OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 8 maja 2014 r.(1)
Sprawy połączone C‑401/12 P, C‑402/12 P i C‑403/12 P
Rada Unii Europejskiej
Parlament Europejski
Komisja Europejska
przeciwko
Vereniging Milieudefensie
i
Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht
Odwołanie – Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus – Artykuł 2 ust. 1 lit. g) i art. 10 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Niedopuszczalność – Zarzut niezgodności z prawem – Kontrola ważności przepisów prawa pochodnego Unii w stosunku do umowy międzynarodowej – Orzecznictwo wynikające z wyroków Fediol/Komisja i Nakajima/Rada – Przesłanki powoływania się bezpośrednio na normy umów międzynarodowych
Spis treści
I – Wprowadzenie
II – Okoliczności powstania sporu i zaskarżony wyrok
III – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
IV – W przedmiocie podstawy kontroli legalności norm prawa pochodnego w świetle prawa umów międzynarodowych (pierwszy zarzut odwołań)
A – Argumenty stron
B – W przedmiocie skutków prawa międzynarodowego w prawie Unii
C – W przedmiocie zaskarżonego wyroku
V – W przedmiocie rozwiązania alternatywnego w zakresie kontroli legalności – uzasadnienie zwrócenia sprawy do Sądu
A – Co do możliwości powołania się bezpośrednio na normy umowne umów międzynarodowych do celów kontroli legalności prawa pochodnego Unii
1. O „bezpośredniej skuteczności” jako filtrze w ramach kontroli legalności
2. W przedmiocie dostosowania przesłanek powoływania się bezpośrednio na prawo umów międzynarodowych
B – Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jako norma odniesienia dla celów kontroli legalności
VI – Analiza dodatkowa dotycząca kontroli legalności
A – Uwagi wstępne
B – Argumenty przedstawione przez Komisję w ramach zarzutu drugiego
C – W przedmiocie istnienia kontroli naruszeń prawa ochrony środowiska w ramach konwencji z Aarhus
D – W przedmiocie zakresu kontroli naruszeń prawa ochrony środowiska w rozporządzeniu Aarhus
E – Uwagi uzupełniające
VII – W przedmiocie odwołania wzajemnego
VIII – Wnioski
I – Wprowadzenie
1. W niniejszych odwołaniach podniesione zostały kwestie o podstawowym znaczeniu dla porządku prawnego Unii Europejskiej. Odwołania te, gdzie w rachubę wchodzą zagadnienia o charakterze konstytucyjnym, odzwierciedlają bowiem napięcie między koniecznością zachowania niezależności prawa Unii a wolą zastosowania się do zobowiązań międzynarodowych wynikających z umów, których Unia jest stroną.
2. Charakterystyczny dla niniejszej sprawy jest fakt, iż rozpatrywana umowa międzynarodowa, czyli konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (zwana dalej „konwencją z Aarhus”)(2), zmierza w szczególności do stworzenia specjalnych praw proceduralnych na rzecz organizacji ochrony środowiska w celu ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Przypadek ten wykracza poza dychotomię między podmiotami publicznymi i osobami prywatnymi, stanowiącą pryzmat, przez który zazwyczaj patrzy się na skutki wewnętrzne zobowiązań umownych(3).
3. W szczególnym kontekście konwencji z Aarhus Trybunał został poproszony o ponowne zbadanie przesłanek powoływania się(4) na postanowienia prawa umów międzynarodowych przed sądami Unii w sprawach o stwierdzenie nieważności w ramach kontroli legalności prawa pochodnego Unii.
4. Niniejsza seria spraw czerpie swe źródło w zbiegu dwóch przepisów, jednego należącego do prawa umów międzynarodowych, a drugiego do prawa pochodnego Unii, którego celem jest wdrożenie rozpatrywanej konwencji.
5. Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, dotyczący „dostępu do wymiaru sprawiedliwości”, stanowi bowiem, że „bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska”. Zakres tego przepisu jest określone w ust. 4 tego artykułu, który wymaga w szczególności, aby procedury, o których mowa w ust. 3, przewidywały odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz aby były bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty.
6. Stosowanie do instytucji i organów Unii postanowień konwencji z Aarhus zostało uregulowane w rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006 (zwanym dalej „rozporządzeniem Aarhus”)(5). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczącym „wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych”, „każda organizacja pozarządowa, która spełnia kryteria określone w art. 11[(6)], jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji lub organu Wspólnoty, które przyjęły akt administracyjny zgodnie z prawem ochrony środowiska, lub w przypadku zarzutu zaniechania administracyjnego, które powinny były przyjąć taki akt”. Natomiast pojęcie „aktu administracyjnego” w rozumieniu tego rozporządzenia jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus jako „każdy indywidualnie adresowany środek podejmowany w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty oraz mający prawnie wiążący charakter i skutek zewnętrzny”. Ustawodawca Unii wyłączył zatem z zakresu kontroli, którą mogą wszcząć organizacje ochrony środowiska, akty o charakterze generalnym.
7. W wyroku Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverantreiniging/Komisja (T‑396/09, EU:T:2012:301, zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”) Sąd przeprowadził kontrolę legalności rozporządzenia Aarhus w świetle konwencji z Aarhus, opierając się na orzecznictwie wynikającym z wyroków Fediol/Komisja i Nakajima/Rada, odnoszących się do postanowień układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (zwanego dalej „GATT”) i Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (zwanego dalej „porozumieniem WTO”)(7).
8. Mimo że wyrok Sądu wydaje mi się z tego powodu dotknięty naruszeniem prawa, które powinno prowadzić do jego uchylenia, nie zmienia to faktu, że istotny aspektu tego naruszenia odnosi się do przesłanek powoływania się na normy prawa umów międzynarodowych, przyjętych przez Trybunał w orzecznictwie, które, jak się wydaje, nie stanowią zbioru całkowicie spójnego. Zgodnie z tym orzecznictwem norma umowna, aby móc stanowić kryterium ważności aktu prawa Unii, musi być w szczególności bezwarunkowa i dostatecznie jasna, a zatem posiadać bezpośrednią skuteczność(8). Tymczasem, słusznie starając się znaleźć rozwiązanie umożliwiające badanie zgodności rozporządzenia Aarhus z konwencją z Aarhus, Sąd najwidoczniej próbował uniknąć zastosowania tej przesłanki(9). Uważam ze swej strony, że sygnał wysłany w ten sposób przez Sąd zasługuje na uwagę.
9. W konsekwencji, jeśli moja analiza naruszenia popełnionego przez Sąd spotkałaby się z przychylnością, Trybunał stanie przed następującym wyborem. Jeżeli Trybunał nie miałby żadnych wątpliwości, można przewidzieć zachowanie przez niego ciągłości linii orzecznictwa zawartej w wyroku Intertanko i in.(10), która uzależnia możliwość kontroli ważności od przesłanki bezpośredniej skuteczności, i w ten sposób ostateczne zamknięcie dróg kontroli legalności prawa wewnętrznego wprowadzającego w życie art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, zarówno na poziomie Unii, jak i na poziomie państw członkowskich.
10. Jednakże ze względów, które przedstawię, lepszym rozwiązaniem wydaje mi się dostosowanie przez Trybunał przesłanek powoływania się na prawo umów międzynarodowych, w szczególności na wzór podejścia przyjętego w wyroku zwanym Biotech(11), w którym wyraźnie wykluczył on, aby bezpośrednia skuteczność stanowiła uniwersalną przesłankę powołania się na normę umowną w ramach kontroli legalności.
11. Dlatego nawet w przypadku skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, uelastycznienie przesłanek możliwości powołania się na prawo umów międzynarodowych pozwali mu sprawdzić, na właściwej podstawie, czy przyjmując rozporządzenie Aarhus ustawodawca wspólnotowy przyznał osobom prywatnym poziom ochrony sądowej wystarczający w świetle konwencji z Aarhus.
II – Okoliczności powstania sporu i zaskarżony wyrok
12. Sprawy mają swe źródło w decyzji Komisji z dnia 7 kwietnia 2009 r.(12), w drodze której Komisja przyznała Królestwu Niderlandów tymczasowe odstępstwo od zobowiązań przewidzianych w dyrektywie 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy(13) (zwanej dalej „decyzją w sprawie odstępstwa”).
13. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (zwane dalej „organizacjami ochrony środowiska”) zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus wniosły do Komisji wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej decyzji w sprawie odstępstwa. W decyzji C(2009) 6121 z dnia 28 lipca 2009 r. (zwanej dalej „decyzją o niedopuszczalności”) Komisja odrzuciła ten wniosek jako niedopuszczalny ze względu na to, że decyzja w sprawie odstępstwa nie jest środkiem o charakterze indywidualnym i że nie mogła zatem być przedmiotem wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w rozporządzeniu Aarhus. Organizacje ochrony środowiska wniosły zatem skargę do Sądu.
14. W zaskarżonym wyroku, odrzuciwszy zarzut organizacji zmierzający do zakwalifikowania decyzji w sprawie odstępstwa jako środka indywidualnego, Sąd uwzględnił zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez te organizacje przeciwko art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus w związku z art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia, oparty na niezgodności tych przepisów z konwencją z Aarhus. W konsekwencji, na wniosek organizacji ochrony środowiska, Sąd stwierdził nieważność decyzji o niedopuszczalności.
15. W celu uzyskania szczegółowego opisu leżących u podstaw sporu okoliczności faktycznych i procedury proszę zapoznać się z opisem zawartym w zaskarżonym wyroku.
III – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
16. W odwołaniu złożonym w dniu 3 września 2012 r. (sprawa C‑401/12 P) Rada wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie w całości skarg skarżących oraz obciążenie skarżących solidarnie kosztami.
17. W odwołaniu złożonym w dniu 24 sierpnia 2012 r. (sprawa C‑402/12 P) Parlament wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi w pierwszej instancji co do istoty i o obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania odwoławczego.
18. W odwołaniu złożonym w dniu 27 sierpnia 2012 r. (sprawa C‑403/12 P) Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o niedopuszczalności, a także o obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami poniesionymi przez Komisję w pierwszej instancji i w ramach niniejszego odwołania.
