Processos apensos T‑344/19 e T‑356/19
Frente Popular para a Libertação de Saguia‑el‑hamra e do Rio de Oro (Frente Polisário)
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção alargada) de 29 de setembro de 2021
«Relações externas — Acordos internacionais — Acordo Euro‑Mediterrânico de Associação CE‑Marrocos — Acordo de parceria no domínio da pesca sustentável entre a União e Marrocos — Protocolo de execução do Acordo de parceria — Troca de cartas que acompanha o Acordo de parceria — Decisão de celebração — Regulamento relativo à repartição das possibilidades de pesca entre os Estados‑Membros — Recurso de anulação — Admissibilidade — Capacidade judiciária — Afetação direta — Afetação individual — Âmbito de aplicação territorial — Competência — Interpretação do direito internacional adotada pelo Tribunal de Justiça — Princípio do efeito relativo dos Tratados — Invocabilidade — Conceito de consentimento — Execução — Poder de apreciação — Limites — Manutenção dos efeitos da decisão impugnada»
1. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Pessoa coletiva — Conceito autónomo do direito da União — Exigência de personalidade jurídica e de capacidade judiciária
Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE
(cf. n.os 134‑136)
2. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Capacidade judiciária — Pessoas coletivas — Conceito — Entidade reconhecida no plano internacional enquanto representante de um povo de um território não autónomo — Inclusão
Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE
(cf. n.os 141, 142, 146‑148, 150, 151)
3. Processo judicial — Representação das partes — Recurso de uma pessoa coletiva de direito privado — Mandato emitido ao advogado — Validade — Habilitação dos órgãos da pessoa coletiva de direito privado para interpor um recurso — Tomada em consideração da natureza da pessoa coletiva — Pessoa coletiva não constituída segundo as regras jurídicas habitualmente aplicáveis
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 51.°, n.° 3)
(cf. n.os 161, 165)
4. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Alcance — Ato relativo à aprovação de um acordo internacional celebrado pela União — Inclusão
(Artigo 263.° TFUE)
(cf. n.o 171)
5. Acordos internacionais — Acordos da União — Celebração — Efeitos jurídicos em relação a terceiros — Principio de direito internacional geral do efeito relativo dos Tratados — Acordo suscetível de afetar um terceiro
(Artigo 218.°, sexto parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 182, 183)
6. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Acordos internacionais — Atos suscetíveis de recurso — Ato da União relativo à celebração de um acordo internacional — Fiscalização da validade de uma decisão de celebração desse Acordo — Tomada em consideração do próprio conteúdo do acordo internacional — Respeito do princípio da proteção jurisdicional efetiva
(Artigo 263.° TFUE)
(cf. n.os 185‑187)
7. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Afetação direta — Afetação individual — Critérios — Acordo de parceria no domínio da pesca sustentável entre a União e Marrocos — Decisão 2019/441 — Tomada em consideração do próprio conteúdo do acordo internacional e dos seus efeitos jurídicos num território terceiro — Respeito do princípio da proteção jurisdicional efetiva
(Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 188, 189, 231‑233, 255, 262, 265)
8. Acordos internacionais — Acordos da União — Interpretação — Competência do juiz da União — Requisitos — Acordos regulados pelo direito internacional — Aplicação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados — Relações entre Estados — Nascimento de um direito para um Estado terceiro ao abrigo de uma disposição de um tratado — Princípios — Âmbito de aplicação — Outros sujeitos de direito internacional — Inclusão
[Artigos 216.° e 267.°, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE]
(cf. n.o 308)
9. Acordos internacionais — Acordos da União — Interpretação — Competência do juiz da União — Requisitos — Acordos regulados pelo direito internacional — Aplicação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados — Tratados e Estados terceiros — Princípio do livre consentimento — Exigências e efeitos jurídicos
(cf. n.os 316, 317)
10. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Conceito de ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE — Qualquer ato de alcance geral com exceção dos atos legislativos — Regulamento do Conselho relativo à repartição das possibilidades de pesca ao abrigo do Acordo de Parceria no domínio da pesca sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos e do seu Protocolo de execução — Inclusão
[Artigos 43.°, n.° 3, e 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento 2019/440 do Conselho]
(cf. n.os 377‑379)
11. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem diretamente respeito — Afetação direta — Regulamento do Conselho relativo à repartição das possibilidades de pesca ao abrigo do Acordo de Parceria no domínio da pesca sustentável entre a União Europeia e o Reino de Marrocos e do seu Protocolo de execução — Ato que tem por objeto unicamente as relações entre a União e os seus Estados‑Membros — Afetação direta do povo do Sara Ocidental — Inexistência — Execução com caráter puramente automático
[Artigos 43.°, n.° 3, e 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento 2019/440 do Conselho]
(cf. n.os 381‑387, 390, 391)
Resumo
O Tribunal Geral anula as decisões do Conselho relativas, por um lado, ao Acordo entre a UE e Marrocos que altera as preferências pautais concedidas pela UE aos produtos de origem marroquina e, por outro, ao seu Acordo de Parceria no domínio da pesca sustentável. Todavia, os efeitos das referidas decisões são mantidos durante um certo período a fim de preservar a ação externa da União e a segurança jurídica dos seus compromissos internacionais.
