Predmet C-27/22
Volkswagen Group Italia SpA
i
Volkswagen Aktiengesellschaft
protiv
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 14. rujna 2023.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima –Načelo ne bis in idem – Sankcija izrečena u području nepoštene poslovne prakse – Kaznena priroda sankcije – Kaznena sankcija koja je u državi članici izrečena nakon što je u drugoj državi članici donesena sankcija u području nepoštene poslovne prakse, ali je postala pravomoćna prije potonje sankcije – Članak 52. stavak 1. – Ograničenja načela ne bis in idem – Pretpostavke – Usklađivanje postupaka i sankcija”
1. Temeljna prava – Načelo ne bis in idem – Uvjeti primjene – Kumuliranje postupaka i sankcija kaznene prirode – Kriteriji za ocjenu kaznene prirode – Pravna kvalifikacija kažnjivog djela u nacionalnom pravu, priroda kažnjivog djela i stupanj težine izrečene sankcije – Primjena na upravnu novčanu kaznu koju je nacionalno tijelo izreklo zbog nepoštene poslovne prakse – Pretpostavke – Represivna svrha i visok stupanj strogosti
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50.)
(t. 44.-46., 48., 53.-55. i t. 1. izreke)
2. Temeljna prava – Načelo ne bis in idem – Ograničenje – Pravna osoba koja je kazneno osuđena u državi članici – Nacionalni propis druge države članice kojim se dopušta zadržavanje novčane kazne izrečene istoj osobi za ista djela – Nedopuštenost – Predmetna osuda koja je nastupila nakon datuma odluke kojom se izriče ta novčana kazna, ali je postala konačna prije pravomoćnosti presude povodom pravnog lijeka podnesenog protiv te odluke – Nepostojanje utjecaja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50.)
(t. 57.-59., 63., 64., 66., 67., 76., 77. i t. 2. izreke)
3. Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Ograničenje ostvarivanja prava i sloboda utvrđenih Poveljom – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke – Poštovanje bitnog sadržaja navedenog načela – Ocjena
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i 52.)
(t. 90.)
4. Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Ograničenje ostvarivanja prava i sloboda utvrđenih Poveljom – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke – Ostvarivanje cilja u općem interesu – Kumulacija progonâ i sankcija na temelju prava koje se tiče upravnih kažnjivih djela i prava potrošača – Propisi kojima se nastoje postići različiti legitimni ciljevi
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i čl. 52. st. 1.)
(t. 91., 92.)
5. Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Ograničenje ostvarivanja prava i sloboda utvrđenih Poveljom – Ograničenje načela ne bis in idem – Pretpostavke – Poštovanje načela proporcionalnosti – Kumulacija progonâ i sankcija na temelju prava koje se tiče upravnih kažnjivih djela i prava potrošača – Prikladnost, proporcionalnost i stroga nužnost kumulacije progonâ i sankcija – Ocjena – Kriteriji
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 50. i čl. 52. st. 1.)
(t. 93.-96., 103., 104., 106. i t. 3. izreke)
Kratak prikaz
U kolovozu 2016. talijansko tijelo nadležno za tržišno natjecanje izreklo je društvima Volkswagen Group Italia SpA i Volkswagen Aktiengesellschaft (u daljnjem tekstu: VWGI i VWAG) novčanu kaznu od pet milijuna eura jer su provodila nepoštenu poslovnu praksu u smislu Zakonika o zaštiti potrošača. Predmetna kažnjiva djela sastojala su se, s jedne strane, od stavljanja na tržište u Italiji, počevši od 2009., dizelskih vozila opremljenih sustavima namijenjenima iskrivljavanju podataka pri mjerenju emisija onečišćujućih tvari i, s druge strane, od širenja promidžbenih poruka u kojima se ističe usklađenost tih vozila s kriterijima predviđenima u propisima o zaštiti okoliša. VWGI i VWAG pobijali su odluku talijanskog tijela nadležnog za tržišno natjecanje pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija).
