MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 8. ožujka 2017.(1)
Predmet C‑569/15
X
protiv
Staatssecretaris van Financiën
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EEZ) br. 1408/71 – Socijalna sigurnost – Određivanje primjenjivog zakonodavstva – Članak 13. stavak 2. točka (a) – Osoba koja je uobičajeno zaposlena na području dviju država članica – Zaposlenik koji koristi tromjesečni neplaćeni dopust kao zaposlenik u drugoj državi članici”
Uvod
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora pred Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud, Nizozemska) između X i Staatssecretaris van Financiën (Državni tajnik za financije) povodom plaćanja poreza na dohodak i doprinosa za socijalnu sigurnost za 2009.
2. Sud koji je uputio zahtjev od Suda zahtijeva tumačenje kolizijskih pravila iz članka 13. stavka 2. točke (a) i članka 14. stavka 2. točke (b) podtočke i. Uredbe (EEZ) br. 1408/71(2). Sud koji je uputio zahtjev posebice pita treba li se zaposlenik koji je zaposlen u drugoj državi članici tijekom tri mjeseca neplaćenog dopusta smatrati osobom koja je uobičajeno zaposlena na području dviju država članica u svrhu određivanja primjenjivog zakonodavstva.
Pravni okvir
3. Članak 1. Uredbe br. 1408/71 sadržava sljedeću definiciju „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe”:
„(a) zaposlena osoba odnosno samozaposlena osoba znači:
svaka osoba koja je osigurana na obveznoj osnovi ili na osnovi izbornog produženog osiguranja za jedan ili više osiguranih slučajeva koji su obuhvaćeni granama sustava socijalne sigurnosti za zaposlene osobe ili samozaposlene osobe, ili posebnim sustavom za državne službenike;”.
4. Članak 13. te uredbe propisuje:
„1. Podložno člancima 14.c i 14.f, na osobe na koje se primjenjuje ova Uredba primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To se zakonodavstvo određuje u skladu s odredbama ove glave.
2. Podložno odredbama članaka 14. do 17.:
(a) na osobu zaposlenu na području jedne države članice primjenjuje se zakonodavstvo te države, čak i ako boravi na području druge države članice ili ako se registrirano sjedište ili mjesto poslovanja poduzeća ili pojedinca koji ju zapošljava nalazi na području druge države članice;”
5. Članak 14. stavak 2. točka (b) podtočka i. te uredbe predviđa:
„2. Na osobu koja je redovno zaposlena na području dviju ili više država članica primjenjuje se sljedeće zakonodavstvo:
[…]
(b) na osobu različitu od onih koje su navedene u točki (a) primjenjuje se:
i. zakonodavstvo države članice na čijem državnom području boravi, ako obavlja svoju djelatnost djelomično na tom području ili pripada pod nekoliko poduzeća ili nekoliko poslodavaca koji imaju registrirana sjedišta ili mjesta poslovanja na državnom području različitih država članica;”
Činjenice u glavnom postupku
6. X je nizozemska državljanka koja boravi i radi u Nizozemskoj.
7. Ona se sporazumjela sa svojim nizozemskim poslodavcem da će od 1. prosinca 2008. do 28. veljače 2009. koristiti neplaćeni dopust, pod posebnim uvjetima. Dogovoreno je da će njezin ugovor o radu ostati na snazi i da će se 1. ožujka 2009. vratiti uobičajenim dužnostima.
8. Tijekom neplaćenog dopusta X je boravila u Austriji, gdje ju je kao instruktoricu skijanja zaposlio poslodavac s poslovnim nastanom u Austriji. Tijekom tih mjeseci ona nije radila u Nizozemskoj.
9. Spor u glavnom postupku između X i Staatssecretaris van Financiën (Državni tajnik za financije) odnosi se na procjenu poreza na dohodak i doprinosa za socijalnu sigurnost za 2009. Spor se posebice odnosi na to je li u siječnju i veljači 2009. X bila obvezno osigurana u nizozemskom sustavu socijalne sigurnosti te prema tome bila obvezna plaćati doprinose za nacionalno osiguranje.
10. Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (Žalbeni sud u Arnhem‑Leeuwardenu, Nizozemska) u žalbi protiv presude Rechtbanka Gelderland (Sud u Gelderlandu) presudio je da je radni odnos X kod nizozemskog poslodavca nastavio postojati tijekom neplaćenog dopusta i da se tijekom ta dva mjeseca primjenjivalo nizozemsko pravo.
11. X je podnijela kasacijsku žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev.
12. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se kasacijskom žalbom postavlja pitanje koja odredba Uredbe br. 1408/71 određuje primjenjivo zakonodavstvo u siječnju i veljači 2009. Prema tom sudu, moguće je da se radi o općem kolizijskom pravilu iz članka 13. stavka 2. točke (a) te uredbe ili o posebnom pravilu iz njezina članka 14. stavka 2. točke (b) podtočke i. koja se odnosi na osobe uobičajeno zaposlene na području dviju ili više država članica. Kako je tijekom dotičnih mjeseci X bila stvarno zaposlena samo u Austriji, može se smatrati da se na nju primjenjivalo samo austrijsko pravo. Također se može smatrati, kao što je to odlučio niži sud, da je uobičajeno zaposlena na području dviju ili više država članica, u Nizozemskoj i Austriji. To bi upućivalo na primjenu nizozemskog zakonodavstva, u skladu s člankom 14. stavkom 2. točkom (b) podtočkom i. Uredbe br. 1408/71.
13. Slijedom toga, sud koji je uputio zahtjev ima sumnje u pogledu toga može li se Nizozemska smatrati državom članicom u kojoj je X bila uobičajeno zaposlena tijekom neplaćenog dopusta, vezano za njezino zaposlenje u Austriji. Prema nacionalnom pravu, u tom je razdoblju bila zaposlena kod nizozemskog poslodavca, iako je bila na neplaćenom dopustu i zapravo nije radila u Nizozemskoj. Postavlja se pitanje mora li se za potrebe članka 14. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 smatrati da je X bila „uobičajeno” zaposlena u dvjema državama članicama. Dodatno je pitanje treba li se mjesto zaposlenja ispitivati u duljem razdoblju, primjerice u kalendarskoj godini. Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da bi kraći vremenski okvir doveo do čestog preispitivanja situacije vezano za osiguranje i možda do čestih promjena primjenjivog zakonodavstva, što je povezano s administrativnim opterećenjem dotične osobe.
Prethodna pitanja i postupak pred Sudom
14. U tim je okolnostima Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li glavu II. Uredbe br. 1408/71 tumačiti na način da se za radnika koji živi u Nizozemskoj, svoju djelatnost uobičajeno obavlja u Nizozemskoj i koristi tri mjeseca neplaćenog dopusta smatra kao da je (također) tijekom tog razdoblja i dalje zaposlen u Nizozemskoj i.) ako radni odnos i dalje postoji tijekom navedenog razdoblja i ii.) ako se navedeno razdoblje za potrebe nizozemskog Zakona o nezaposlenosti smatra razdobljem zaposlenosti?
2. a) Koji se pravni propisi primjenjuju u skladu s Uredbom br. 1408/71 ako je taj radnik tijekom neplaćenog dopusta zaposlen u nekoj drugoj državi članici?
b) Je li s tim u vezi bitno i to da je dotična osoba u navedenoj drugoj državi članici sljedeće godine bila dvaput zaposlena i u tri godine nakon toga svake godine jedanput u razdoblju od otprilike jednog do dva tjedna a da pritom u Nizozemskoj nije koristila neplaćeni dopust?”
15. Tajništvo Suda odluku od 30. listopada 2015. kojom se upućuje prethodno pitanje zaprimilo je 5. studenoga 2015. Pisana očitovanja podnijele su nizozemska i češka vlada te Europska komisija. Nizozemska vlada i Komisija usmeno su se očitovale na raspravi 14. prosinca 2016.