19. Sprawy C‑401/12 P, C‑402/12 P i C‑403/12 P zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz w celu wydania wyroku postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 21 października 2012 r.
20. W dniu 25 lutego 2012 r. organizacje ochrony środowiska złożyły odpowiedź na odwołanie. W następstwie żądania usunięcia braków wspomniane strony wniosły w dniu 1 marca 2012 r. odwołanie wzajemne, zgodnie z art. 176 § 2 regulaminu postępowania.
21. Parlament, Rada, Komisja, organizacje ochrony środowiska oraz rząd czeski(14) zostali wysłuchani na rozprawie, która odbyła się w dniu 10 grudnia 2013 r.
IV – W przedmiocie podstawy kontroli legalności norm prawa pochodnego w świetle prawa umów międzynarodowych (pierwszy zarzut odwołań)
A – Argumenty stron
22. W pierwszych zarzutach Rada, Parlament i Komisja podnoszą zasadniczo, że w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca żadna kontrola ważności rozporządzenia Aarhus, biorąc pod uwagę brak bezpośredniej skuteczności art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, stwierdzony przez Trybunał w wyroku Lesoochranárske zoskupenie(15), a także fakt, że sformułowane w orzecznictwie Trybunału przesłanki umożliwiające kontrolę legalności aktów prawa pochodnego miały charakter wyjątkowy. W konsekwencji, odrzucając podejście wynikające z wyroku Lesoochranárske zoskupenie i opierając się na orzecznictwie wynikającym z wyroków Fediol/Komisja i Nakajima/Rada(16), które daje możliwość kontroli legalności aktów prawa pochodnego w wyjątkowych wypadkach, Sąd naruszył prawo.
23. W tym względzie autorzy odwołań zgadzają się co do tego, że wyjątki powinny być interpretowane zwężająco(17), a przepisy rozporządzenia Aarhus w żadnym razie nie spełniają przewidzianych w orzecznictwie przesłanek ustalonych w wyrokach Fediol/Komisja i Nakajima/Rada.
24. Zdaniem Rady wyrok Fediol/Komisja dotyczy sytuacji, gdy akt Unii odsyła wyraźnie do konkretnych postanowień umowy międzynarodowej. Nie jest tak w przypadku rozporządzenia Aarhus, ponieważ samo powołanie się przez akt prawa pochodnego na instrument międzynarodowy nie wystarcza za uzasadnienie poddania go kontroli sądowej w świetle owego instrumentu. Podobnie, Sąd nie może opierać się na wyroku Nakajima/Rada, dotyczącym innej sytuacji, w której akt prawa Unii miał na celu wykonanie „szczególnego” zobowiązania porozumienia międzynarodowego.
25. Parlament podziela tę analizę wyroku Fediol/Komisja. W odniesieniu do wyroku Nakajima/Rada Parlament podkreśla, że orzecznictwo to posiada bardzo ograniczony zakres stosowania(18) i odnosi się do sytuacji, gdy Unia ma „wykonać” „szczególne zobowiązanie”. Nie chodzi tu zatem o zastosowanie się przez Unię do jej zobowiązań międzynarodowych w sensie ogólnym, w przypadku gdy posiada ona pewien zakres uznania co do sposobu wykonania jej zobowiązań, które na niej ciążą na mocy rozpatrywanej umowy międzynarodowej(19), lecz o wykonanie umowy, która nakłada na Unię pozytywne zobowiązanie do działania w określony sposób i nie daje żadnych uprawnień dyskrecjonalnych(20).
26. Z kolei Komisja dodaje, że wyrok Nakajima/Rada ma swe źródło w sprawach antydumpingowych i że był w praktyce stosowane w orzecznictwie Trybunału niemal wyłącznie do przypadków kontroli w sposób incydentalny zgodności rozporządzeń antydumpingowych Unii z przepisami kodeksów antydumpingowych GATT z roku 1979 i roku 1994. Zdaniem Komisji nie można interpretować rzeczonego wyroku w ten sposób, że obejmuje on wszystkie przypadki, w których Unia przyjmuje środek w celu wykonania swoich obowiązków w ramach umów międzynarodowych.
27. W odpowiedzi na odwołania organizacje ochrony środowiska wnoszą do Trybunału o „utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, niezależnie od ewentualnej zmiany uzasadnienia, na jakim się on opiera; oddalenie odwołań wniesionych przez Komisję, Radę i Parlament w zakresie wszystkich ich elementów”. Twierdzą one, że charakter i przedmiot konwencji z Aarhus nie stanowią przeszkody w kontroli ważności i że przesłanki określone w wyroku Fediol/Komisja zostały w niniejszym przypadku spełnione, ponieważ rozporządzenie Aarhus zawiera liczne odniesienia do tej konwencji.
B – W przedmiocie skutków prawa międzynarodowego w prawie Unii
28. Powiedziano, że w celu zrozumienia i oceny postaw sądów krajowych wobec umów międzynarodowych należy sięgnąć do podstaw konstytucyjnych państwa(21). Wymóg ten jest o tyle istotniejszy w niniejszych sprawach, że Trybunał ma określić przepisy odniesienia mające zastosowanie w kontroli legalności skutków wewnętrznych konwencji z Aarhus w porządku prawnym Unii, podczas gdy przez dziesięciolecia w ramach orzecznictwa odnoszącego się do stosunków pomiędzy prawem międzynarodowym i prawem Unii wypracowane zostały zasady, których zastosowanie nie raz rodziło pytania.
29. Jak już wskazałem, jestem zdania, że stosując w niniejszym przypadku orzecznictwo czerpiące swe źródło w sprawach Fediol/Komisja i Nakajima/Rada, Sąd naruszył prawo, ponieważ wyroki te ustanawiają ograniczony wyjątek w ramach orzecznictwa w przedmiocie porozumień GATT i WTO, a nie ogólnego podejścia do kontroli legalności prawa Unii. Aby zilustrować tę tezę, konieczne jest jednak przeanalizowanie rozwoju orzecznictwa dotyczącego wewnętrznych skutków zobowiązań prawa międzynarodowego w prawie Unii. Na podstawie tej analizy wykażę, że orzecznictwo rozwijało się niczym drzewo, które w przeciągu lat wypuściło szereg gałęzi, wszystkie jednak wyrastające ze „wspólnego pnia”, jakim jest zasada monizmu.
– Wspólny pień monistyczny
30. Z ogólnego punktu widzenia wydaje się powszechnie przyjęte, od wydania w 1974 r. wyroku Haegeman(22), że u podstaw art. 216 TFUE (dawniej art. 300 ust. 7 WE), zgodnie z którym „[u]mowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie”, leży podejście monistyczne(23), które prowadzi do „automatycznego włączenia”(24), w związku z czym umowy międzynarodowe należą jako takie do źródeł prawa wspólnotowego.
31. Wyrokiem Kupferberg wydanym w 1982 r.(25) Trybunał potwierdził takie włączenie umów międzynarodowych do wspólnotowego porządku prawnego, podkreślając, że „skutki odnoszone we Wspólnocie przez postanowienia umowy międzynarodowej nie mogą być określone w oderwaniu od międzynarodowego pochodzenia omawianych postanowień” i że „zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego umawiające się strony mogą uzgodnić skutki, jakie postanowienia umowy mają wywierać w porządku krajowym umawiających się stron”. Trybunał wyjaśnił, że instytucje właściwe do negocjowania i zawierania umów z państwami trzecimi korzystają ze swobody w zakresie ustalenia skutków, które ich postanowienia powodować będą w porządku wewnętrznym. Jedynie wtedy, gdy kwestia ta nie została uregulowana w umowie, jej rozstrzygnięcie należy do Trybunału(26).
32. Zgodnie z podejściem monistycznym postanowienia umowne wywołują zatem skutki w porządku prawnym Unii nawet w braku przyjęcia jakiegokolwiek aktu legislacyjnego lub wykonawczego w celu ich wykonania(27). Jak podsumował rzecznik generalny Rozès w sprawie Polydor, rozporządzenie, które zatwierdza porozumienie międzynarodowe, ma jedynie wartość instrumentalną(28). Późniejsze bogate orzecznictwo potwierdza, że postanowienia umów międzynarodowych stanowią część prawa Unii również wtedy, gdy ich postanowienia nie stanowią przepisów odniesienia dla celów kontroli legalności prawa pochodnego(29).
33. W tym względzie należy podkreślić, że to właśnie z powodu zasady monizmu pojawia się problem możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego, w szczególności w świetle zasady prawa Unii, na podstawie której umowy międzynarodowe znajdują się w sensie hierarchicznym wyżej od wszystkich aktów prawa pochodnego(30). W orzecznictwie przyjęto bowiem, że art. 216 ust. 2 TFUE może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa pochodnego niezgodnego z prawem międzynarodowym. W prawie Unii pierwszeństwo to nie obejmuje prawa pierwotnego, a w szczególności zasad ogólnych i praw podstawowych(31).
34. Jeśli chodzi o kontrolę legalności aktu prawa Unii w świetle postanowienia prawa międzynarodowego, to w wyroku International Fruit Company z 1972 r. Trybunał wskazał, że jego właściwość w zakresie kontroli ważności w ramach odesłania prejudycjalnego obejmuje wszystkie przesłanki nieważności aktów prawa pochodnego i że Trybunał ma obowiązek zbadać, czy ważność rzeczonych aktów może być zakwestionowana z powodu ich sprzeczności z przepisem prawa międzynarodowego(32), wymagając jednocześnie spełnienia przed sądem odsyłającym przesłanki bezpośredniej skuteczności.
35. Wreszcie, nadrzędność umów międzynarodowych zawartych przez Unię wobec aktów prawa pochodnego nakazuje, aby dokonywać wykładni tych ostatnich, tak dalece jak to możliwe, w zgodzie ze wspomnianymi umowami(33).
