Asuntos acumulados T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 y T‑456/04

República Francesa y otros

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Medidas financieras en favor de France Télécom — Proyecto de anticipo de accionista — Declaraciones públicas de un miembro del Gobierno francés — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común y no se ordena su recuperación — Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Admisibilidad — Concepto de ayuda de Estado — Ventaja — Recursos estatales — Obligación de motivación»

Sumario de la sentencia

1.      Recurso de anulación — Recursos de los Estados miembros — Recurso interpuesto contra la Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común — Admisibilidad no supeditada a la demostración de un interés en ejercitar la acción

2.      Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común

3.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Declaraciones públicas de un miembro del Gobierno de un Estado miembro en las que declara la voluntad de dicho Estado de adoptar las medidas adecuadas para resolver las dificultades financieras de una empresa — Ventaja concedida sin transferencia de fondos públicos — Exclusión — Proyecto de concesión de una línea de crédito a una empresa

(Art. 87 CE, ap. 1)

4.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión imputable al Estado de una ventaja mediante recursos del Estado — Declaraciones públicas de un miembro del Gobierno de un Estado miembro en las que manifiesta la voluntad de dicho Estado de adoptar las medidas adecuadas para resolver las dificultades financieras de una empresa — Ventaja concedida sin transferencia de fondos públicos — Exclusión

(Art. 87 CE, ap. 1)

5.      Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión — Control jurisdiccional

6.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

(Art. 253 CE)

1.      El Tratado CE hace una clara distinción entre el derecho de las instituciones y de los Estados miembros a interponer un recurso de anulación, por una parte, y el de las personas físicas y jurídicas, por otra, dado que el derecho a impugnar, mediante un recurso de anulación, la legalidad de las decisiones de la Comisión corresponde a todo Estado miembro, sin que el ejercicio de dicho derecho esté supeditado a la justificación de un interés en ejercitar la acción. Por lo tanto, para que su recurso sea admisible, un Estado miembro no tiene que demostrar que el acto de la Comisión que impugna produce efectos jurídicos frente a él. El interés en ejercitar la acción contempla únicamente los recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas, y no los de las instituciones ni los de los Estados miembros.

Además, el concepto de interés en ejercitar la acción no debe confundirse con el de acto recurrible, en virtud del cual, para poder ser objeto de recurso de anulación, un acto debe estar destinado a producir efectos jurídicos que puedan resultar lesivos, lo cual debe determinarse atendiendo a su contenido.

Una Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común produce dichos efectos jurídicos obligatorios, por lo que, para un Estado miembro, es un acto recurrible.

(véanse los apartados 118 y 119)

2.      La admisibilidad de un recurso de anulación está supeditada al requisito de que la persona física o jurídica que lo interpone justifique un interés existente y efectivo en que se anule el acto impugnado. Tal interés supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas o, en otros términos, que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la persona que lo haya interpuesto. Por ello, un acto que satisface totalmente a dicha persona no puede, por definición, resultar lesivo para ella y esta persona no tiene interés en solicitar su anulación.

Sin embargo, respecto a una decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, una empresa competidora del beneficiario de la ayuda justifica un interés efectivo y actual en obtener la anulación de dicha decisión, cuando alega que el Estado ha adoptado las medidas de ayuda adicionales que comportan ventajas distintas en favor de la empresa beneficiaria y que lesionan en mayor medida su posición en el mercado.

En efecto, la existencia de una ayuda y su incompatibilidad con el mercado común no excluye, a priori, la existencia de otras medidas de ayuda que si bien no se contemplaban en la Decisión de la Comisión, estaban comprendidas en el objeto del procedimiento administrativo que dio lugar a la adopción de dicha Decisión y que, además, pueden afectar sustancialmente a la posición en el mercado de determinados competidores del beneficiario de la ayuda.

Por otra parte, cuando el demandante alega que a pesar de que, eventualmente, el acto recurrido le es parcialmente favorable, no protege de modo adecuado su situación jurídica, debe reconocérsele un derecho a ejercitar una acción para que el juez examine la legalidad de dicha Decisión.