Analiza
16. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li, u svrhu određivanja primjenjivog zakonodavstva, članak 14. stavak 2. Uredbe br. 1408/71 tumačiti na način da znači da je osoba koja boravi i radi u jednoj državi članici (Nizozemskoj), a koja koristi tri mjeseca neplaćenog dopusta da bi radila u drugoj državi članici (Austriji), u tom razdoblju uobičajeno zaposlena u dvjema državama članicama.
17. Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi utvrditi koje se zakonodavstvo primjenjuje na takvu osobu prema odredbama iz glave II. Uredbe br. 1408/71.
18. Prema mojem mišljenju, ta su dva pitanja povezana. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan i treba se smatrati da je X zaposlena u dvjema državama članicama, na nju se primjenjuje zakonodavstvo države članice na čijem području boravi, Nizozemske, u skladu s kolizijskim pravilom iz članka 14. stavka 2. točke (b) podtočke i. Uredbe br. 1408/71. Ako se, suprotno tomu, treba smatrati da X tijekom neplaćenog dopusta nije bila zaposlena u Nizozemskoj, tijekom dotičnih mjeseci treba se primijeniti austrijsko zakonodavstvo.
19. Pitanje se zapravo odnosi na to je li situacija X u odnosu na njezina nizozemskog poslodavca tijekom neplaćenog dopusta razdoblje (uobičajenog) zaposlenja u svrhu primjene kolizijskog pravila iz glave II. Uredbe br. 1408/71.
20. Stajališta koje su stranke dostavile Sudu o tome se razlikuju.
21. Nizozemska vlada i Komisija smatraju, iako s ponešto različitim obrazloženjem, da je X tijekom neplaćenog dopusta i dalje bila zaposlena u Nizozemskoj. Nizozemska vlada ističe činjenicu da je njezin ugovor o radu u tom razdoblju bio na snazi i da je i dalje bila osigurana kao radnik na temelju nizozemskog zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti. Nizozemsko zakonodavstvo omogućuje takav status za neplaćeni dopust u najduljem trajanju od 78 tjedana.
22. Komisija ističe da samo suspenzija radnog odnosa tijekom ograničenog razdoblja ne može dotičnu osobu lišiti statusa „zaposlene osobe”. Odlučujući je čimbenik da, unatoč suspenziji, osoba ostaje pokrivena protiv rizika u nacionalnom sustavu socijalne sigurnosti spomenutom u članku 1. točki (a) Uredbe br. 1408/71(3).
23. Češka vlada suprotnog je stajališta i tvrdi da se razdoblje neplaćenog dopusta tijekom kojeg dotična osoba ne radi za nizozemskog poslodavca i ne prima plaću ne može smatrati razdobljem zaposlenja u svrhu određivanja primjenjivog zakonodavstva. Češka vlada nadalje ističe da razvrstavanje tog razdoblje prema nacionalnom pravu kao razdoblja zaposlenja ne bi trebalo utjecati na taj zaključak.
24. Primjećujem da su odredbe glave II. Uredbe br. 1408/71, kojoj pripadaju članci 13. i 14., potpun i ujednačen sustav kolizijskih pravila čiji je cilj osigurati da se na radnike koji se kreću unutar Unije primjenjuje sustav socijalne sigurnosti samo jedne države članice, kako bi se spriječila primjena više zakonodavnih sustava i komplikacije koje bi mogle proizići iz te situacije(4).
25. U ovom je slučaju potrebno odrediti je li ova situacija obuhvaćena općim kolizijskim pravilom iz članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1408/71 (lex loci laboris) ili posebnim pravilom iz članka 14. stavka 2. točke (b) podtočke i. (lex domicilii) koja se primjenjuje na osobu koja je uobičajeno zaposlena na području dviju ili više država članica.
26. U tom je pogledu potrebno ustvrditi da je X bila uobičajeno zaposlena i u Austriji i u Nizozemskoj, u smislu potonje odredbe.
