kad šios pereinamojo laikotarpio priemonės, kurios nėra prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikto teismo klausimų dalykas, pagrindinių bylų aplinkybėmis netaikytinos, kaip nurodė Komisija, nes pagrindinėse bylose nagrinėjami administraciniai sprendimai buvo priimti 2014 m. balandžio 30 d., kai baigėsi pereinamasis laikotarpis, po pratęsimo numatytas žemės ūkio paskirties žemės įsigijimui Vengrijoje, numatytam 2003 m. Stojimo akto X priedo 3 skyriaus 2 punkte(22).
60. Vis dėlto šių nuostatų tekstas naudingai paaiškina laisvo kapitalo judėjimo taikymo sritį. Iš tiesų šio priedo 3 skyriaus 2 punkte Vengrijai tam tikromis sąlygomis ir pereinamuoju septynerių metų laikotarpiu, skaičiuojamu nuo įstojimo dienos (Komisija jį pratęsė iki 2014 m. balandžio 30 d.)(23), leidžiama palikti galioti draudimus įsigyti žemės ūkio paskirties žemės fiziniams asmenims, kurie nėra Vengrijos nuolatiniai gyventojai arba piliečiai, ir juridiniams asmenims.
61. Minėtas 3 skyrius pavadintas „Laisvas kapitalo judėjimas“. Taigi 2003 m. Stojimo akto autoriai laikėsi aiškios nuomonės, kad kai fiziniai ar juridiniai asmenys įsigyja žemės ūkio paskirties žemės, taikomas laisvas kapitalo judėjimas.
62. Iš to, kas nurodyta, darytina išvada, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamų priemonių taikymo sritį reikia nagrinėti atsižvelgiant į SESV 63 straipsniu užtikrinamą laisvą kapitalo judėjimą.
63. Vis dėlto subsidiariai reikėtų patikslinti, kad toliau pateikti argumentai taikytini įsisteigimo laisvei, kiek tai susiję ir su apribojimo buvimu, ir su pateisinimo nebuvimu.
C. Dėl laisvo kapitalo judėjimo apribojimo egzistavimo
64. Dabar reikia nustatyti, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis nustatomas laisvo kapitalo judėjimo apribojimas.
65. Pirmiausia Vengrijos vyriausybė tvirtino, kad SESV 345 straipsniu valstybėms narėms suteikiama didelė laisvė nustatyti tam tikrų teisių, susijusių su nuosavybe, kaip antai uzufrukto teisės, turinį ir įgijimo sąlygas, ir vienintelis apribojimas yra tas, kad įsigijimas neturi tapti neįmanomas ir kad nebūtų diskriminuojama.
66. Primenu, kad SESV 345 straipsnyje įtvirtintas Sutarčių neutralumo dėl nuosavybės sistemos valstybėse narėse principas, tačiau šis neutralumas nereiškia, kad žemės nuosavybės įgijimą reglamentuojančios priemonės nepatenka į pagrindinių Sąjungos teisės nuostatų, visų pirma dėl nediskriminavimo, įsisteigimo laisvės ir laisvo kapitalo judėjimo, taikymo sritį(24).
67. Todėl tai, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamoms priemonėms gali būti taikomas SESV 345 straipsnis, nereiškia, kad joms netaikomos SESV taisyklės, susijusios su laisvu kapitalo judėjimu.
68. SESV 63 straipsnyje nurodyta, kad uždraudžiami visi kapitalo judėjimo tarp valstybių narių apribojimai. Šis draudimas taikomas, be kita ko, visoms nacionalinėms priemonėms, kuriomis diskriminuojama dėl kapitalo kilmės(25).
69. Pažymėtina, jog išvada, kad egzistuoja diskriminacija, kuri iš Sąjungos teisės kylantiems įpareigojimams kenkia labiau nei tiesiog nediskriminacinis apribojimas, gali turėti tam tikrą poveikį pateisinimo etapu(26).
70. Vis dėlto manau, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis diskriminuojama netiesiogiai, remiantis kapitalo kilme, kaip teisingai teigė Austrijos ir Portugalijos vyriausybės ir Komisija.
71. Šiuo klausimu primenu, kad netiesioginės diskriminacijos buvimas turi būti konstatuotas, jeigu nacionalinės teisės aktu nustatytą sąlygą, kurią, nors formaliai ja nedaroma jokio skirtumo pagal kilmę, yra lengviau įvykdyti atitinkamos valstybės narės piliečiams, palyginti su kitų valstybių narų piliečiais(27).
72. Žinoma, tokia nacionaline priemone kaip 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalis, kurioje numatyta, kad uzufrukto ir naudojimo teisės savaime baigia galioti, jei neįrodoma, kad sutartis, kuria nustatytos šios teisės, sudaryta tarp artimų tos pačios šeimos narių, nedaroma akivaizdaus skirtumo pagal kapitalo kilmę.