(véanse los apartado 116, 127, 128, 130 y 131)

3.      Para que una medida sea calificada de ayuda de Estado, a los efectos del artículo 87 CE, apartado 1, se requiere, en particular, por una parte, que suponga una ventaja, que pueda adoptar formas diversas («bajo cualquier forma») y, por otra parte, que dicha ventaja resulte, directa o indirectamente, de fondos públicos (otorgada «por los Estados o mediante fondos estatales»). El concepto de ventaja supone que la intervención del Estado debe tener como consecuencia una mejora en la posición económica y/o financiera, esto es, un enriquecimiento del beneficiario, por ejemplo, aliviando las cargas que normalmente recaen sobre su presupuesto.

En cuanto a las repercusiones de las declaraciones públicas de un miembro del Gobierno de un Estado miembro que manifestó la voluntad de dicho Estado de adoptar las medidas adecuadas para resolver las dificultades financieras de una empresa, hay que señalar que estas declaraciones pueden suponer una ventaja apreciable en beneficio de la mencionada empresa, en la medida en que permiten que los mercados financieros recobren la confianza, hacen posible, más fácil y menos costoso su acceso a nuevos créditos necesarios para refinanciar sus deudas a corto plazo y, en definitiva, contribuyen a estabilizar su frágil situación financiera. En efecto, tales declaraciones pueden influir, de modo decisivo, en la reacción de las agencias de calificación y contribuir de este modo a la revalorización de la imagen de la empresa a ojos de los inversores y de los acreedores, además de resultar determinantes para el comportamiento de los agentes de los mercados financieros que posteriormente participen en la refinanciación de la empresa en cuestión.

Por otro lado, en virtud de los principios que rigen la concesión de créditos y la refinanciación en los mercados de capitales, el nivel de calificación de una empresa y, por lo tanto, el riesgo de impago asociado a los créditos que le son concedidos, es determinante para establecer el coste de refinanciación que esta empresa tiene que soportar, en particular, los intereses exigibles para la emisión de nuevas obligaciones. De ello resulta que cuanto menor es ese riesgo de impago, menos difícil y costosa resulta la refinanciación de los créditos en cuestión en el mercado de capitales. En otros términos, cualquier influencia positiva en la calificación de una empresa, aunque sólo sea gracias a las declaraciones públicas que pueden crear o reforzar la confianza de los inversores, tiene repercusiones inmediatas en el nivel de costes que ésta debe soportar para volver a financiarse en los mercados de capitales.

Además, para calificar una medida de ayuda de Estado, la Comisión debe demostrar, sobre la base de elementos objetivos, que se cumplen todos los requisitos acumulativos del concepto de ayuda a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, incluida la existencia de una ventaja, teniendo en cuenta los efectos económicos de la medida controvertida.

En el caso de una oferta unilateral del Estado miembro, consistente en conceder a una empresa una línea de crédito de un determinado importe que nunca se ha ejecutado, la Comisión no puede presumir, con este solo fundamento, que dicha oferta produce efectos económicos ventajosos para el beneficiario, sin tener en cuenta las condiciones que rigen la ejecución del contrato de crédito en cuestión y, en particular, las que se refieren a la concesión y la devolución de dicho crédito, menos aún cuando el beneficiario no ha aceptado la oferta, sino que se ha limitado a refinanciarse en las condiciones vigentes en el mercado. De otro modo, incluso un contrato de crédito concedido en condiciones objetivamente desfavorables, como tipos de interés más elevados y plazos de devolución más estrictos que los ofrecidos en el mercado, debería calificarse de ventaja a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, y ello por la mera razón de que un acreedor público se haya declarado dispuesto a poner a disposición del beneficiario un determinado importe.

(véanse los apartados 215, 231, 234, 237, 238, 253 y 255)

4.      Sólo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a los efectos del artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, la distinción que establece esta norma entre las «ayudas otorgadas por los Estados» y las ayudas otorgadas «mediante fondos estatales» no significa que todas las ventajas otorgadas por un Estado, se financien o no con fondos estatales, constituyan ayudas, pues su único objeto es incluir en dicho concepto las ventajas concedidas directamente por el Estado, así como las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por dicho Estado.

