SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 18. März 2021(1)
Rechtssache C‑848/19 P
Bundesrepublik Deutschland
gegen
Republik Polen,
Europäische Kommission
„Rechtsmittel – Erdgasbinnenmarkt – Art. 194 Abs. 1 AEUV – Richtlinie 2009/73/EG – Antrag der deutschen Behörde (Bundesnetzagentur) auf Änderung der Bedingungen für die Abweichung von den Unionsregeln in Bezug auf den Betrieb der OPAL-Gasfernleitung – Beschluss der Kommission über die Änderung der Bedingungen für die Abweichung von den Unionsregeln – Grundsatz der Energiesolidarität“
1. Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen das Urteil des Gerichts vom 10. September 2019(2), mit dem ein Beschluss der Europäischen Kommission vom 28. Oktober 2016 zur Überprüfung der (mit einer vorangegangenen Entscheidung gewährten) Ausnahme der OPAL-Gasfernleitung(3) von den Anforderungen für den Netzzugang Dritter und die Entgeltregulierung(4) für nichtig erklärt wurde, ein Rechtsmittel eingelegt.
2. Das Gericht erklärte den streitigen Beschluss für nichtig, weil er „unter Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität erlassen wurde, wie er in Art. 194 Abs. 1 AEUV formuliert ist“.
3. Die Kommission, die vor dem Gericht Beklagte war, hat, obwohl ihr Beschluss für nichtig erklärt wurde, kein Rechtsmittel gegen das Urteil eingelegt. Die Bundesrepublik Deutschland hat dies hingegen getan und im Wesentlichen geltend gemacht, die Energiesolidarität sei lediglich ein politischer Begriff und kein rechtliches Kriterium, aus dem unmittelbar Rechte und Pflichten für die Union bzw. die Mitgliedstaaten abgeleitet werden könnten.
4. Polen, Lettland und Litauen schließen sich der Auffassung des Gerichts an. Die Energiesolidarität sei ein Grundsatz, der bei der gerichtlichen Überprüfung von Vorschriften des Sekundärrechts und Beschlüssen im Energiebereich als Maßstab dienen könne.
5. Der Gerichtshof hat daher im Rahmen der Prüfung des Rechtsmittels über die Existenz des Grundsatzes der Energiesolidarität und gegebenenfalls seine Natur und seine Tragweite zu entscheiden(5).
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
6. Art. 194 Abs. 1 AEUV sieht vor:
„Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:
a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts;
b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union;
c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und
d) Förderung der Interkonnexion der Energienetze.“
7. Die gemeinsamen Vorschriften für den Strom- und Gasmarkt finden sich in der Richtlinie 2009/73/EG(6). Ihr Art. 32, der denselben Wortlaut hat wie Art. 18 der Richtlinie 2003/55, regelt den Zugang Dritter und lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Einführung eines System[s] für den Zugang Dritter zum Fernleitungs- und Verteilernetz und zu den LNG-Anlagen [LNG steht für Liquefied Natural Gas, also Flüssigerdgas, in der Richtlinie schlicht als Flüssiggas bezeichnet] auf der Grundlage veröffentlichter Tarife; die Zugangsregelung gilt für alle zugelassenen Kunden, einschließlich Versorgungsunternehmen, und wird nach objektiven Kriterien und ohne Diskriminierung von Netzbenutzern angewandt. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass diese Tarife oder die Methoden zu ihrer Berechnung gemäß Artikel 41 von einer in Artikel 39 Absatz 1 genannten Regulierungsbehörde vor deren Inkrafttreten genehmigt werden und dass die Tarife und – soweit nur die Methoden einer Genehmigung unterliegen – die Methoden vor ihrem Inkrafttreten veröffentlicht werden.
(2) Die Betreiber der Fernleitungsnetze erhalten zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben, auch im Zusammenhang mit der grenzüberschreitenden Fernleitung, gegebenenfalls Zugang zu den Fernleitungsnetzen anderer Betreiber.
(3) Die Bestimmungen dieser Richtlinie stehen dem Abschluss von langfristigen Verträgen nicht entgegen, sofern diese mit den Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft im Einklang stehen.“
8. In Art. 36 der Richtlinie 2009/73, der neue Infrastrukturen regelt und Art. 22 der Richtlinie 2003/55 ersetzt, heißt es:
„(1) Große neue Erdgasinfrastrukturen, d. h. Verbindungsleitungen, LNG- und Speicheranlagen, können auf Antrag für einen bestimmten Zeitraum von den Bestimmungen der Artikel 9, 32, 33 und 34 sowie des Artikels 41 Absätze 6, 8 und 10 unter folgenden Voraussetzungen ausgenommen werden:
a) durch die Investition werden der Wettbewerb bei der Gasversorgung und die Versorgungssicherheit verbessert;
b) das mit der Investition verbundene Risiko ist so hoch, dass die Investition ohne eine Ausnahmegenehmigung nicht getätigt würde;
c) die Infrastruktur muss Eigentum einer natürlichen oder juristischen Person sein, die zumindest der Rechtsform nach von den Netzbetreibern getrennt ist, in deren Netzen die Infrastruktur geschaffen wird;
d) von den Nutzern dieser Infrastruktur werden Gebühren erhoben; und
e) die Ausnahme wirkt sich nicht nachteilig auf den Wettbewerb oder das effektive Funktionieren des Erdgasbinnenmarktes oder das effiziente Funktionieren des regulierten Netzes aus, an das die Infrastruktur angeschlossen ist.
…
(3) Die [nationale] Regulierungsbehörde kann von Fall zu Fall über Ausnahmen nach den Absätzen 1 und 2 entscheiden.
…
(6) Eine Ausnahme kann sich auf die gesamte Kapazität der neuen Infrastruktur oder der vorhandenen Infrastruktur, deren Kapazität erheblich vergrößert wurde, oder bestimmte Teile der Infrastruktur erstrecken.
Bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme wird in jedem Einzelfall der Notwendigkeit Rechnung getragen, Bedingungen für die Dauer der Ausnahme und den nichtdiskriminierenden Zugang zu der neuen Infrastruktur aufzuerlegen. Bei der Entscheidung über diese Bedingungen werden insbesondere die neu zu schaffende Kapazität oder die Änderung der bestehenden Kapazität, der Zeithorizont des Vorhabens und die einzelstaatlichen Gegebenheiten berücksichtigt.
…
(8) Die Regulierungsbehörde übermittelt der Kommission eine Kopie aller Anträge auf Gewährung einer Ausnahme unverzüglich nach ihrem Eingang. Die zuständige Behörde teilt der Kommission unverzüglich die Entscheidung zusammen mit allen für die Entscheidung bedeutsamen Informationen mit. Diese Informationen können der Kommission in einer Zusammenfassung übermittelt werden, anhand deren die Kommission eine fundierte Entscheidung treffen kann. Die Informationen enthalten insbesondere Folgendes:
a) eine ausführliche Begründung der durch die Regulierungsbehörde oder den Mitgliedstaat gewährten oder abgelehnten Ausnahme unter genauem Verweis auf Absatz 1 und den oder die Buchstaben jenes Absatzes, der der Entscheidung zugrunde liegt, einschließlich finanzieller Informationen, die die Notwendigkeit der Ausnahme rechtfertigen;
b) eine Untersuchung bezüglich der Auswirkungen der Gewährung der Ausnahme auf den Wettbewerb und das effektive Funktionieren des Erdgasbinnenmarkts;
c) eine Begründung der Geltungsdauer der Ausnahme sowie des Anteils an der Gesamtkapazität der Gasinfrastruktur, für die die Ausnahme gewährt wird;
d) sofern sich die Ausnahme auf eine Verbindungsleitung bezieht, das Ergebnis der Konsultation der betroffenen Regulierungsbehörden; und
e) einen Hinweis auf den Beitrag der Infrastruktur zur Diversifizierung der Gasversorgung.
(9) Die Kommission kann innerhalb eines Zeitraums von zwei Monaten ab dem Tag nach dem Eingang einer Meldung beschließen, von der Regulierungsbehörde die Änderung oder den Widerruf der Entscheidung über die Gewährung der Ausnahme zu verlangen. Die Zweimonatsfrist kann um weitere zwei Monate verlängert werden, wenn die Kommission zusätzliche Informationen anfordert. Diese weitere Frist beginnt am Tag nach dem Eingang der vollständigen Informationen. Auch die erste Zweimonatsfrist kann mit Zustimmung der Kommission und der Regulierungsbehörde verlängert werden.
…
Die Regulierungsbehörde kommt dem Beschluss der Kommission zur Änderung oder zum Widerruf der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme innerhalb von einem Monat nach und setzt die Kommission davon in Kenntnis.
…“
9. Die Richtlinie 2009/73 wurde nach dem entscheidungserheblichen Zeitraum durch die Richtlinie (EU) 2019/692(7) geändert.
B. Deutsches Recht
10. § 28a Abs. 1 des Gesetzes über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG) vom 7. Juli 2005(8) in seiner auf den Sachverhalt anzuwendenden Fassung erlaubt es der Bundesnetzagentur (im Folgenden: BNetzA) u. a., die Verbindungsleitungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und anderen Staaten von den Bestimmungen über den Zugang Dritter auszunehmen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Paragrafen entsprechen im Wesentlichen denen des Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie 2009/73.