36. Do celów niniejszej sprawy należy podkreślić, że podejście monistyczne, przewidujące automatyczne włączenie przepisów prawa międzynarodowego, stanowi podstawową zasadę umożliwiająca zrozumienie stosunku między prawem Unii i prawem międzynarodowym(34). Jednakże takie ścisłe powiązanie wymaga z kolei rozsądnej postawy na rzecz autonomii prawa Unii, których najbardziej istotnym przykładem była odmowa przez Trybunał przyznania bezpośredniej skuteczności postanowieniom porozumienia w ramach GATT i WTO(35), co umożliwiłoby powoływanie się na te normy.
– Pierwsza gałąź dualistyczna (orzecznictwo GATT/WTO)
37. Chociaż rozróżnienie pomiędzy monizmem i dualizmem jest pewnym uproszczeniem, które maskuje istotne różnice pomiędzy systemami należącymi do jednego lub drugiego obozu(36), nie zmienia to faktu, że istota dualizmu polega na tym, iż postanowienia prawa umów międzynarodowych nie mają bezpośredniego zastosowania na poziomie krajowym, ponieważ ich skutki prawne w ramach krajowego porządku prawnego uzależnione są od aktów ustawodawczych lub wykonawczych, służących zapewnieniu ich wdrożeniu (transformacji). Natomiast właśnie z powodu istnienia źródła międzynarodowego wykładnia danych przepisów wewnętrznych podlega zasadzie „treaty friendly interpretation” w celu uniknięcia, na ile to możliwe, ewentualnych konfliktów między przepisem krajowym i zobowiązaniem umownym. To rozwiązanie Trybunał zastosował zasadniczo w orzecznictwie dotyczącym porozumień GATT i WTO(37), nie mówiąc jednak o odejściu od monizmu jako zasady podstawowej.
38. Tak więc, odpowiadając na wezwanie rzecznika generalnego M.H. Mayrasa, który argumentował na rzecz spójności między umowami międzynarodowymi i aktami instytucji, Trybunał orzekł w sprawie International Fruit Company i in., że ważność tych ostatnich można oceniać „w świetle postanowienia prawa międzynarodowego, jeśli postanowienie to wiąże Wspólnotę i może rodzić po stronie jej obywateli prawa, na które mogą oni powołać się przed sądem”(38). W sprawie tej Trybunał orzekł, że art. XI porozumienia GATT nie wywołuje jednak takiego skutku.
39. Wypracowane w ten sposób orzecznictwo potwierdza szczególny charakter porozumień GATT i WTO(39) ze względu na to, że, po pierwsze, zostały one oparte na koncepcji negocjacji podjętych na „zasadzie wzajemności i wspólnych korzyści”, a z drugiej strony ze względu na stanowisko Wspólnoty w momencie ich przyjmowania(40).
40. Bezsporne jest bowiem, że porozumienia WTO nie zawierają żadnego odniesienia do statusu tych porozumień w wewnętrznym porządku prawnym państw sygnatariuszy. W przeciwieństwie do sytuacji istniejącej w przypadku prawa Unii w następstwie ustanowienia zasady zawartej w wyroku Van Gend en Loos, porozumienia w ramach GATT i WTO nie stworzyły nowego systemu prawnego obejmującego umawiające się strony lub państwa członkowskie i ich obywateli(41). W konsekwencji system porozumień WTO przyznaje jednostkom prawa jedynie w drodze rozwiązań przyjętych przez członków WTO i nie zobowiązuje w żaden sposób sądów krajowych do niestosowania przepisu sprzecznego z regułami WTO(42).
41. Co się tyczy GATT, Trybunał w sposób jasny wskazał, że jednostka nie może powołać się na rzeczone porozumienie przed sądami Wspólnoty w celu zakwestionowania ważności środka wspólnotowego(43). Porozumienie GATT charakteryzuje elastyczność postanowień, biorąc pod uwagę niewiążący system rozstrzygania sporów, oraz możliwość uniknięcia obowiązków wynikających z porozumienia w przypadku faktycznego lub ewentualnego powstania szkody w wyniku wykonania zobowiązań przyjętych w ramach GATT.
42. Co się tyczy porozumień WTO, Trybunał sprecyzował w pierwszej kolejności, że porozumienia te nie określają środków prawnych zdolnych zapewnić ich wykonanie w dobrej wierze w wewnętrznym porządku prawnym członków WTO(44). Trybunał podkreślił, że w systemie rozstrzygania sporów istotne znaczenie mają negocjacje między stronami. Dzięki temu członek, który przyjął środki niezgodne z postanowieniami WTO, może zamiast wycofania środków będących przyczyną sporu zastosować wzajemną rekompensatę. Unieważnienie środka sprzecznego z zobowiązaniami wynikającymi z porozumień WTO prowadziłoby do pozbawienia organów ustawodawczych lub wykonawczych umawiających się stron możliwości znalezienia rozwiązania w drodze negocjacji. Trybunał oparł się również na względach wzajemności, związanych z odmową poddania się przez partnerów handlowych Wspólnoty kontroli legalności ich prawa krajowego na podstawie porozumień WTO(45).
43. Trybunał, trzymając się ściśle swojego stanowiska, wykluczył możliwość powoływania się przez jednostkę na naruszenie przepisów WTO w ramach powództwa o odszkodowanie, nawet w przypadku gdy zakwestionowany akt został skrytykowany przez Organ ds. Rozstrzygania Sporów WTO(46). Orzecznictwo to oznacza również, że nawet sami skarżący uprzywilejowani nie mogą wystąpić o kontrolę legalności(47). Takie podejście jednak nie uniemożliwiło Trybunałowi wykazania uchybienia wynikającego z nieprzestrzegania postanowień układu GATT(48).
44. Wszystko to jednakże nie podważa reguły podstawowej, zgodnie z którą układ GATT i porozumienia WTO są częścią prawa wspólnotowego i zatem, co do zasady, wiążą Wspólnotę(49). Zatem, według Trybunału, normy WTO (w tym przypadku porozumienia TRIPS) są, jako integralna część wspólnotowego porządku prawnego, normami odniesienia dla wykładni aktów prawa Unii(50).
– Pierwsze odgałęzienie (orzecznictwo wynikające z wyroków Fediol/Komisja i Nakajima/Rada)
45. Mając na względzie restryktywny charakter ogólnego orzecznictwa dotyczącego skutków porozumień GATT i WTO, Trybunał ustanowił wyjątek(51), znany również pod nazwą „zasady implementacji”(52), na podstawie którego sądy wspólnotowe mogą kontrolować legalność aktów prawa pochodnego w świetle przepisów WTO, w tym GATT, gdy „Wspólnota zamierzała wykonać szczególne zobowiązanie przyjęte w ramach WTO lub gdy wspólnotowy akt wyraźnie powołuje się na konkretne przepisy porozumień WTO”(53).
46. W sprawie Fediol/Komisja skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem decyzji Komisji oddalającej jej skargę zmierzającą do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie praktyk handlowych Argentyny. W tym celu powołała się na rozporządzenie Rady (EWG) nr 2641/84 z dnia 17 września 1984 r. w sprawie wzmocnienia wspólnej polityki handlowej w szczególności odnośnie do ochrony przed niedozwolonymi praktykami handlowymi(54) i dodała, że wspomniane praktyki były również sprzeczne z szeregiem postanowień GATT(55). W wyroku Nakajima/Rada skarżąca podniosła na podstawie art. 184 EWG brak możliwości zastosowania przepisów rozporządzeń antydumpingowych, stwierdzając w szczególności, że rozporządzenie to było sprzeczne z niektórymi przepisami kodeksu antydumpingowego GATT.
47. Jak wynika z wyroku Van Parys(56), rzeczone wyroki stanowią jedyne dwa wyjątki od zasady ogólnej, właściwe dla dziedziny porozumień GATT i WTO, biorąc pod uwagę ich charakter i systematykę, które oparte są na zasadach negocjacji i wzajemności, jak również konieczność zachowania zakresu swobody działania instytucji Unii.
48. Pierwszy zarzut niniejszych odwołań należy przeanalizować właśnie w świetle powyższych rozważań.
C – W przedmiocie zaskarżonego wyroku
49. Pragnę przede wszystkim zauważyć, że rozumowanie Sądu znajdujące się w pkt 55–57 zaskarżonego wyroku opiera się głównie na jednym z wyjątków ustanowionych w ramach porozumień GATT i WTO, a mianowicie na orzecznictwie Nakajima/Rada, podczas gdy powołanie się na wyrok Fediol/Komisja ma charakter wyłącznie pomocniczy, a nawet czysto redakcyjny(57). Uważam bowiem, że pkt 58 zaskarżonego wyroku stanowi opis uzasadnienia twierdzenia znajdującego się w pierwszym zdaniu, zgodnie z którym rozporządzenie zostało przyjęte w celu wypełnienia zobowiązań Unii, które wynikają z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
50. W konsekwencji, w obliczu odmowy uznania przez Trybunał w wyroku Lesoochranárske zoskupenie jakiejkolwiek bezpośredniej skuteczności art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus i ponieważ odmowa ta zdawała się wykluczać jakiekolwiek możliwości kontroli legalności przepisu prawa pochodnego w świetle postanowienia umownego, Sąd postanowił zastosować wyjątek dotyczący „wdrożenia” umowy międzynarodowej, oparty na wyroku Nakajima/Rada.
51. Czyniąc to, Sąd dopuścił się naruszenia prawa, które moim zdaniem widoczne jest na dwóch płaszczyznach.
52. Na pierwszej płaszczyźnie rozpatrywany błąd polega na przypisaniu orzecznictwu dotyczącemu porozumień GATT i WTO zasięgu uniwersalnego. Tak więc błąd ten leży w transpozycji orzecznictwa dotyczącego konkretnych umów, charakteryzujących się, jak wynika z powyższych uwag, właściwą im logiką i systemem prawnym, do dziedziny zdecydowanie odrębnej, tj. dziedziny konwencji z Aarhus, z myślą o kontroli legalności prawa pochodnego Unii w świetle tej konwencji. Tymczasem moim zdaniem należy wykluczyć stosowanie rozumowania, na którym zasadza się rzeczone orzecznictwo, w innych dziedzinach prawa(58).
