CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 2 septembrie 2021(1)
Cauza C‑262/20
VB
împotriva
Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto” kam Ministerstvo na vatreshnite raboti
[cerere de decizie preliminară formulată de Rayonen sad Lukovit (Tribunalul de Raion din Lukovit, Bulgaria)]
„Cerere de decizie preliminară – Politica socială – Organizarea timpului de lucru – Directiva 2003/88/CE – Limitarea duratei muncii de noapte – Lucrători din sectorul public și din sectorul privat – Egalitate de tratament”
1. Pentru a asigura efectivitatea deplină a protecției sănătății și a securității lucrătorilor, obiective urmărite de Directiva 2003/88/CE(2), este necesar ca statele membre să prevadă ca durata normală a muncii de noapte a pompierilor să fie mai mică decât durata normală prevăzută pentru munca de zi? O legislație națională care prevede numai pentru lucrătorii din sectorul privat durata maximă a muncii de noapte de șapte ore este compatibilă cu dispozițiile Cartei drepturilor fundamentale? În sfârșit, este necesar ca statele membre să prevadă expres durata normală a muncii de noapte și pentru lucrătorii din sectorul public?
2. Acestea sunt în esență întrebările adresate prin cererea de decizie preliminară formulată de Rayonen sad Lukovit (Tribunalul de Raion din Lukovit, Bulgaria), obiect al prezentei cauze, care oferă Curții ocazia de a aprofunda, în raport cu Directiva 2003/88, dar și cu anumite dispoziții ale cartei (în special articolele 20 și 31 din aceasta), problema limitării muncii de noapte, în special în ceea ce privește reglementările în vigoare în statele membre cu privire la sectorul privat și la cel public.
3. În prezentele concluzii vom prezenta motivele pentru care considerăm că Directiva 2003/88 garantează statelor membre o marjă amplă de apreciere în ceea ce privește reglementarea muncii de noapte, fără a aduce atingere cerințelor minime impuse de această directivă, al cărei obiectiv este asigurarea efectivității depline a protecției sănătății și a securității lucrătorilor.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
4. Potrivit articolului 6 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, carta „are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor”.
5. Articolul 20 din cartă prevede:
„Toate persoanele sunt egale în fața legii.”
6. Articolul 31, intitulat „Condiții de muncă echitabile și corecte”, prevede:
„(1) Orice lucrător are dreptul la condiții de muncă care să respecte sănătatea, securitatea și demnitatea sa.
(2) Orice lucrător are dreptul la o limitare a duratei maxime de muncă, la perioade de odihnă zilnică și săptămânală, precum și la o perioadă anuală de concediu plătit.”
7. Potrivit considerentelor (7), (8) și (10) ale Directivei 2003/88:
„(7) Studiile au demonstrat faptul că organismul uman este mai sensibil noaptea la perturbațiile de mediu și la anumite forme solicitante de organizare a muncii și că perioadele lungi de muncă de noapte pot afecta sănătatea lucrătorilor și pot periclita securitatea la locul de muncă.
(8) Este necesar să se limiteze durata muncii de noapte, inclusiv orele suplimentare, și să se prevadă că, în cazul în care recurg în mod regulat la lucrători de noapte, angajatorii trebuie să informeze în acest sens autoritățile competente, la cererea acestora.
[…]
(10) Situația lucrătorilor de noapte și din schimburi necesită ca nivelul lor de protecție în materie de securitate și sănătate să fie adaptat naturii muncii lor și ca serviciile și mijloacele de protecție și prevenire să fie organizate și să funcționeze în mod eficient.”
8. Articolul 8 din Directiva 2003/88, intitulat „Durata muncii de noapte”, are următorul cuprins:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru ca:
(a) timpul normal de lucru al lucrătorilor de noapte să nu depășească în medie opt ore pe parcursul unei perioade de 24 de ore;
(b) lucrătorii de noapte a căror muncă implică riscuri speciale sau tensiuni fizice sau mintale deosebite să nu muncească mai mult de opt ore pe parcursul unei perioade de 24 de ore în care efectuează muncă de noapte.
În sensul literei (b), lucrul care implică riscuri speciale sau tensiuni fizice sau mintale deosebite este definit de legislațiile și practicile naționale sau prin convenții colective sau acorduri încheiate între partenerii sociali, luând în considerare efectele și riscurile inerente muncii de noapte.”
9. Articolul 12 din Directiva 2003/88, intitulat „Protecția în materie de securitate și sănătate”, prevede următoarele:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că:
(а) lucrătorii de noapte și cei în schimburi beneficiază de un nivel de protecție în materie de securitate și de sănătate adaptat naturii muncii lor;
(b) lucrătorii de noapte și cei în schimburi dispun în orice moment de servicii sau mijloace corespunzătoare de protecție și prevenire în materie de securitate și sănătate echivalente cu cele aplicabile celorlalți lucrători.”
B. Legislația națională
10. Potrivit articolului 140 din Kodeks na truda (Codul muncii):
„(1) Durata normală a muncii de noapte nu poate depăși 35 de ore pe săptămână pentru o săptămână de cinci zile lucrătoare. Durata normală a muncii de noapte nu poate depăși șapte ore pentru o săptămână de cinci zile lucrătoare.
(2) Munca de noapte este munca prestată în intervalul cuprins între ora 22.00 și ora 6.00, perioadă care se extinde, pentru lucrătorii cu vârsta sub 16 ani, de la ora 20.00 la ora 6.00.
[…]”
11. Articolul 142 din Zakon za Ministerstvo na vatreshnite raboti (Legea privind Ministerul Afacerilor Interne, DV nr. 53 din 27 iunie 2014, denumită în continuare „ZMVR”) prevede:
„1. Angajații Ministerului Afacerilor Interne sunt:
1. funcționari publici – agenți de poliție și agenți ai serviciului de protecție împotriva incendiilor și de protecție civilă;
2. funcționari publici;
3. angajați pe baza unui contract de muncă.