73. Tačiau tokiu teisės aktu diskriminuojama paslėptai, pagal kapitalo kilmę, nes yra didesnė tikimybė, kad tokią teisę į Vengrijos žemę suteikusio asmens artimas šeimos narys bus Vengrijos pilietis, o ne kitos valstybės narės pilietis. Kitaip tariant, 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalimi nustatytą sąlygą lengviau įvykdys, kaip tai suprantama pagal minėtą jurisprudenciją, Vengrijos piliečių, o ne kitų valstybių narių piliečių grupė.
74. Šį diskriminacinį poveikį dar sustiprina žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo apribojimai, buvę iki šiose bylose nagrinėjamų nacionalinių priemonių įsigaliojimo. Iš tiesų, iš prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimų matyti, kad pradinės redakcijos 1994 m. Įstatyme dėl dirbamosios žemės užsieniečiai neturėjo galimybės įsigyti dirbamosios žemės nuosavybėn, vis dėlto jiems buvo leidžiama įgyti šios žemės uzufrukto ar naudojimo teises. Be to, kaip nurodo minėtas teismas, iki įsigaliojant 1994 m. Įstatymui dėl dirbamosios žemės, jeigu užsienietis norėdavo įsigyti dirbamosios žemės nuosavybėn, jis turėdavo gauti Finansų ministerijos leidimą.
75. Šie apribojimai dvejopai sustiprino diskriminacinį 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalies poveikį.
76. Viena vertus, šie apribojimai padidina tikimybę, kad esami Vengrijoje esančios žemės ūkio paskirties žemės savininkai yra Vengrijos piliečiai. Didesnė tikimybė, kad artimas Vengrijos žemės savininko šeimos narys bus Vengrijos, o ne kitos valstybės narės pilietis. Todėl šie apribojimai ir reikalavimas, kad būtų artimas šeimos narys, yra nenaudingi kitų valstybių narių piliečiams.
77. Kita vertus, šie apribojimai paskatino kitų valstybių narių piliečius, norinčius investuoti į Vengrijoje esančią žemės ūkio paskirties žemę, įgyti šios žemės uzufrukto ar naudojimo teises. Todėl 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalyje numatytas šių teisių netekimas gali proporcingai labiau paveikti kitų valstybių narių, o ne Vengrijos piliečius.
78. Šiuo klausimu Vengrijos vyriausybė nurodė, kad iš daugiau kaip 100 000 asmenų, kuriems 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalyje numatytas uzufrukto ir naudojimo teisių panaikinimas turėjo poveikį, užsienio valstybių piliečių, įskaitant trečiųjų šalių piliečius, buvo tik 5 058.
79. Šis argumentas, susijęs tik su asmenų, kuriems ši priemonė turi įtaką, grupės sudėtimi, nėra reikšmingas vertinant kilme grindžiamos netiesioginės diskriminacijos buvimą. Iš tiesų šio apribojimo buvimą reikia konstatuoti lyginant:
– kokiai Vengrijos piliečių daliai šis apribojimas turėjo poveikį ir
– kokiai kitų valstybių narių piliečių daliai šis apribojimas turėjo poveikį.
80. Taigi netiesioginės diskriminacijos dėl kilmės buvimą reikia konstatuoti, jeigu tikėtina, kad nagrinėjama priemonė turės poveikį didesnei kitų valstybių narių piliečių daliai, palyginti su Vengrijos piliečiais, o ne absoliučiam jų skaičiui(28). Remdamasis šios išvados 70–77 punktuose pateiktais argumentais, laikausi nuomonės, kad pagrindinių bylų aplinkybėmis taip ir yra.
81. Paklausta apie tai per teismo posėdį, Vengrijos vyriausybė nepateikė jokių statistinių duomenų ar kitos informacijos, kuri galėtų paneigti šią išvadą.
82. Vengrijos vyriausybė dar nurodo, kad uzufrukto ar naudojimo teisių netekimo atveju buvęs šių teisių turėtojas galėtų reikalauti finansinės kompensacijos iš savo kontrahento. Ši vyriausybė patikslino, kad pagal atitinkamas Vengrijos civilinio kodekso nuostatas ši kompensacija iš esmės prilygsta savininko nepagrįsto praturtėjimo sumai. Kaip nurodo ši vyriausybė, šios finansinės kompensacijos galimybė patvirtinta 2015 m. liepos 21 d. Alkotmánybíróság (Konstitucinis Teismas) sprendime Nr. 25.
