Združeni zadevi T‑344/19 in T‑356/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Front Polisario)
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (deveti razširjeni senat) z dne 29. septembra 2021
„Zunanji odnosi – Mednarodni sporazumi – Evro‑mediteranski pridružitveni sporazum ES‑Maroko – Sporazum o partnerstvu o trajnostnem ribištvu med Unijo in Marokom – Protokol o izvajanju sporazuma o partnerstvu – Izmenjava pisem, ki je priložena Sporazumu o partnerstvu – Sklep o sklenitvi – Uredba o dodelitvi ribolovnih možnosti med državami članicami – Ničnostna tožba – Dopustnost – Sposobnost biti stranka – Neposredno nanašanje – Posamično nanašanje – Ozemeljsko področje uporabe – Pristojnost – Razlaga mednarodnega prava, ki jo je podalo Sodišče – Načelo samoodločbe – Načelo relativnega učinka pogodb – Možnost sklicevanja – Pojem privolitve – Izvajanje – Diskrecijska pravica – Meje – Ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa“
1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravna oseba – Avtonomen pojem prava Unije – Zahteva po pravni osebnosti in sposobnosti biti stranka v postopku
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
(Glej točke od 134 do 136.)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Sposobnost biti stranka v postopku – Pravne osebe – Pojem – Subjekt, mednarodno priznan kot predstavnik ljudstva na nesamoupravnem ozemlju – Vključitev
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
(Glej točke 141, 142, od 146 do 148, 150 in 151.)
3. Sodni postopek– Zastopanje strank – Tožba pravne osebe zasebnega prava – Pooblastilo, izdano odvetniku – Veljavnost – Pooblastitev organov pravne osebe zasebnega prava za vložitev tožbe – Upoštevanje vrste pravne osebe – Pravna oseba, ki ni ustanovljena po pravnih pravilih, ki se običajno uporabljajo
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 51(3))
(Glej točki 161 in 165.)
4. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Obseg – Akt o odobritvi mednarodnega sporazuma, ki ga sklene Unija – Vključitev
(člen 263 PDEU)
(Glej točko 171.)
5. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Sklenitev – Pravni učinki za tretje osebe – Načelo splošnega mednarodnega prava glede relativnega učinka pogodb – Sporazum, ki lahko vpliva na tretjega
(člen 218(6) PDEU)
(Glej točki 182 in 183.)
6. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Mednarodni sporazumi – Izpodbojni akti – Akt Unije o sklenitvi mednarodnega sporazuma – Nadzor veljavnosti sklepa o sklenitvi takega sporazuma – Upoštevanje same vsebine sporazuma – Upoštevanje načela učinkovitega sodnega varstva
(člen 263 PDEU)
(Glej točke od 185 do 187.)
7. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Neposredno nanašanje – Posamično nanašanje – Merila – Sporazum o partnerstvu o trajnostnem ribištvu med Unijo in Marokom – Sklep 2019/441 – Upoštevanje same vsebine mednarodnega sporazuma in njegovih pravnih učinkov na tretjem ozemlju – Upoštevanje načela učinkovitega sodnega varstva
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
(Glej točke 188, 189, od 231 do 233, 255, 262 in 265.)
8. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Razlaga – Pristojnost sodišča Unije – Pogoji – Sporazumi, ki jih ureja mednarodno pravo – Uporaba Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb – Odnosi med državami – Nastanek pravice za tretjo državo na podlagi določbe mednarodne pogodbe – Načela – Področje uporabe – Drugi subjekti mednarodnega prava – Vključitev
(člena 216 in 267, prvi odstavek, točka (b), PDEU)
(Glej točko 308.)
9. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Razlaga – Pristojnost sodišča Unije – Pogoji – Sporazumi, ki jih ureja mednarodno pravo – Uporaba Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb – Mednarodne pogodbe in tretje države – Načelo svobodne privolitve – Zahteve in pravni učinki
(Glej točki 316 in 317.)
10. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsi splošni akti razen zakonodajnih aktov – Uredba Sveta o dodelitvi ribolovnih možnosti na podlagi Sporazuma o partnerstvu o trajnostnem ribištvu med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko ter njegovega Protokola o izvajanju – Vključitev
(člen 43(3) in člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Sveta 2019/440)
(Glej točke od 377 do 379.)
11. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno nanašajo – Neposredno nanašanje – Uredba Sveta o dodelitvi ribolovnih možnosti na podlagi Sporazuma o partnerstvu o trajnostnem ribištvu med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko ter njegovega Protokola o izvajanju – Akt, ki se nanaša le na odnose med Unijo in njenimi državami članicami – Neposredno nanašanje na ljudstvo Zahodne Sahare – Neobstoj – Povsem samodejno izvajanje
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Sveta 2019/440)
(Glej točke od 381 do 387, 390 in 391.)
Povzetek
Splošno sodišče je razglasilo ničnost sklepov Sveta o, na eni strani, sporazumu med EU in Marokom o spremembi tarifnih preferencialov, ki jih je EU odobrila za proizvode maroškega porekla, ter, na drugi strani, njunem sporazumu o partnerstvu o trajnostnem ribištvu. Učinki navedenih sklepov pa se vseeno ohranijo za določeno obdobje, da se ohranitazunanje delovanje Unije in pravna varnost njenih mednarodnih obveznosti.
Obravnavani zadevi se nanašata na tožbi za razglasitev ničnosti, ki ju je Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Front Polisario, v nadaljevanju: tožeča stranka) vložila zoper sklepa Sveta o odobritvi sklenitve sporazumov med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko.(1)
Sporazuma, odobrena z izpodbijanima sklepoma (v nadaljevanju: sporna sporazuma), sta rezultat pogajanj, ki so v imenu Unije potekala z Marokom po dveh sodbah, ki ju je izreklo Sodišče,(2) za spremembo prejšnjih sporazumov. Na eni strani je šlo za sklenitev sporazuma o spremembi protokolov k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu(3) v zvezi z ureditvijo, ki se uporablja za uvoz kmetijskih proizvodov s poreklom iz Maroka v Evropsko unijo, in v zvezi z opredelitvijo pojma „proizvodi s poreklom“, da bi se tarifni preferenciali, odobreni za proizvode z maroškim poreklom, ki se izvažajo v Unijo, razširili na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, ki se izvažajo pod nadzorom maroških carinskih organov. Na drugi strani je bil namen spremeniti sporazum o ribištvu med Evropsko skupnostjo in Marokom,(4) zlasti na področje uporabe tega sporazuma vključiti vode, ki mejijo na ozemlje Zahodne Sahare.
Tožeča stranka je s tožbama, vloženima leta 2019, predlagala razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov. Ob zatrjevanju, da deluje „v imenu saharskega ljudstva“, je navedla zlasti, da je Svet s tem, da je z izpodbijanima sklepoma odobril sporna sporazuma brez privolitve tega ljudstva, kršil obveznosti, ki jih ima Unija v okviru svojih odnosov z Marokom na podlagi prava Unije in mednarodnega prava. Po mnenju tožeče stranke se namreč ta sporazuma uporabljata za Zahodno Saharo, določata izkoriščanje njenih naravnih virov in spodbujata politiko priključitve tega ozemlja s strani Maroka. Poleg tega naj bi se drugi od teh sporazumov uporabljal tudi za vode, ki mejijo na to ozemlje. Tožeča stranka je zlasti trdila, da ta sporazuma nista v skladu s sodno prakso Sodišča iz sodb Svet/Front Polisario (C‑104/16P) in Western Sahara Campaign UK C‑266/16), s katerima naj bi bila taka ozemeljska uporaba izključena.
