Дела T-30/01—T-32/01 и T-86/02—T-88/02
Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava и др.
срещу
Комисия на Европейските общности
„Държавни помощи — Данъчни предимства, предоставени от териториална единица на държава членка — Освобождаване от данъци — Решения за обявяване на схеми за помощ за несъвместими с общия пазар и с които се разпорежда възстановяването на предоставените помощи — Квалифициране като нови помощи или като съществуващи помощи — Оперативни помощи — Принцип на защита на оправданите правни очаквания — Принцип на правната сигурност — Решение да се започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 ЕО — Липса на основание за постановяване на съдебно решение по същество“
Резюме на решението
1. Производство — Встъпване — Допустимост — Преразглеждане след предходно определение, с което се признава допустимостта
(член 40, втора алинея от Статута на Съда на Европейските общности)
2. Производство — Встъпване — Заинтересовани лица — Представително сдружение с предмет на дейност защита на своите членове — Допустимост по дела, поставящи принципни въпроси, които могат да засегнат тези членове
(член 40, втора алинея и член 53, първа алинея от Статута на Съда на Европейските общности)
3. Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи и нови помощи — Квалифициране като съществуваща помощ — Критерии — Мярка, която не представлява помощ в момента на въвеждането ѝ
(членове 87 EО и 88 EО; член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/1999 на Съвета)
4. Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи и нови помощи — Квалифициране като съществуваща помощ — Критерии — Еволюция на общия пазар
(членове 87 EО и 88 EО; член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/1999 на Съвета)
5. Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи и нови помощи — Квалифициране като съществуваща помощ — Критерии — Обща схема на помощи, разрешена от Комисията
(членове 87 EО, 88 EО и 253 ЕО; член 1, буква б), подточка ii) от Регламент № 659/1999 на Съвета)
6. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Съвместимост на помощ с общия пазар
(членове 87 EО и 88 EО; Известие 98/C 74/06 на Комисията)
7. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Право на преценка на Комисията
(член 87, параграф 3 EО)
8. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, за които може да се приложи дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква в) ЕО — Оперативна помощ — Изключване
(член 87, параграф 3, буква в) EО)
9. Жалба за отмяна — Правни основания — Нарушение на правото на защита
(член 230 EО)
10. Общностно право — Принципи — Право на защита — Прилагане към образуваните от Комисията административни процедури — Проверка на проектите за помощи — Обхват
(член 88, параграф 2 EО; член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 на Съвета)
11. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Процедура по разследване преди приемането на Регламент № 659/1999 — Липса на обвързване със специфични срокове — Предел — Спазване на изискванията за правна сигурност — Задължение за приключване в разумен срок на предварителното разглеждане, започнато след подадено оплакване
(член 88 EО; Регламент № 659/1999 на Съвета)
12. Помощи, предоставяни от държавите — Възстановяване на неправомерна помощ — Помощ, предоставена в нарушение на процедурните правила на член 88 ЕО — Евентуални оправдани правни очаквания на получателите — Защита — Условия и граници
(член 88, параграф 2, първа алинея EО)
13. Помощи, предоставяни от държавите — Възстановяване на неправомерна помощ — Помощ, предоставена в нарушение на процедурните правила на член 88 ЕО — Евентуални оправдани правни очаквания на получателите — Защита — Условия и граници — Изключителни обстоятелства
(член 88 EО; Известие 83/C 318/03 на Комисията)
14. Общностно право — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Граници
(член 88, параграф 2, първа алинея EО)
15. Помощи, предоставяни от държавите — Административна процедура — Право на заинтересованите лица да бъдат изслушани
(член 88, параграф 2 EО; член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 на Съвета)
16. Помощи, предоставяни от държавите — Решение на Комисията за започване на официална процедура по разследване на държавна мярка — Последици
(член 88, параграф 2 EО)
1. Обстоятелството, че с предходно определение на Първоинстанционния съд е допуснато встъпването на страна в подкрепа на исканията на една от страните, не е пречка да се разгледа отново допустимостта на това встъпване.