53. Trybunał miał już okazję podkreślić szczególny charakter przepisów obowiązujących w ramach porozumień GATT i WTO w porównaniu do postanowień wynikających z innych umów międzynarodowych, takich jak w szczególności konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki(59) i konwencji o różnorodności biologicznej(60), i wywnioskować stąd niemożność transpozycji tych przepisów poza ich zakres. Tak więc Trybunał sprecyzował, że wyłączenia kontroli legalności aktu wspólnotowego w świetle porozumień WTO/TRIPS/TBT nie można zastosować do konwencji, która w odróżnieniu od porozumienia WTO nie opiera się ściśle na zasadzie wzajemności i wzajemnych korzyści(61).
54. Równolegle Sąd na drugiej płaszczyźnie niesłusznie starał się uzasadnić kontrolę legalności wyjątkiem ustanowionym w wyroku Nakajima/Rada, mimo iż rzeczony wyrok stanowi odgałęzienie w ramach orzecznictwa odnoszącego się do porozumień GATT i WTO, właściwe dla tej dziedziny prawa.
55. Jak Sąd przypomniał w wyroku Chiquita Brands i in., zasada wynikająca z wyroku Nakajima/Rada przewiduje, na zasadzie wyjątku, możliwość powołania się przez stronę w sposób incydentalny na naruszenie przez Wspólnotę lub jej instytucje postanowień zawartych w GATT lub porozumieniach WTO. Jako wyjątek od zasady, zgodnie z którą jednostka nie może bezpośrednio powołać się na przepisy porozumień WTO przed sądem wspólnotowym, reguła ta jest interpretowana w sposób zwężający(62). Jestem zdania, iż takie określenie jego zasięgu wyklucza wszelką możliwość powołania się na niego poza zakresem przepisów porozumień GATT i WTO. Nie ma zatem nawet potrzeby badania, czy rozpatrywane wyjątki zostały prawidłowo zastosowane w niniejszym przypadku.
56. W konsekwencji proponuję uwzględnić pierwszy zarzut odwołań i uchylić zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim uwzględniono w nim drugi zarzut w pierwszej instancji i przeprowadzono kontrolę legalności na podstawie orzecznictwa wynikającego z wyroków Fediol/Komisja i Nakajima/Rada.
57. Z powodów, które opiszę poniżej i które nie mogły zostać omówione przez strony, nie wydaje mi się, aby stan sprawy pozwalał na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału, a zatem musi ona zostać skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd. Natomiast jeśli Trybunał postanowi wydać orzeczenie w niniejszej sprawie na podstawie wyroku Intertanko (EU:C:2008:312), na którym opierają się odwołania, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania nie będzie konieczne.
V – W przedmiocie rozwiązania alternatywnego w zakresie kontroli legalności – uzasadnienie zwrócenia sprawy do Sądu
A – Co do możliwości powołania się bezpośrednio na normy umowne umów międzynarodowych do celów kontroli legalności prawa pochodnego Unii
1. O „bezpośredniej skuteczności” jako filtrze w ramach kontroli legalności
58. Bezsporne jest, że ważność aktu Unii może być naruszona z powodu niezgodności tego aktu z takimi normami prawa międzynarodowego(63). W swoim klasycznym orzecznictwie Trybunał zatem poszukuje takiej niezgodności etapami. Tak więc przede wszystkim Unia powinna być związana danymi postanowieniami(64). Następnie Trybunał może badać ważność aktu prawnego Unii w świetle umowy międzynarodowej jedynie wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu charakter ani systematyka tej umowy(65). Wreszcie w przypadku gdy charakter i systematyka(66) danej umowy pozwalają na kontrolę ważności aktu prawnego Unii w świetle postanowień tej umowy, konieczne jest także, by jej postanowienia przywołane w celu zbadania ważności aktu prawnego Unii miały bezwarunkową i dostatecznie jasną treść, a zatem posiadały bezpośrednią skuteczność(67).
59. Przesłanka bezpośredniej skuteczności jest spełniona, jeżeli przytoczone postanowienie zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu(68).
60. Jednakże w obecnym stanie prawa Unii, jak się wydaje, trudno twierdzić, że istnieje tylko jedno jednolite podejście do kontroli legalności prawa pochodnego w świetle instrumentów prawa umów. Dotyczące jej orzecznictwo także nie stanowi bowiem skonsolidowanej całości, ale, wręcz przeciwnie, charakteryzuje się pewnym zróżnicowaniem, graniczącym czasami z niespójnością.
61. Po pierwsze, jeśli chodzi chociażby o uznanie bezpośredniej skuteczności postanowień umowy międzynarodowej, sąd Unii wykazuje wyraźnie elastyczność w przedmiocie możliwości powołania się bezpośrednio na umowy z państwami trzecimi, w szczególności układy stowarzyszeniowe(69). Podejście to pozwala jednostkom powoływać się przed sądem na dane postanowienia, w przypadku gdy konwencja międzynarodowa może wpływać bezpośrednio na ich sytuację(70). Natomiast, jak już wskazałem, w szczególnej dziedzinie porozumień WTO i porozumień TRIPS i TBT, z właściwymi im charakterem i systematyką, postanowienia wspomnianych porozumień nie należą do norm, w świetle których Trybunał Sprawiedliwości kontroluje legalność aktów instytucji wspólnotowych(71).
62. Powyższe „klasyczne” podejście należy skonfrontować z rzeczywistością, charakteryzującą się wysokim zróżnicowaniem umów, których Unia jest stroną, co z kolei wiąże się ze zróżnicowaniem skutków, które porozumienia te wywołują w prawie Unii. Bezsporne jest bowiem, że porozumienie o współpracy handlowej nie może wywierać w porządku krajowym skutków porównywalnych do wielostronnej umowy tworzącej system o charakterze generalnym, zawierający ambitne cele „polityczne”, co często ma miejsce zwłaszcza w dziedzinie ochrony środowiska i prawa transportu(72). Ponadto układy stowarzyszeniowe i umowy o partnerstwie charakteryzuje odrębna specyfika, kiedy prowadzą one do zbliżenia w dziedzinie podstawowych wolności(73).
63. W odniesieniu do kontroli legalności, o ile prawdą jest, że w niektórych przypadkach Trybunał dokonuje kontroli w świetle przepisów prawa umów, chociaż bez przedstawienia głębszego uzasadnienia na wzór wyroku wydanego w sprawie IATA i ELFAA(74), to w innych przypadkach Trybunał przyjmuje stanowisko bardziej rygorystycznie, podobne do podejścia przyjętego w wyroku Intertanko i in.
64. W opinii przedstawionej w tej ostatniej sprawie rzecznik generalna J. Kokott uznała, że konwencja o prawie morza może stanowić „kryterium kontroli” dla celów oceny zgodności z prawem aktów prawa pochodnego(75). Trybunał nie przychylił się jednak do rozumowania zaproponowanego przez rzecznika generalnego, uzasadniając to brakiem norm, które miałyby być stosowane bezpośrednio i natychmiastowo względem jednostek i przyznawać im prawa lub wolności, na które mogłyby się powoływać wobec państw(76).
65. Rozwiązanie przyjęte w ten sposób w wyroku Intertanko i in. zrodziło szereg pytań, gdyż stanowiło zerwanie z wcześniejszym wyrokiem, wydanym w sprawie Poulsen i Diva Navigation(77), w którym Trybunał przyznał jednostkom prawo powołania się na tę samą konwencję o prawie morza jako wyraz międzynarodowego prawa zwyczajowego(78).
66. Trybunał udzielił kilku wyjaśnień dotyczących możliwości powołania się na prawo międzynarodowe zwyczajowe w wyroku ATA i in. (EU:C:2011:864), w którym orzekł, iż „w celu zbadania przez Trybunał ważności aktu Unii jednostka może powołać się na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego […] w zakresie, w jakim z jednej strony zasady te mogą podważyć kompetencję Unii do wydania wspomnianego aktu[(79)], z drugiej strony zaś sporny akt może wpłynąć na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii lub stworzyć po jej stronie obowiązki w świetle tego prawa”(80).
67. Wreszcie sprawa, która w sposób najbardziej wyraźny odcina się od powyższego podejścia „klasycznego”, to w sposób oczywisty ta, która doprowadziła do wydania wyroku Biotech (EU:C:2001:523)(81). Trybunał uznał bowiem, że fakt, iż umowa międzynarodowa zawiera przepisy pozbawione bezpośredniej skuteczności, co oznacza, że nie tworzą one praw, na które jednostki mogą się powoływać bezpośrednio przed sądem, nie stanowi przeszkody dla kontroli przez sąd poszanowania zobowiązań ciążących na Wspólnocie jako stronie tej umowy(82).
68. Stanowisko to wydaje mi się decydujące w niniejszych sprawach.
69. Co więcej, należy stwierdzić, że istnieje pewne napięcie między odmową uznania możliwości powołania się bezpośrednio na art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, uzasadnioną koniecznością przyjęcia środków wykonawczych, a wolą zapewnienia skutecznej ochrony sądowej zgodnej z wymogami konwencji, wyrażoną w wyroku Lesoochranárske zoskupenie(83). Trybunał stwierdził również, że „chociaż owe postanowienia [konwencji] zostały sformułowane w sposób ogólny, mają one na celu umożliwić zapewnienie skutecznej ochrony środowiska”. Zatem Trybunał zalecił sądom odsyłającym, aby dokonywały „wykładni swojego prawa krajowego, która w możliwie najszerszym zakresie będzie zgodna z celami określonymi w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus”(84). Tymczasem bezsporne jest, że Trybunał, jako instytucja, ma również obowiązek zastosowania się do konwencji z Aarhus(85).
2. W przedmiocie dostosowania przesłanek powoływania się bezpośrednio na prawo umów międzynarodowych
70. Przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem(86) Wspólnota jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat. Pojęcie wspólnoty prawa posiada dwa aspekty: przede wszystkim aspekt normatywny rodzący obowiązek zgodności z traktatem, a następnie aspekt sądowy, który wymaga ochrony sądowej jednostek przed aktami prawa pochodnego(87).