Splošno sodišče je s svojima sodbama v zadevi T‑279/19 ter v združenih zadevah T‑344/19 in T‑356/19 izpodbijana sklepa razglasilo za nična, pri čemer pa je odločilo, da se učinki navedenih sklepov ohranijo za določeno obdobje,(5) ker bi lahko imela njuna razglasitev ničnosti s takojšnjim učinkom resne posledice za zunanje delovanje Unije ter omajala pravno varnost mednarodnih zavez, v katere je privolila. V zadevi T‑356/19 pa je Splošno sodišče tožbo tožeče stranke zoper uredbo o razdelitvi ribolovnih možnosti na podlagi sporazuma o ribištvu zaradi neobstoja neposrednega nanašanja zavrglo kot nedopustno.(6)
Presoja Splošnega sodišča
Dopustnost tožb
Na prvem mestu je Splošno sodišče preverilo, ali ima tožeča stranka sposobnost biti stranka v postopku pred sodišči Unije. Svet in intervenienti so namreč menili, da tožeča stranka nima pravne osebnosti na podlagi nacionalnega prava države članice, ni subjekt mednarodnega prava in ne izpolnjuje meril, ki so jih sodišča Unije določila za priznanje sposobnosti biti stranka v postopku subjektu brez pravne osebnosti. Menili so torej, da tožeča stranka ni pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Splošno sodišče je ob sklicevanju na predhodno sodno prakso pojasnilo, da ta ne izključuje, da se sposobnost biti stranka pred sodiščem Unije subjektu prizna neodvisno od njegove pravne osebnosti po nacionalnem pravu, zlasti če to nalagajo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu, pri čemer je treba zavrniti ozko razlago pojma pravne osebe. Splošno sodišče je pri preučitvi vprašanja obstoja pravne osebnosti tožeče stranke po mednarodnem javnem pravu ugotovilo, da vloga in reprezentativnost tožeče stranke tej dajeta sposobnost biti stranka v postopku pred sodiščem Unije.
V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da je tožeča stranka mednarodno priznana kot predstavnica ljudstva Zahodne Sahare, tudi če se predpostavlja, da se to priznanje uvršča v omejen okvir procesa samoodločbe tega ozemlja. Poleg tega njeno sodelovanje v tem procesu pomeni, da ima avtonomijo in odgovornost, potrebni za delovanje v tem okviru. Nazadnje, zahteve učinkovitega sodnega varstva nalagajo, da se tožeči stranki prizna sposobnost za vložitev tožbe pri Splošnem sodišču, da bi branila pravico ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe. Splošno sodišče je torej na podlagi tega sklepalo, da je tožeča stranka pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, in zavrnilo ugovor nedopustnosti Sveta.
Na drugem mestu je Splošno sodišče preučilo ugovor nedopustnosti Sveta, ki se nanaša na neobstoj procesnega upravičenja tožeče stranke. V zvezi z vprašanjem, ali se izpodbijana sklepa neposredno nanašata na tožečo stranko, je navedlo, da je sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma v imenu Unije sestavni del navedenega sporazuma in da so zato učinki izvajanja tega sporazuma na pravni položaj tretjega upoštevni za presojo neposrednega nanašanja zadevnega sklepa nanj. Da bi v obravnavanem primeru tožeča stranka branila pravice, ki jih ima ljudstvo Zahodne Sahare na podlagi pravil mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo, mora imeti možnost, da se za dokaz neposrednega nanašanja nanjo sklicuje na učinke spornih sporazumov na te pravice. Splošno sodišče je tako menilo, da ker se sporna sporazuma izrecno nanašata na Zahodno Saharo, drugi od teh sporazumov pa tudi na vode, ki mejijo nanjo, vplivata na ljudstvo tega ozemlja in je bilo zanju treba pridobiti njegovo privolitev. Zato je Splošno sodišče na podlagi tega sklepalo, da imata izpodbijana sklepa neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke kot predstavnice tega ljudstva in kot stranke v procesu samoodločbe na tem ozemlju. Nazadnje, Splošno sodišče je navedlo, da je izvajanje spornih sporazumov, kar zadeva njuno ozemeljsko uporabo, povsem samodejno in njunim naslovnikom ne pušča nobene diskrecijske pravice.
Splošno sodišče je v zvezi s posamičnim nanašanjem na tožečo stranko ugotovilo, da je treba glede na okoliščine, iz katerih je sklepalo na neposredno nanašanje nanjo, zlasti glede na njen pravni položaj kot predstavnice ljudstva Zahodne Sahare in stranke v postopku samoodločbe na tem ozemlju, za tožečo stranko šteti, da se izpodbijana sklepa nanašata nanjo zaradi značilnosti, ki so ji lastne in ki jo individualizirajo podobno, kot bi individualizirale naslovnika teh sklepov.