(вж. точка 95)
2. Възприемането на широко тълкуване на правото на встъпване на представителни сдружения, чийто предмет е защитата на техните членове по дела, повдигащи принципни въпроси, които са от естество да засегнат тези членове, цели да се даде възможност за по-добра преценка на контекста по делата, като същевременно се избегнат множество индивидуални встъпвания, които биха застрашили ефикасността и доброто протичане на производството.
3. Има интерес да встъпи в производството по жалба за отмяна на решения на Комисията за обявяване на схеми за освобождаване от данъци за незаконосъобразни и несъвместими с общия пазар и с които се разпорежда възстановяването на предоставените на това основание помощи, конфедеративна междуотраслова организация, чиято цел е именно представителството и защитата на интересите на предприятия, някои от които са действителни получатели на помощи, отпуснати въз основа на посочените данъчни режими, и която освен това е участвала в административната процедура, довела до приемането на съответните решения.
(вж. точки 97—104)
4. Договорът въвежда различни процедури, в зависимост от това дали помощта е съществуваща или нова. Докато за новата помощ Комисията трябва в съответствие с член 88, параграф 3 ЕО да бъде предварително уведомена и тази помощ не може да бъде приведена в действие, преди процедурата да завърши с окончателно решение, съществуващата помощ може в съответствие с член 88, параграф 1 ЕО да бъде правомерно прилагана, докато Комисията не установи нейната несъвместимост. Следователно съществуващите помощи могат да бъдат предмет, когато случаят е такъв, само на решение за несъвместимост, което произвежда действие занапред.
По силата на член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/1999 относно прилагането на член 88 ЕО, съществуваща помощ представлява по-конкретно всяка „помощ, която се счита за съществуваща помощ поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и в последствие е станала помощ поради еволюцията на Общия пазар и без да е била изменяна от държавата членка“.
Не би могло в рамките на така установения с Договора и с Регламент № 659/1999 контрол на държавните помощи да се приеме, с оглед на квалифицирането на дадена мярка като съществуваща помощ, че Комисията, може с мълчаливо решение да вземе становище, че дадена мярка, за която не е било направено уведомление, не представлява държавна помощ в момента на нейното влизанe в сила.
Всъщност самото мълчание на една институция може да произведе задължителни правни последици, годни да засегнат интересите на субект на правото, само когато тази последица е изрично предвидена в разпоредба от общностното право. Общностното право предвижда в някои специфични случаи, че мълчанието на една институция е равнозначно на решение, когато тази институция е била поканена да изрази становище и когато не се е произнесла след изтичането на определен срок. При липсата на такива изрични разпоредби, определящи срок, след изтичането на който се счита, че има мълчаливо решение, и определящи съдържанието на това решение, бездействието на една институция не може да се приравни на решение, без да се наруши установената от Договора система на способите за съдебна защита.
Приложимите в областта на държавната помощ норми не предвиждат, че мълчанието на Комисията е равнозначно на мълчаливо решение за липса на помощ, по-специално когато тя не е уведомена за разглежданите мерки. Всъщност Комисията, която има изключителна компетентност, що се отнася до установяването на евентуалната несъвместимост на дадена помощ с общия пазар, е длъжна в края на фазата на предварително разглеждане относно държавна мярка да приеме по отношение на засегнатата държава членка решение, с което се установява или липсата на помощ, или наличието на съвместима помощ, или необходимостта да започне предвидената в член 88, параграф 2 ЕО официална процедура по разследване. Такова решение не може да бъде мълчаливо и да бъде следствие на мълчанието на Комисията.
Самият факт, че през относително дълъг период Комисията не е започнала официалната процедура по разследване на конкретна държавна мярка, сам по себе си не би могъл да придаде на тази мярка обективния характер на съществуваща помощ, ако става въпрос за помощ. Несигурността, която би съществувала в това отношение, в най-добрия случай би могла да се разглежда като породила оправдани правни очаквания у получателите, които са пречка за възстановяването на изплатената в миналото помощ.