83. Šiuo klausimu pažymiu, kad prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo byloje C‑113/16 iškeltais klausimais tokios finansinės kompensacijos galimybė atmetama, priešingai nei byloje C‑52/16 pateiktų klausimų atveju.
84. Patikslinus šią aplinkybę, tai, kad šių teisių turėtojas galbūt ir gali reikalauti finansinės kompensacijos, neįmanoma, kaip teigė Komisija, panaikinti netiesioginės diskriminacijos, kurios buvimas šioje išvadoje konstatuotas pirmiau.
85. Iš tiesų, nepaisant šios galimybės, pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis numatyta, kad privačių asmenų suteiktų uzufrukto ir naudojimo teisių netenkama ir tai įvyksta prieš jų valią. Tačiau gali būti daugybė priežasčių, dėl kurių privatūs kontrahentai nenorėtų, kad šios teisės baigtų galioti, pavyzdžiui, teisių turėtojo noras toliau valdyti šias žemes dėl joms būdingų ypatumų, būsimų pajamų perspektyva abiem šalims arba savininko negalėjimas sumokėti finansinės kompensacijos, jei teisės baigtų galioti. Kitaip tariant, šių teisių netekimas gali sukelti jas suteikusių privačių kontrahentų nesutarimų, kurių galimos finansinės kompensacijos perspektyva negali visiškai panaikinti.
86. Todėl, kadangi šių teisių netekimas prieš jas nustačiusių privačių kontrahentų valią paveiks didesnę kitų valstybių narių piliečių dalį, iš to reikia daryti išvadą, kad šis teisių praradimas yra diskriminacinis, neatsižvelgiant į tai, kad šių teisių turėtojas galbūt gali reikalauti finansinės kompensacijos iš savo kontrahento.
87. Iš to, kas nurodyta, darytina išvada, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis, kuriose numatyta, kad uzufrukto ir naudojimo teisių savaime netenkama, nebent pateikiama įrodymų, kad sutartis, kuria tokia teisė nustatyta, buvo sudaryta tarp artimų tos pačios šeimos narių, nustatomas diskriminacinis SESV 63 straipsniu užtikrinamo laisvo kapitalo judėjimo apribojimas.
D. Dėl galimybės pateisinti laisvo kapitalo judėjimo apribojimą
88. Iš esmės Vengrijos vyriausybė pateikė tris pateisinimo pagrindus, atitinkamai grindžiamus nacionalinės teisės aktų dėl valiutų kursų kontrolės pažeidimu, kova su piktnaudžiavimais ir bendrojo intereso tikslu, susijusiu su žemės ūkio paskirties žemės naudojimu.
89. Dėl toliau nurodytų priežasčių laikausi nuomonės, kad nė vienas iš šių pagrindų negali pateisinti šiose bylose nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų.
1. Dėl pateisinimo, grindžiamo nacionalinės teisės aktų dėl valiutų kursų kontrolės pažeidimu, buvimo
90. Pagal SESV 65 straipsnio 1 dalies b punktą SESV 63 straipsnio nuostatos nepažeidžia valstybių narių teisės imtis visų reikalingų priemonių, kad būtų užkirstas kelias nacionalinių įstatymų ir kitų teisės aktų pažeidimams, ypač apmokestinimo ir finansų įstaigų riziką ribojančios priežiūros srityje.
91. Vengrijos vyriausybė patvirtino, kad uzufrukto teisių, su kuriomis yra susijusios pagrindinėse bylose nagrinėjamos priemonės, įgijimas, nors jos ir buvo įregistruotos žemės registre, buvo neteisėtas ab initio. Iš tikrųjų iki 2002 m. sausio 1 d. pagal nacionalinės teisės aktus dėl valiutų kursų kontrolės nerezidentai, norėdami įgyti dirbamosios žemės uzufrukto ar naudojimo teises, turėjo gauti Vengrijos nacionalinio banko išduodamą leidimą. Tačiau šis bankas nurodė, kad dėl šių teisių įgijimo nebuvo prašoma jokio leidimo. Todėl Vengrijos valstybė priėmė 2013 m. Įstatymo dėl pereinamojo laikotarpio priemonių 108 straipsnio 1 dalį, kad ištaisytų šį trūkumą, turintį poveikį visoms nerezidentų įgytoms uzufrukto ir naudojimo teisėms.
92. Iš suformuotos Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad sankcija, turinti poveikį naudojimuisi SESV užtikrinamomis judėjimo laisvėmis, turi atitikti proporcingumo principą(29).
93. Šiuo atveju manau, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamose nacionalinėse priemonėse numatytas uzufrukto ir naudojimo teisių netekimas yra neproporcingas atsižvelgiant į tikslą nubausti už valiutų kursų kontrolės sritį reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų pažeidimą.