27. Prvo, što se tiče njezine aktivnosti u Austriji, ne vidim nikakvih materijalnih razloga koji bi spriječili da se ta aktivnost uzme u obzir u svrhu određivanja je li bila uobičajeno zaposlena u dvjema državama članicama. Osobito, kako to pravilno primjećuje Komisija, zaposlenje koje traje tri uzastopna mjeseca nikako se ne može smatrati samo usputnom aktivnosti koja bi se trebala zanemariti u svrhu određivanja primjenjivog zakonodavstva. Iz činjenica ovog predmeta proizlazi da je tijekom tromjesečnog neplaćenog dopusta X zapravo obavljala gospodarsku aktivnost isključivo u Austriji. Ta se aktivnost očito ne može zanemariti prilikom primjene kolizijskih pravila iz Uredbe br. 1408/71.
28. Kao drugo, pitanje je manje jasno prilikom odluke o tome je li X obavljala aktivnost kao zaposlena osoba u Nizozemskoj tijekom svojeg neplaćenog dopusta jer ona zapravo nije obavljala nikakvu aktivnost u toj državi članici u tom razdoblju.
29. Valja napomenuti da članak 1. Uredbe u pogledu područja primjene ratione personae ponajprije definira pojmove „zaposlena osoba” i „samozaposlena osoba” upućivanjem na „svaku osobu koja je osigurana na obveznoj osnovi ili na osnovi izbornog produženog osiguranja za jedan ili više osiguranih slučajeva koji su obuhvaćeni granama [relevantnog] sustava socijalne sigurnosti”.
30. Osoba je „zaposlena osoba” u smislu Uredbe ako je obvezno ili na izbornoj trajnoj osnovi osigurana čak i samo za jedan slučaj, općim ili posebnim sustavom socijalne sigurnosti navedenim u članku 1. točki (a) iste uredbe, neovisno o postojanju radnog odnosa(5).
31. U presudi Dodl i Oberhollenzer(6) Sud je naveo da nije status radnog odnosa ono što određuje je li osoba obuhvaćena područjem primjene ratione personae Uredbe br. 1408/71, već činjenica da je ona pokrivena protiv rizika u sustavu socijalne sigurnosti spomenutom u članku 1. točki (a) te uredbe. Sama suspenzija glavnih obveza iz radnog odnosa tijekom ograničenog razdoblja ne može dotičnu osobu lišiti statusa „zaposlene osobe”(7).
32. Smatram da je ta sudska praksa, kako to napominje Komisija, također relevantna za ovu situaciju.
33. Dakako, činjenica da je osoba pokrivena sustavom socijalne sigurnosti nije sama po sebi dovoljna za zaključak da ta osoba uobičajeno izvršava aktivnost na području države članice. Tekst članka 141. stavka 2. također zahtijeva postojanje radnog odnosa(8). Prema tome, u ovom slučaju, da bi se utvrdilo je li X nastavila svoju aktivnost u Nizozemskoj tijekom neplaćenog dopusta, dok je istodobno obavljala aktivnost u Austriji, mora se kao prvo uzeti u obzir je li njezin radni odnos ostao na snazi, primjerice, je li izvršavanje njezina ugovora o radu bilo samo privremeno suspendirano, i, kao drugo, je li zadržala status zaposlenika u Nizozemskoj u smislu članka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71.
34. Što se tiče prvog elementa, iz zahtjeva za prethodnu odluku doima se da se radni odnos X kod nizozemskog poslodavca nastavio tijekom neplaćenog dopusta – i činjenično i prema nizozemskom pravu, koje je primjenjivo na dotični radni odnos. Što se tiče drugog elementa, budući da je X tijekom relevantnog razdoblja pripadala sustavu socijalne sigurnosti u Nizozemskoj, ona je zadržala status „zaposlene osobe” u Nizozemskoj u smislu članka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71, bez obzira na to je li stvarno obavljala gospodarsku aktivnost u tom ograničenom razdoblju. Proizlazi da se treba smatrati da je X bila uobičajeno zaposlena u dvjema državama članicama u svrhu primjene glave II. Uredbe br. 1408/71, bez obzira na privremenu suspenziju njezina radnog odnosa u jednoj od tih država članica.