(вж. точки 133, 134 и 148—153)
5. Съдържащото се в член 1, буква б) подточка v) от Регламент № 659/1999 относно прилагането на член 88 ЕО понятие за еволюция на общия пазар може да се разбира като изменение на икономическия и правен контекст в засегнатия от съответната мярка отрасъл. Такова изменение може по-конкретно да е резултат на либерализацията на пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренцията. За сметка на това посоченото понятие не включва хипотезата, при която Комисията променя своята преценка само въз основа на по-строгото прилагане на правилата на Договора в областта на държавната помощ. В това отношение характерът на съществуваща помощ или на нова помощ на една държавна мярка не може да зависи от субективната преценка на Комисията и трябва да се определя независимо от всяка по-ранна административна практика на Комисията.
От това следва, че изводът за еволюция на политиката в областта на държавната помощ сам по себе си не би могъл да бъде достатъчен, за да представлява „еволюция на общия пазар“ по смисъла на член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/1999, при положение че самото обективно понятие за държавна помощ, така както се извежда от член 87 ЕО, не е било променено.
(вж. точки 173—175 и 186)
6. Член 1, буква б), подточка ii) от Регламент № 659/1999 относно прилагането на член 88 ЕО, който предвижда, че под съществуваща помощ следва да се разбира „всяка разрешена помощ, с други думи схемите за помощи и индивидуалните помощи, които са разрешени от Комисията или Съвета“, визира именно помощите, които са предмет на решение на Комисията за обявяване на тяхната съвместимост — решение, което по необходимост е изрично. Всъщност Комисията трябва да се произнесе по съвместимостта на разглежданите мерки от гледна точка на поставените в член 87 ЕО условия и съгласно член 253 ЕО да мотивира това решение.
Впрочем когато се твърди, че индивидуални мерки са предоставени съгласно предварително разрешена схема, преди да започне предвидената в член 88, параграф 2 ЕО процедура, Комисията трябва да определи дали тези мерки попадат в разглежданата схема и, при утвърдителен отговор, дали отговарят на условията, определени в решението за одобрение на тази схема. Само в случай на отрицателно заключение след това разглеждане Комисията може да разглежда съответните мерки като нова помощ. Обратно, в случай на положително заключение Комисията трябва да разглежда тези мерки като съществуваща помощ съгласно предвидената в член 88, параграфи 1 и 2 ЕО процедура. За да може да се определи дали индивидуалните мерки отговарят на условията, определени в решението за одобрение на разглежданата схема, това решение за одобрение трябва по необходимост да бъде изрично.
(вж. точки 194—197)
7. Комисията е обвързана от рамките или известията, които приема в областта на контрола на държавните помощи, доколкото те не се отклоняват от нормите на Договора.
След като в Насоките за националната регионална помощ от 1998 г. се предвижда, че веднага след приемането им Комисията ще преценява съвместимостта на регионалната помощ с общия пазар въз основа на тях, освен когато става въпрос за проектите за помощи, за които е направено уведомление преди съобщаването на тези насоки на държавите членки и по отношение на които Комисията все още не е приела окончателно решение, прилагането от Комисията на посочените насоки в решенията, с които се установява незаконосъобразността и несъвместимостта с общия пазар на общи схеми за помощи, които са били приложени преди приемането на Насоките, без за тях да е изпратено уведомление, не би могло да представлява нарушение на принципа на правна сигурност.
Във всеки случай, ако се предположи, че е възможно дадена нередност да е резултат от прилагането на споменатите насоки, тя би довела до незаконосъобразност на съответните решения и следователно до тяхната отмяна само доколкото тази нередност би могла да се отрази на съдържанието им. Всъщност ако бъде установено, че при липсата на тази нередност Комисията би стигнала до същия резултат, доколкото въпросният порок във всеки случай не е могъл да повлияе на съдържанието на обжалваните решения, не би имало основание за отмяна на същите.
(вж. точки 214—220)
8. При прилагането на член 87, параграф 3 ЕО Комисията има широко право на преценка, чието упражняване предполага сложни оценки от икономическо и социално естество, които трябва да се извършват, като се отчита контекстът на Общността. Съдебният контрол върху упражняването на това право на преценка се свежда до проверка дали са спазени процедурните правила и изискването за мотивиране, както и до проверка дали възприетите факти са установени точно и дали не е налице грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт.