94. Pirma, man neatrodo, kad numatyta sankcija gali pasiekti jai priskirtą tikslą, t. y. sureguliuoti sandorius, sudarytus pažeidžiant valiutų kursų kontrolės tvarką. Iš tiesų ši sankcija – teisių praradimas – taikoma visoms teisėms, kurios buvo suteiktos ne tarp artimų tos pačios šeimos narių, o šis kriterijus neturi nė menkiausio ryšio su galimu valiutų kursų kontrolės tvarkos pažeidimu.
95. Antra, ši sankcija, atrodo, neproporcinga savo dydžiu. Manau, iš tiesų už teisės aktų, kuriais nustatoma administracinė užsienio valiutos pirkimo–pardavimo kontrolė, pažeidimą negali būti baudžiama panaikinant teises, kurios nustatomos privačių asmenų tarpusavyje sudarytomis sutartimis, juo labiau kad nėra ginčijamas jų galiojimas esminių taisyklių atžvilgiu. Šiuo klausimu, atrodo, kad tokios administracinės kontrolės pažeidimą labiau tiktų sieti su administracinėmis, visų pirma piniginėmis, sankcijomis.
96. Trečia, ši sankcija man atrodo neproporcinga ir dėl savo bendros taikymo srities, nes asmenims, kurie netenka teisių, neleidžiama įrodyti, ar jie laikėsi nacionalinės teisės aktų dėl valiutų kursų kontrolės.
97. Ketvirta, manau, kad ši sankcija yra neproporcinga atsižvelgiant į teisėtų lūkesčių ir teisinio saugumo reikalavimus. Iš tiesų man atrodo, jog nustatymas, kad ginčijamų teisių netenkama praėjus daugiau kaip 12 metų nuo jų suteikimo ir tariamo valiutų kursų kontrolės sritį reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų pažeidimo, prieštarauja šiems reikalavimams(30).
98. Šių motyvų patvirtinimą randu Sprendime Burtscher (31), susijusiame su panašiu atveju kaip šiose bylose, t. y. žemės sandorio panaikinimu atgaline data dėl administracinės teisės aktų, kuriuose buvo nustatyta išankstinio deklaravimo pareiga, pažeidimo. Teisingumo Teismas nusprendė, kad žemės sandorio pripažinimo niekiniu sankcija, pritaikyta dėl pavėluoto šios deklaracijos pateikimo, buvo neproporcinga dėl priežasčių, kurios iš dalies sutampa su nurodytomis pirmiau:
– buvo neproporcinga šios sankcijos taikymo sritis, nes ši sankcija pritaikyta automatiškai, neatsižvelgiant į pavėluoto deklaracijos pateikimo priežastis (šio sprendimo 55 punktas);
– buvo neproporcingas ir sankcijos dydis, nes ja, neatsižvelgiant į pagrindinių taikytinų taisyklių pažeidimą, padaryta esminė įtaka sandoriui, išreiškiančiam šalių ketinimus, nors, siekiant veiksmingai nubausti už pavėluotą nagrinėjamos deklaracijos pateikimą, galėjo būti skiriamos kitos sankcijos, pavyzdžiui, bauda (minėto sprendimo 56–60 punktai), ir
– ši sankcija neatitiko teisinio saugumo reikalavimų, kurie yra ypač svarbūs įsigyjant žemės sklypus (to paties sprendimo 56 punktas).
99. Iš to, kas nurodyta, darau išvadą, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamo uzufrukto ir naudojimo teisių netekimo negalima pateisinti galimu nacionalinės teisės aktų dėl valiutų kursų kontrolės pažeidimu.
2. Dėl pateisinimo, grindžiamo kova su piktnaudžiavimais, buvimo
100. Vengrijos vyriausybė taip pat nurodė, kad nagrinėjamose nacionalinėse priemonėse numatytas uzufrukto ir naudojimo teisių praradimas yra pateisinamas kova su piktnaudžiavimais. Remiantis šiais argumentais, pagrindinėse bylose nagrinėjamomis sutartimis tariamai buvo siekiama apeiti užsieniečiams fiziniams asmenims ir juridiniams asmenims nustatytą draudimą įsigyti dirbamosios žemės nuosavybės teise. Ši vyriausybė šiuo klausimu pažymi, kad nuosavybės teisės, kuri dėl uzufrukto teisės suteikimo netenka savo esmės, išlaikymas neatitinka jokios ekonominės logikos.
101. Šiuo klausimu iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad kova su piktnaudžiavimais yra teisėta priežastis, galinti pateisinti SESV užtikrinamų judėjimo laisvių apribojimą. Pagal šią jurisprudenciją, daugiausia suformuotą mokesčių srityje, nacionalinė priemonė, apribojanti judėjimo laisves, gali būti pateisinama, kai ja konkrečiai siekiama kovoti su visiškai fiktyviais susitarimais, kurių tikslas – išvengti atitinkamos valstybės narės teisės aktų taikymo(32).