II. Hintergrund des streitigen Beschlusses
11. Die Vorgeschichte des Rechtsstreits bis zum streitigen Beschluss wird in den Rn. 5 bis 15 des angefochtenen Urteils dargestellt, die meines Erachtens nicht vollständig wiedergegeben werden müssen. Ich beschränke mich darauf, die meiner Ansicht nach wichtigsten Sachverhaltselemente zusammenzufassen.
12. Am 13. März 2009 übermittelte die BNetzA der Kommission zwei Entscheidungen vom 25. Februar 2009, mit denen die grenzüberschreitenden Transportkapazitäten des Gasfernleitungsvorhabens OPAL von der Anwendung der in Art. 18 der Richtlinie 2003/55 vorgesehenen Regeln über den Netzzugang Dritter und der in Art. 25 Abs. 2 bis 4 vorgesehenen Regeln über die Entgeltregulierung ausgenommen wurden(9).
13. Mit der Entscheidung K(2009) 4694 vom 12. Juni 2009 (im Folgenden: ursprüngliche Entscheidung) forderte die Kommission die BNetzA gemäß Art. 22 Abs. 4 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/55 (nunmehr Art. 36 Abs. 9 der Richtlinie 2009/73) auf, die Entscheidungen vom 25. Februar 2009 durch Einfügung bestimmter Bedingungen abzuändern.
14. Am 7. Juli 2009 änderte die BNetzA ihre Entscheidungen vom 25. Februar 2009 und passte sie den in der vorstehenden Nummer genannten Bedingungen an. Die BNetzA gewährte die Ausnahme von den Regelungen über den Zugang Dritter und die Entgeltregelung für die Dauer von 22 Jahren.
15. Die OPAL-Gasfernleitung wurde am 13. Juli 2011 in Betrieb genommen(10).
16. Aufgrund der ursprünglichen Entscheidung und der durch die Entscheidungen vom 7. Juli 2009 geänderten Entscheidungen der BNetzA vom 25. Februar 2009 wurde die gesamte Kapazität der OPAL-Gasfernleitung unter gewissen Bedingungen von der Anwendung der gemeinsamen Bestimmungen (über den regulierten Netzzugang Dritter und die Tarife) gemäß der Richtlinie 2003/55 ausgenommen.
17. Bei der derzeitigen technischen Konfiguration wird das Erdgas am Einspeisepunkt der Gasfernleitung bei Greifswald über die Gasfernleitung Nord-Stream angeliefert, die von der Gazprom-Gruppe genutzt wird, um Gas aus russischen Gasfeldern zu transportieren. Da Gazprom das in der ursprünglichen Entscheidung genannte Gas-Release-Programm nicht umgesetzt hatte(11), wurden die nicht gebuchten 50 % der Kapazität dieser Gasfernleitung nie genutzt, so dass nur 50 % ihre Transportkapazität genutzt wurden.
18. Am 12. April 2013 beantragten OGT, OAO Gazprom sowie Gazprom Eksport LLC bei der BNetzA, die 2009 gewährte Ausnahme zu ändern, erhielten aber keine positive Antwort. Gazprom führte im September 2015 und im September 2016 Auktionen durch, an denen keine Wettbewerber teilnahmen. Dies gab ihr Argumente für einen neuen Antrag auf Änderung der ursprünglichen Entscheidung(12).
19. Am 13. Mai 2016 teilte die BNetzA der Kommission gemäß Art. 36 der Richtlinie 2009/73 ihre Absicht mit, auf Antrag von OGT, OAO Gazprom und Gazprom Eksport die 2009 gewährte Ausnahme für den von OGT betriebenen Teil der OPAL-Gasfernleitung zu ändern(13).
III. Streitiger Beschluss
20. Am 28. Oktober 2016 erließ die Kommission gemäß Art. 36 Abs. 9 der Richtlinie 2009/73 den streitigen Beschluss, der an die BNetzA gerichtet ist.
21. Das Gericht fasste den Inhalt des streitigen Beschlusses folgendermaßen zusammen (Rn. 16 und 17 des angefochtenen Urteils):
„… In Bezug auf die sachlichen Voraussetzungen für eine solche Änderung führte die Kommission aus, dass, wenn spezielle Überprüfungsklauseln fehlten, Änderungen des Anwendungsbereichs einer Freistellung oder der mit einer Freistellungsentscheidung verbundenen Bedingungen begründet werden müssten und dass neue faktische Entwicklungen, die nach der ursprünglichen Freistellungsentscheidung eingetreten seien, ein triftiger Grund für eine Überprüfung dieser ursprünglichen Entscheidung sein könnten.
In der Sache genehmigte die Kommission mit dem [streitigen] Beschluss die von der BNetzA geplanten Änderungen der Ausnahmeregelung vorbehaltlich bestimmter Änderungen, nämlich u. a.:
– die anfänglich zur Versteigerung angebotene Kapazität sollte sich auf 3 200 000 kWh/h (ca. 2,48 Mrd. m3/Jahr) an FZK-Verbindungskapazitäten und auf 12 664 532 kWh/h (rund 9,83 Mrd. m3/Jahr) an DZK-Verbindungskapazitäten belaufen;
– eine Erhöhung der zur Versteigerung angebotenen FZK-Verbindungskapazitäten für das folgende Jahr sollte erfolgen, sobald die Nachfrage bei einer jährlichen Versteigerung 90 % der angebotenen Verbindungskapazitäten überschreitet, und sollte in Tranchen von 1 600 000 kWh/h (ca. 1,24 Mrd. m3/Jahr) bis zu einer Obergrenze von 6 400 000 kWh/h (ca. 4,97 Mrd. m3/Jahr) vorgenommen werden;
– Unternehmen oder Gruppen von Unternehmen, die eine marktbeherrschende Stellung in der Tschechischen Republik innehaben oder mehr als 50 % des in Greifswald ankommenden Gases kontrollieren, können Gebote für FZK-Kapazitäten nur zum Basispreis abgeben, der nicht höher sein darf als der durchschnittliche regulierte Basispreis im Fernleitungsnetz aus dem Gaspool-Marktgebiet in die Tschechische Republik für vergleichbare Produkte im selben Jahr.“
22. Weiter führte das Gericht aus (Rn. 18 des angefochtenen Urteils), dass „[a]m 28. November 2016 … die BNetzA im Einklang mit dem [streitigen] Beschluss die mit ihrer Entscheidung vom 25. Februar 2009 gewährte Ausnahme hinsichtlich des von OGT betriebenen Anteils der OPAL-Gasfernleitung [änderte], indem sie mit OGT einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schloss, der nach deutschem Recht einem Verwaltungsakt gleichsteht“.
23. In der Praxis begünstigte der streitige Beschluss die Kontrolle der Gazprom-Gruppe über die Gasflüsse durch die OPAL-Gasfernleitung und im selben Umfang eine mögliche Verringerung der durch die Gasfernleitungen Yamal und Braterstwo (Brotherhood) transportierten Gasflüsse(14) sowie eine Stärkung der Stellung von Gazprom auf den Gasmärkten der Länder Mittel- und Osteuropas(15).
IV. Streit über die OPAL-Gasfernleitung
24. Durch den streitigen Beschluss wurden die Befürchtungen einiger Gasunternehmen und einiger Regierungen mittel- und osteuropäischer Länder hinsichtlich einer marktbeherrschenderen Stellung von Gazprom auf dem Gasmarkt gesteigert, was ihr Interesse erklärt, Nichtigkeitsklagen gegen ihn zu erheben.
25. Das polnische Gasunternehmen Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, Miteigentümerin des polnischen Teils der Gasfernleitung Yamal-Europa(16), und eine deutsche Tochtergesellschaft (PGNiG Supply & Trading GmbH) des polnischen Gasunternehmens versuchten dies erfolglos(17).
26. Der Gerichtshof bestätigte im Rechtsmittelverfahren die jeweiligen Unzulässigkeitsbeschlüsse des Gerichts(18).
27. Die Republik Polen erhob beim Gericht eine weitere Nichtigkeitsklage gegen den streitigen Beschluss, die dem nunmehr angefochtenen Urteil zugrunde liegt.
V. Klage der Republik Polen gegen den streitigen Beschluss und angefochtenes Urteil
28. Die Republik Polen führte zur Begründung der Nichtigkeit des streitigen Beschlusses sechs Gründe an. Sie waren gestützt auf: erstens einen Verstoß gegen Art. 36 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/73 in Verbindung mit Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV und gegen den Grundsatz der Solidarität, zweitens die fehlende Zuständigkeit der Kommission und einen Verstoß gegen Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie 2009/73, drittens einen Verstoß gegen Art. 36 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2009/73, viertens einen Verstoß gegen Art. 36 Abs. 1 Buchst. a und e der Richtlinie 2009/73, fünftens einen Verstoß gegen völkerrechtliche Abkommen, deren Vertragspartei die Union ist, und sechstens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit.
29. Das Gericht hat dem ersten Rechtsmittelgrund stattgegeben, ohne auf die übrigen einzugehen, und den streitigen Beschluss für nichtig erklärt.
30. Im Rahmen der Prüfung des „Inhalts des Grundsatzes der Energiesolidarität“ hat das Gericht ausgeführt, dass er nicht auf außergewöhnliche Situationen beschränkt sei, sondern auch „eine allgemeine Verpflichtung der Union und der Mitgliedstaaten“ umfasse, die sich „bei der Ausübung ihrer Befugnisse im Rahmen dieser Politik bemühen müssen, Maßnahmen zu vermeiden, die geeignet sein könnten, die Interessen der Union und der anderen Mitgliedstaaten in Bezug auf die Sicherheit und die wirtschaftliche und politische Tragbarkeit der Versorgung sowie die Diversifizierung der Versorgungsquellen oder der Versorgung zu beeinträchtigen, um ihrer gegenseitigen Abhängigkeit und faktischen Solidarität Rechnung zu tragen“(19).