(вж. точка 223)
9. Оперативните помощи имат за цел да освободят дадено предприятие от разходите, които при нормални условия би трябвало да понесе при осъществяване на своето текущо управление или на своята нормална дейност. Данъчни режими, които освобождават частично предприятията получатели от данък върху печалбата, имат характер на оперативна помощ, а не на помощ за инвестиции или за създаването на работни места, независимо че достъпът до тези режими е поставен в зависимост от задължения за осъществяване на минимална инвестиция и за създаване на минимален брой работни места, щом като съответното освобождаване от данъци се изчислява въз основа на реализираните от предприятията получатели печалби, а не в зависимост от размера на инвестициите или броя създадени работни места.
(вж. точки 226—229)
10. Доколкото по своето естество нарушаването на правото на защита на държава членка представлява субективна незаконосъобразност, само тя може да се позовава на него в производство по жалба за отмяна на решение на Комисията, чийто адресат е тази държава членка и с което се установява незаконосъобразност и несъвместимост с общия пазар на представляващи помощ мерки.
(вж. точки 238 и 239)
11. В производството по разглеждане на проекти за помощи от Комисията принципът на зачитане на правото на защита изисква на съответната държава членка да бъде дадена възможност да представи по надлежен начин своята гледна точка по становищата, представени в съответствие с член 88, параграф 2 ЕО от заинтересуваните трети страни и на които Комисията смята да основе своето решение, а доколкото на съответната държава членка не е била дадена възможност да направи коментар по тези становища, Комисията не може да ги възприеме в своето решение срещу тази държава. За да може обаче такова нарушение да доведе до отмяна, е необходимо при липсата на тази нередност процедурата да може да доведе до различен резултат.
Не представлява такава нередност обстоятелството, че Комисията не е взела предвид коментарите на държава членка в отговор на искане на заинтересована трета страна за възстановяване на неправомерно предоставените помощи, щом като това решение не се основава на съдържащото се в тези становища на трети страни искане, и разпореждането за възстановяване на помощите е логична, необходима и изключителна последица на предварителното доказване от страна на Комисията на неправомерния и несъвместим с общия пазар характер на разглежданите помощи.
(вж. точки 241—244)
12. Ако до приемането на Регламент № 659/1999 относно прилагането на член 88 ЕО Комисията не е била длъжна да спазва конкретни срокове за разглеждането на мерки, представляващи помощи, тя все пак е трябвало да внимава да не забавя до безкрай упражняването на своите правомощия, за да спази основното изискване за правна сигурност.
Всъщност доколкото разполага с изключителна компетентност за преценка на съвместимостта на дадена държавна помощ с общия пазар, Комисията е длъжна в интерес на правилното прилагане на свързаните с държавните помощи основни правила на Договора да извърши старателно и безпристрастно разглеждане на оплакване, с което се съобщава за наличието на несъвместима с общия пазар помощ. От това следва, че Комисията не може безкрайно да удължава предварителното разглеждане на държавните мерки, които са предмет на оплакване. Разумният характер на продължителността на разглеждането на дадено оплакване трябва да се преценява с оглед на конкретните обстоятелства по всяко дело, и по-специално на контекста на същите, на различните процедурни етапи, които Комисията трябва да следва, и на сложността на делото.
Срок от шест години и половина между момента, в който Комисията е узнала за схемите за помощ, и момента на започване на официалната процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 ЕО, не представлява, с оглед на контекста, в който се вписват тези схеми, неразумен срок, който опорочава предварителната процедура по разглеждане поради нарушение на принципите на правната сигурност и на добрата администрация, щом като, от една страна, разглежданите мерки налагат задълбочено проучване на националното законодателство, а също и значителна работа по събиране и анализ, както на данъчната система на съответната държава членка, така и на режимите на данъчна автономия в сила в други държави членки, и от друга страна, вина за продължителността на процедурата до голяма степен имат националните власти, които освен че са пропуснали да направят уведомление за разглежданите схеми, са отказали да предоставят на Комисията информация, която да ѝ бъде от полза, и доколкото през този период в пределите на своята свобода на преценка в областта на държавните помощи Комисията е могла да приеме, че трябва да придвижи по-бързо други процедури относно мерки, безспорно различни, но приети от същите органи и които могло да поставят правни проблеми от същия вид.