Os presentes processos têm por objeto recursos de anulação interpostos pela Frente Popular para a Libertação de Sagulo el‑Hamra e do Rio de Oro (Frente Polisário) (a seguir «recorrente») contra duas decisões do Conselho que aprovam a celebração de acordos entre a União Europeia e o Reino de Marrocos (1).
Os acordos aprovados através das decisões impugnadas (a seguir «acordos controvertidos») são o resultado de negociações conduzidas em nome da União, com Marrocos, na sequência de dois acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça (2), com vista a alterar acordos anteriores. Por um lado, tratava‑se de celebrar um acordo que alterasse os protocolos do acordo de associação euro‑mediterrânico (3) relativos ao regime aplicável à importação, na União Europeia, dos produtos agrícolas originários de Marrocos, e à definição do conceito de «produtos originários», para alargar aos produtos originários do Sara Ocidental exportados sob o controlo das autoridades aduaneiras marroquinas, o benefício das preferências pautais concedidas aos produtos de origem marroquina exportados para a União. Por outro lado, o objetivo era alterar o Acordo de pesca entre a Comunidade Europeia e Marrocos (4), nomeadamente, incluir no âmbito de aplicação deste Acordo as águas adjacentes ao território do Sara Ocidental.
Por petições apresentadas em 2019, a recorrente pediu a anulação das decisões impugnadas. a recorrente pediu a anulação das decisões impugnadas. Afirmando agir «em nome do povo sarauí», alega nomeadamente que, ao aprovar, através das decisões impugnadas, os acordos controvertidos sem o consentimento desse povo, o Conselho violou as obrigações que incumbiam à União no âmbito das suas relações com Marrocos, por força do direito da União e do direito internacional. Com efeito, segundo a recorrente, estes acordos aplicam‑se ao Sara Ocidental, preveem a exploração dos seus recursos naturais e favorecem a política de anexação desse território por Marrocos Além disso, o segundo destes acordos aplica‑se igualmente às águas adjacentes a esse território. Em especial, a recorrente sustenta que estes acordos não são conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça enunciada nos Acórdãos Conselho/Frente Polisário (C‑104/16 P) e Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), que, em seu entender, excluiu essa aplicação territorial.
Com os seus acórdãos no processo T‑279/19, por um lado, e nos processos apensos T‑344/19 e T‑356/19, por outro, o Tribunal Geral anula as decisões impugnadas, decidindo ao mesmo tempo que os efeitos das referidas decisões são mantidos durante um certo período (5), uma vez que a sua anulação com efeito imediato é suscetível de ter consequências graves na ação externa da União e de pôr em causa a segurança jurídica dos compromissos internacionais aos quais deu o seu consentimento. Em contrapartida, o Tribunal julga inadmissível o recurso interposto pela recorrente no processo T‑356/19 contra o regulamento relativo à repartição das possibilidades de pesca ao abrigo do Acordo de pesca, por falta de afetação direta (6).