Utemeljenost tožb
V zvezi z vsebinsko presojo in zlasti vprašanjem, ali je Svet kršil obveznost, da ravna v skladu s sodno prakso Sodišča v zvezi s pravili mednarodnega prava, ki se uporabljajo za sporna sporazuma, je Splošno sodišče ugotovilo, da je Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario iz načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb izpeljalo jasne, natančne in brezpogojne obveznosti, ki veljajo v zvezi z Zahodno Saharo v okviru odnosov med Unijo in Marokom, in sicer upoštevanje njenega ločenega in različnega statusa na eni strani ter obveznost pridobitve privolitve njenega ljudstva v primeru izvajanja pridružitvenega sporazuma na tem ozemlju na drugi strani. Zato mora tožeča stranka imeti možnost, da se zoper izpodbijana sklepa sklicuje na kršitev navedenih obveznosti, saj lahko ta kršitev vpliva na navedeno ljudstvo kot na tretjega v razmerju do sporazuma, sklenjenega med Unijo in Marokom. Splošno sodišče je v tem okviru zavrnilo trditev tožeče stranke, da pravno ni mogoče, da bi Unija in Maroko sklenila sporazum, ki bi se izrecno uporabljal za Zahodno Saharo, ker mednarodno pravo, kot ga razlaga Sodišče, tega ne izključuje.
Sprejelo pa je trditev tožeče stranke, da zahteva glede privolitve ljudstva Zahodne Sahare kot tretjega v razmerju do spornih sporazumov v smislu načela relativnega učinka pogodb ni bila upoštevana.
V zvezi s tem je Splošno sodišče na eni strani ugotovilo, da se pravilo mednarodnega prava, v skladu s katerim se lahko privolitev tretjega v razmerju do mednarodnega sporazuma domneva, če sta mu pogodbenici tega sporazuma nameravali podeliti pravice, v obravnavanem primeru ne uporablja, ker se s spornima sporazumoma navedenemu ljudstvu ne podeljujejo pravice, ampak se mu nasprotno nalagajo obveznosti.
Splošno sodišče je na drugi strani navedlo, da je, kadar se s pravilom mednarodnega prava zahteva privolitev pogodbenice ali tretjega, izraz te privolitve pogoj za veljavnost akta, za katerega se zahteva, da je veljavnost same privolitve odvisna od njene svobodne in pristne narave ter da se navedeni akt lahko uveljavlja zoper pogodbenico ali tretjega, ki je vanj veljavno privolil. Vendar pa za ukrepe, ki so jih organi Unije izvedli pred sklenitvijo spornih sporazumov, ni mogoče šteti, da so omogočili pridobitev privolitve ljudstva Zahodne Sahare v ta sporazuma v skladu z načelom relativnega učinka pogodb, kot ga razlaga Sodišče. Splošno sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da diskrecijska pravica institucij v okviru zunanjih odnosov v obravnavanem primeru tem ni omogočala, da bi se odločile, ali lahko izpolnijo to zahtevo ali ne.
Splošno sodišče je zlasti ugotovilo, najprej, da glede na pravni pomen pojma „ljudstvo“ in pojma „privolitev“ v mednarodnem pravu „posvetovanja“ z „zadevnim prebivalstvom“, ki so jih organizirale institucije, niso mogla privesti do tega, da bi ljudstvo Zahodne Sahare izrazilo svojo privolitev. Tako je ta pristop omogočil kvečjemu pridobitev mnenja zadevnih strani, ne da bi bilo to mnenje pogoj za veljavnost spornih sporazumov in zavezujoče za te strani, tako da bi ju bilo mogoče uveljavljati zoper njih. Nadalje, Splošno sodišče je ugotovilo, da različni elementi v zvezi s posebnim položajem Zahodne Sahare, na katere se sklicuje Svet, ne dokazujejo, da od ljudstva Zahodne Sahare kot tretjega v razmerju do spornih sporazumov v praksi ne bi bilo mogoče dobiti privolitve v ta sporazuma. Nazadnje, poudarilo je, da se institucije ne morejo veljavno opirati na dopis pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002, da bi se zahteva po izrazu navedene privolitve nadomestila z merilom koristi spornih sporazumov za zadevno prebivalstvo. Splošno sodišče je na podlagi tega sklepalo, da Svet ni dovolj upošteval vseh upoštevnih elementov v zvezi s položajem Zahodne Sahare in je napačno štel, da ima diskrecijsko pravico pri odločanju, ali je treba to zahtevo izpolniti.