En este contexto, la aplicación del criterio del inversor privado presupone necesariamente que las medidas tomadas por el Estado a favor de una empresa confieren una ventaja procedente de recursos estatales.

Por otra parte, en cuanto al alcance del control jurisdiccional que ha de realizarse, es necesario recordar que el concepto de ayuda es un concepto objetivo y que, por consiguiente, la calificación de una medida como ayuda de Estado, cosa que incumbe, según el Tratado, tanto a la Comisión como al juez, no puede en principio justificar, salvo circunstancias particulares debidas concretamente a la naturaleza compleja de la intervención estatal en cuestión, el reconocimiento de una amplia facultad de apreciación a la Comisión. En efecto, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación sólo al aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, lo que implica que, en el marco del examen de la posible compatibilidad de ciertas medidas con el mercado común, la Comisión tome en consideración apreciaciones complejas de orden económico, social, regional y sectorial. En efecto, el concepto de ayuda de Estado, tal como se define en el Tratado, tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos. Por este motivo, en principio y teniendo en cuenta tanto los elementos concretos del litigio que se presentan ante él como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones efectuadas por la Comisión, el juez debe realizar un control íntegro en lo que atañe a la cuestión de si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.

La ventaja debe derivarse de una transferencia de recursos estatales. Esta exigencia de conexión entre la ventaja identificada y el compromiso de recursos estatales supone, en principio, que dicha ventaja esté estrechamente ligada a una carga que grave el presupuesto del Estado o a la creación, sobre la base de obligaciones jurídicamente vinculantes tomadas por el Estado, de un riesgo económico suficientemente concreto para dicho presupuesto.

Respecto a las declaraciones públicas de un miembro del gobierno de un Estado miembro que manifiesta la voluntad de dicho Estado de adoptar las medidas adecuadas para resolver las dificultades financieras de una empresa, un compromiso concreto, incondicional e irrevocable de recursos públicos por parte del Estado miembro, en el sentido del artículo 87 CE apartado 1, implicaría que las declaraciones públicas precisan, explícitamente, bien los importes exactos que se iban a invertir, bien las deudas concretas que se iban a garantizar o, al menos, un marco financiero predefinido, como por ejemplo una línea de crédito hasta una determinada cantidad, así como las condiciones en que se iba a prestar la colaboración prevista.

El mero hecho de que el Estado miembro recurra a su propia reputación en los mercados financieros no basta para demostrar que sus recursos estén expuestos a un riesgo tan importante que pueda considerarse constitutivo de una transferencia de recursos estatales, a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, con una conexión suficiente con la ventaja conferida a la empresa por un miembro del gobierno estatal. En efecto, no es suficiente que, en vez de comprometer directa o indirectamente los recursos estatales, el Estado miembro ponga en juego las normas particulares de funcionamiento de los mercados financieros para estabilizar la posición económica de la empresa a corto plazo, y ello precisamente con la finalidad de reunir las condiciones empresariales y financieras indispensables para la adopción de medidas de apoyo más concretas que deban ejecutarse posteriormente.

(véanse los apartados 214, 217 a 219, 262, 280, 282 y 297)

5.      En el contencioso comunitario sobre ayudas estatales, la apreciación de los hechos y de las pruebas corresponde enteramente a la libre apreciación del Tribunal General. Además, en este contexto, la cuestión de si y en qué medida una norma de Derecho nacional resulta o no aplicable a un determinado caso, es una cuestión fáctica sometida a la apreciación del juez y a las normas en materia de práctica y reparto de la carga de la prueba.

(véase el apartado 269)

6.      La motivación exigida en el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución autora del acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente ejercer su control. Por otra parte, la obligación de motivar las decisiones constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. En efecto, la motivación de una decisión consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa dicha decisión. Si estos fundamentos incurren en errores, éstos vician la legalidad de la decisión sobre el fondo, pero no su motivación, que puede ser suficiente, aunque exprese una fundamentación equivocada.

(véase el apartado 315)