[…]
5. Statutul angajaților cu contract de muncă este reglementat de dispozițiile Codului muncii și de prezenta lege.
[…]”
12. Potrivit articolului 187 din ZMVR:
„1. Timpul normal de lucru pentru funcționarii publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este de opt ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână pentru o săptămână de cinci zile lucrătoare.
[…]
3. Timpul de lucru al funcționarilor publici se calculează zilnic în zile lucrătoare, iar pentru cei care lucrează în schimburi de 8, de 12 sau de 24 de ore se calculează pe o perioadă de trei luni. În cazul muncii în schimburi, munca de noapte poate fi prestată în intervalul cuprins între ora 22.00 și ora 6.00, însă timpul mediu de lucru nu trebuie să depășească opt ore într‑o perioadă de 24 de ore.
[…]
9. Procedurile de organizare și de repartizare a timpului de lucru al funcționarilor publici și contabilizarea acestuia, compensația pentru munca prestată de funcționarii publici în afara timpului normal de lucru, regimul de serviciu, repausul și pauzele pentru funcționarii publici se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor interne.
[…]”
13. Articolul 188 alineatul 2 din ZMVR are următorul cuprins:
„Funcționarii publici care lucrează în intervalul cuprins între ora 22.00 și ora 6.00 beneficiază de protecția specială prevăzută de Codul muncii.”
14. Ordinele emise de ministrul afacerilor interne în temeiul articolului 187 alineatul 9 din ZMVR stabilesc detaliile organizării și repartizării timpului de lucru, compensația pentru munca prestată în afara timpului normal de lucru și modalitățile privind repausul și pauzele pentru funcționarii publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.
15. Prin urmare, Ordinul nr. 8121z-407 din 11 august 2014 (DV nr. 69 din 19 august 2014, denumit în continuare „Ordinul din 2014”) a prevăzut, la articolul 31 alineatul 2, conversia orelor de muncă de noapte în ore de muncă de zi prin aplicarea unui multiplicator; astfel, orele lucrate în intervalul cuprins între ora 22.00 și ora 6.00 trebuiau înmulțite cu un coeficient de 0,143, iar rezultatul trebuia adăugat la numărul total de ore lucrate în perioada respectivă.
16. Acest ordin a fost abrogat prin Ordinul nr. 8121h-592 din 25 mai 2015 (DV nr. 40 din 2 iunie 2015) și, ulterior, prin Decretul nr. 8121h-776 din 29 iulie 2016 (DV nr. 60 din 2 august 2016), care nu mai prevede sistemul de evaluare a orelor de muncă de noapte prevăzut la articolul 31 alineatul 2 din Ordinul din 2014.
17. În ceea ce privește lucrătorii din afara Ministerului Afacerilor Interne, articolul 9 alineatul 2 din Ordinul privind structura și organizarea remunerațiilor (DV nr. 9 din 26 ianuarie 2007) are următorul cuprins:
„Potrivit metodelor de calcul prin cumularea timpului de lucru, orele de muncă de noapte sunt convertite în ore de muncă de zi prin intermediul unui coeficient care reflectă raportul dintre durata normală a muncii de zi și cea a muncii de noapte, stabilit în vederea contabilizării zilnice a timpului de lucru pentru un anumit post.”
II. Situația de fapt, procedura principală și întrebările preliminare
18. VB este funcționar la oficiul raional al orașului Lukovit (Bulgaria) în cadrul Direcției generale „Protecția împotriva incendiilor și protecția populației” din cadrul Ministerului Afacerilor Interne (denumită în continuare „direcția”), în funcția de șef de tură.
19. În perioada în litigiu, cuprinsă între 3 octombrie 2016 și 3 octombrie 2019, VB a prestat 24 de ore de serviciu de gardă, care au fost calculate în total pentru o perioadă de trei luni. Pentru fiecare trimestru, toate orele suplimentare prestate în afara timpului normal de lucru pentru perioada respectivă au fost calculate și plătite lui VB.
20. Până la 25 mai 2015, potrivit dispozițiilor naționale în vigoare la momentul respectiv (Ordinul din 2014), munca de noapte prestată de VB a fost înmulțită cu 0,143, iar rezultatul a fost adăugat la numărul total de ore lucrate în perioada de calcul; în acest mod, șapte ore de muncă de noapte au fost calculate ca opt ore de muncă prestată.
21. Ordinul din 2015, care i‑a succedat, nu mai conține o dispoziție de acest tip. În consecință, începând de la 25 mai 2015 și, așadar, în perioada în litigiu, la calcularea muncii prestate, direcția nu a mai aplicat mecanismul de conversie a orelor de muncă de noapte în ore de muncă de zi.
22. VB a introdus o acțiune la Rayonen sad Lukovit (Tribunalul de Raion din Lukovit), instanță de prim grad în sistemul național și instanța de trimitere din prezenta procedură, solicitând obligarea direcției la plata sumei de 1 683,74 leva (BGN) cu titlu de remunerare a orelor suplimentare prestate și neplătite, majorată cu dobânzile de întârziere legale.
23. El arată că, în perioada cuprinsă între 3 octombrie 2016 și 3 octombrie 2019, a prestat muncă de noapte cu o durată totală de 1 784 de ore pe care direcția ar fi trebuit să le convertească în ore de muncă de zi prin aplicarea unui coeficient de 1,143.
24. În opinia sa, direcția ar fi trebuit să aplice în acest scop articolul 9 alineatul 2 din Ordinul privind structura și organizarea remunerațiilor(3), în temeiul căruia, în calculul total al timpului de lucru, orele de muncă de noapte sunt convertite în ore de muncă de zi, cu un coeficient corespunzător raportului dintre durata normală a muncii de zi și durata muncii de noapte pentru postul de lucru respectiv.
25. În aceste condiții, instanța de trimitere a suspendat judecarea litigiului principal și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Protecția efectivă prevăzută la articolul 12 litera (a) din Directiva 2003/88/CE impune ca durata normală a muncii de noapte a polițiștilor și a pompierilor să fie mai mică decât durata normală stabilită a serviciului de zi?
2) Principiul egalității, consacrat la articolele 20 și 31 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, impune ca durata normală a muncii de noapte de șapte ore stabilită de dreptul național pentru lucrătorii din sectorul privat să se aplice și angajaților din sectorul public, inclusiv polițiștilor și pompierilor?