U lipnju 2018., prije nego što je taj sud donio presudu, državno odvjetništvo koje je postupalo u Njemačkoj izreklo je društvu VWAG novčanu kaznu od milijun eura, u skladu sa Zakonom o upravnim kažnjivim dijelima. Ta se novčana kazna odnosila, među ostalim, na stavljanje na tržište dizelskih vozila opremljenih sustavima namijenjenima iskrivljavanju podataka pri mjerenju emisija onečišćujućih tvari te na širenje promidžbenih poruka u kojima se ističe usklađenost tih vozila s kriterijima predviđenima u propisima o zaštiti okoliša. Odluka navedenog državnog odvjetništva postala je konačna 13. lipnja 2018., s obzirom na to da se društvo VWAG nije koristilo svojim pravom da je pobija te je usto platilo novčanu kaznu koja je u njoj predviđena.
U travnju 2019. Okružni upravni sud za Lacij odbio je tužbu društava VWGI i VWAG, među ostalim, uz obrazloženje da se načelu ne bis in idem ne protivi zadržavanje novčane kazne predviđene u odluci talijanskog tijela nadležnog za tržišno natjecanje.
Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), kojemu su navedena društva podnijela žalbu protiv te presude, odlučio je Sudu postaviti pitanja o uvjetima pod kojima je moguće uvesti ograničenja načela ne bis in idem, utvrđenog u članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)(1), u situaciji u kojoj dolazi do kumuliranja postupaka izricanja sankcija u dvama državama članicama, koje vode tijela nadležna u različitim sektorima djelatnosti.
U svojoj presudi Sud najprije pojašnjava da upravna novčana kazna predviđena nacionalnim propisom, koju je društvu izreklo nacionalno tijelo nadležno u području zaštite potrošača zbog nepoštene poslovne prakse, iako je nacionalnim propisom kvalificirana kao upravna sankcija, čini kaznenu sankciju u smislu članka 50. Povelje ako ima represivnu svrhu i ako odražava visok stupanj strogosti.
Sud je potom istaknuo da se načelu ne bis in idem, utvrđenom u toj odredbi, protivi nacionalni propis koji dopušta održavanje na snazi novčane sankcije kaznene prirode izrečene pravnoj osobi za nepoštenu poslovnu praksu u slučaju kada je ta osoba za ista djela osuđena u drugoj državi članici, čak i ako je ta osuda nastupila nakon datuma donošenja odluke o izricanju te novčane kazne, ali je postala konačna prije pravomoćnosti presude povodom pravnog lijeka podnesenog protiv te odluke.
Naposljetku, Sud odlučuje da članak 52. stavak 1. Povelje(2) dopušta ograničenje primjene načela ne bis in idem, utvrđenog u članku 50. Povelje, na način da se omogući kumuliranje postupaka ili sankcija za isto djelo ako su ispunjeni uvjeti iz navedene odredbe Povelje, kako su precizirani sudskom praksom. Tako je, kao prvo, potrebno da to kumuliranje ne predstavlja prekomjeran teret za dotičnu osobu, kao drugo, da postoje jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koje se radnje i propusti mogu kumulirati i, kao treće, da su predmetni postupci provedeni dovoljno usklađeno i vremenski blizu.
Ocjena Suda
Kada je riječ, kao prvo, o ocjeni kaznene prirode progonâ i sankcija, Sud podsjeća na to da načelo ne bis in idem, kako je utvrđeno u članku 50. Povelje, zabranjuje kumulaciju kako progonâ tako i sankcija kaznene prirode u smislu tog članka za ista djela i protiv iste osobe. Pri provedbi takve ocjene Sud se oslanja na tri relevantna kriterija proizišla iz sudske prakse. Prvi je pravna kvalifikacija kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi je sama priroda kažnjivog djela, a treći je stupanj težine sankcije koja se dotičnoj osobi može izreći. Kada je riječ, konkretno, o drugom kriteriju, sama okolnost da sankcija ima i preventivnu svrhu ne može joj oduzeti svojstvo kaznene sankcije. Naime, u samoj je prirodi kaznenih sankcija to da im je cilj kako represija tako i prevencija od nezakonitih postupanja. Kada je riječ o trećem kriteriju, Sud podsjeća na to da se stupanj strogosti mjera o kojima je riječ ocjenjuje s obzirom na najvišu kaznu predviđenu relevantnim odredbama. Na taj način, upravna novčana sankcija koja može dosegnuti iznos od pet milijuna eura odražava stupanj strogosti koji može ići u prilog analizi prema kojoj je ta sankcija kaznene prirode.