31. Das Gericht relativierte die vorstehenden Ausführungen und stellte fest, dass „[d]ie Anwendung des Grundsatzes der Energiesolidarität [nicht] bedeutet …, dass die Energiepolitik der Union in keinem Fall negative Auswirkungen auf die besonderen Interessen eines Mitgliedstaats im Energiebereich haben darf. Die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten sind aber verpflichtet, bei der Durchführung dieser Politik die Interessen sowohl der Union als auch der verschiedenen Mitgliedstaaten zu berücksichtigen und diese Interessen im Konfliktfall gegeneinander abzuwägen.“(20)
32. Im Rahmen der Beurteilung, „ob der [streitige] Beschluss gegen den Grundsatz der Energiesolidarität verstößt“, kam das Gericht zu dem Ergebnis, dass dieser Grundsatz in dem Beschluss nicht erwähnt sei und die Kommission gegen ihn verstoßen habe, denn:
– Sie habe „keine Prüfung der Auswirkungen der Änderung der Betriebsregelung der OPAL-Gasfernleitung auf die Versorgungssicherheit in Polen vorgenommen“(21).
– Es sei „nicht zu erkennen, dass die Kommission geprüft hätte, welche mittelfristigen Folgen die Übertragung eines Teils der zuvor durch die Gasfernleitungen Yamal und Braterstwo transportierten Erdgasmengen auf den Transportweg Nord Stream 1/OPAL insbesondere für die Energiepolitik der Republik Polen haben könnte, noch, dass sie diese Auswirkungen mit der von ihr festgestellten Erhöhung der Versorgungssicherheit auf Unionsebene abgewogen hätte“(22).
33. Unter diesen Umständen sei festzustellen, dass „der [streitige] Beschluss unter Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität erlassen wurde, wie er in Art. 194 Abs. 1 AEUV formuliert ist“(23).
VI. Nach dem angefochtenen Urteil eingetretener Sachverhalt und Auswirkungen der Richtlinie (EU) 2019/692
34. Auch wenn sie keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Entscheidung des Rechtsmittels haben, sollten gewisse nach dem Urteil des Gerichts eingetretene Ereignisse, die sich auf seine Umsetzung auswirken könnten, erwähnt werden.
35. Am 13. September 2019 setzte die BNetzA das angefochtene Urteil um(24), was die Rückkehr zu den Beschränkungen durch die ursprüngliche Entscheidung von 2009 und die Beseitigung der durch den streitigen Beschluss geschaffenen Situation bedeutete.
36. Die unmittelbare Auswirkung dieser Maßnahme dürfte darin bestanden haben, dass Gazprom eine Kapazität der OPAL-Gasfernleitung von 12 oder 13 Mrd. m³/Jahr nicht weiter nutzt und sie durch einen größeren Gasfluss durch die Gasfernleitungen, die durch die Ukraine verlaufen, ausgleicht(25).
37. Das angefochtene Urteil könnte sich auch auf die Situation anderer Gasfernleitungen wie Nord Stream 2 und seine Überlandverlängerung EUGAL(26) sowie die Gasfernleitung Turk Stream II auswirken(27). Wird der Standpunkt des Gerichts zum Grundsatz der Energiesolidarität bestätigt, könnte es für Gazprom und die mit ihr verbündeten Unternehmen schwieriger werden, in den Genuss einer vorübergehenden Ausnahme von der Anwendung der Unionsbestimmungen (die die vollständige Liberalisierung der Gasflüsse vorschreiben) auf die Gasfernleitung Nord Stream 2, zu der ebenfalls Verfahren beim Gerichtshof anhängig sind(28), zu kommen.
38. Außerdem ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 2009/73 durch die Richtlinie 2019/692 mit dem Ziel (dritter Erwägungsgrund) geändert wurde, „Hindernisse für die Vollendung des Erdgasbinnenmarktes zu beseitigen, die sich aus der Nichtanwendung der Marktvorschriften der Union auf Gasfernleitungen aus Drittländern und in Drittländer ergeben. Mit den durch diese Richtlinie eingeführten Änderungen soll sichergestellt werden, dass die für Gasfernleitungen zwischen zwei oder mehr Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften auch für Gasfernleitungen in der Union aus Drittländern und in Drittländer gelten“(29).
39. Durch die Richtlinie 2019/692 wurde als Ausnahme von dieser Liberalisierung jedoch Art. 49a Abs. 1 in die Richtlinie 2009/73 eingefügt, der die Gewährung von Ausnahmen für Gasfernleitungen zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittland, die vor dem 23. Mai 2019 fertiggestellt wurden, zulässt(30).
40. Die Gesellschaften Nord Stream und Nord Stream 2 erhoben Nichtigkeitsklage gegen die Richtlinie 2019/692, aber das Gericht hat ihre Klage mangels Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen, da die Richtlinie Maßnahmen zu ihrer Umsetzung vorsehe und sie daher nicht unmittelbar und individuell betreffe(31).
41. Am 15. Mai 2020 wies die BNetzA den von Nord Stream 2 gestellten Antrag auf Gewährung einer Ausnahme auf der Grundlage des (neuen) Art. 49a der Richtlinie 2009/73 zurück. Die Ablehnung wurde damit begründet, dass die Gasfernleitung zum 23. Mai 2019 noch nicht fertiggestellt gewesen sei und der Unionsgesetzgeber zudem die Antragstellerin vom Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 49a habe ausschließen wollen(32).
42. Ein anderer Gesichtspunkt, der Auswirkungen auf den Streit über die OPAL-Gasfernleitung hat, ist der Bericht des Panels der Welthandelsorganisation (im Folgenden: WTO) vom 10. August 2018(33), der im Rahmen eines Streits erstellt wurde, in dem Russland die Vereinbarkeit verschiedener unionsrechtlicher Aspekte bezüglich der Vermarktung von Erdgas mit dem Recht der WTO in Frage stellte. Zu diesen Aspekten gehörte die Anwendung der Regelung über die Ausnahmen des Art. 36 der Richtlinie 2009/73 auf die OPAL-Gasfernleitung.
43. Das WTO-Panel wies einen Großteil der russischen Beschwerden zurück. Es war aber der Ansicht, dass die zwei in der ursprünglichen Entscheidung (aus 2009) enthaltenen Bedingungen hinsichtlich der OPAL-Gasfernleitung mit Art. XI Abs. 1 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) von 1994 unvereinbar seien, nämlich die Kapazitätsobergrenze von 50 % (die die Zuweisung von Transportkapazität an Gazprom und die mit ihr verbundenen Unternehmen beschränkte) und das Gas-Release-Programm, durch das Gazprom und die mit ihr verbundenen Unternehmen verpflichtet wurden, 3 Mrd. m³/Jahr anzubieten, um diese Grenze überschreiten zu können.
44. Russland machte geltend, diese Bedingungen führten de facto zu einer mengenmäßigen Beschränkung des importierten Gasvolumens. Das WTO-Panel stellte fest, dass sie die Wettbewerbschancen für die Einfuhr von russischem Erdgas in die Europäische Union einschränkten(34).
45. Die Europäische Union teilte am 21. September 2018 dem Streitbeilegungsgremium der WTO ihre Entscheidung mit, bestimmte im Bericht des WTO-Panels behandelte Rechts- und Rechtsauslegungsfragen anzufechten(35). Die Blockade des Berufungsgremiums der WTO wegen der unterbliebenen Neubesetzung seiner Mitglieder stand bislang einer Entscheidung in dieser Sache entgegen.
46. Durch den streitigen Beschluss sind die möglichen Gründe für die Unvereinbarkeit der auf die Gasfernleitung Nord Stream/OPAL angewandten Regelung mit dem Recht der WTO möglicherweise fast vollständig beseitigt worden. Sollte das Gericht ihn für nichtig erklären, ist aber die Ausnahmeregelung der ursprünglichen Entscheidung (aus 2009), die mit Art. XI Abs. 1 des GATT von 1994 für unvereinbar erklärt wurde, erneut anwendbar. Daher muss unter Umständen geprüft werden, ob die erzielte Lösung möglicherweise gegen das Recht der WTO verstößt.
VII. Verfahren vor dem Gerichtshof
47. Die Bundesrepublik Deutschland beantragt mit ihrem Rechtsmittel,
– das Urteil des Gerichts vom 10. September 2019 in der Rechtssache T‑883/16 aufzuheben,
– die Rechtssache T‑883/16 an das Gericht zurückzuverweisen,
– die Kostenentscheidung vorzubehalten.
48. Die Republik Polen beantragt,
– das Rechtsmittel vollständig als unbegründet zurückzuweisen und den dritten Rechtsmittelgrund für unzulässig zu erklären sowie
– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
49. Die Republik Lettland und die Republik Litauen beantragen, das Rechtsmittel zurückzuweisen.
50. In der mündlichen Verhandlung hat sich die Kommission dafür ausgesprochen, dem ersten Rechtsmittelgrund stattzugeben.
51. Die Bundesrepublik Deutschland stützt ihr Rechtsmittel auf fünf Rechtsmittelgründe, von denen sich zusammengefasst der erste und der zweite auf den Grundsatz der Energiesolidarität und seine Nichtanwendbarkeit auf den streitigen Beschluss beziehen. Mit dem dritten, dem vierten und dem fünften Rechtsmittelgrund (die für den Fall vorgebracht werden, dass der Gerichtshof diesen Grundsatz für anwendbar hält) wird die Feststellung des Gerichts gerügt, die Kommission habe den Grundsatz der Energiesolidarität nicht berücksichtigt.