3) Realizarea efectivă a obiectivului limitării duratei muncii de noapte, consacrat în considerentul (8) al Directivei 2003/88/CE, presupune ca dreptul național să stabilească în mod expres durata normală a muncii de noapte, inclusiv pentru angajații din sectorul public?”
III. Analiză juridică
A. Aplicarea procedurii preliminare de urgență
26. Instanța de trimitere a solicitat aplicarea procedurii preliminare de urgență în considerarea numărului mare de cauze similare cu cea examinată pendinte în fața instanțelor bulgare și a soluțiilor divergente adoptate de aceste instanțe.
27. Întrucât prezenta cauză nu privește unul dintre domeniile prevăzute în titlul V din partea a treia din TFUE, referitor la spațiul de libertate, securitate și justiție, articolul 107 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții nu poate fi însă aplicat în această cauză.
B. Admisibilitatea întrebărilor
28. Directiva 2003/88, întemeiată pe articolul 153 alineatul (2) TFUE, se limitează să reglementeze anumite aspecte ale organizării timpului de lucru în vederea asigurării protecției securității și a sănătății lucrătorilor și nu se aplică, potrivit alineatului (5) al aceluiași articol, aspectelor referitoare la remunerația lucrătorilor, exceptând situația specială referitoare la concediul anual plătit prevăzută la articolul 7 alineatul (1) din aceeași directivă; așadar, această directivă nu se aplică, în principiu, în ceea ce privește remunerația lucrătorilor(4).
29. În procedura principală, problema privește determinarea numărului de ore suplimentare efectuate de reclamant noaptea, pentru a stabili remunerația acestuia și pentru a obține plata orelor neplătite.
30. Soluționarea litigiului principal, din perspectiva instanței de trimitere, depinde de interpretarea dată de Curte noțiunii de „durată a muncii de noapte” care figurează la articolele 8 și 12 din Directiva 2003/88, în domeniul protecției securității și sănătății lucrătorilor.
31. Astfel cum a arătat Comisia în mod corect, obiectivul principal al întrebărilor preliminare adresate Curții este acela de a se stabili dacă reglementarea privind durata normală a muncii de noapte, aplicabilă personalului Ministerului Afacerilor Interne, trebuie interpretată în lumina dispozițiilor Codului muncii prevăzute pentru lucrătorii din sectorul privat și care stabilesc durata normală a muncii de noapte la șapte ore (aceasta ar presupune conversia muncii de noapte în muncă de zi, ceea ce ar avea un impact asupra remunerației reclamantului). Prin urmare, există o legătură între întrebările preliminare și obiectul litigiului.
32. Faptul că litigiul principal privește, așadar, o chestiune privind remunerația este lipsit de relevanță, întrucât este de competența instanței naționale, iar nu de competența Curții, să soluționeze această chestiune în cadrul litigiului principal(5).
33. În consecință, ținând seama de prezumția de pertinență a întrebărilor preliminare, considerăm că întrebările adresate Curții în prezenta cerere de decizie preliminară necesită un răspuns pe fond.
C. Finalitatea directivei și marja de apreciere a statelor membre
34. Directiva 2003/88 are ca obiectiv stabilirea unor cerințe minime destinate îmbunătățirii protecției sănătății și securității la locul de muncă, obiectiv care este realizat printre altele prin apropierea reglementărilor naționale privind timpul de lucru(6).
35. Pentru a atinge obiectivele menționate mai sus, dispozițiile Directivei 2003/88 prevăd: perioade minime de repaus zilnic și săptămânal, un plafon de 48 de ore pentru durata medie a săptămânii de lucru (inclusiv orele suplimentare), precum și durata maximă a muncii de noapte.
36. Prin dispozițiile amintite mai sus a fost pus în aplicare articolul 31 din Carta drepturilor fundamentale, care, după ce precizează la alineatul (1) că „[o]rice lucrător are dreptul la condiții de muncă care să respecte sănătatea, securitatea și demnitatea sa”, prevede la alineatul (2) că „[o]rice lucrător are dreptul la o limitare a duratei maxime de muncă și la perioade de odihnă zilnică și săptămânală, precum și la o perioadă anuală de concediu plătit”. Acest drept este legat în mod direct de respectarea demnității umane, care este protejată în sens mai larg în titlul I din cartă(7).
37. Acesta este cadrul sistematic în care Curtea a statuat că prevederile cuprinse în Directiva 2003/88 constituie norme ale dreptului social al Uniunii de o importanță deosebită, de care trebuie să beneficieze toți lucrătorii ca cerințe minime necesare pentru a asigura protecția securității și a sănătății acestora(8).
38. Printre aceste forme de protecție, prevederea unei limite maxime a duratei muncii de noapte(9) nu ține doar de interesul individual al lucrătorului, ci și de cel al angajatorului, precum și de interesul general(10). În special, considerentele (7) și (10) ale Directivei 2003/88 subliniază consecințele potențial dăunătoare ale muncii de noapte și necesitatea de a limita durata acesteia pentru a asigura un nivel de protecție mai ridicat în materie de securitate și de sănătate a lucrătorilor.
39. Curtea a precizat că este necesar ca efectul util al drepturilor conferite lucrătorilor prin Directiva 2003/88 să fie asigurat integral, ceea ce implică în mod necesar obligația statelor membre de a garanta respectarea fiecăreia dintre cerințele minime prevăzute de această directivă. O astfel de interpretare este, astfel, singura conformă cu obiectivul Directivei 2003/88 de a asigura o protecție efectivă a securității și a sănătății lucrătorilor, permițându‑le să beneficieze efectiv de drepturile care le sunt conferite de aceasta(11).
40. Cerințele prevăzute de Directiva 2003/88, astfel cum au fost descrise mai sus, impun statelor membre obligații de rezultat pentru a garanta efectul util al drepturilor conferite lucrătorilor de aceasta din urmă.