102. Tačiau, kadangi šis tikslas apima tik kovą su visiškai fiktyviais susitarimais, juo negalima remtis siekiant pateisinti nacionalinę priemonę, grindžiamą bendra piktnaudžiavimų prezumpcija(33). Iš tiesų, kad priemonė, kuria siekiama šio tikslo, atitiktų proporcingumo principą, ji turi leisti nacionaliniam teismui atlikti analizę kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgiant į kiekvieno atvejo ypatybes ir remiantis objektyviais įrodymais tam, kad jis galėtų įvertinti atitinkamų asmenų piktnaudžiavimo veiksmus(34).
103. Pagrindinių bylų aplinkybėmis žemės ūkio paskirties žemės uzufrukto ir naudojimo teisių praradimas nėra tinkama kovos su piktnaudžiavimais priemonė. Iš tiesų negalima atmesti to, kad piktnaudžiavimas – t. y. žemės ūkio paskirties žemės pardavimo užsienio šalių piliečiams draudimo apėjimas – galėjo būti atliktas artimų tos pačios šeimos narių rate.
104. Be to, šiomis priemonėmis viršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti, nes jos grindžiamos piktnaudžiavimo prezumpcija, taikoma visoms artimų tos pačios šeimos narių tarpusavyje nesuteiktoms teisėms, neatsižvelgiant į tai, ar yra įrodytas visiškai fiktyvus susitarimas.
105. Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad šių priemonių negalima pateisinti kovos su piktnaudžiavimais tikslu.
3. Dėl pateisinimo, grindžiamo bendrojo intereso tikslu, susijusiu su žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, buvimo
106. Siekdama pateisinti žemės ūkio paskirties žemės uzufrukto ir naudojimo teisių netekimą, Vengrijos vyriausybė dar nurodė, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais siekiama bendrojo intereso tikslo, t. y. užtikrinti, kad dirbamoji žemė priklausytų ją dirbantiems fiziniams asmenims. Būtent siekiant šio tikslo buvo uždrausta įsigyti žemės ūkio paskirties žemės investavimo ar spekuliavimo nekilnojamuoju turtu tikslais, t. y. siekiant gauti pelno iš žemės kainos augimo.
107. Kaip nurodo minėta vyriausybė, šiais teisės aktais taip pat siekiama leisti naudoti dirbamąją žemę naujoms įmonėms, padėti kurti tokio dydžio nuosavybę, kad žemės ūkio gamyba būtų tvari ir konkurencinga, ir vengti žemės ūkio valdų skaidymo.
108. Kaip teisingai nurodė Vengrijos vyriausybė, Teisingumo Teismas jau yra pripažinęs šiuos tikslus bendrojo intereso tikslais, be kita ko, tikslą užtikrinti, kad žemė priklausytų tiems, kurie ją dirba, tikslą kovoti su spekuliavimu žeme, tikslą užtikrinti tokį žemės nuosavybės paskirstymą, kuris leistų plėtoti gyvybingus ūkius, arba tikslą skatinti protingą esamos žemės naudojimą kovojant su žemės trūkumu(35).
109. Tačiau ir pagal suformuotą jurisprudenciją judėjimo laisves ribojanti priemonė galima tik su sąlyga, kad ja siekiama bendrojo intereso tikslų, ji taikoma nediskriminaciniu būdu ir atitinka proporcingumo principą, t. y. ji yra tinkama užtikrinti užsibrėžto tikslo pasiekimą ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti(36).
110. Atsižvelgdamas į šią jurisprudenciją, laikausi nuomonės, kad Vengrijos vyriausybės nurodyto bendrojo intereso tikslo siekimas negali pateisinti pagrindinėse bylose nagrinėjamų priemonių bent dėl dviejų motyvų ir galimai dėl trečio motyvo.
111. Pirma, šios priemonės, kurios leidžia išlaikyti tik uzufrukto ir naudojimo teises, kurias vieni kitiems suteikė artimi tos pačios šeimos nariai, nėra tinkamos Vengrijos vyriausybės nurodytiems tikslams pasiekti.
112. Iš tiesų, kaip teisingai paaiškino Austrijos ir Portugalijos vyriausybės, taip pat Komisija, visai negalima atmesti to, kad artimi savininko šeimos nariai įgijo šias teises į žemės ūkio paskirties žemę siekdami spekuliuoti nekilnojamuoju turtu. Be to, visa tai įmanoma, kad asmenys, kurie nėra artimi savininko šeimos nariai, įgijo šias teises siekdami vykdyti žemės ūkio veiklą.