Apreciação do Tribunal Geral
Quanto à admissibilidade dos recursos
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral verifica se o recorrente dispõe de capacidade judiciária perante os órgãos jurisdicionais da União. Com efeito, segundo o Conselho e os intervenientes, a recorrente não possui personalidade jurídica por força do direito interno de um Estado‑Membro, não é um sujeito de direito internacional, e não preenche os critérios estabelecidos pelos órgãos jurisdicionais da União para reconhecer a capacidade judiciária a uma entidade desprovida de personalidade jurídica. Em seu entender, o recorrente não é, portanto, uma pessoa coletiva na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
Fazendo referência à jurisprudência anterior, o Tribunal Geral precisa que esta não exclui que a capacidade de agir perante o juiz da União seja reconhecida a uma entidade, independentemente da sua personalidade jurídica de direito interno, nomeadamente se as exigências da proteção jurisdicional efetiva o impuserem, devendo uma interpretação restritiva do conceito de pessoa coletiva ser afastada. Ao examinar a questão da existência da personalidade jurídica do recorrente em direito internacional público, o Tribunal considera que o papel e a representatividade do recorrente são de molde a conferir‑lhe capacidade judiciária perante o juiz da União.
A este respeito, o Tribunal Geral observa que a recorrente é reconhecida no plano internacional enquanto representante do povo do Sara Ocidental, mesmo admitindo que esse reconhecimento se inscreva no âmbito limitado do processo de autodeterminação desse território. Além disso, a sua participação nesse processo implica que dispõe da autonomia e da responsabilidade necessárias para agir nesse âmbito. Por último, as exigências da proteção jurisdicional efetiva impõem que se reconheça à recorrente a capacidade de interpor um recurso para o Tribunal Geral para defender o direito à autodeterminação do povo do Sara Ocidental. O Tribunal Geral daí conclui, portanto, que a recorrente é uma pessoa coletiva, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, e julga improcedente o fundamento de inadmissibilidade suscitado pelo Conselho.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral examina o fundamento de inadmissibilidade apresentado pelo Conselho, relativo à falta de legitimidade da recorrente. Quanto à questão de saber se as decisões impugnadas dizem diretamente respeito à recorrente, salienta que uma decisão de celebração, em nome da União, de um acordo internacional é um elemento constitutivo do referido acordo e que, portanto, os efeitos da aplicação desse acordo na situação jurídica de um terceiro são pertinentes para apreciar a afetação direta deste pela decisão em causa. No caso em apreço, para defender os direitos que o povo do Sara Ocidental extrai das regras de direito internacional que vinculam a União, a recorrente deve poder invocar os efeitos dos acordos controvertidos sobre esses direitos para demonstrar a sua afetação direta. Ora, o Tribunal Geral considera que, na medida em que os acordos controvertidos se aplicam expressamente ao Sara Ocidental bem como, no que respeita ao segundo desses acordos, às águas a este adjacentes, afetam o povo deste território e implicavam que fosse obtido o seu consentimento. Por conseguinte, o Tribunal Geral conclui daí que as decisões impugnadas produzem efeitos diretos na situação jurídica da recorrente enquanto representante desse povo e enquanto parte no processo de autodeterminação nesse território. Por último, o Tribunal Geral salienta que a execução dos acordos controvertidos, no que respeita à sua aplicação territorial, tem um caráter puramente automático e não deixa nenhum poder de apreciação aos seus destinatários.
No que respeita à afetação individual da recorrente, o Tribunal Geral observa que, tendo em conta as circunstâncias que levaram a concluir pela sua afetação direta, em especial pela sua situação jurídica enquanto representante do povo do Sara Ocidental e parte no processo de autodeterminação neste território, deve considerar‑se que a recorrente é afetada pelas decisões impugnadas em razão de qualidades que lhe são específicas e que a individualizam de uma forma análoga àquela que individualizariam o destinatário dessas decisões.