71. Ponadto wydaje się, iż coraz częściej trudno jest Trybunałowi zapewnić przestrzeganie zobowiązań międzynarodowych spoczywających na Unii przy jednoczesnym chronieniu autonomii prawa Unii, w szczególności w międzynarodowym prawie ochrony środowiska(88). Prawo ochrony środowiska jest bowiem jedynie jednym z przykładów rosnącej mnogości miejsc opracowywania i stosowania prawa, która prowadzi w sposób nieunikniony do zjawisk interakcji, umiędzynarodowienia, a nawet globalizacji tego prawa(89). Ten złożony kontekst prawny wymaga moim zdaniem zróżnicowanego podejścia.
72. Prawdą jest, że bezpośrednia skuteczność stanowi zasadę pozwalającą sądowi krajowemu na zastosowanie przepisu prawa międzynarodowego jako autonomicznej podstawy wydanego przezeń orzeczenia, jeżeli wspomniany przepis nie został przetransponowany do prawa krajowego lub został przetransponowany w sposób niewłaściwy(90). W prawie Unii teoria bezpośredniej skuteczności, w postaci stosowanej do stosunków między prawem Unii i porządkiem prawnym państw członkowskich, jest ograniczona do norm odpowiadających wymogowi zupełności(91). Bezsporne jest zatem, że pojęcie bezpośredniej skuteczności jest właściwe w przypadku sytuacji jednostki znajdującej się w ramach krajowego systemu prawnego, pragnącej skorzystać z prawa Unii, w tym wiążących Unię konwencji międzynarodowych. Jednakże w obecnym stanie rozwoju prawa Unii teoria bezpośredniej skuteczności, którą można zakwalifikować jako „chorobę wieku dziecięcego” prawa Unii(92), nie służy już ochronie jej autonomii na płaszczyźnie międzynarodowej.
73. Co więcej, w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa teoria bezpośredniej skuteczności nie stanowi zasady powszechnej i obowiązkowej w ramach dokonywanej przez sąd Unii kontroli aktów instytucji Unii.
74. Otóż w ramach niniejszych odwołań należy zauważyć, że stosowanie automatyczne i bez zastrzeżeń orzecznictwa wynikającego z wyroku Intertanko i in. w związku z wyrokiem w sprawie Lesoochranárske zoskupenie prowadziłoby do tego, że Trybunał wykluczyłby wszelką kontrolę sądową poszanowania zobowiązań Unii Europejskiej wynikających z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus zarówno przez sąd krajowy, jak i przez sąd Unii. W związku z tym ochrona sądowa w porządku prawnym Unii, rozumiana szeroko jako dotycząca nie tylko bezpośrednich środków zaskarżenia, ale również mechanizmu odesłania prejudycjalnego, mogłaby poważnie ucierpieć z tego powodu.
75. Mając na względzie całość powyższych rozważań, wydaje się zatem, ze należy zastanowić się nad dalszym rozwojem przesłanki bezpośredniej skuteczności w kontekście możliwości powoływania się na postanowienia umów międzynarodowych.
76. W świetle rozumowania Trybunału w sprawie Air Transport Association of America i in. (EU:C:2011:864) możliwość powołania się bezpośrednio na akt prawa międzynarodowego wymaga przede wszystkim zbadania go w oparciu o jego charakter, systematykę i cele, o ile zostało ustalone, że Unia jest danym aktem związana. Co się tyczy w drugiej kolejności szczególnego postanowienia umownego mogącego stanowić kryterium odniesienia przy kontroli legalności prawa pochodnego Unii, należy się odwołać do jego charakterystyki.
77. Jestem zdania, że trzeba dokonać wyraźnego rozróżnienia konceptualnego między przypadkiem, w którym jednostka pragnie powołać się bezpośrednio na akt prawa międzynarodowego, podnosząc prawo podmiotowe ustanowione na jej rzecz w tym akcie, a przypadkiem kontroli zakresu uznania przysługującego instytucjom Unii w ramach procesu dopasowania(93) aktu prawa Unii do aktu prawa międzynarodowego. Zwykle zadanie wszczęcia takiej kontroli przed sądami Unii mają podmioty uprzywilejowane, lecz w ramach konwencji z Aarhus możliwość ta została zapewniona także organizacjom ochrony środowiska spełniającym ustanowione w tym względzie kryteria.
78. W celu zapobieżenia powstaniu obszaru wyłączonego z wszelkiej kontroli sądowej, słusznym wydaje mi się stwierdzenie, że w ramach kontroli zgodności aktu prawa Unii z prawem międzynarodowym brak bezpośredniej skuteczności postanowienia, rozumianego jako norma wyczerpująca i źródło praw, nie powinien stanowić przeszkody dla oceny legalności, o ile nie sprzeciwia się temu charakterystyka danej konwencji.
79. Natomiast postanowienie prawa międzynarodowego, aby służyć jako punkt odniesienia dla celów kontroli legalności, musi zawierać elementy wystarczająco jasne, precyzyjne i zrozumiałe. Niemniej jednak należy podkreślić, że takie postanowienie może mieć charakter mieszany. Jeśli jest możliwe wyodrębnienie w jego treści części odpowiadających rzeczonemu wymogowi, wspomniana kontrola legalności powinna być możliwa.
80. Postanowienie prawa międzynarodowego, pozostawiając umawiającym się stronom znaczną swobodę działania pod pewnymi względami, może bowiem równocześnie zawierać reguły precyzyjne i bezwarunkowe(94). Pragnę zauważyć, że takie postanowienia mieszane są często spotykane w prawie ochrony środowiska.
81. Postulowana przeze mnie adaptacja przesłanek możliwości powołania się na normy międzynarodowe nie stoi zresztą w sprzeczności za stanowiskiem Trybunału, zgodnie z którym w przypadku norm pozbawionych bezpośredniej skuteczności, takich jak porozumienia WTO, skarżący nie mogą zażądać kontroli legalności również na podstawie art. 263 TFUE. Przeciwnie, jestem zdania, że podejście przyjęte w wyroku Komisja/Niemcy(95), a następnie potwierdzone w wyroku Portugalia/Rada, odzwierciedla właśnie ideę, zgodnie z którą to przede wszystkim szczególne cechy danej umowy międzynarodowej uzasadniają możliwość powołania się na nią bezpośrednio przez jednostkę, a także przeprowadzenie kontroli legalności przez Trybunał lub, przeciwnie, sprzeciwiają się im(96).
82. Ponadto konieczność ustanowienia w orzecznictwie Trybunału rozróżnienia pomiędzy problematyką możliwości bezpośredniego powołania się na postanowienie umowne i możliwością kontrolowania ważności przepisu prawa pochodnego w świetle prawa międzynarodowego, została zarówno podniesiona w licznych analizach przeprowadzonych w doktrynie(97), jak i wskazana przez rzeczników generalnych(98). Słusznie podnoszono, że teoria możliwości powołania się bezpośrednio na normy prawa umów międzynarodowych powinna zostać przeformułowana w sposób autonomiczny(99).
83. W szczególności niektórzy autorzy uznali, że kwestia tego, czy umowa międzynarodowa przyznaje jednostkom prawa, jest bez znaczenia dla oceny, czy postanowienie będące przedmiotem sporu znajduje się wśród postanowień, do których Trybunał odnosi się w celu kontroli legalności aktów prawa Unii(100).
84. Należy zatem zbadać, czy art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus spełnia przesłanki wymagane do tego, aby można się nań było powoływać.
B – Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jako norma odniesienia dla celów kontroli legalności
85. Przede wszystkim należy przypomnieć, że konwencja z Aarhus, uznana za „filar demokracji ekologicznej”(101), została podpisana przez Wspólnotę i następnie zatwierdzona decyzją Rady 2005/370/WE. Jako umowa mieszana, zawarta jednocześnie przez Unię i jej państwa członkowskie, konwencja ta stanowi odtąd integralną część porządku prawnego Unii(102). Unia jest zatem związana rzeczoną konwencją, podobnie jak wszystkie jej instytucje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze.
86. Trybunał potwierdził już swoją właściwość do dokonywania wykładni postanowień konwencji z Aarhus(103) i wydał w tym względzie szereg istotnych wyroków w ramach pytań prejudycjalnych o wykładnię, jak również postępowań w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom(104).
87. Przyznając obywatelom trzy obywatelskie prawa procesowe w sprawach dotyczących środowiska(105), konwencja z Aarhus ustanawia również wymogi. Przewiduje ona zatem, że każda osoba ma obowiązek „ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń”. W zakresie, w jakim uznaje prawa odnoszące się do celów ochrony środowiska, konwencja z Aarhus ma charakter instrumentu procesowego. Ochrona środowiska jest bowiem możliwa tylko wtedy, gdy zainteresowane osoby posiadają realne instrumenty działania w bardzo szerokiej dziedzinie objętej konwencją. Konwencja z Aarhus jest zatem źródłem „praw do uczestnictwa obywatelskiego” w postaci kodyfikacji praw procesowych w zakresie ochrony środowiska.
88. W odróżnieniu na przykład od porozumienia WTO konwencja z Aarhus nie jest oparta na zasadzie wzajemności i wspólnych korzyści umawiających się stron(106).
89. Przeciwnie, konwencja z Aarhus ma na celu umożliwienie władzom publicznym i obywatelom przejęcia indywidualnej i zbiorowej odpowiedzialności za ochronę środowiska i poprawę jego stanu dla zapewnienia dobrobytu i dobrej kondycji obecnego i przyszłych pokoleń(107). Nie stanowi ona w sensie technicznym umowy w dziedzinie środowiska naturalnego, ale jest wyrazem prawa człowieka do środowiska w jego najbardziej wzniosłym aspekcie. Zatem nie ulega wątpliwości, że spośród jej postanowień niektóre nie będą mogły podlegać bezpośredniemu zastosowaniu („self-executing”). To wyjaśnia znaczenie przepisów krajowych wydanych w celu zapewnienia skuteczności tych uregulowań międzynarodowych w prawie krajowym i w konsekwencji konieczność kontroli legalności takich norm.