113. Kitaip tariant, Vengrijos vyriausybės pasirinktas kriterijus, t. y. tai, kad reikia būti artimam savininko šeimos nariui, nėra pritaikytas nurodytų tikslų siekimui.
114. Antra, pagrindinėse bylose nagrinėjamos priemonės taip pat nėra būtinos Vengrijos vyriausybės nurodytiems tikslams siekti. Iš tiesų šių tikslų leidžia siekti kiti kriterijai, kuriais kartu būtų labiau paisoma judėjimo laisvių. Taip būtų kalbant apie reikalavimą, kad žemės ūkio paskirties žemė būtų efektyviai naudojama jos uzufrukto ar naudojimo teisių turėtojų, jeigu jie yra fiziniai asmenys, arba akcininkų, jeigu tai yra juridiniai asmenys.
115. Trečia, kaip konstatavau šios išvados 70–86 punktuose, pagrindinėse bylose nagrinėjamos priemonės yra diskriminacinio pobūdžio.
116. Remiantis šios išvados 109 punkte nurodyta jurisprudencija, šio diskriminacinio pobūdžio pakanka, kad būtų atmestas Vengrijos vyriausybės pateisinimas, grindžiamas bendrojo intereso tikslu, susijusiu su žemės ūkio paskirties žemės naudojimu.
117. Vis dėlto šiuo klausimu reikėtų pažymėti, kad Teisingumo Teismo jurisprudencijoje esama tam tikro nesuderinamumo. Iš tiesų Teisingumo Teismas jau yra sutikęs nagrinėti, ar bendrojo intereso tikslas gali pateisinti priemones, kurių diskriminacinį pobūdį jis yra anksčiau konstatavęs(37).
118. Nors manau, kad teisinio saugumo sumetimais Teisingumo Teismas turėtų paaiškinti savo jurisprudenciją šiuo klausimu, bet kuriuo atveju iš to, kas nurodyta, darytina išvada, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės priemonės negali būti pateisinamos Vengrijos vyriausybės nurodytu bendrojo intereso tikslu, susijusiu su žemės ūkio paskirties žemės naudojimu.
E. Dėl Chartijos 17 ir 47 straipsnių
119. Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat klausė Teisingumo Teismo dėl pagrindinėse bylose nagrinėjamų nacionalinių priemonių suderinamumo su Chartijos 17 ir 47 straipsniais.
120. Manau, į šį pateiktų klausimų aspektą atsakyti nebūtina, nes šios priemonės prieštarauja Sąjungos teisei dėl to, kad jomis nepagrįstai ribojamas laisvas kapitalo judėjimas, neatsižvelgiant į tai, kaip yra aiškinamos minėtos Chartijos nuostatos.
121. Be to, manau, šiose bylose tariamas Chartijos 17 ir 47 straipsnių pažeidimas negali būti nagrinėjamas neatsižvelgiant į judėjimo laisvių pažeidimo klausimą.
122. Iš tiesų šis pateiktų klausimų aspektas susijęs su keblia Chartijos taikytinumo problema siekiant įvertinti tokias nacionalines priemones, kurios yra nagrinėjamos pagrindinėse bylose ir kuriomis nėra įgyvendinamos Sąjungos antrinės teisės nuostatos, tačiau nepagrįstai kliudoma SESV užtikrinamoms judėjimo laisvėms.
123. Reikia priminti, kad Chartijos taikymo sritis, kiek tai susiję su valstybių narių veiksmais, apibrėžta jos 51 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią Chartijos nuostatos skirtos valstybėms narėms tik tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę(38).
124. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad, kaip galima teigti remiantis Chartijos 51 straipsnio išaiškinimais, į kuriuos privaloma tinkamai atsižvelgti pagal Chartijos 52 straipsnio 7 dalį, minėtame 51 straipsnyje nustatyta įgyvendinimo sąvoka patvirtina Teisingumo Teismo jurisprudenciją dėl to, kiek valstybių narių veiksmai turi atitikti reikalavimus, kylančius iš Sąjungos teisės sistemoje užtikrinamų pagrindinių teisių(39).
125. Sprendime Åkerberg Fransson (40) Teisingumo Teismas konstatavo, jog Chartija garantuojamų pagrindinių teisių turi būti laikomasi, kai nacionalinės teisės aktai patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Primintina, kad ši byla buvo susijusi ne su judėjimo laisvių pažeidimu, bet su nacionalinės teisės aktais, kuriais įgyvendinti Sąjungos teisės aktai dėl PVM, ir su SESV 325 straipsniu(41).