41. Totuși, din aceeași directivă, în special din considerentul (15) al acesteia, reiese că ea acordă statelor membre o anumită flexibilitate în punerea în aplicare a dispozițiilor sale(12).
42. Rezultă astfel că statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește modalitățile de punere în aplicare a cerințelor minime menționate, fiind însă obligate întotdeauna, după cum reiese în mod explicit din același considerent al Directivei 2003/88, să asigure respectarea principiului protecției securității și a sănătății lucrătorilor(13).
D. Întrebările preliminare
1. Observații generale
43. Din lectura cererii de decizie preliminară reiese că, în statul membru în care aceasta a fost formulată, este în curs o dezbatere, care implică diferite grade de jurisdicție, în legătură cu reglementarea aplicabilă muncii de noapte prestate de funcționarii publici din Ministerul Afacerilor Interne și în special de pompieri, categorie din care face parte reclamantul din litigiul principal.
44. Elementele de fapt utile analizei juridice care considerăm că pot fi deduse din dosarul cauzei sunt următoarele.
45. Reclamantul din litigiul principal este membru al serviciului de pompieri, categorie care pare să fie inclusă în cea a funcționarilor publici – agenți de poliție și agenți ai serviciului de protecție împotriva incendiilor și de protecție civilă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne în conformitate cu articolul 142 ZMVR.
46. În Bulgaria există o reglementare generală privind munca de noapte, prevăzută de Codul muncii, și o reglementare specială pentru funcționarii publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne (ZMVR).
47. ZMVR reglementează statutul angajaților Ministerului Afacerilor Interne, care sunt: agenți de poliție și agenți ai serviciului de protecție împotriva incendiilor și de protecție civilă, funcționari publici și angajați contractuali. Statutul angajaților contractuali este reglementat de dispozițiile Codului muncii și de cele ale ZMVR (articolul 142).
48. Timpul de lucru (inclusiv în perioada de noapte) al funcționarilor publici (printre care reținem că se poate înscrie și categoria pompierilor din care face parte reclamantul din litigiul principal) este prevăzut în mod expres la articolul 187 din ZMVR, care, pentru reglementarea în detaliu, face trimitere la anumite ordine ale Ministerului Afacerilor Interne.
49. Instanța de trimitere subliniază că, potrivit articolului 187 alineatul 1 din ZMVR, durata normală a timpului de lucru al angajaților ministerului este de opt ore pe zi. Această lege specială, care se aplică funcționarilor publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, nu conține dispoziții exprese care să stabilească durata normală a muncii de noapte, ci stabilește numai perioada care este considerată noapte, și anume intervalul cuprins între ora 22.00 și ora 6.00, în mod similar cu cea prevăzută de Codul muncii.
50. Totuși, instanța de trimitere arată de asemenea că articolul 188 alineatul 2 din ZMVR face trimitere în mod expres la protecția prevăzută de Codul muncii, care stabilește o durată a muncii de noapte mai scurtă, și anume de până la șapte ore.
51. Instanța de trimitere arată, în plus, că dispozițiile articolului 187 alineatul 3 din ZMVR nu prevăd o durată normală a muncii de noapte de opt ore, ci se limitează la a preciza că, în cazul unui serviciu în ture, precum în speță, munca de noapte între ora 22.00 și ora 6.00 este de asemenea autorizată, cu condiția ca orele de lucru să nu depășească, în medie, opt ore într‑o perioadă de 24 de ore.
52. Așadar, instanța de trimitere consideră că durata normală a muncii de noapte pentru funcționarii publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne ar trebui să fie de șapte ore, pentru ca aceștia din urmă să nu fie supuși unui tratament mai puțin favorabil în raport cu lucrătorii din sectorul privat.
53. Potrivit celor arătate de instanța de trimitere, interpretarea dreptului național descrisă mai sus a fost respinsă de instanța de apel (Okrazhen sad Lovech – Tribunalul Regional din Loveci, Bulgaria), care, după cum reiese, într-o situație precum cea din procedura principală, reprezintă ultimul grad de jurisdicție în sistemul național.
54. Poziția de principiu a instanței de apel, exprimată în hotărârile sale cu privire la pretenții identice ale polițiștilor și ale pompierilor, se întemeiază pe două argumente principale.
55. Primul considerent este că lipsa, în normele juridice de rang inferior adoptate după abrogarea Ordinului din 2014, a unui regim care să prevadă transformarea orelor de muncă de noapte în ore de muncă de zi cu un raport de 7 la 8 constituie o decizie a legiuitorului, iar nu o lacună normativă. În plus, se precizează că natura discutabilă a unei astfel de soluții juridice ar putea determina în viitor legiuitorul să se distanțeze de ea sau să o modifice, dar că această natură nu ar putea constitui un argument în favoarea unei aplicări prin analogie a dreptului.
56. Al doilea argument constă în faptul că articolul 188 alineatul 2 din ZMVR nu este direct aplicabil, întrucât face trimitere la protecția specială prevăzută de Codul muncii.
57. Jurisprudența bulgară în materie este, așadar, după cum arată instanța de trimitere, contradictorie, astfel încât o procedură de interpretare la cererea ministrului justiției a fost inițiată în fața Varhoven kasatsionen sad (Curtea Supremă de Casație, Bulgaria), care însă nu s‑a pronunțat încă.
58. Deși, după cum s‑a arătat mai sus, îndeplinește condițiile de admisibilitate, cererea de decizie preliminară nu permite o cunoaștere completă a stadiului dezbaterii menționate anterior pentru a verifica deplina compatibilitate cu dreptul Uniunii Europene a dreptului intern în vigoare, astfel cum a fost interpretat de instanțele naționale.
59. Pe de altă parte, adăugăm că analiza dosarului cauzei ne determină să considerăm că în speță este vorba în principal despre o problemă juridică de drept intern, din moment ce, în limitele pe care le vom preciza, dreptul Uniunii nu impune în mod clar una sau alta dintre diferitele soluții adoptate de diversele instanțe ale statului membru.
60. În considerațiile care urmează, ne vom limita să propunem un răspuns la întrebările preliminare pe baza a ceea ce putem deduce din dosarul cauzei, ținând seama de faptul că expunerea instanței de trimitere este lacunară în mai multe privințe.