35. Kako to pojašnjava sud koji je uputio zahtjev, sumnja koja se pojavljuje u ovom slučaju proizlazi iz činjenice da je X odobren poseban, neplaćeni dopust, koji se od uobičajenih prekida zaposlenja kao što su skraćeno radno vrijeme ili godišnji odmor razlikuje po tome što privremeni nerad ne proizlazi izravno iz ugovora o radu, već iz posebnog sporazuma koji predviđa nizozemsko radno pravo. Međutim, smatram da je, ako je prekid aktivnosti prema posebnom sporazumu privremen i ako dotična osoba zadrži pokriće socijalnom sigurnosti u Nizozemskoj, situacija usporediva s drugim, tipičnijim primjerima izvršavanja dviju istodobnih aktivnosti u dvjema državama članicama, primjerice, tijekom plaćenog dopusta ili vikendom(9). Da je X uzela plaćeni dopust da bi se u dotičnom razdoblju bavila dodatnom aktivnosti kao instruktorica skijanja u Austriji, to bi se zasigurno smatralo zaposlenjem u dvjema državama članicama. Smatram da se isto treba zaključiti i u ovoj situaciji, gdje je X bila na neplaćenom dopustu jer je njezin ugovor o radu bio samo privremeno suspendiran i jer je ostala pokrivena nizozemskim sustavom socijalne sigurnosti.
36. Prema mojem mišljenju, predloženo tumačenje u skladu je sa svrhom pravila iz glave II. Uredbe br. 1408/71, čiji je cilj olakšanje slobode kretanja radnika i slobode pružanja usluga te, prema tome, također poticanje gospodarskog ispreplitanja uz istodobno izbjegavanje upravnih komplikacija, osobito za radnike i poduzetnike(10).
37. U ovom bi slučaju primjena općeg kolizijskog pravila podrazumijevala da je situacija u kojoj se nalazi X podvrgnuta nizozemskom zakonodavstvu, osim u jednom mjesecu u 2008. i dva mjeseca u 2009., tijekom kojih bi trebala biti podvrgnuta austrijskom zakonodavstvu. Prema mojem mišljenju, taj ishod ne bi bio u skladu s ciljem kolizijskih pravila iz glave II. Uredbe br. 1408/71.
38. Česte promjene primjenjivog zakonodavstva podrazumijevaju dodatni administrativni teret. Dakle, iako je u ovom slučaju X odlučila preispitati primjenjivost nizozemskog zakonodavstva tijekom svojeg neplaćenog dopusta, vjerujem da bi u većini situacija za radnika migranta bilo bolje, uzimajući u obzir dodatne administrativne korake, da se na njega i dalje primjenjuje zakonodavstvo jedne države članice. Taj stav također snažno zastupaju nizozemska vlada i Komisija.
39. Konačno, kao potpuno podredno razmatranje, primjećujem da je to tumačenje također u skladu s definicijom osobe koja „inače obavlja djelatnost kao samozaposlena osoba u dvije ili više država članica” iz Uredbe br. 883/2004, koja je, iako je u ovom slučaju neprimjenjiva ratione temporis, instruktivna jer pokušava objediniti prethodnu praksu. Ta definicija osobito se odnosi na osobu koja „istovremeno ili naizmjence obavlja jednu ili više odvojenih samostalnih djelatnosti, bez obzira na narav tih djelatnosti, u dvije ili više država članica”(11).