126. Dėl judėjimo laisvių Teisingumo Teismas Sprendime Pfleger ir kt.(42) patikslino, kad, kai valstybės narės naudojasi Sąjungos teisėje numatytomis išimtimis, kad pateisintų Sutartimi užtikrintos pagrindinės laisvės kliūtis, laikoma, kad jos įgyvendina Sąjungos teisę, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį.
127. Šiuo klausimu tikslumo sumetimais reikėtų nuodyti, jog iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad jei Teisingumo Teismas nagrinėja nacionalinės teisės aktus judėjimo laisvių požiūriu, pagrindinėmis teisėmis, kurių apsauga užtikrinama Sąjungos teisėje, galima remtis dviem atvejais, kurie abu susiję su pateisinimo buvimu(43).
128. Pirmasis atvejis susijęs su situacija, kai valstybė narė remiasi pateisinimo pagrindu, tiesiogiai grindžiamu pagrindinės teisės apsauga. Šis atvejis nagrinėtas byloje Schmidberger(44), kurioje pagrindinėmis teisėmis buvo remiamasi kaip „apsauginiu skydu“ siekiant apginti atitinkamus teisės aktus.
129. Antrasis atvejis susijęs su valstybės narės pateikto pateisinimo atmetimu dėl pagrindinės teisės pažeidimo. Šis atvejis nagrinėtas byloje ERT(45), kurioje pagrindinės teisės lėmė „apsauginio skydo“, kuris buvo skirtas atitinkamiems teisės aktams apginti, praradimą.
130. Tačiau, kiek žinau, Teisingumo Teismas niekada nėra nusprendęs, kad nurodomas pagrindinės teisės pažeidimas galėtų būti nagrinėjamas neatsižvelgiant į judėjimo laisvių pažeidimą. Kitaip tariant, jei vienintelis sąsajos su Sąjungos teise aspektas yra laisvo judėjimo apribojimo buvimas, pagrindinių teisių apsauga gali arba padėti pateisinti šį apribojimą (byloje Schmidbergernagrinėtas atvejis), arba nulemti šio pateisinimo išnykimą (bylojeERT nagrinėtas atvejis), tačiau jis negali būti savarankiškas prieštaravimo Sąjungos teisei pagrindas.
131. Šiose bylose susiklostė būtent antrasis atvejis. Iš tiesų vienintelis sąsajos su Sąjungos teise aspektas yra tas, kad egzistuoja laisvo kapitalo judėjimo apribojimas(46). Vengrijos vyriausybė nesirėmė Chartijos 17 ir 47 straipsniais siekdama pateisinti nagrinėjamas nacionalines priemones (byloje Schmidbergernagrinėtas atvejis) ir jų išaiškinimas nėra būtinas siekiant atmesti šios vyriausybės nurodytus pateisinimo pagrindus (byloje ERT nagrinėtas atvejis)(47). Iš tiesų prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar šiomis priemonėmis Chartijos 17 ir 47 straipsniai pažeidžiami nepriklausomai nuo laisvo kapitalo judėjimo pažeidimo(48).
132. Šiomis aplinkybėmis ir atsižvelgdamas į nurodytą jurisprudenciją esu linkęs manyti, kad Teisingumo Teismas negali nagrinėti šio tariamo Chartijos 17 ir 47 straipsnių pažeidimo.
133. Norėčiau aiškiai pabrėžti šios pozicijos atmesti Chartijos taikytinumą konkrečiomis šių bylų aplinkybėmis taikymo sritį. Akivaizdu, kad ši pozicija nesusijusi nei su Sąjungos institucijų aktais (byloje Kadi(49) nagrinėtas atvejis), nei su valstybių narių aktais, kuriais įgyvendinami Sąjungos teisės aktai (byloje Åkerberg Fransson(50) nagrinėtas atvejis).
134. Be to, ji nesusijusi ir su nacionalinėmis priemonėmis, kurios yra pateisinamos atsižvelgiant į judėjimo laisves, tačiau kuriomis pažeidžiama Chartijos užtikrinama pagrindinė teisė (byloje ERT(51) nagrinėtas atvejis). Pastaruoju atveju pagrindinės teisės taikomos ne savarankiškai, o siekiant pateisinti judėjimo laisvių apribojimą.
135. Iš tikrųjų mano palaikoma pozicija neleisti nagrinėti nurodomo Chartijos pažeidimo neatsižvelgiant į judėjimo laisvių pažeidimo klausimą susijusi su dviem toliau nurodytais atvejais. Pirma, Chartija negali būti taikoma savarankiškai, jei nacionalinės priemonės lemia apribojimą, kuris bet kuriuo atveju nėra pateisinamas atsižvelgiant į judėjimo laisves (šiose bylose nagrinėjamas atvejis). Antra, Chartija negali būti taikoma savarankiškai, jeigu šios priemonės nesukelia jokio judėjimo laisvių apribojimo (byloje Keck ir Mithouard(52)nagrinėtas atvejis).