2. Cu privire la prima întrebare preliminară
61. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 12 litera (a) din Directiva 2003/88 impune ca durata normală a muncii de noapte a agenților de poliție și a pompierilor să fie mai mică decât durata normală a muncii de zi.
62. Scopul Directivei 2003/88 este definit, după cum s‑a arătat, la articolul 1 alineatul (1), potrivit căruia directiva stabilește cerințe minime de securitate și sănătate pentru organizarea timpului de lucru.
63. În ceea ce privește în special munca de noapte, în considerentul (7) al directivei, în care sunt menționate riscurile inerente acestei perioade de activitate, se arată că „[s]tudiile au demonstrat faptul că organismul uman este mai sensibil noaptea la perturbațiile de mediu și la anumite forme solicitante de organizare a muncii și că perioadele lungi de muncă de noapte pot afecta sănătatea lucrătorilor și pot periclita securitatea la locul de muncă”.
64. Prin urmare, articolul 12 litera (a) din directivă impune statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a garanta lucrătorilor de noapte și lucrătorilor în schimburi un nivel de protecție în materie de securitate și de sănătate adaptat naturii muncii lor.
65. Cerințele minime privind durata muncii de noapte sunt prevăzute la articolul 8 din Directiva 2003/88, care impune statelor membre să garanteze că timpul normal de lucru al lucrătorilor de noapte nu depășește în medie opt ore într‑o perioadă de 24 de ore.
66. Totuși, Directiva 2003/88 nu conține nicio indicație cu privire la raportul dintre durata muncii de noapte și cea a muncii de zi. Prin urmare, articolul 8 din directivă nu s‑ar opune unei dispoziții naționale prin care se stabilește aceeași durată pentru munca de zi și pentru munca de noapte, cu condiția ca limita de opt ore într‑o perioadă de 24 de ore [litera (a)] să nu fie depășită.
67. În ceea ce privește în special agenții de poliție și pompierii, în cazul în care aceste categorii de lucrători pot fi incluse, cum este rezonabil să se considere(14), printre „lucrătorii de noapte a căror muncă implică riscuri speciale sau tensiuni fizice sau mintale deosebite”, litera (b) a articolului 8 din Directiva 2003/88, aducând precizări dispoziției de la litera (a), prevede că aceștia nu trebuie să muncească „mai mult de opt ore pe parcursul unei perioade de 24 de ore în care efectuează muncă de noapte”. Așadar, nici pentru această categorie specială de lucrători, directiva nu stabilește niciun raport între durata maximă a muncii de noapte și cea a muncii de zi.
68. În ceea ce privește, pe de altă parte, obligația prevăzută la articolul 12 litera (a) din directivă, întrucât dispoziția nu precizează niciun detaliu, trebuie să se considere că directiva lasă statelor membre o marjă amplă de apreciere în privința măsurilor adecvate care trebuie puse în aplicare(15).
69. Evident, această marjă de apreciere trebuie să fie exercitată astfel încât să se garanteze efectul util al directivei și atingerea obiectivelor de protecție stabilite de directiva în cauză. Având în vedere gradul mai ridicat de dificultate a muncii de noapte în raport cu munca de zi, reducerea duratei medii sau maxime a muncii de noapte în raport cu munca de zi ar putea fără îndoială să constituie o soluție corectă din partea statelor membre pentru a proteja securitatea și sănătatea lucrătorilor.
70. Considerăm totuși, în concordanță cu cele susținute de Comisie, că reducerea duratei muncii de noapte în raport cu durata muncii de zi este doar una dintre soluțiile posibile pentru a îndeplini cerințele prevăzute la articolul 12 litera (a). Acordarea unor perioade suplimentare de repaus sau de timp liber, de exemplu, ar putea contribui de asemenea la protejarea sănătății și a securității lucrătorilor.
71. Prin urmare, considerăm că, în lipsa unei obligații specifice prevăzute de Directiva 2003/88 și având în vedere caracterul de armonizare minimă al acesteia, finalitățile sale și marja de apreciere lăsată statelor membre, din obligația generală impusă la articolul 12 litera (a) din directivă nu se poate deduce o cerință specifică în sarcina statelor membre de a stabili o limită a duratei normale a muncii de noapte mai mică decât cea a muncii de zi.
3. Cu privire la a doua întrebare preliminară
72. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța națională solicită Curții să stabilească dacă principiul egalității, consacrat la articolele 20 și 31 din cartă, impune ca durata normală a muncii de noapte de șapte ore stabilită de dreptul național pentru lucrătorii din sectorul privat să se aplice și angajaților din sectorul public, inclusiv polițiștilor și pompierilor.
73. Astfel cum a arătat în mod corect Comisia, articolul 31 din cartă nu se referă la principiul egalității, ci consacră „dreptul la condiții de muncă echitabile și corecte”.
74. Prin urmare, împărtășim propunerea Comisiei de a reformula a doua întrebare preliminară după cum urmează: „Articolul 20 din cartă, care consacră principiul egalității, și articolul 31 din aceasta impun ca durata normală a muncii de noapte de șapte ore să se aplice și lucrătorilor din sectorul public, inclusiv polițiștilor și pompierilor?”
75. Problema care trebuie soluționată privește, așadar, compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei legislații naționale care, astfel cum a fost interpretată de instanțele naționale, reglementează în mod diferențiat durata normală a muncii de noapte pentru sectorul privat și pentru o categorie specială de lucrători din sectorul public (angajați ai Ministerului Afacerilor Interne, în speță pompierii).
76. Trebuie amintit mai întâi că, potrivit jurisprudenței Curții, drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică au vocație de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii(16).
77. Prin urmare, este necesar să se examineze în prealabil aspectul dacă dispozițiile naționale în vigoare în statul membru constituie punerea în aplicare a dreptului Uniunii (în sensul articolului 51 din cartă).