VIII. Erster Rechtsmittelgrund: Fehlender Rechtscharakter des Grundsatzes der Energiesolidarität
A. Einleitende Bemerkungen
52. Bevor ich zu diesem Rechtsmittelgrund Stellung nehme, möchte ich auf die rechtliche Ausgestaltung der Solidarität im Unionsrecht und ihre Widerspiegelung in den energiepolitischen Vorschriften eingehen.
1. Solidarität im Primärrecht der Union
53. Abgesehen von Art. 194 AEUV finden sich Bezugnahmen auf die Solidarität in anderen Bestimmungen des Primärrechts der Union, sowohl im EU-Vertrag als auch im AEU-Vertrag.
54. Der EU-Vertrag erwähnt diesen Begriff in der Präambel („in dem Wunsch, die Solidarität zwischen ihren Völkern unter Achtung ihrer Geschichte, ihrer Kultur und ihrer Traditionen zu stärken“). Er tut dies auch in Art. 2, wo er als einer der Wesenszüge der Gesellschaft genannt wird, die die den Mitgliedstaaten der Union gemeinsamen Werte teilt(36), und in Art. 3, nach dem die Union „den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ fördert“ (Abs. 3)(37).
55. In Art. 21 Abs. 1 EUV ist die Solidarität als einer der Grundsätze verankert, die das auswärtige Handeln der Union leiten. Im Rahmen der besonderen Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik spricht Art. 24 Abs. 2 und 3 EUV von der „gegenseitigen politischen Solidarität“ der Mitgliedstaaten(38).
56. Art. 67 Abs. 2 AEUV knüpft die gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen an die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten, was durch Art. 80 AEUV bestätigt wird(39).
57. Für den Bereich der Wirtschaftspolitik enthält Art. 122 Abs. 1 und 2 AEUV ebenfalls eine ausdrückliche Bezugnahme auf den Geist der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten(40). Auf den Geist der Solidarität berufen sich auch Art. 194 Abs. 1 AEUV, um den es in dem Rechtsstreit geht, und Art. 222 AEUV(41).
58. In Titel IV der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind unter der Überschrift Solidarität eine Reihe von Rechten im Bereich der Arbeit und der sozialen Sicherheit (Art. 27 und 34), im Bereich des Gesundheitsschutzes, des Zugangs zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, des Umweltschutzes und des Verbraucherschutzes (Art. 35 bis 38) zusammengefasst.
59. Neben diesen gibt es andere primärrechtliche Vorschriften, denen die Solidarität zugrunde liegt. Dies ist der Fall beim Finanzhilfemechanismus für Länder der Union, die nicht zur Eurozone gehören (Art. 143 AEUV), oder den Bestimmungen über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt (Art. 174 bis 178 AEUV).
60. Es fällt jedoch schwer, aus diesen Bestimmungen eine vollständige und allumfassende Konzeption der Solidarität im Unionsrecht abzuleiten. Es handelt sich um einen Begriff, der sowohl an die horizontalen (zwischen Mitgliedstaaten, zwischen Organen, zwischen Völkern bzw. Generationen und zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern) wie die vertikalen (zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten) Beziehungen in heterogenen Bereichen anknüpft(42).
61. Hervorzuheben ist vielmehr, dass die Solidarität im Primärrecht der Union – mit einem Rang, der sich als materiell verfassungsrechtlich bezeichnen ließe – erkennbar ist als ein Wert (Art. 2 EUV) und als ein Ziel (Art. 3 EUV), den bzw. das sie fördern muss. In ebendiesem Sinne soll sie mehr und mehr die politischen und wirtschaftlichen Entscheidungen der Union selbst leiten(43).
62. In einigen der weiter oben angeführten Bestimmungen des AEU-Vertrags ist vom „Geist der Solidarität“ die Rede, während andere gleich den Ausdruck „Grundsatz der Solidarität“ verwenden (Art. 80 AEUV).
63. Die Schlüsselfrage besteht darin, ob die Solidarität den Rang eines Rechtsgrundsatzes besitzt und, sollte dies so sein, welche Natur und Tragweite dieser Grundsatz hat. Die Alternative würde darin bestehen, diesem Begriff einen rein symbolischen Wert ohne Gesetzeskraft beizumessen.
64. In der Literatur findet die Diskussion zwischen denen statt, die verneinen, dass die Solidarität die Eigenschaft eines Rechtsgrundsatzes (oder zumindest eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes) hat(44), und denen, die ihre Eigenschaft eines Verfassungs- oder Strukturprinzips(45) oder in engem Zusammenhang mit der loyalen Zusammenarbeit stehenden allgemeinen Rechtsgrundsatzes(46), dessen Umrisse genauer definiert worden sind, bejahen.
2. Solidarität in der Rechtsprechung des Gerichtshofs
65. Der Gerichtshof hat zwar den Begriff der Solidarität in seiner Rechtsprechung verwendet, nicht aber sein Profil allgemein herausgearbeitet. Normalerweise hat er dies im Rahmen von Verfahren getan, die staatliche Maßnahmen, die gegen diesen Grundsatz verstießen, zum Gegenstand hatten.
66. Anfänglich war dies in einer Rechtssache der Fall, die staatliche Beihilfen betraf, über die im Urteil Kommission/Frankreich(47) entschieden wurde, oder in einer späteren, über die im Urteil Kommission/Italien(48) entschieden wurde, das einen Verstoß gegen das Unionsrecht im Bereich der Agrarpolitik betraf. In diesem Urteil stellte der Gerichtshof fest, dass ein „Verstoß gegen die Pflicht zur Solidarität, welche die Mitgliedstaaten durch ihren Beitritt zur Gemeinschaft übernommen haben, … die Rechtsordnung der Gemeinschaft bis in ihre Grundfesten [beeinträchtigt]“.
67. Die Solidarität zwischen Erzeugern wurde auch in einigen Urteilen zur Rechtfertigung der im Unionsrecht vorgesehenen Verteilung der Belastungen und Vorteile angeführt, in denen sie allerdings nicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz bezeichnet wurde(49), und in anderen über die Unionsbürgerschaft und über soziale Maßnahmen, wenn auch eingeschränkt. In den Urteilen über Finanzhilfemaßnahmen nach der Wirtschaftskrise von 2008 wurde dieser Begriff zumindest nicht ausdrücklich verwendet(50).
68. Das Sachgebiet, in dem die Verwendung des Begriffs der Solidarität durch den Gerichtshof als Schlüsselelement bei der Auslegung des AEU-Vertrags herausragt, sind die Politiken im Bereich Einwanderung, Asyl und Grenzkontrollen (Art. 80 AEUV).
69. Der Gerichtshof hat ausdrücklich den Grundsatz der Solidarität herangezogen, als er über die Verteilung der Kontingente von internationalen Schutz beantragenden Personen zwischen den Mitgliedstaaten entscheiden musste(51). Nachdem er festgestellt hatte, dass der Grundsatz der Solidarität „nach Art. 80 AEUV für die Politik der Union im Asylbereich gilt“(52), hat er aus ihm die Folgen abgeleitet, die rechtlich erheblich waren, und letztendlich den Klagen stattgegeben, die die Kommission gegen die Mitgliedstaaten erhoben hatte, die gegen ihre Verpflichtungen in diesem Bereich verstoßen hatten.
70. An dieser oberflächlichen Prüfung der Rechtsprechung wird deutlich, dass der Grundsatz der Solidarität als Wert und Ziel des europäischen Integrationsprozesses(53) so bedeutsam ist, dass ihm – obwohl er unterschiedliche Facetten und Grade der Konkretisierung aufweist – eine Bedeutung beigemessen werden kann, die geeignet ist, Rechtsfolgen zu erzeugen.
71. Dieser Annäherung durch die Rechtsprechung liegt ein gewisses Konzept der normativen Wirkung der Verträge zugrunde: Ihre Bestimmungen verfolgen dasselbe wie alle Bestimmungen mit Verfassungsrang, und es ist Sache desjenigen, der sie auslegen muss (in letzter Instanz der Gerichtshof), den ihr eigenen zwingenden Gehalt zu ergründen.
72. Es trifft zu, dass die Heterogenität der Erscheinungsformen des Grundsatzes der Solidarität es erschwert, ihn in sämtlichen Bereichen, die in die Zuständigkeit der Union fallen, auf die gleiche Weise und im gleichen Ausmaß anzuwenden. Es hindert jedoch nichts daran, in einigen dieser Zuständigkeitsbereiche seine Eignung als „Leitsatz“ des entsprechenden Handelns der Union anzuerkennen, was sich auf seine rechtliche Durchsetzbarkeit auswirkt.
73. Dies ist beim Grundsatz der Solidarität im Asylbereich der Fall, und so sollte es meines Erachtens auch entsprechend im Bereich der Energiepolitik sein.
3. Grundsatz der Energiesolidarität
74. Art. 194 Abs. 1 AEUV bestimmt:
„Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten … folgende Ziele:
a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts;
b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union;
c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und
d) Förderung der Interkonnektion der Energienetze.“
75. Art. 194 AEUV wurde durch den Vertrag von Lissabon als Rechtsgrundlage für die Entwicklung der Zuständigkeiten der Union im Energiebereich eingeführt(54).