136. Pirmuoju atveju, kuris nagrinėjamas ir šiose bylose, akivaizdu, kad Chartijos savarankiško taikymo galimybės atmetimas praktiškai neturi jokios reikšmės, nes bet kuriuo atveju nagrinėjamos nacionalinės priemonės prieštarauja Sąjungos teisei.
137. Todėl reali praktinė mano šiose bylose palaikomos teisinės pozicijos taikymo sritis apsiriboja tokiais nacionalinės teisės aktais, kurie nagrinėti byloje Keck ir Mithouard. Iš tiesų šiuo atveju pripažinus, kad Chartijos pažeidimas gali būti nagrinėjamas neatsižvelgiant į judėjimo laisvių pažeidimą, reikštų, kad atsižvelgiant į Chartiją galėtų būti draudžiami visi nacionalinės teisės aktai, net ir tie, kuriais šios laisvės neribojamos, jeigu jie būtų kvestionuojami esant faktinei situacijai, patenkančiai į šių laisvių taikymo sritį, t. y. visose tarpvalstybinėse situacijose. Kalbant konkrečiai, tai visų pirma reikštų, kad teisės aktai, kuriais kepyklose draudžiama dirbti naktį (Teisingumo Teismas nusprendė, kad jais laisvas prekių judėjimas nėra ribojamas)(53), nuo šiol galėtų būti nagrinėjami atsižvelgiant į Chartijos nuostatas (be kita ko, jos 15 ir 16 straipsnius).
138. Toks aiškinimas, man atrodo, sunkiai suderinamas su ESS 6 straipsnio 1 dalimi ir Chartijos 51 straipsnio 2 dalimi, pagal kurias Chartijos nuostatos niekaip neišplečia Sąjungos kompetencijos, kuri yra apibrėžta Sutartyse.
139. Manau, šį aiškinimą reikia atmesti, atmetant galimybę nagrinėti tariamą Chartijos pažeidimą atskirai nuo judėjimo laisvių pažeidimo klausimo. Būtent tokio požiūrio buvo laikytasi Sprendime Pelckmans Turnhout(54), kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, kad Chartija negali būti taikoma savarankiškai, jeigu nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais neribojamos judėjimo laisvės.
140. Tačiau atrodo, kad Sprendimas Pfleger ir kt.(55), susijęs su nacionalinės teisės aktais, kuriais buvo nustatytas nepateisinamas paslaugų teikimo laisvės apribojimas, nepanaikina abejonių dėl galimybės savarankiškai taikyti Chartiją.
141. To sprendimo 35 ir 36 punktuose Teisingumo Teismas teisingai priminė, kad Chartija galima remtis vertinant pateisinimo pagrindus. Tačiau to paties sprendimo 57–60 punktuose Teisingumo Teismas sutiko nagrinėti Chartijos 15–17 straipsnių pažeidimo buvimą nepriklausomai nuo paslaugų teikimo laisvės pažeidimo (konstatuoto to paties sprendimo 39–56 punktuose) klausimo(56). Mano nuomone, šis požiūris nepanaikina abejonės dėl to, ar tariamą Chartijos pažeidimą galima nagrinėti atskirai nuo judėjimo laisvių pažeidimo klausimo.
142. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į šį pateiktų klausimų aspektą atsakyti taip, kad, jeigu Teisingumo Teismas nagrinėja nacionalinės teisės aktus judėjimo laisvių atžvilgiu, tariamas Chartija užtikrinamos pagrindinės teisės pažeidimas negali būti nagrinėjamas atskirai nuo šių laisvių pažeidimo klausimo.
VI. Išvada
143. Atsižvelgdamas į tai, kas nurodyta pirmiau, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sombathėjaus administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) pateiktus prejudicinius klausimus:
SESV 63 straipsnį reikia aiškinti taip, kad juo draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėse bylose, kuriuose numatyta, kad dirbamosios žemės uzufrukto ir naudojimo teisių netenkama, nebent pateikiama įrodymų, kad sutartis dėl šių teisių sudaryta tarp artimų tos pačios šeimos narių, neatsižvelgiant į tai, ar šių teisių turėtojas gali gauti finansinę kompensaciją iš savo kontrahento.
Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 51 straipsnio 1 ir 2 dalis reikia aiškinti taip, kad jeigu Teisingumo Teismas nagrinėja nacionalinės teisės aktus judėjimo laisvių atžvilgiu, tariamas Chartija užtikrinamos pagrindinės teisės pažeidimas negali būti nagrinėjamas atskirai nuo šių laisvių pažeidimo klausimo.