78. Directiva 2003/88 nu prevede măsuri de armonizare a duratei muncii de noapte, limitându‑se să indice, la articolul 8, cerințele minime care limitează durata acestei munci: timpul normal de lucru al lucrătorilor de noapte nu trebuie să depășească o medie de opt ore pe parcursul unei perioade de 24 de ore. Legiuitorul Uniunii stabilește, așadar, o limită „medie” a timpului „normal” de lucru al lucrătorilor de noapte.
79. Limita prevăzută la articolul 8 litera (b) devine o limită „maximă” numai în cazul în care munca implică „riscuri speciale sau tensiuni fizice sau mintale deosebite”: lucrătorii nu trebuie să muncească „mai mult de opt ore pe parcursul unei perioade de 24 de ore”.
80. În schimb, articolul 140 alineatul 1 din Codul muncii bulgar prevede că „[d]urata normală a muncii de noapte nu poate depăși șapte ore pentru o săptămână de cinci zile lucrătoare”. Această dispoziție, astfel cum a amintit instanța de trimitere, se aplică lucrătorilor din sectorul privat.
81. Se poate considera că, prin dispoziția amintită, legislația națională instituie un regim mai favorabil decât cel prevăzut de directivă?
82. Astfel cum reiese din jurisprudența Curții, în special din Hotărârea TSN(17), cerințele minime prevăzute de directivă nu pot împiedica un stat membru să adopte norme de protecție mai riguroase decât cele care fac obiectul intervenției legiuitorului Uniunii, cu condiția ca acestea să nu pună în discuție coerența intervenției menționate.
83. Prin stabilirea duratei normale a muncii de noapte de șapte ore, Codul muncii pune în aplicare obligația prevăzută la articolul 8 din directivă, ținând seama de marja de apreciere acordată pe baza cerințelor minime menționate de această dispoziție. Carta drepturilor fundamentale este, așadar, aplicată în conformitate cu articolul 51 din aceasta(18).
84. După cum a arătat, în opinia noastră în mod corect, Comisia, prezenta cauză este diferită de cea în care s‑a pronunțat Hotărârea TSN(19), întrucât, în cauza TSN, a fost posibil să se facă distincție între drepturile la concediu anual care decurg din aplicarea articolului 7 din directivă (astfel cum a fost transpus prin legislația națională relevantă) și drepturile suplimentare conferite de convenția colectivă a întreprinderii, pentru a se putea stabili în mod clar care normă decurge din aplicarea dreptului Uniunii și care normă ține de dreptul național. Acest lucru nu este posibil în speță, întrucât, deși stabilește un regim mai favorabil în raport cu durata maximă prevăzută la articolul 8 din directivă, articolul 140 alineatul 1 din Codul muncii introduce cerința minimă prevăzută de directivă, fără a fi posibil să se determine în mod precis ceea ce decurge din cerințele minime ale directivei și ceea ce le depășește.
85. Totuși, astfel cum vom arăta, acest fapt nu exclude posibilitatea ca punerea în aplicare a obligației prevăzute la articolul 8 din Directiva 2003/88 în ceea ce privește munca din sectorul privat să facă obiectul unei derogări în ceea ce privește alte categorii speciale de lucrători. Cu alte cuvinte, faptul că articolul 140 din Codul muncii pune în aplicare cerința minimă prevăzută de directivă nu implică înlăturarea competenței statului membru de a‑și exercita propria marjă de apreciere, stabilind în privința altor lucrători, ca urmare a caracteristicilor obiective ale funcției îndeplinite, o limită diferită a duratei muncii de noapte, sub rezerva respectării cerințelor minime prevăzute de Directiva 2003/88.
86. Principiile exprimate la articolele 20 și 31 din cartă trebuie coroborate și servesc drept parametri pentru a verifica dacă intervenția legislativă națională asigură condiții de muncă echitabile și corecte pentru toți lucrătorii.
87. Principiul egalității de tratament, consacrat la articolul 20 din cartă, constituie un principiu general al dreptului Uniunii a cărui expresie particulară o constituie principiul nediscriminării, enunțat la articolul 21 alineatul (1) din cartă. Acest principiu impune legiuitorului Uniunii ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod(20).
88. O diferență de tratament este justificată în cazul în care este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se raportează la un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de reglementarea în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză(21).
89. În plus, caracterul comparabil al situațiilor nu trebuie să fie apreciat în mod general și abstract, ci în mod specific și concret, în raport cu toate elementele care le caracterizează, în special în funcție de obiectul și de finalitatea reglementării naționale care instituie distincția în discuție, precum și, după caz, în funcție de principiile și de obiectivele domeniului din care face parte această reglementare națională(22).
90. În speță, este dificil să se analizeze caracterul comparabil al situațiilor, întrucât instanța de trimitere propune o comparație între categorii abstracte, precum funcționarii publici și lucrătorii din sectorul privat, fără a furniza nicio informație cu privire la condițiile de muncă aplicabile lucrătorilor de noapte în cadrul celor două regimuri care să permită o analiză punctuală.
91. Lectura dispozițiilor de drept național, astfel cum reiese din dosarul cauzei, nu permite excluderea unor interpretări diferite, dar compatibile cu dreptul Uniunii.
92. Astfel, din câte înțelegem, ne aflăm în prezența unor norme de drept primar (Codul muncii și Legea privind Ministerul Afacerilor Interne) care reglementează în mod parțial diferit organizarea muncii în sectorul privat și în cel public. În continuare, Legea privind Ministerul Afacerilor Interne deleagă unor norme de drept derivat (ordine) aspectele detaliate ale reglementării.
93. Trimiterea făcută de o dispoziție la alta, care pare să aibă o valoare decisivă din perspectiva instanței de trimitere, este foarte amplă și nu permite o interpretare univocă: articolul 188 alineatul 2 din ZMVR prevede că funcționarii publici care prestează muncă de noapte „beneficiază de protecția specială prevăzută de Codul muncii”. În opinia noastră, această dispoziție nu permite însă, în sine, să se considere că prevederile Codului muncii privind lucrătorii privați sunt aplicabile tuturor lucrătorilor publici, indiferent de funcția exercitată, iar aceasta din mai multe motive.