Quanto ao mérito dos recursos
No que diz respeito ao mérito e, mais especificamente, à questão de saber se o Conselho violou a obrigação de se conformar com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às regras de direito internacional aplicáveis aos acordos controvertidos, o Tribunal Geral declara que, no Acórdão Conselho/Frente Polisário, o Tribunal de Justiça inferiu do princípio da autodeterminação e do princípio do efeito relativo dos tratados obrigações claras, precisas e incondicionais que se impõem no que respeita ao Sara Ocidental no âmbito das relações entre a União e Marrocos, a saber, por um lado, o respeito do seu estatuto separado e distinto e, por outro, a obrigação de se assegurar do consentimento do seu povo em caso de aplicação do acordo de associação nesse território. Por conseguinte, o recorrente deve poder invocar a violação das referidas obrigações contra as decisões impugnadas, na medida em que essa violação pode afetar o referido povo, enquanto terceiro a um acordo celebrado entre a União e Marrocos. Neste contexto, o Tribunal Geral afasta o argumento adiantado pela recorrente segundo o qual seria juridicamente impossível à União e a Marrocos celebrarem um acordo explicitamente aplicável ao Sara Ocidental, uma vez que esta hipótese não é excluída pelo direito internacional tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça.
Em contrapartida, o Tribunal Geral acolhe o argumento da recorrente pelo qual alega que a exigência relativa ao consentimento do povo do Sara Ocidental, enquanto terceiro nos acordos controvertidos, na aceção do princípio do efeito relativo dos Tratados, não foi respeitada.
A este respeito, por um lado, o Tribunal Geral considera que a regra do direito internacional segundo a qual o consentimento de um terceiro num acordo internacional pode ser presumido quando as partes nesse acordo pretenderam conceder‑lhe direitos, não é aplicável no caso em apreço, uma vez que os acordos controvertidos não visam conceder direitos ao referido povo, mas impor‑lhe, pelo contrário, obrigações.
Por outro lado, o Tribunal Geral salienta que, quando uma regra de direito internacional exige o consentimento de uma parte ou de um terceiro, a expressão desse consentimento condiciona a validade do ato para o qual esse consentimento é exigido, a validade do próprio consentimento depende do seu caráter livre e autêntico e o referido ato é oponível à parte ou ao terceiro que nele tenha validamente consentido. No entanto, não se pode considerar que as diligências efetuadas pelas autoridades da União antes da celebração dos acordos controvertidos tenham permitido obter o consentimento do povo do Sara Ocidental nesses acordos, em conformidade com o princípio do efeito relativo dos tratados, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça. O Tribunal Geral precisa, a este respeito, que o poder de apreciação das instituições no âmbito das relações externas não lhes permitia, no caso em apreço, decidir se podiam preencher ou não essa exigência.
Em particular, o Tribunal Geral começa por observar que, tendo em conta o alcance jurídico, em direito internacional, do conceito de «povo», por um lado, e do conceito de «consentimento», por outro, as «consultas» às «populações em causa», organizadas pelas instituições não puderam culminar na expressão do consentimento do povo do Sara Ocidental. Assim, esta abordagem permitiu, quando muito, recolher a opinião das partes em causa, sem que esta opinião condicione a validade dos acordos controvertidos e vincule essas partes de tal modo que esses acordos lhes seriam oponíveis. Em seguida, o Tribunal Geral considera que os diferentes elementos relativos à situação particular do Sara Ocidental, invocados pelo Conselho, não demonstram a impossibilidade de obter, na prática, o consentimento do povo do Sara Ocidental nos acordos controvertidos, enquanto terceiro a estes. Por último, o Tribunal Geral salienta que as instituições não podem validamente basear‑se na carta de 29 de janeiro de 2002 do consultor jurídico da ONU para substituir pelo critério dos benefícios dos acordos controvertidos para as populações em causa a exigência da expressão do referido consentimento. O Tribunal Geral conclui daí que o Conselho não teve suficientemente em conta todos os elementos pertinentes relativos à situação do Sara Ocidental e considerou, erradamente, que dispunha de margem de apreciação para decidir se havia que se conformar com esta exigência.