90. Co się tyczy w szczególności art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, rzeczony przepis ustanawia możliwość zaskarżania naruszeń przepisów krajowego prawa ochrony środowiska.
91. Prawdą jest, iż Trybunał orzekł w wyroku Lesoochranárske zoskupenie, że postanowienia tego artykułu „nie zawierają żadnego jasnego i precyzyjnego obowiązku regulującego bezpośrednio sytuację prawną jednostek”(108). W tym sensie skutek tego postanowienia jest oczywiście uzależniony od wydania późniejszego aktu i jednostki nie mogą się na nie powoływać. Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus daje bowiem umawiającym się stronom możliwość określenia kryteriów, po spełnieniu których członkowie społeczeństwa mogą uzyskać legitymację procesową.
92. Jednakże wydaje mi się, że wspomniany art. 9 ust. 3 stanowi „postanowienie mieszane”, ponieważ ustanawia on również obowiązek rezultatu, który strony konwencji mogą precyzyjnie zidentyfikować.
93. Trybunał stwierdził, że „chociaż owe postanowienia [art. 9 ust. 3] zostały sformułowane w sposób ogólny, mają one na celu umożliwić zapewnienie skutecznej ochrony środowiska”(109). Ochrona ta znajduje wyraz w art. 9 konwencji z Aarhus w postaci ustanowienia szczegółowych zasad proceduralnych mających zastosowanie do skarg zmierzających do ochrony „praw do uczestnictwa obywatelskiego” wynikających z konwencji. Ponadto art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus należy interpretować w związku z jej art. 1, który nakłada na każdą z umawiających się stron obowiązek zagwarantowania uprawnień do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
94. W każdym razie charakter mieszany normy zawartej w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus przekłada się na poziomie krajowym na przyznany ustawodawcy zakres uznania przy określaniu pewnych kryteriów, którym powinny odpowiadać organizacje, aby móc kwestionować naruszenie prawa ochrony środowiska. Wydaje mi się jednak bezsprzeczne, że obowiązek zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości jest wystarczająco jasny, aby stać na przeszkodzie normie, której celem lub skutkiem byłoby wyłączenie określonych kategorii decyzji innych niż ustawodawcze, podejmowanych przez władze publiczne, z zakresu kontroli sądowej sprawowanej przez sądy krajowe.
95. Moim zdaniem, w świetle celu i systematyki art. 9 ust. 3, postanowienie to stanowi zatem częściowo normę wystarczająco jasną, aby móc stanowić podstawę kontroli legalności w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości organizacji posiadających możliwość działania na podstawie ustawodawstwa krajowego, a nawet prawa Unii. W związku z powyższym art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus może stanowić kryterium odniesienia w celu dokonania oceny legalności aktów instytucji Unii.
VI – Analiza dodatkowa dotycząca kontroli legalności
A – Uwagi wstępne
96. Zarówno przy założeniu skierowania sprawy do Sądu, jak i uznania przez Trybunał, że jest w stanie orzec co do istoty sprawy, wydaje mi się, iż powinienem przedstawić dodatkowo kilka uwag dotyczących badania legalności rozporządzenia Aarhus w świetle konwencji z Aarhus.
97. W tym względzie należy uściślić, że niniejsza seria spraw nie dotyczy ogólnych warunków dostępu do wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 263 TFUE w dziedzinie prawa ochrony środowiska, lecz zmierza do zbadania, czy ustawodawca Unii dokonał prawidłowego uzupełnienia środków odwoławczych w świetle wymogów konwencji z Aarhus, ograniczając zakres pojęcia aktów, a mówiąc dokładniej, czy w tym kontekście mógł wykluczyć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do nieustawodawczych aktów powszechnie obowiązujących przyjmowanych przez instytucje Unii. Jak wynika bowiem z prac przygotowawczych nad rozporządzeniem Aarhus, podpisując konwencję z Aarhus Wspólnota Europejska zobowiązała się do dopasowania swojego ustawodawstwa do wymogów konwencji w dziedzinie dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
B – Argumenty przedstawione przez Komisję w ramach zarzutu drugiego
98. W drugim zarzucie odwołania Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Podnosi ona, że postanowienie to pozostawia możliwość wyboru umawiającym się stronom, ponieważ nakazuje im zapewnić dostęp do procedur odwoławczych administracyjnych lub sądowych. W związku z tym Sąd powinien był przynajmniej sprawdzić, czy skarżące były w stanie skorzystać z postępowania sądowego w stosunku do rozpatrywanego środka o charakterze indywidualnym, czy to w Niderlandach, czy w ramach Unii, zanim stwierdził niezgodność art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus z art. 9 ust. 3 konwencji. Komisja przypomina, że zgodnie z art. 33 dyrektywy 2008/50 Królestwo Niderlandów wdrożyło odstępstwo czasowe od wymogów tej dyrektywy w drodze zarządzenia z dnia 19 sierpnia 2009 r.(110). Zdaniem Komisji organizacje ochrony środowiska miały zatem możliwość zaskarżenia środków transpozycji do sądu krajowego. Badanie ważności decyzji o odstępstwie mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego.
99. W każdym razie zdaniem Komisji nie można stwierdzić, że art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus stanowi jedyny przepis gwarantujący wykonanie art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus: zdaniem Komisji okoliczność, że artykuł ten ogranicza procedurę odwoławczą do aktów o charakterze indywidualnym, oznacza, iż ustawodawca unijny uznał, że w przypadku aktów o charakterze generalnym środki prawne wystarczają do zapewnienia przestrzegania wymogów art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
C – W przedmiocie istnienia kontroli naruszeń prawa ochrony środowiska w ramach konwencji z Aarhus
100. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładni umowy międzynarodowej należy dokonywać zgodnie z jej brzmieniem i w świetle jej celów. Artykuły 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. i Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi lub między organizacjami międzynarodowymi z dnia 21 marca 1986 r., które są w tej dziedzinie wyrazem międzynarodowego ogólnego prawa zwyczajowego, stanowią w tym względzie, że traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu(111).
101. Z preambuły konwencji z Aarhus wynika, że w świetle potrzeby ochrony, zachowania i ulepszania stanu środowiska umawiające się strony uznały znaczenie, jakie ma dla obywateli dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, rozumiejąc, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia. Z tej preambuły wynika również, że strony wspólnie mają na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy(112). Zatem to z uwzględnieniem tych celów należy oceniać znaczenie, które autorzy konwencji z Aarhus chcieli nadać postanowieniom jej art. 9 ust. 3.
102. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości przewidziany jest w art. 9 w trzech przypadkach określonych w ust. 1 (skarga w związku z dostępem do informacji), w ust. 2 (skarga na każdą decyzję dotyczącą określonych działań dotyczących środowiska) i ust. 3 (dostęp do procedur administracyjnych lub sądowych w celu zakwestionowania działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych(113) stanowiących naruszenia prawa ochrony środowiska). W sensie bardziej ogólnym pragnę przypomnieć, że art. 9 konwencji z Aarhus odgrywa rolę szczególną, ponieważ stanowi gwarancję z jednej strony praw do informacji i udziału w podejmowaniu decyzji przyznanych przez konwencję i prawo krajowe, a z drugiej strony obiektywnej ochrony porządku prawnego(114).
103. W odniesieniu do podmiotowego zakresu stosowania art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, należy zauważyć, że postanowienie to pozwala na ustanowienie w prawie wewnętrznym konkretnych kryteriów, które powinni spełniać członkowie społeczeństwa uprawnieni do zaskarżania naruszenia prawa ochrony środowiska. Jest zatem oczywiste, że to właśnie w zakresie kwalifikacji tych podmiotów strony konwencji mogą wykonywać przyznane im uprawnienia dyskrecjonalne. W konsekwencji uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że art. 9 ust. 3 nie zmierza do ustanowienia actio popularis w prawie ochrony środowiska(115).
104. Natomiast w odniesieniu do przedmiotowego zakresu stosowania art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus pragnę podkreślić, że przepis ten należy interpretować w świetle przytoczonych wyżej celów, zmierzających do zagwarantowania skutecznych mechanizmów ochrony interesów publicznych(116).
105. Ponadto należy przeprowadzić analizę art. 9 ust. 3 w powiązaniu z wymogami obowiązującymi na podstawie ust. 4 i 5 tego samego postanowienia. Zgodnie bowiem z rzeczonymi ustępami procedury, o których mowa powyżej, powinny przewidywać odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, być bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Z art. 9 ust. 5 konwencji jasno wynika obowiązek informacyjny.
106. W konsekwencji umawiające się strony są zobowiązane do przyjęcia mechanizmu przede wszystkim skutecznego, a nie tylko do dokonania wyboru pomiędzy różnymi rodzajami procedur. Należy zatem stwierdzić, że sygnatariusze konwencji posiadają pewien zakres swobody w zakresie procedur, które należy wprowadzić, lecz obowiązek ustanowienia administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych powinien zostać wykonany zgodnie z wymogami konwencji w celu zapewnienia możliwości zaskarżenia naruszeń prawa ochrony środowiska zgodnie z art. 9 ust. 3. Wynika z tego, że wykonanie tego zobowiązania powinno być oceniane w świetle wymogu zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Argumentem na rzecz tej wykładni jest również tytuł art. 9 konwencji z Aarhus: „dostęp do wymiaru sprawiedliwości”.
107. W ten sposób dotarłem do kluczowego pojęcia w ramach art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, a mianowicie pojęcia działania (aktu), które może zostać poddane kontroli.
108. Prawdą jest, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w konwencji. Wykładnia językowa art. 9 ust. 3 konwencji nie pozwala też stwierdzić, czy pojęcie to należy do zakresu uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych umawiającym się stronom. Ponadto, postanowienie to nie wymaga nawet, aby odnośne akty miały prawnie wiążący charakter. W doktrynie panuje zgoda co do tego, że rzeczone postanowienie obejmuje wszelkie sytuacje naruszenia przepisów krajowego prawa(117) ochrony środowiska(118).