94. În primul rând, având în vedere caracterul generic al trimiterii și, în al doilea rând, din cauza inserării sale într‑o măsură care conține dispoziții care pot conduce la diverse interpretări: articolul 187 alineatul 1 menționat anterior, care prevede timpul normal de muncă de opt ore pe zi pentru funcționarii publici din cadrul ministerului, fără a face distincție între munca de zi și cea de noapte, precizând, la alineatul 3, că, în cazul muncii de noapte, „timpul mediu de lucru nu trebuie să depășească opt ore într‑o perioadă de 24 de ore”.
95. În continuare, după cum reiese, alineatul 9 al articolului 187 face trimitere la ordine emise de ministrul afacerilor interne, pentru a stabili detaliile organizării și repartizării timpului de lucru, compensația pentru munca prestată în afara timpului normal de lucru și modalitățile privind repausul și pauzele funcționarilor publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.
96. Ultima dispoziție citată pare să confirme voința legiuitorului statului membru de a‑și exercita marja de apreciere, în limitele permise de Directiva 2003/88, în materia timpului de lucru al categoriei speciale de lucrători constituite din funcționarii publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, printre care și pompierii, făcând trimitere la acte de drept derivat pentru o reglementare în detaliu care să țină seama de funcțiile speciale exercitate și de modalitățile specifice de prestare a muncii.
97. Cadrul care reiese de aici, fragmentar și echivoc, pare să se refere, așadar, la probleme de drept intern care trebuie soluționate exclusiv de instanța națională.
98. Astfel, considerăm că nu se poate exclude posibilitatea ca vreuna dintre tezele interpretative avute în vedere să fie în principiu incompatibilă cu dreptul Uniunii: în cazul în care privește numai aspectul remunerației (conversia celor șapte ore de muncă de noapte într‑un număr mai mare de ore de muncă de zi prin intermediul unui coeficient de multiplicare), problema nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/88 și, în general, al dispozițiilor de drept al Uniunii în vigoare în materia timpului de lucru.
99. În schimb, în cazul în care problema se referă la protecția lucrătorului pentru a evita ca un număr excesiv de ore de muncă de noapte să îi poată afecta sănătatea, toate interpretările sunt compatibile cu dreptul Uniunii, care, după cum s‑a arătat, se limitează la a stabili un maxim de opt ore de muncă într‑o perioadă de 24 de ore, dacă aceasta din urmă este prestată în intervalul cuprins între ora 22.00 și ora 6.00.
100. În cazul în care, în schimb, problema ține de egalitatea de tratament și de principiul egalității între lucrători, după cum s‑a arătat, comparația trebuie efectuată în mod specific și punctual, luând în considerare nu un statut generic (lucrător din sectorul public sau lucrător din sectorul privat), ci modalitățile concrete de prestare a muncii și finalitatea dispozițiilor care prevăd tratamente diferite, ținând seama de interesele publice implicate, care trebuie puse în balanță cu cerințele de protecție a lucrătorului.
101. O astfel de comparație, după cum s‑a arătat în răspunsul la prima întrebare preliminară, va trebui să țină seama de ansamblul reglementării privind organizarea muncii, dat fiind că durata muncii de noapte este doar una dintre componentele care permit evaluarea unei protecții efective a sănătății lucrătorilor(23). Astfel, cu respectarea limitei externe prevăzute la articolul 8 din Directiva 2003/88, acordarea unor perioade suplimentare de repaus sau de timp liber, de exemplu, ar putea contribui de asemenea la protejarea sănătății și a securității lucrătorilor.
102. Pe de altă parte, temeiul juridic al directivei este articolul 153 TFUE, iar obiectivul său, astfel cum se arată în considerentul (2) al acesteia, este sprijinirea și completarea acțiunii statelor membre în vederea îmbunătățirii mediului de lucru, cu scopul de a proteja sănătatea și securitatea lucrătorilor. În consecință, alți parametri, precum durata repausului sau numărul de zile de concediu anual, pot contribui de asemenea la asigurarea unui anumit nivel de protecție, ceea ce demonstrează că compararea timpului de lucru nu poate constitui singurul element relevant pentru a garanta realizarea obiectivului urmărit de directivă.
103. În plus, pe planul comparabilității situațiilor, instanța națională nu indică dacă, în rândul personalului care lucrează în calitate de pompieri sau agenți de poliție în Bulgaria, există agenți contractuali angajați în temeiul Codului muncii care îndeplinesc aceleași sarcini ca funcționarii publici din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.
104. De altfel, flexibilitatea acordată statelor membre le permite acestora din urmă să țină seama, în cadrul dispozițiilor naționale de transpunere a directivei în cauză, de cerințele legate de protecția unor interese cu caracter general, cum este protecția ordinii publice, sau de caracteristici ale unor activități specifice, care necesită un anumit grad de flexibilitate în organizarea programului de lucru(24).
105. Este vorba despre punerea în balanță, pe de o parte, a continuității funcționale a anumitor profesii, precum agenții de poliție și pompierii, și, pe de altă parte, a eficienței muncii lor în cursul nopții, tocmai din cauza riscului ridicat care caracterizează aceste profesii.
106. O astfel de punere în balanță este menționată la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 89/391(25), care exclude anumite activități din domeniul de aplicare al acestei directive și, indirect, din cel al Directivei 2003/88. Criteriul utilizat nu este întemeiat pe apartenența lucrătorilor la unul dintre sectoarele administrației publice vizate în această dispoziție, ci exclusiv pe natura specifică a anumitor sarcini speciale realizate de lucrătorii din domeniul sănătății, al securității și al ordinii publice. Această natură justifică o excepție de la normele în materie de protecție a securității și a sănătății lucrătorilor ca urmare a necesității absolute de a garanta o protecție eficace a colectivității(26).
107. În cazul în care este posibilă o comparație între situațiile în discuție, ar reveni totuși instanței de trimitere, care este singura competentă să aprecieze situația de fapt, sarcina de a stabili dacă finalitatea în cauză poate justifica diferența de tratament și dacă măsura care determină diferența de tratament nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestei finalități(27). După cum s‑a arătat, o diferență de tratament este justificată în cazul în care este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se raportează la un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de reglementarea în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză(28).