40. U kontekstu svih tih razloga, smatram da bi se, s obzirom na to da neplaćeni dopust podrazumijeva samo privremenu suspenziju izvršenja ugovora o radu u Nizozemskoj i da je X ostala pokrivena nizozemskim sustavom socijalne sigurnosti, za nju trebalo smatrati da je zadržala status zaposlene osobe u Nizozemskoj. Njezinu bi situaciju od 1. prosinca 2008. do 28. veljače 2009. prema tome trebao uređivati članak 14. stavak 2. točka (b) podtočka i. Uredbe br. 1408/71, koji određuje primjenu lex domicilii, u ovom slučaju nizozemskog zakonodavstva.
41. U svrhu odgovora na drugo pitanje pod (b) suda koji je uputio zahtjev, želim istaknuti da je, s obzirom na to da se za X očito treba smatrati da je u dotičnom razdoblju bila uobičajeno zaposlena u Austriji, za određivanje primjenjivog zakonodavstva u ovom slučaju bez važnosti to je li ona također bila zaposlena u Austriji i sljedećih godina.
42. Za razliku od situacija iz sudske prakse koje navodi sud koji je uputio zahtjev(12), X je bila istodobno zaposlena u dvjema državama članicama kod dvaju različitih poslodavaca. Prema tome, nije potrebno uzeti u obzir vremensko ograničenje od 12 mjeseci vezano za privremeno upućivanje zaposlenika ni raspravljati o tome je li njezino zaposlenje u Austriji bilo „privremeno”.
43. Želio bih istaknuti još jedno posljednje upozorenje.
44. Cilj kolizijskih pravila iz glave II. Uredbe br. 1408/71 nije samo omogućiti načelo jedne države, nego i osigurati da radnici migranti ostanu potpuno pokriveni sustavom socijalne sigurnosti dok izvršavaju aktivnost u dvjema ili više država članica.
45. U tom pogledu, kako sam to već naglasio u prethodnom predmetu(13), u graničnim situacijama, kao što je ovaj predmet, u obzir treba uzeti razinu koristi dodijeljene zakonodavstvom dotične države članice, da bi se osiguralo to da dotično zakonodavstvo ne isključi dotičnu osobu iz zaštite koju pružaju osnovne grane socijalne sigurnosti. Ako je razina zaštite dostupne prema tom zakonodavstvu očito neodgovarajuća, to bi se trebalo uzeti u obzir prilikom određivanja primjenjivog zakonodavstva. Osobito bi moglo biti prikladno privremeno suspendirati primjenu zakonodavstva određenog prema kolizijskim pravilima i primijeniti zakonodavstvo druge države članice, koje pruža odgovarajuću zaštitu.
46. Međutim, čini se da ta konačna razmatranja u ovom slučaju nisu primjenjiva jer je nizozemska vlada na raspravi potvrdila da je X tijekom svojeg neplaćenog dopusta ostala pokrivena svim relevantnim granama nizozemskog sustava socijalne sigurnosti.
47. U kontekstu prethodnih razmatranja, smatram da se članak 14. stavak 2. točka (b) podtočka i. Uredbe br. 1408/71 treba tumačiti na način da znači da je osoba koja boravi i radi u jednoj državi članici i koja koristi tri mjeseca neplaćenog dopusta da bi radila u drugoj državi članici u tom razdoblju u svrhu određivanja primjenjivog zakonodavstva uobičajeno zaposlena u dvjema državama članicama. Na takvu se osobu, u skladu s tom odredbom, primjenjuje zakonodavstvo države boravišta.
Zaključak
48. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odgovori na sljedeći način:
Članak 14. stavak 2. točku (b) podtočku i. Uredbe Vijeća br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji kako je izmijenjena i ažurirana Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996., treba tumačiti na način da znači da je, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, osoba koja boravi i radi u jednoj državi članici i koja koristi tri mjeseca neplaćenog dopusta da bi radila u drugoj državi članici u tom razdoblju u svrhu određivanja primjenjivog zakonodavstva uobičajeno zaposlena u dvjema državama članicama. Na takvu se osobu, u skladu s tom odredbom, primjenjuje zakonodavstvo države boravišta.