109. Zakres art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, na pierwszy rzut oka wyjątkowo szeroki, szczególnie w porównaniu z zakresami ust. 1 i 2 tego artykułu, może jednak zostać zawężony. Granice przedmiotowego zakresu stosowania art. 9 ust. 3 konwencji są bowiem określone przez art. 2 ust. 2 konwencji, z którego wynika, że nie ma ona zastosowania do aktów ustawodawczych. Zgodnie z tym postanowieniem, pojęcie „władz publicznych”, których działania sprzeczne z prawem ochrony środowiska mogą być przedmiotem zaskarżenia, wyklucza instytucje działające jako władza sądownicza lub ustawodawcza.
110. Okazuje się zatem wyraźnie, że sygnatariusze konwencji z Aarhus zamierzali objąć zakresem jej stosowania wyłącznie środki nieustawodawcze.
111. Innymi słowy, z wyjątkiem aktów należących do obszaru ustawodawstwa, wszystkie inne rodzaje aktów przyjmowanych przez osoby prywatne oraz władze publiczne, niezależnie od tego, czy chodzi o akty o charakterze generalnym, czy o charakterze indywidualnym, podlegają zakresowi art. 9 ust. 3 konwencji.
112. Analizę tę potwierdzają też inne argumenty.
113. Należy przede wszystkim wskazać, że wykładnia pojęcia aktu ustawodawczego przez Trybunał w kontekście wprowadzenia w życie konwencji z Aarhus zmierza do zachowania skuteczności (effet utile) art. 9 konwencji z Aarhus(119). Trybunał interpretuje różne przepisy prawa Unii w świetle konwencji z Aarhus i biorąc pod uwagę cele tej konwencji, w stosunku do której przepisy Unii powinny być „właściwie dopasowane”(120). Rozwiązanie to ma charakter fundamentalny dla wykładni rozporządzenia Aarhus w świetle konwencji z Aarhus.
114. Należy również przywołać stanowisko przyjęte przez Komitet do spraw przestrzegania konwencji z Aarhus, zgodnie z którym umawiającym się stronom nie przysługuje możliwość wprowadzenia ani utrzymywania kryteriów na tyle rygorystycznych, aby skutkowały uniemożliwieniem organizacjom pozarządowym kwestionowania działań lub zaniechań, które naruszają przepisy krajowe dotyczące ochrony środowiska(121). Powyższe stanowisko jest niewątpliwie zgodne z przyjętym przez Trybunał w przywołanym wyżej orzecznictwie(122). Ponadto komitetu do spraw przestrzegania konwencji wyraził wątpliwości co do poszanowania przez Unię warunków określonych w art. 9 ust. 3 konwencji(123).
115. Wreszcie, mimo że wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus nie mają, zgodnie z orzecznictwem, mocy wiążącej(124), mogą jednak stanowić punkt odniesienia na potrzeby wykładni odnośnych postanowień konwencji(125). W niedawnym wyroku Fish Legal i Shirley(126) Trybunał nawet powoływał się w sposób systematyczny na wspomniane wytyczne, dokonując wykładni dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG(127) w świetle konwencji z Aarhus. Tymczasem wytyczne wyjaśniają i zalecają rozszerzającą wykładnię warunków dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z literą i duchem konwencji z Aarhus. Z wytycznych wynika bowiem, że w zakresie działań, które mogą zostać poddane kontroli, członkowie społeczeństwa mają prawo do zaskarżenia naruszeń prawa krajowego w dziedzinie środowiska nawet „bez względu na fakt, że mają one związek z informowaniem społeczeństwa i prawem do uczestnictwa zagwarantowanym przez konwencję”(128). Wynika z nich również, że kontrola przewidziana w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus(129) jest oparta na koncepcji „citizen enforcement” (stosowaniu prawa przez obywateli) w rozumieniu bezpośrednim i pośrednim(130).
D – W przedmiocie zakresu kontroli naruszeń prawa ochrony środowiska w rozporządzeniu Aarhus
116. Przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie i cele, jakim on służy, lecz także kontekst, w którym występuje, oraz całość przepisów prawa Unii(131).
117. Przede wszystkim, w celu dokonania oceny wykonania poszczególnych obowiązków wynikających z konwencji z Aarhus w prawie Unii, należy pamiętać, że skutki konwencji, która jest umową mieszaną, zostały ustalone w drodze oświadczenia Wspólnoty Europejskiej załączonego do decyzji 2005/370/WE. Wynika z niego jasno, że w momencie podpisania konwencji obowiązujące instrumenty prawne nie wystarczały do zapewnienia realizacji wszystkich zobowiązań wynikających z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, jako że dotyczyły one procedur administracyjnych i sądowych mających na celu kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych innych niż instytucje wymienione w art. 2 ust. 2 akapit drugi konwencji. W konsekwencji wykonanie tych obowiązków do czasu przyjęcia przez Wspólnotę przepisów zapewniających ich wykonanie było zadaniem państw członkowskich.
118. Tymczasem, jak już wspomniałem, z prac legislacyjnych poprzedzających wydanie rozporządzenia Aarhus wynika, że rozporządzenie to miało na celu dopasowanie prawa wspólnotowego do postanowień konwencji(132). Prawdą jest, że stosowanie konwencji wymagało przyjęcia na szczeblu Unii innych aktów prawa pochodnego(133). Jednakże, chociaż rozporządzenie Aarhus przyczynia się do realizacji celów polityki ochrony środowiska, zmierzało ono przede wszystkim do uzupełnienia określonych aspektów dostępu do wymiaru sprawiedliwości w ramach istniejącego dotychczas systemu wspólnotowego w świetle zobowiązań wynikających z art. 9–13 rozporządzenia Aarhus(134). Istotne jest to tym bardziej, że projekt dyrektywy o dostępie do wymiaru sprawiedliwości jeszcze nie został przyjęty jako prawo Unii(135).
119. W konsekwencji kontrola legalności rozporządzenia Aarhus w świetle noszącej tę samą nazwę konwencji narzuca się w obecnym stanie prawa Unii tym bardziej, że Unia powinna wywiązać się w pełni ze swych obowiązków poprzez wykonanie zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus.
120. W tych okolicznościach proponuję oddalić argumentację Komisji opartą na konieczności ogólnej analizy systemu skutecznej ochrony sądowej w prawie Unii. Bezsporne jest, że ochrona sądowa jednostek w systemie rozstrzygania sporów w Unii zapewniona jest nie tylko przez różne bezpośrednie środki odwoławcze, lecz również dzięki mechanizmowi odesłania prejudycjalnego. Jednakże mechanizm odesłania prejudycjalnego nie może naprawić i uzupełnić luk wynikających z restrykcyjnego podejścia przyjętego przez ustawodawcę Unii w wykonaniu postanowienia konwencji, której Unia jest stroną.
121. W odróżnieniu od Komisji jestem zdania, że ustanowienie głównie na poziomie krajowym środków odwoławczych od przepisów, które są „sprzeczne z prawem ochrony środowiska”, byłoby równoznaczne z przekazaniem na nowo państwom członkowskim obowiązków spoczywających na Unii. Tymczasem Unia nie może żądać od państw członkowskich zapewnienia określonego poziomu kontroli w celu wypełnienia luk istniejących w prawie pochodnym. Faktycznie w wyniku przyjęcia rozporządzenia Aarhus Unia ponosi pełną odpowiedzialność za wykonanie zobowiązań, które na niej ciążą na mocy konwencji z Aarhus.
122. Natomiast przyznaję oczywiście, że ocena wykonania zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus powinna być inna w przypadku, gdy wykonanie to odbywa się za pośrednictwem dyrektyw, ponieważ następuje to w dwóch etapach, a mianowicie, poprzez przyjęcie dyrektyw i poprzez ich transpozycję do prawa państw członkowskich(136).
123. Następnie, w odniesieniu do zakresu dostępu do wymiaru sprawiedliwości w rozporządzeniu z Aarhus należy stwierdzić, że art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus realizuje ten cel, zapewniając podmiotom uprawnionym, to jest stowarzyszeniom reprezentującym interes społeczny, możliwość złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do działania sprzecznego z prawem ochrony środowiska. Z prac przygotowawczych wynika jasno, że procedura odwoławcza została wprowadzona z założeniem, aby nie ograniczać korzystania z prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości w ramach traktatu, na podstawie którego jednostka może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko decyzjom, które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie(137).
124. Pod kątem podmiotowego zakresu stosowania art. 10 rozporządzenia Aarhus, ustanawiając procedurę odwoławczą, ułatwił dostęp do wymiaru sprawiedliwości organizacjom pozarządowym, ponieważ te ostatnie nie muszą ani wykazać wystarczającego interesu, ani uprawdopodobnić naruszenia prawa, jak to jest w razie wykonywania takiego prawa na podstawie art. 263 TFEU. Rozporządzenie sprowadza się zatem do przyznania tym grupom przymiotu adresatów(138).
125. Natomiast jeśli chodzi o przedmiotowy zakres stosowania, to zakres ewentualnego zaskarżenia w drodze procedury zwanej „odwoławczą” jest zdefiniowany w art. 10 rozporządzenia Aarhus jako obejmujący indywidualnie adresowane akt podejmowane w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty oraz mające prawnie wiążący charakter i skutek zewnętrzny”. Co więcej, z zakresu środków mogących stanowić przedmiot zaskarżenia w ramach takiej „procedury odwoławczej” wyłączono, zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Aarhus, akty administracyjne przyjęte przez instytucję lub organ Unii działający „jako administracyjny organ odwoławczy”.
126. W tym względzie zwracam uwagę, że w pierwotnym brzmieniu projektu rozporządzenia określono, iż pojęcie aktu obejmuje „każdy środek administracyjny podejmowany w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty oraz mający prawnie wiążący charakter i skutek zewnętrzny”(139). Pojęcie aktów „administracyjnych o charakterze indywidualnym” pojawiło się dopiero na etapie wspólnego stanowiska przyjętego przez Radę(140) i zostało przyjęte przez Parlament podczas drugiego czytania(141) bez przedstawienia żadnego uzasadnienia.