108. Lipsa unei justificări obiective a alegerii legiuitorului de a diferenția tratamentul în materia muncii de noapte între diferite categorii de lucrători comparabili ar putea conduce la o incompatibilitate cu dreptul Uniunii și, eventual, la obligația instanței naționale de a lăsa neaplicată dispoziția legislativă națională pe care se întemeiază diferența de tratament.
109. Cu alte cuvinte, principiul interpretării conforme ar permite instanței naționale să ia în considerare ansamblul dreptului intern și să aplice metodele de interpretare recunoscute de acesta pentru a garanta efectivitatea deplină a dreptului Uniunii și pentru a identifica o soluție conformă cu finalitatea urmărită de acesta(29).
110. Prin urmare, considerăm că articolul 20 din cartă, care consacră principiul egalității, și articolul 31 din aceasta, care consacră dreptul la condiții de muncă echitabile și corecte, nu impun ca durata normală a muncii de noapte de șapte ore, prevăzută într‑un stat membru pentru lucrătorii din sectorul privat, să se aplice în mod nediferențiat și lucrătorilor din sectorul public, inclusiv agenților de poliție și pompierilor. Stabilirea unei durate diferite, în orice caz în limitele maxime prevăzute la articolul 8 din Directiva 2003/88, cu condiția să existe o justificare obiectivă a alegerii legiuitorului de a diferenția tratamentul în materia muncii de noapte între diverse categorii de lucrători care sunt comparabili în mod specific și concret, se înscrie în marja de apreciere a statului membru în cauză.
4. Cu privire la a treia întrebare preliminară
111. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă realizarea obiectivului prevăzut în considerentul (8) al Directivei 2003/88, și anume limitarea duratei muncii de noapte, impune ca dreptul național să stabilească în mod expres durata normală a muncii de noapte, inclusiv pentru angajații din sectorul public.
112. Este necesar să se sublinieze că, astfel cum a observat Comisia, considerentele nu au, în sine, forță obligatorie. În speță, acest considerent urmărește să clarifice conținutul articolului 8 din directivă, care prevede durata maximă a muncii de noapte de opt ore într‑o perioadă de 24 de ore.
113. Prin urmare, împărtășim propunerea Comisiei de a reformula a treia întrebare preliminară după cum urmează: „Articolul 8 din directivă coroborat cu considerentul (8) al acesteia impune ca dreptul național să stabilească în mod expres durata normală a muncii de noapte, inclusiv pentru angajații din sectorul public?”
114. Articolul 8 din directivă impune statelor membre să nu depășească o durată determinată a muncii de noapte, și anume de opt ore într‑o perioadă de 24 de ore. Totuși, acesta nu impune statelor membre să stabilească durata normală a muncii de noapte. În această privință, sintagma „[e]ste necesar să se limiteze durata muncii de noapte” din considerentul (8) al directivei trebuie interpretată în sensul că directiva trebuie să indice durata maximă a muncii de noapte.
115. Prin urmare, directiva lasă statelor membre posibilitatea de a decide dacă stabilesc o durată normală a muncii de noapte și dacă o aplică anumitor lucrători sau tuturor lucrătorilor, în funcție de natura activității în cauză. Statele membre au posibilitatea de a decide cu privire la o asemenea durată pe baza unui studiu prealabil privind impactul acesteia asupra sănătății și a securității, în conformitate cu cerințele minime ale dreptului Uniunii. Din acest ultim punct de vedere, Directiva 2003/88 impune numai îndeplinirea cerințelor minime privind durata muncii de noapte, prevăzute la articolul 8 din directivă.
116. De altfel, după cum s‑a arătat anterior, directiva lasă statelor membre o marjă amplă de manevră tocmai pentru a ține seama de cerințele specifice din diferite domenii. Astfel, există diferențe importante între domeniile care necesită o funcționare de 24 de ore din 24, adică fără întrerupere, sau cel puțin pe durata nopții ori a unei părți din aceasta și domeniile care, în schimb, nu necesită o asemenea continuitate funcțională.
117. Așadar, sub acest aspect, articolul 187 din ZMVR pare să fie conform cu cerințele minime ale Directivei 2003/88.
118. Prin urmare, în opinia noastră, articolul 8 din directivă coroborat cu considerentul (8) al acesteia nu impune ca dreptul național să stabilească în mod expres durata normală a muncii de noapte, inclusiv pentru angajații din sectorul public.
IV. Concluzii
119. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară adresată de Rayonen sad Lukovit (Tribunalul de Raion din Lukovit, Bulgaria) după cum urmează:
1) Directiva 2003/88 se limitează la a indica durata maximă a muncii de noapte și în special articolul 12 litera (a) din aceasta nu impune statelor membre să stabilească o durată a muncii de noapte mai scurtă decât cea a muncii de zi. Statele membre sunt libere să adopte măsurile pe care le consideră mai adecvate pentru a realiza efectul util al directivei.
2) Articolul 20 din cartă, care consacră principiul egalității, și articolul 31 din aceasta, care consacră dreptul la condiții de muncă echitabile și corecte, nu impun ca durata normală a muncii de noapte de șapte ore, prevăzută într‑un stat membru pentru lucrătorii din sectorul privat, să se aplice în mod nediferențiat și lucrătorilor din sectorul public, inclusiv agenților de poliție și pompierilor. Stabilirea unei durate diferite, în orice caz în limitele maxime prevăzute la articolul 8 din Directiva 2003/88, cu condiția să existe o justificare obiectivă a alegerii legiuitorului de a diferenția tratamentul în materia muncii de noapte între diverse categorii de lucrători care sunt comparabili în mod specific și concret, se înscrie în marja de apreciere a statului membru în cauză.
3) Articolul 8 din directivă coroborat cu considerentul (8) al acesteia nu impune ca dreptul național să stabilească în mod expres durata normală a muncii de noapte, inclusiv pentru angajații din sectorul public. Statele membre sunt libere să prevadă cele mai adecvate măsuri pentru a asigura realizarea efectului util al dispozițiilor directivei.