76. Der „Geist der Solidarität“ muss die Ziele der Energiepolitik der Union durchdringen und ihre Entwicklung fördern. Aus dieser Perspektive kann die Energiesolidarität nicht mit der bloßen Energiesicherheit (bzw. „Sicherheit der Energieversorgung“) gleichgesetzt werden, die lediglich eine ihrer Ausprägungen ist(55).
77. Die Solidarität liegt allen anderen Zielen der Energiepolitik der Union zugrunde, die sie zusammenführt und denen sie Kohärenz verschafft. Insbesondere:
– In Bezug auf das „Funktionieren des Energiemarkts“, das zu einer Versorgung unter besseren Wettbewerbsbedingungen in den Mitgliedstaaten beitragen muss.
– In Bezug auf die „Interkonnexion der Energienetze“, die für die Vollendung eines Energiebinnenmarkts unerlässlich ist.
– In Bezug auf die „Energieeffizienz und … Energieeinsparungen“ sowie die „Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen“, die eine größere Energiesolidarität zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen, die mit einem besseren Umweltschutz vereinbar ist.
78. Die Aufnahme des Geists der Solidarität in einen Text des Primärrechts wurde durch die Erklärung Nr. 35 im Anhang an den EU-Vertrag und den AEU-Vertrag relativiert, nach dem „[d]ie Konferenz … der Auffassung [ist], dass Artikel 194 das Recht der Mitgliedstaaten unberührt lässt, Bestimmungen zu erlassen, die für die Gewährleistung ihrer Energieversorgung unter den Bedingungen des Artikels 347 erforderlich sind“. Diese Erklärung dient in Wirklichkeit dem Schutz der staatlichen Souveränität, die die sich aus Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV ergebende ergänzt(56).
79. Die Aufnahme dieser Vorbehalte zugunsten staatlicher Souveränität gegenüber der Wahrnehmung der Zuständigkeiten im Energiebereich durch die Union in Vorschriften des Primärrechts wird ausgehend von der Festschreibung einer Energiepolitik der Union, die vom Grundsatz der Solidarität geleitet und ebenfalls im Primärrecht spezifisch ausgestaltet ist, verständlicher. Der Rechtscharakter dieses Grundsatzes scheint mir so unbestreitbar zu sein wie der der Vorbehalte zugunsten staatlicher Souveränität, die zu seiner Ausgestaltung eingeführt wurden.
80. Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass die Sicherheit der Energieversorgung eines Landes ein zwingender Grund des Allgemeininteresses ist(57), der von der nationalen Sicherheit umfasst ist (die gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV in die alleinige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt).
81. Trotz dieser Vorbehalte zugunsten staatlicher Souveränität im Energiebereich hat die Union nach und nach ihre Energiepolitik durch Vorschriften des Sekundärrechts entwickelt, in denen die Energiesolidarität eine immer größere Rolle spielt. Weiter vorangetrieben wurde die Energiesolidarität durch die Strategie der Kommission zur Erreichung der Energieunion(58), die dem Erlass der neuesten Unionsvorschriften über den Erdgasmarkt zugrunde liegt.
82. Wegen der technischen und wirtschaftlichen Besonderheiten dieser Märkte ist die Bestätigung des Grundsatzes der Solidarität entscheidend, damit die Energiepolitik der Union ihre Ziele erreichen kann, die heutzutage immer enger mit dem Umweltschutz verflochten sind(59).
83. Konkret kann die Entwicklung von Gasinfrastrukturen grenzüberschreitender Art und mit Drittländern als unverzichtbar für die Verwirklichung der Energiesolidarität zwischen den Mitgliedstaaten angesehen werden. Aus diesem Grund hat die Union diese Infrastrukturen aktiv gefördert(60).
84. Auswirkungen des Grundsatzes der Solidarität auf positive Normen aus dieser und anderer Perspektive sind u. a.:
– Die Verordnung (EU) 2017/1938(61), durch die die Verordnung (EU) Nr. 994/2010(62) ersetzt wurde. In letztgenannter wurde ein Mechanismus zur Reaktion auf Erdgasversorgungskrisen eingeführt, für den letztendlich die Staaten verantwortlich waren(63). Dieser Mechanismus wurde durch die Verordnung 2017/1938(64) verbessert und dadurch die Wirksamkeit des Grundsatzes der Energiesolidarität erhöht(65).
– Die Verordnung (EU) 2019/452(66), durch die ein System der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie den Mitgliedstaaten und der Kommission errichtet wurde, damit die Staaten Stellungnahmen zu den Auswirkungen ausländischer Direktinvestitionen und die Möglichkeit ihrer Beschränkungen in ihren jeweiligen Hoheitsgebieten oder in der gesamten Union einreichen können bzw. die Kommission sie abgeben kann. Sie betrifft u. a. Investitionen in „kritische Infrastrukturen physischer oder virtueller Art, einschließlich Energie“ und die „Versorgung mit kritischen Ressourcen, einschließlich Energie …“
85. Die bisherigen Ausführungen bestätigen, dass der Unionsgesetzgeber nicht gezögert hat, den Grundsatz der Energiesolidarität zur Leitlinie seiner Politik in diesem Bereich zu machen. Festzustellen ist noch, ob dieser Grundsatz, dem Generalanwalt Mengozzi bereits „Verfassungscharakter“(67) beigemessen hat, neben dieser Funktion seine Wirkung über die Gesetzgebungsebene hinaus entfalten kann.
86. Ausgehend von diesen Erwägungen wende ich mich der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes zu.
B. Vorbringen der Parteien
87. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund wirft die Bundesrepublik Deutschland dem Gericht vor, es habe einen Rechtsfehler begangen, als es festgestellt habe, dass die Energiesolidarität in Art. 194 Abs. 1 AEUV ein Rechtsgrundsatz sei, der Rechte und Pflichten sowohl für die Union als auch die Mitgliedstaaten begründe.
88. Die Rechtsmittelführerin ist der Auffassung, die Energiesolidarität sei lediglich ein „rein politischer Begriff“ und kein rechtliches Kriterium, aus dem Rechte und Pflichten für die Union oder die Mitgliedstaaten erwachsen könnten. Aufgrund der Abstraktheit und Unbestimmbarkeit sei der Begriff der Energiesolidarität nicht „justiziabel“(68).
89. Die Bundesrepublik Deutschland trägt vor, die Kommission sei als Exekutivorgan der Union lediglich verpflichtet, Sekundärrecht (konkret Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie 2009/73) anzuwenden. Dieser Artikel sei der einzige Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses. Weitere Aspekte des Grundsatzes der Energiesolidarität „sind nicht zu prüfen und sind nicht Maßstab für den Beschluss der Kommission“.
90. Jedenfalls binde dieser Grundsatz „allenfalls den Gesetzgeber“. Die Kommission, betont die Bundesrepublik Deutschland, sei bei der Fassung des Beschlusses über die Gewährung einer Ausnahme gemäß Art. 36 der Richtlinie 2009/73 „nicht an Art. 194 AEUV und somit auch nicht an den Grundsatz der Energiesolidarität gebunden“.
91. Die Kommission, die gegen das Urteil des Gerichts kein Rechtsmittel eingelegt hat und vom Gerichtshof aufgefordert wurde, an der mündlichen Verhandlung teilzunehmen, trug vor, dass es sich bei der Energiesolidarität um ein Leitprinzip der Energiepolitik der Union handele, an das der Unionsgesetzgeber beim Erlass von Vorschriften des Sekundärrechts gebunden sei.
92. Die Solidarität im Sinne von Art. 194 AEUV sei aber ein zu allgemeiner und abstrakter Begriff, als dass sie als eigenständiger Grundsatz wirken könne, der bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit ihrer Handlungen herangezogen werden könne. Der streitige Beschluss habe sich auf die Anwendung von Art. 36 der Richtlinie 2009/73 beschränken und dabei jegliche zusätzliche, ausschließlich auf den Grundsatz der Solidarität gestützte Bewertungen außer Acht lassen müssen.
93. Die Kommission hat jedoch eingeräumt, dass die Kontrolle der Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidungen „im Licht des Grundsatzes der Energiesolidarität“ als Kriterium für die Auslegung der Vorschriften des Sekundärrechts erfolgen könne.
94. Die Republik Polen, die Republik Lettland und die Republik Litauen haben das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission zurückgewiesen.
C. Würdigung
95. Meines Erachtens ist das Gericht zutreffend und rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass der Grundsatz der Energiesolidarität „Rechte und Pflichten sowohl für die Union als auch für die Mitgliedstaaten“ beinhaltet(69).
96. Ich bin der Ansicht, dass der in Art. 194 Abs. 1 AEUV verankerte Grundsatz der Energiesolidarität Rechtswirkungen und nicht nur rein politische Wirkungen entfaltet a) als Kriterium für die Auslegung der Vorschriften des Sekundärrechts, die die Union in Ausübung ihrer Befugnisse im Bereich der Energie erlassen hat, b) als Aspekt zur Füllung von Regelungslücken, die bei diesen Vorschriften festgestellt werden, und c) als Maßstab der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der genannten Vorschriften des Sekundärrechts oder der Entscheidungen, die die Union in diesem Bereich trifft.
97. Wenn in den Verträgen die rein politische Komponente der Solidarität hervorgehoben werden sollte, erfolgte dies ausdrücklich. Dies wird bei den besonderen Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik erkennbar, unter denen Art. 24 Abs. 2 und 3 EUV die „gegenseitige politische Solidarität“ der Mitgliedstaaten nennt.