127. W braku jakiejkolwiek definicji pojęcia aktu administracyjnego w innych źródłach prawa Unii, w rozporządzeniu z Aarhus znajduje się definicja ad hoc, której treść pozostaje bardzo trudna do określenia(142). Jednak wydaje mi się jasne, że wolą ustawodawcy było ograniczenie zakresu wewnętrznej procedury odwoławczej.
128. Prawdą jest, że akt został zdefiniowany w art. 2 lit. g) rozporządzenia Aarhus jako środek podejmowany „w zakresie prawa ochrony środowiska”. Ta ostatnia przesłanka jest zatem powiązana w sposób szeroki z celami wynikającymi z art. 191 TFUE(143). Prawdą jest również to, że charakter generalny(144) lub indywidualny decyzji ocenia się zgodnie z orzecznictwem w świetle jego treści w celu stwierdzenia, czy jego przepisy mogą wpłynąć indywidualne i bezpośrednio na sytuację zainteresowanych(145). Na gruncie rozporządzenia Aarhus rozróżnienie to uzależnione jest zasadniczo od wykładni pojęcia „ustawodawstwa” w rozumieniu konwencji z Aarhus, przejętego przez rozporządzenie Aarhus, którego wykładnia stanowi przedmiot mojej równoległej opinii w sprawach Rada i Komisja/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P i C‑405/12 P)(146).
129. Nie ulega jednak wątpliwości, że procedura odwoławcza(147) stosuje się wyłącznie do decyzji indywidualnych, które odnoszą skutki prawne mogące wpływać na interesy ich adresatów. Trzeba powiedzieć, że bardzo ograniczony rozmiar sporów dotyczących naruszeń prawa ochrony środowiska na podstawie art. 10 rozporządzenia Aarhus został potwierdzony na rozprawie przez Komisję, której udało się, nie bez problemów, podać tylko jeden przykład konkretnego zastosowania wewnętrznej procedury odwoławczej, a mianowicie w odniesieniu do pozwolenia na dopuszczenie do obrotu pewnego organizmu modyfikowanego genetycznie. Należy stwierdzić ponadto, że dziedzina GMO oraz wprowadzanie do obrotu produktów chemicznych na podstawie rozporządzenia REACH(148) są, jak się wydaje, podstawowymi dziedzinami, w których rzeczywiście stosuje się wewnętrzną procedurę odwoławczą(149). Praktyka Komisji potwierdza zatem wykładnię zawężającą rozporządzenia Aarhus(150).
130. Wreszcie należy podnieść, że zgodnie z rozporządzeniem Aarhus skargi do Trybunału zgodnie z art. 12 tego rozporządzenia nie dotyczą spornego aktu administracyjnego, lecz odpowiedzi udzielonej przez instytucję lub organ rozpatrujący wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej. Dlatego też organizacja pozarządowa może żądać rozpatrzenia sprawy co do istoty wyłącznie w drodze zarzutu niezgodności z prawem – podobnie jak jest to w niniejszych sprawach.
131. Mając na względzie całość powyższych argumentów, należy stwierdzić, że art. 10 rozporządzenia Aarhus nie stanowi pełnego wykonania zobowiązań wynikających z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus(151).
132. Z przedstawionych wyżej względów w przedmiocie wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, stwierdzenia tego nie podważa zakres uznania przyznany sygnatariuszom konwencji z Aarhus. Uznając istnienie tego zakresu uznania przy wdrażaniu art. 9 konwencji z Aarhus (i przykładowo art. 15a dyrektywy 96/61(152))(153), Trybunał bronił bowiem rozwiązania zapewniającego duży stopień ochrony w odniesieniu do skuteczności i celów konwencji w zakresie wykonania obowiązków spoczywających na państwach członkowskich(154). W konsekwencji uważam, że nie jest możliwe przyjęcie odmiennego rozwiązania w stosunku do samej Unii(155).
133. Mając na względzie całość powyższych rozważań jestem zdania, że słusznie w zaskarżonym wyroku Sąd doszedł do wniosku, że zarzut niezgodności z prawem art. 10 rozporządzenia Aarhus w związku z art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia powinien zostać uwzględniony. Gdyby Trybunał postanowił zbadać tę problematykę, proponuję zatem oddalić drugi zarzut Komisji.
E – Uwagi uzupełniające
134. W przypadku braku bezpośredniej skuteczności umowy międzynarodowej jako źródła praw dla jednostek warto przywołać zasadę wykładni zgodnej jako instrumentu umożliwiającego zapewnienie skuteczności takiej umowy.
135. Wykładnia prawa pochodnego w sposób zgodny z umowami międzynarodowymi wiążącymi Wspólnotę obowiązuje bowiem również sąd Unii(156). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładni przepisów prawa Unii należy dokonywać w możliwym zakresie w świetle brzmienia i celu umów międzynarodowych, których Unia jest stroną(157). Tego rodzaju „wykładnia koncyliacyjna”(158) ma granice, zgodnie z którymi w odniesieniu do prawa międzynarodowego wspomniana zasada „ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy rozpatrywane porozumienie międzynarodowe ma pierwszeństwo nad danym dokumentem prawa wspólnotowego”(159). Taka wykładnia jest zatem, co do zasady, dopuszczalna w niniejszej sprawie.
136. Jednakże metoda wykładni zgodnej może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy sporny przepis jest niewystarczająco jasny i może podlegać rozbieżnej wykładni w świetle kontekstu, charakteru lub systematyki przepisu lub aktu podstawowego, którego jest on częścią. Otóż w świetle wcześniejszych uwag nie jest tak w przypadku art. 10 rozporządzenia Aarhus, ponieważ wynika z niego bezsprzecznie wola wyłączenia z jego zakresu stosowania aktów o charakterze generalnym.
137. Co więcej, na wzór reguł obowiązujących w przypadku wykładni prawa krajowego, wykładnia zgodna jest ograniczona przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni contra legem(160). Tymczasem, ponieważ moim zdaniem zakres stosowania rozporządzenia Aarhus ogranicza dostęp do wymiaru sprawiedliwości za pomocą definicji aktu podlegającego wewnętrznej procedurze odwoławczej, która jest nadmiernie restrykcyjna w porównaniu z zakresem stosowania konwencji z Aarhus, wykładnia zgodna wydaje mi się wykluczona w niniejszej sprawie.
VII – W przedmiocie odwołania wzajemnego
138. Organizacje ochrony środowiska złożyły odwołanie wzajemne w sprawach od C‑401/12 P do 403/12 P, które określiły jako „warunkowe” w tym sensie, że zostało ono wniesione wyłącznie „na wypadek, gdyby Trybunał nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odpowiedzi na odwołanie”. Rzeczone organizacje podnoszą w nim jeden zarzut oparty na tym, że Sąd błędnie nie uznał bezpośredniej skuteczności pojęcia działań zawartego w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
139. Rada, Komisja i Parlament zgadzają się co do tego, że takie „warunkowe” odwołanie wzajemne(161) jest niedopuszczalne. Co do istoty, proponują one oddalić argumenty organizacji jako bezzasadne. Podnoszą one ponadto, że organizacje nie zmierzają do uchylenia sentencji zaskarżonego wyroku, lecz wnoszą w rzeczywistości o wydanie nowego wyroku, który potwierdziłby zaskarżony wyrok, lecz z innym uzasadnieniem.
140. Po pierwsze, zwracam uwagę, że w swoich żądaniach organizacje wnoszą również o „uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o niedopuszczalności”. W zakresie, w jakim wnoszą do Trybunału o uznanie bezpośredniej skuteczności pojęcia działania, co pozwoliłoby zbadać ważność rozporządzenia Aarhus, organizacje ochrony środowiska nie zmierzają do „uzupełnienia” zaskarżonego wyroku. Gdyby bowiem zarzut oparty na braku stwierdzenia bezpośredniej skuteczności został uwzględniony, prowadziłoby to do uchylenia całości rozumowania Sądu, który oparł badanie legalności na orzecznictwie Fediol/Komisja i Nakajima/Rada. Rzeczone organizacje podważają zatem wyrok Lesoochranárske zoskupenie, nie przedstawiając jednak przy tym argumentów prawnych, które szczegółowo uzasadniałyby to żądanie. Z pism nie wynika bowiem w żaden sposób, na jakiej podstawie miałoby nastąpić ustalenie bezpośredniej skuteczności w celu dokonania kontroli legalności rozporządzenia Aarhus.
141. Tymczasem należy uznać za niedopuszczalne odwołanie, które nie zawiera argumentacji mającej na celu wskazanie konkretnie naruszenia prawa, którym ma być obarczony dany wyrok(162). Tak jest w przypadku niniejszego odwołania wzajemnego, w drodze którego strony zarzucają w istocie Sądowi brak orzeczenia co do pewnego aspektu, bez wskazania żadnego konkretnego naruszenia prawa, które miałoby stąd wynikać. Odwołanie takie, nawet jeśli jest to odwołanie wzajemne, nie może bowiem stanowić przedmiotu oceny prawnej pozwalającej Trybunałowi na sprawowanie spoczywającej na nim funkcji w rozpatrywanej dziedzinie oraz, co za tym idzie, przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem(163).
142. Proponuję zatem odrzucić odwołanie wzajemne jako niedopuszczalne.
VIII – Wnioski
143. Proponuję Trybunałowi:
– uchylenie wyroku Sądu Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverantreiniging Utrecht/Komisja w zakresie, w jakim uwzględnił on drugi zarzut w pierwszej instancji i przeprowadził kontrolę legalności na podstawie orzecznictwa wynikającego z wyroków Fediol/Komisja (70/87, EU:C:1989:254) et Nakajima/Rada (69/89, EU:C:1991:186);
– skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd;
– oddalenie odwołania wzajemnego w sprawach połączonych C‑401/12 P, C‑402/12 P i C‑403/12 P;
– pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów do orzeczenia kończącego postępowanie.