(вж. точки 259—277)
13. Позоваване на оправданите правни очаквания за правомерността на дадена помощ е възможно само ако тази помощ е предоставена при спазване на предвидената в член 88 ЕО процедура. Всъщност нормално е регионален орган и икономически оператор, които полагат необходимата грижа, да са в състояние да се уверят, че тази процедура е била спазена. Тези принципи се прилагат включително и в случай на схеми за помощ, щом като член 88 ЕО не прави разграничение в зависимост от това дали става въпрос за схема за помощ или за индивидуална помощ.
14. Не може обаче да се изключи възможността получателите на помощ, неправомерна поради липса на уведомление за нея, да се позоват на изключителни обстоятелства, които са могли оправдано да основат техните очаквания за правомерния характер на тази помощ, за да се противопоставят на нейното възстановяване.
(вж. точки 278—282)
15. Липсата на публикация в Официален вестник на Европейския съюз на конкретно предупреждение, което обръща внимание на получателите на помощ, която е предоставена неправомерно, т.е. без Комисията да е взела окончателно решение относно нейната съвместимост с общия пазар, каквото предупреждение е предвидено в Известието на Комисията от 1983 г. относно неправомерната помощ, не би могло да представлява изключително обстоятелство, на което да могат да се основат каквито и да било оправдани очаквания за правомерността на така предоставената без предварително уведомление помощ.
Всяко друго тълкуване би означавало на това известие да бъде даден противоречащ на член 88, параграф 3 ЕО обхват.
Действително ако Комисията може да си наложи указания за упражняването на своите правомощия за преценка посредством актове като насоките, това е възможно само доколкото тези актове съдържат поясняващи норми относно насоката, която трябва да се следва от тази институция, и доколкото не се отклоняват от нормите на Договора.
Несигурният характер на неправомерно предоставените помощи обаче произтича от полезния ефект на задължението за отправяне на уведомление, предвидено в член 88, параграф 3 ЕО, и не зависи от наличието или липсата на публикация в Официален вестник на предупреждението, предвидено в споменатото известие. По-специално възстановяването на неправомерно предоставените помощи не може да стане невъзможно само поради липсата на публикация на такова предупреждение от Комисията, в противен случай би била засегната системата за контрол на държавната помощ, установена от Договора.
(вж. точки 305—308)
16. Независимо че принципът на защита на оправданите правни очаквания се вписва сред основните принципи на Общността, икономическите оператори нямат основание за оправдани правни очаквания за запазването на едно съществуващо положение, което може да бъде изменено в рамките на правото на преценка на общностните институции. Този принцип намира ясно приложение в рамките на политиката по конкуренцията, която се характеризира с широко право на преценка на Комисията. Това е така, когато се поставя въпросът дали са налице свързаните с наличието на изключителни обстоятелства условия за отказ от възстановяването на неправомерно предоставените помощи. Поради това решенията, отнасящи се до други дела в тази област, имат само поясняващ характер и не могат да бъдат основа за оправдани правни очаквания, тъй като по всяко дело обстоятелствата са различни.
(вж. точки 310—312)
17. В рамките на процедурата за контрол върху държавните помощи самите заинтересовани лица, по смисъла на член 88, параграф 2 ЕО, не могат да искат обсъждане с Комисията при спазване на състезателното начало като предвиденото в полза на държавата членка, отговорна за предоставянето на помощта.
(вж. точка 332)
18. Решението за започване на официалната процедура по разследване, предвидена в член 88, параграф 2 ЕО, само по себе си няма никакво необратимо действие по отношение на правомерността на мерките, до които се отнася. Всъщност само окончателното решение, което окончателно квалифицира тези мерки като помощи, води до установяването на тяхната неправомерност.
(вж. точка 349)