98. Für den im Bereich der Asylpolitik (Art. 67 AEUV) oder im Bereich der Energie (Art. 194 AEUV) anwendbaren Grundsatz der Solidarität gilt dies nicht. Wenn der Gerichtshof, worauf ich bereits hingewiesen habe, seinen normativen Wert für erstgenannten anerkennen und daraus bestimmte Folgen ableiten konnte, muss für letztgenannten dasselbe gelten(70).
99. Ich teile daher die Ansicht des Gerichts bezüglich des Rechtscharakters des Grundsatzes der Energiesolidarität, der ihn rechtlich anwendbar macht. Als ein solcher Grundsatz kann er anders als bloße Regeln nicht nur dann – abhängig von seiner Natur – Wirkungen entfalten, wenn er in eine Vorschrift des Sekundärrechts aufgenommen wurde, sondern auch in deren Ermangelung und selbstverständlich bei der gerichtlichen Überprüfung von Entscheidungen, die in dem materiellen Anwendungsbereich erlassen wurden, für den er aufgestellt wurde.
100. Ich stimme deshalb nicht der von der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung zu, der Grundsatz der Energiesolidarität sei zu abstrakt, als dass er bei der Rechtmäßigkeitskontrolle der Handlungen der Kommission angewendet werden könne.
101. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission eingeräumt, dass eine Berufung auf den Grundsatz der Energiesolidarität in Betracht komme, um im Rahmen einer Einrede der Rechtswidrigkeit die Rechtmäßigkeit von Art. 36 der Richtlinie 2009/73 anzuzweifeln und die Handlungen, auf die diese Bestimmung angewendet werde, in seinem Licht auszulegen. Sollte dies der Fall sein, vermag ich keinen Grund dafür zu erkennen, dass dieser Grundsatz nicht als eigenständiger Maßstab für die Rechtmäßigkeitskontrolle in Klageverfahren gegen Entscheidungen der Kommission herangezogen werden kann.
102. Im angefochtenen Urteil wird festgestellt, dass der Grundsatz der Energiesolidarität für die Union und die Mitgliedstaaten, die im Rahmen der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Befugnisse die Interessen anderer Akteure berücksichtigen müssen, bindend ist(71). Da sich der Rechtsstreit auf die gerichtliche Überprüfung eines Beschlusses der Kommission beschränkt, braucht nicht geprüft zu werden, welche Bedeutung diesem Grundsatz für das (einseitige oder gegenseitige) Handeln der Mitgliedstaaten zukommt, sondern kommt es allein darauf an, inwieweit er für die Kommission verbindlich ist.
103. Ich halte das Vorbringen, dieser Grundsatz sei allenfalls für den Unionsgesetzgeber (Rat der Europäischen Union und Europäisches Parlament beim Erlass von Vorschriften des Sekundärrechts) bindend, nicht aber für die Kommission, für unbegründet. Ich bin vielmehr der Auffassung, dass der Grundsatz in seiner weiter oben angesprochenen „verfassungsrechtlichen“ Dimension für alle Organe und Einrichtungen der Union bindend ist, sofern das Primärrecht nicht ausdrücklich das Gegenteil bestimmt, was im Bereich der Energie nicht der Fall ist.
104. Ich habe bereits ausgeführt, dass sich der Grundsatz der Energiesolidarität nicht darin erschöpft, die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, die in Art. 36 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/73 genannt wird. Eine umfassendere Belieferung mit Gas bedeutet nicht zwingend eine größere Solidarität im Binnenmarkt für Gas: Konzentriert sich die Erhöhung der Gaslieferungen auf einige wenige Staaten und verbleibt sie in den Händen eines beherrschenden Unternehmens, das den Wettbewerb auf diesem Markt verfälschen kann, besteht die Möglichkeit, dass sie den Interessen des einen oder anderen Mitgliedstaats in ungerechtfertigter (unsolidarischer) Weise schadet.
105. In Art. 36 der Richtlinie 2009/73 wird die Energiesolidarität zwar nicht ausdrücklich unter den Gesichtspunkten genannt, die bei der Gewährung einer Ausnahme (von den Vorschriften über den Zugang Dritter und der Entgeltregelung) für neue Gasfernleitungen zwecks Förderung von Investitionen in ihren Bau zu berücksichtigen sind. Dieses Fehlen einer ausdrücklichen Erwähnung entband die Kommission aber nicht davon, bei ihren Entscheidungen über die Gewährung von Ausnahmen die Auswirkungen des Grundsatzes der Energiesolidarität zu prüfen, da er nach Art. 194 AEUV zu beachten ist(72).
106. Die Republik Polen wies in der mündlichen Verhandlung darauf hin, dass die Kommission nach dem Erlass des angefochtenen Urteils ohne größere Probleme die Anwendung des Grundsatzes der Energiesolidarität in anderen Entscheidungen über die Gewährung von Ausnahmen, die der hier streitigen entsprechen, in ihre Verwaltungspraxis übernommen hat(73).
107. Dafür, dass die Prüfung der Auswirkungen des Grundsatzes der Energiesolidarität auf die Entscheidungen der Kommission unerlässlich ist, spricht auch die Änderung des Art. 36 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2009/73 durch die Richtlinie 2019/692.
108. In dieser Änderung kommt deutlich zum Ausdruck, was meines Erachtens aus dem früheren Wortlaut im Licht des Grundsatzes der Energiesolidarität abgeleitet werden konnte: Die Ausnahme darf sich nicht nachteilig „auf den Wettbewerb auf den jeweiligen Märkten, die wahrscheinlich von der Investition betroffen sein werden, auf das effiziente Funktionieren des Erdgasbinnenmarktes, auf das effiziente Funktionieren der betroffenen regulierten Netze oder auf die Erdgasversorgungssicherheit der Union auswirken“.
109. Dadurch wird dem Grundsatz der Energiesolidarität Rechnung getragen und zudem seine Anwendung nach Anhörung der Behörden der von der Ausnahme betroffenen Mitgliedstaaten oder Drittländern erleichtert(74).
110. Soweit die Kommission die unterbliebene Prüfung des Grundsatzes der Energiesolidarität im streitigen Beschluss in der mündlichen Verhandlung damit gerechtfertigt hat, dass ihr Informationen gefehlt hätten, halte ich das für kein gewichtiges Argument. In einer Materie mit einer derartigen Tragweite für den Gasbinnenmarkt wie die Ausnahme der OPAL-Gasfernleitung können sich die Dienststellen der Kommission nicht auf fehlende Informationen seitens der Mitgliedstaaten berufen, um sich der Prüfung der Auswirkungen des Grundsatzes der Energiesolidarität zu entziehen.
111. Mir ist durchaus bewusst, dass der Grundsatz der Energiesolidarität wie die Mehrzahl der Rechtsgrundsätze ein gewisses Maß an Abstraktheit aufweist, was seine Anwendung erschwert.
112. Dieser relativ abstrakte Charakter impliziert definitionsgemäß, dass es nicht immer einfach sein wird, aus dem Grundsatz der Energiesolidarität eindeutige Lösungen abzuleiten, denn bei seiner praktischen Anwendung existieren neben Bereichen der Gewissheit andere, grauere Bereiche, die der Rechtsanwender sorgfältig zu prüfen haben wird.
113. Meines Erachtens verlangt dieser Grundsatz (erneut in Übereinstimmung mit dem Gericht), dass derjenige, der ihn umsetzen muss – im vorliegenden Fall die Kommission – die betroffenen Interessen fallweise abwägt. Es geht nicht darum, einen Standpunkt einzunehmen, der die Besonderheiten des Einzelfalls außer Acht lässt, also in sämtlichen Fällen die Erreichung eines bestimmten Ergebnisses präjudiziert(75).
114. Obwohl ich keine Zweifel an der Zurückweisung dieses Rechtsmittelgrundes habe, erkenne ich doch an, dass die Intensität der Kontrolle, die das Gericht (oder gegebenenfalls der Gerichtshof) über Entscheidungen der Kommission wie die hier streitige nach dem Grundsatz der Energiesolidarität ausüben kann, mit Vorsicht zu beurteilen ist.
115. Diese Kontrolle muss beschränkt sein, da es sich um Entscheidungen zu komplexen technischen Fragen handelt, bei denen die Kommission eine gegenüber den Gerichten erhöhte technische wie wirtschaftliche Analysefähigkeit besitzt. Daher muss die Kommission, wie es im angefochtenen Urteil von ihr verlangt wird, sämtliche wirtschaftlichen und sonstigen mit den Bedingungen und dem Umfang der Nutzung einer Gasfernleitung verbundenen Folgen sowie ihre Auswirkungen auf den europäischen Markt und die nationalen Gasmärkte prüfen.
116. Die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen erfordert vor allem die Feststellung, ob die Organe der Union eine mit dem Grundsatz der Energiesolidarität vereinbare Abwägung der betroffenen Interessen vorgenommen und dabei, wie schon ausgeführt, sowohl die Interessen der Mitgliedstaaten als auch die der Union insgesamt berücksichtigt haben. Werden einer oder mehrere Mitgliedstaaten bei dieser Abwägung offensichtlich vergessen, entspricht die Entscheidung der Kommission nicht den Anforderungen dieses Grundsatzes.
117. Wie bei anderen unionsrechtlichen Grundsätzen wird diese Würdigung der Interessen im Licht der Energiesolidarität nach und nach herausgearbeitet werden, wenn der Gerichtshof über sie entscheiden muss, und sich weiterentwickeln. Ihre Weiterentwicklung wird auch von der zukünftigen Entwicklung der Energiepolitik der Union beeinflusst sein(76).