Kao drugo, prilikom ocjenjivanja je li talijanski propis o kojemu je riječ u skladu s načelom ne bis in idem, predviđenim u članku 50. Povelje, Sud najprije pojašnjava uvjet „bis”. Da bi se moglo smatrati da je sudskom odlukom pravomoćno odlučeno o djelima koja su predmet drugog postupka, nužno je ne samo da je ta odluka postala pravomoćna nego i da je ona donesena nakon ocjene merituma predmeta. Iako je točno da primjena načela ne bis in idem pretpostavlja postojanje ranije pravomoćne odluke, iz toga nužno ne slijedi da naknadne odluke kojima se to načelo protivi mogu biti donesene samo nakon te ranije konačne odluke. Naime, to načelo isključuje mogućnost pokretanja ili nastavka kaznenog progona za isto djelo kada postoji pravomoćna odluka.
Nadalje, kada je riječ o uvjetu „idem”, Sud podsjeća na to da je za ocjenjivanje postojanja istog kažnjivog djela mjerodavan kriterij istovjetnosti materijalnih činjenica, shvaćen kao postojanje niza međusobno neraskidivo povezanih konkretnih okolnosti koje su dovele do pravomoćnog oslobađanja ili osude određene osobe. S druge strane, pravna kvalifikacija djela u nacionalnom pravu i zaštićeni pravni interes nisu relevantni jer se opseg zaštite priznate člankom 50. Povelje ne smije razlikovati ovisno o pojedinoj državi članici. Osim toga, nije dostatno da činjenice budu slične, s obzirom na to da se načelo ne bis in idem može primijeniti samo ako su djela na koja se odnose dva postupka ili dvije predmetne sankcije istovjetna, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni.
Naposljetku, kada je riječ o uvjetima pod kojima se mogu opravdati ograničenja načela ne bis in idem utvrđenog u Povelji, Sud podsjeća na to da se na temelju članka 52. stavka 1. Povelje takvo ograničenje može opravdati ako je predviđeno zakonom i poštuje bitan sadržaj članka 50. Povelje te načelo proporcionalnosti. Mogućnošću kumulacije progonâ i sankcija poštuje se bitan sadržaj članka 50. Povelje, pod uvjetom da se predmetnim nacionalnim propisom ne dopuštaju progon i sankcioniranje istih djela kao kažnjivih ili radi postizanja istog cilja, nego se njime samo predviđa mogućnost kumulacije progonâ i sankcija na temelju različitih propisa. Što se tiče načela proporcionalnosti, ono zahtijeva da kumulacija progonâ i sankcija predviđena nacionalnim propisima ne prelazi granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se nastoje ostvariti tim propisom, pri čemu, kada postoji izbor među više prikladnih mjera, treba odabrati manje ograničavajuću mjeru. U tom pogledu tijela javne vlasti mogu se legitimno odlučiti za dodatna pravna rješenja za određena ponašanja koja su štetna za društvo pod uvjetom da ta komplementarna pravna rješenja ne predstavljaju prekomjeran teret za dotičnu osobu. Stoga se činjenica da dva postupka imaju različite ciljeve u općem interesu koje je legitimno kumulativno štititi može uzeti u obzir u okviru analize proporcionalnosti kumulacije progonâ i sankcija kao čimbenik kojim se nastoji opravdati ta kumulacija, pod uvjetom da su ti postupci komplementarni i da se dodatni teret koji predstavlja navedena kumulacija može opravdati dvama ciljevima koji se nastoje ostvariti. Kada je riječ o strogoj nužnosti kumulacije progonâ i sankcija, valja ocijeniti postoje li jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progonâ i sankcija kao i postoji li koordinacija između različitih tijela, jesu li dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju i je li bilo koja sankcija koja je možda izrečena u prvotnom postupku uzeta u obzir pri ocjeni druge sankcije, tako da je teret koji proizlazi iz takve kumulacije za osobe o kojima je riječ ograničen na ono što je strogo nužno, dok je težina svih izrečenih sankcija razmjerna težini počinjenih kažnjivih djela.