118. Die vorstehenden Überlegungen veranlassen mich zu dem Vorschlag, den ersten Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
IX. Zweiter Rechtsmittelgrund: Beschränkung des Grundsatzes der Energiesolidarität auf Krisensituationen
A. Vorbringen der Parteien
119. Die Bundesrepublik Deutschland bringt vor, der Grundsatz der Energiesolidarität sei auf den streitigen Beschluss nicht anwendbar gewesen. Dieser Grundsatz gelte nur in Versorgungskrisen und könne nicht dahin verstanden werden, dass er ein „unbedingtes Zusammenhalten“ im Hinblick auf die Interessen aller Mitgliedstaaten verlange. Anderenfalls würden energiepolitische Entscheidungen blockiert.
120. Die Bezugnahmen auf die Solidarität in Art. 194 Abs. 1 AEUV verpflichteten dazu, bei der Präzisierung des Inhalts dieses Begriffs Art. 222 AEUV zu berücksichtigen, so dass die Energiesolidarität eine Beistandspflicht allein in Krisensituationen bedeute. Art. 13 der Verordnung 2017/1938 bestätige dies.
121. Die Republik Polen, die Republik Lettland und die Republik Litauen treten diesem Vorbringen entgegen.
B. Würdigung
122. Ich teile die Auffassung der Bundesrepublik Deutschland nicht. Vielmehr stimme ich mit dem Gericht dahin überein, dass der Grundsatz der Energiesolidarität über die Krisensituationen des Art. 222 AEUV hinaus Rechtswirkungen entfalten kann.
123. Dem Gericht ist kein Rechtsfehler unterlaufen, als es im angefochtenen Urteil festgestellt hat, dass sich „der Grundsatz der Energiesolidarität … nicht auf solche außergewöhnlichen Situationen beschränkt, die in die ausschließliche Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers fallen“, und „auch eine allgemeine Verpflichtung der Union und der Mitgliedstaaten [umfasst], im Rahmen der Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse die Interessen der anderen Akteure zu berücksichtigen“ (Rn. 71 und 72).
124. Art. 222 AEUV ist eine (aber nicht die einzige) Ausprägung des Grundsatzes der Energiesolidarität im Primärrecht der Union. Dieser Artikel regelt die gegenseitige Hilfeleistung der Mitgliedstaaten bei einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe.
125. Ich vermag aber keine überzeugenden Gründe dafür zu erkennen, dass die Erwähnung der Energiesolidarität in Art. 194 Abs. 1 AEUV nur die kritischen Situationen des Art. 222 AEUV betrifft.
126. Auf der einen Seite müssen ein Terroranschlag oder eine Naturkatastrophe oder eine vom Menschen verursachte Katastrophe nicht unbedingt eine Energiekrise verursachen, die die vitalen Interessen eines Mitgliedstaats berührt.
127. Auf der anderen Seite kann die Energiesolidarität zwischen den Mitgliedstaaten in anderen Situationen als Anschlägen oder Katastrophen im Sinne des Art. 222 AEUV unverzichtbar sein.
128. Dies wäre jedenfalls bei einer schweren Wirtschaftskrise der Fall (in der die Bezugnahme auf die Schwierigkeiten im Bereich der Energie in Art. 122 Abs. 1 AEUV relevant wird), oder bei erheblichen Lieferrückgängen aufgrund von Streitigkeiten zwischen einem gasexportierenden Drittland und einem Durchfuhrland (wie zum Beispiel in der Krise zwischen der Ukraine und Russland im Jahr 2006).
129. Ich habe bereits ausgeführt, dass die Energiesolidarität meines Erachtens über die reine Sicherheit der Energieversorgung hinausgeht. Aber selbst wenn sie auf letztere beschränkt wäre, würde dieser Grundsatz zur Vermeidung von Versorgungskrisen beitragen, wie Polen in seinen schriftlichen Erklärungen ausführt. Dies erklärt, dass der größere Teil der in der Verordnung 2017/1938 vorgesehenen Mechanismen präventiv ist. Vorzugsweise beugt die Energiesolidarität Krisen vor, anstatt sich nur in den Krisenreaktionsmechanismen widerzuspiegeln.
130. Ebenso wenig teile ich das Argument, mit dem die Bundesrepublik Deutschland das Gericht rügt, weil es die Ansicht vertreten habe, der Grundsatz der Energiesolidarität sei Ausdruck einer Verpflichtung zum unbedingten Zusammenhalten, also zur Berücksichtigung der Interessen sämtlicher Mitgliedstaaten.
131. Dieses Argument steht mit einer zutreffenden Lesart des angefochtenen Urteils nicht im Einklang, in dessen Rn. 77 es heißt, dass „[d]ie Anwendung des Grundsatzes der Energiesolidarität … nicht [bedeutet], dass die Energiepolitik der Union in keinem Fall negative Auswirkungen auf die besonderen Interessen eines Mitgliedstaats im Energiebereich haben darf“.
132. Entgegen dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland hat das Gericht daher nicht behauptet, dass der Grundsatz der Energiesolidarität ein unbedingtes Zusammenhalten implizieren müsse, das die Interessen sämtlicher Mitgliedstaaten berücksichtige.
133. Aufrechterhalten wird im angefochtenen Urteil (und ich schließe mich dieser Ansicht an), dass dieser Grundsatz zu einer Abwägung der betroffenen Interessen der jeweiligen Mitgliedstaaten und der Union verpflichtet, wenn Entscheidungen im Energiebereich getroffen werden.
134. Demnach ist der zweite Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
X. Dritter Rechtsmittelgrund: Fehler des Gerichts, soweit es davon ausgeht, die Kommission habe den Grundsatz der Energiesolidarität nicht beachtet
A. Vorbringen der Parteien
135. Die Bundesrepublik Deutschland ist der Ansicht, dem Gericht sei ein Fehler unterlaufen, als es entschieden habe, dass die Kommission die Auswirkungen des Grundsatzes der Energiesolidarität und des streitigen Beschlusses auf den polnischen Gasmarkt nicht berücksichtigt habe.
136. Sie führt aus, die Kommission habe diese Auswirkungen sehr wohl geprüft, und beruft sich zum Beweis auf
– die schriftliche Stellungnahme Polens Ende 2013 im Rahmen einer Konsultation vor Erlass des streitigen Beschlusses;
– die Prüfung eines effizienteren Betriebs der OPAL-Gasfernleitung durch eine Arbeitsgruppe aus Vertretern des Energieministeriums der Russischen Föderation, der Kommission, der BNetzA und von Gazprom;
– den Inhalt der Presseerklärung der Kommission über den streitigen Beschluss;
– die tatsächliche Situation in Polen bezüglich der Gasversorgung und den Inhalt des zwischen Polen und Gazprom bestehenden Transitvertrags bis 2022;
– die Auswirkungen der höheren Auslastung der OPAL-Gasfernleitung auf die Nutzung der Yamal-Gasfernleitung;
– den Anteil der Einfuhren von russischem Gas in Polen und die zunehmende Nutzung von Flüssigerdgas, mit dem Polen bis 2022/2023 von russischem Gas unabhängig sein wolle;
– die Vorteile des streitigen Beschlusses für den polnischen Gasmarkt, den grenzüberschreitenden Handel und die Versorgungssicherheit.
137. Ausgehend von diesen tatsächlichen Angaben vertritt die Bundesrepublik Deutschland die Auffassung, dass die Kommission im streitigen Beschluss die Situation auf dem polnischen Gasmarkt angemessen berücksichtigt habe. Eine weiter gehende Prüfung sei nicht erforderlich.
138. Die Republik Polen hält den Rechtsmittelgrund für unzulässig, da er reine Tatsachenfeststellungen des Gerichts betreffe. Werde er zugelassen, sei er unbegründet; insoweit stimmt sie mit der Republik Lettland überein.
139. Die Republik Litauen prüft diesen Rechtsmittelgrund gemeinsam mit dem vierten und schlägt ebenfalls vor, ihn zurückzuweisen.
B. Würdigung
140. Im angefochtenen Urteil hat das Gericht die Auffassung vertreten, dass es in Anwendung des Grundsatzes der Solidarität „der Kommission [oblag], im Rahmen des [streitigen] Beschlusses zu beurteilen, ob die von der deutschen Regulierungsbehörde vorgeschlagene Änderung der Betriebsregelung der OPAL-Gasfernleitung die Interessen anderer Mitgliedstaaten im Energiebereich beeinträchtigen konnte, und, wenn ja, diese Interessen gegen das Interesse abzuwägen, das die Bundesrepublik Deutschland und gegebenenfalls die Union an der Änderung hatten“(77).
141. Nach Auffassung des Gerichts enthält der streitige Beschluss keine solche Prüfung: „[D]er Grundsatz der Solidarität [wird] in dem [streitigen] Beschluss gar nicht erwähnt, sondern dieser lässt auch nicht erkennen, dass die Kommission eine Prüfung dieses Grundsatzes in der Sache vorgenommen hätte.“(78)
142. Das Gericht räumt ein, dass „die Kommission in Abschnitt 4.2 des [streitigen] Beschlusses (Erwägungsgründe 48 bis 53) zum Kriterium der Verbesserung der Versorgungssicherheit [der Union im Allgemeinen] Stellung genommen“ habe(79). Allerdings sei dabei keine Prüfung „der Auswirkungen der Änderung der Betriebsregelung der OPAL-Gasfernleitung auf die Versorgungssicherheit in Polen“ vorgenommen worden.
143. Das Gericht ergänzt, wie ich bereits angeführt habe(80), dass im streitigen Beschluss „nicht zu erkennen [ist], dass die Kommission geprüft hätte, welche mittelfristigen Folgen die Übertragung eines Teils der zuvor durch die Gasfernleitungen Yamal und Braterstwo transportierten Erdgasmengen auf den Transportweg Nord Stream 1/OPAL insbesondere für die Energiepolitik der Republik Polen haben könnte, noch, dass sie diese Auswirkungen mit der von ihr festgestellten Erhöhung der Versorgungssicherheit auf Unionsebene abgewogen hätte“(81).
144. Die Kommission als ihre direkte Adressatin hat die Kritik, die im Urteil des Gerichts an diesem Punkt geübt wird, nicht zurückgewiesen.
145. Aus Art. 256 Abs. 1 AEUV sowie Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs ergibt sich, dass das Rechtsmittel auf Rechtsfragen beschränkt ist.
146. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist allein das Gericht für die Feststellung und Würdigung der Tatsachen sowie für die Prüfung der Beweise, auf die es seine Feststellungen stützt, zuständig. Sind diese Beweise ordnungsgemäß erhoben und die allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie die Vorschriften über die Beweislast und das Beweisverfahren eingehalten worden, ist es allein Sache des Gerichts, den Wert der ihm vorgelegten Beweise zu beurteilen. Diese Beurteilung ist somit, sofern die Beweise nicht verfälscht werden, keine Rechtsfrage, die als solche der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt(82).
147. Um vom Gerichtshof beanstandet werden zu können, muss sich eine Verfälschung in offensichtlicher Weise aus den Akten ergeben, ohne dass es einer neuen Tatsachen- und Beweiswürdigung bedarf(83).
148. Das erste, was bei diesem Rechtsmittelgrund hervorsticht, ist, dass die Bundesrepublik Deutschland keine Verfälschung der vom Gericht geprüften Tatsachen und Beweise geltend gemacht hat.
149. Der Rechtsmittelgrund beschränkt sich auf eine Wiedergabe der Sachverhaltsdarstellung, die die Rechtsmittelführerin für erwiesen hält, um daraus den Schluss zu ziehen, dass durch den streitigen Beschluss „die Versorgungssicherheit der Republik Polen nicht gefährdet ist“.
150. Die Rechtsmittelführerin meint, dass es, nachdem die Versorgungssicherheit Polens erwiesen sei, „keinen Anlass dafür [gab], die Auswirkungen der Änderung [des streitigen Beschlusses] in Hinblick auf die Republik Polen vertieft – also in einem ähnlichen Umfang wie für die Tschechische Republik – zu prüfen“.
151. Dieser Ausgangspunkt (Rn. 38 und 39 der Rechtsmittelschrift) beeinträchtigt die weiteren Ausführungen im Rahmen des Rechtsmittelgrundes, da nicht darauf eingegangen wird, dass
– das Gericht ausdrücklich verneint hat, dass die Kommission eine Prüfung „der Auswirkungen der Änderung der Betriebsregelung der OPAL-Gasfernleitung auf die Versorgungssicherheit in Polen“ vorgenommen hat;
– auf der anderen Seite die Kritik des Gerichts an dem streitigen Beschluss über die Energieversorgungssicherheit Polens hinausging und darin bestand, dass die Kommission „die weiteren Aspekte des Grundsatzes der Energiesolidarität in dem angefochtenen Beschluss nicht behandelt“ habe.
152. Der dritte Rechtsmittelgrund ist, da er diesen Ausführungen im angefochtenen Urteil widerspricht, ohne eine Verfälschung der vom Gericht festgestellten Tatsachen zu rügen, unzulässig.
XI. Vierter Rechtsmittelgrund: Die Kommission sei nicht verpflichtet gewesen, den Grundsatz der Energiesolidarität im streitigen Beschluss ausdrücklich zu erwähnen
A. Vorbringen der Parteien
153. Die Bundesrepublik Deutschland trägt vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, als es in Rn. 79 des angefochtenen Urteils ausgeführt habe, im streitigen Beschluss werde „[n]icht nur … der Grundsatz der Solidarität … gar nicht erwähnt, sondern dieser lässt auch nicht erkennen, dass die Kommission eine Prüfung dieses Grundsatzes in der Sache vorgenommen hätte“.
154. Nach Auffassung der Rechtsmittelführerin könne von der Kommission nicht verlangt werden, den Grundsatz der Energiesolidarität ausdrücklich zu erwähnen. Die Kommission sei beim Erlass von Entscheidungen nicht verpflichtet, umfassend sämtliche Erwägungen aufzuführen. Es reiche aus, die wichtigsten rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen darzulegen, die für das Verständnis des Gedankengangs erforderlich seien, der zu der Entscheidung geführt habe.
155. Die Republik Polen und die Republik Litauen treten diesen Ausführungen entgegen.
B. Würdigung
156. Der vierte Rechtsmittelgrund geht ins Leere, da er gegen eine Feststellung des Gerichts gerichtet ist, auf der sein Urteil nicht beruht.
157. Das Gericht – das die fehlende Erwähnung des Grundsatzes der Energiesolidarität im streitigen Beschluss gewiss herausgestellt hat – hob ihn nicht wegen seiner unterbliebenen Erwähnung auf, sondern weil die Kommission keine diesem Grundsatz angemessene Prüfung vorgenommen hatte.
158. Wie ich schon mehrmals festgestellt habe, war das Gericht der Auffassung, dass die Kommission im Rahmen dieser Prüfung verpflichtet gewesen sei, die Auswirkungen der vollständigen Auslastung der OPAL-Gasfernleitung auf den polnischen Gasmarkt, auf andere Mitgliedstaaten sowie die Union insgesamt zu prüfen.
159. Relevant war also nicht die bloße Erwähnung des Grundsatzes(84), sondern die ordnungsgemäße Beurteilung seiner Auswirkungen auf die von der Ausnahme der OPAL-Gasfernleitung betroffenen Interessen. Das Gericht kommt zu dem Ergebnis, dass diese Abwägung nicht vorgenommen wurde, unabhängig davon, ob sie, wäre sie erfolgt, zur vollständigen Liberalisierung der OPAL-Gasfernleitung zugunsten von Gazprom und der mit ihr verbundenen Unternehmen führen konnte oder nicht.
160. Der vierte Rechtsmittelgrund beruht folglich auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils, das, wie ich erneut hervorheben möchte, den streitigen Beschluss nicht wegen Fehlens einer ausdrücklichen Erwähnung des Grundsatzes der Energiesolidarität aufgehoben hat.
161. Das angefochtene Urteil könnte als formalistisch(85) gerügt werden, wenn die unterbliebene Erwähnung dieses Grundsatzes für die Aufhebung entscheidend gewesen wäre und ihm darüber hinaus ein Inhalt des Beschlusses entgegenstünde, aus dem sich eindeutig ergibt, dass er tatsächlich für alle betroffenen Akteure berücksichtigt wurde. Es ist Letzteres, was das Gericht in Wirklichkeit verneint.
162. Dem Gericht zufolge hat die Kommission nämlich vor allem die Auswirkungen der Erstreckung der Ausnahme zugunsten der OPAL-Gasfernleitung auf den tschechischen Gasmarkt geprüft, aber die Prüfung seiner relevanten Auswirkungen auf den polnischen Gasmarkt und die Märkte der übrigen Staaten Mittel- und Osteuropas vernachlässigt(86).
163. Der vierte Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.
XII. Fünfter Rechtsmittelgrund: angebliche Formfehler
A. Vorbringen der Parteien
164. Die Bundesrepublik Deutschland bringt erstens vor, auch wenn man die Begründung der streitigen Entscheidung für unzureichend halte, beeinflusse dieser Irrtum die Entscheidung in der Sache nicht. Folglich hätte das Gericht den Beschluss nicht aufheben dürfen(87).
165. Zweitens hätte der Nichtigkeitsantrag im Rahmen der ursprünglichen Entscheidung (aus dem Jahr 2009) gestellt werden müssen. Das Gericht habe einen Verfahrensfehler begangen, als es den – von Deutschland als verspätet erachteten – Vortrag der Republik Polen zur Verletzung des Grundsatzes der Energiesolidarität durch den streitigen Beschluss berücksichtigt habe.
166. Die Republik Polen und die Republik Litauen widersprechen diesen Ausführungen.
B. Würdigung
167. Das erste Argument des fünften Rechtsmittelgrundes ist zurückzuweisen, da das Gericht den streitigen Beschluss nicht wegen eines Begründungsmangels für nichtig erklärt hat, sondern weil er unter Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität erlassen wurde, wie er in Art. 194 Abs. 1 AEUV niedergelegt ist.
168. Das zweite Argument ist ebenfalls zurückzuweisen, weil es grundlos das Recht Polens, fristgerecht die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses zu beantragen, mit der Begründung verneint, dieser Mitgliedstaat habe seinerzeit die ursprüngliche Entscheidung (aus dem Jahr 2009) nicht angefochten.
169. Ein solches Vorbringen setzt zumindest voraus, dass Polen ein Interesse an der Nichtigerklärung der ursprünglichen Entscheidung hatte, und vor allem, dass der streitige Beschluss deren Inhalt wiederholte.
170. Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden, da durch den Beschluss aus dem Jahr 2016 (den streitigen Beschluss) gerade die in der ursprünglichen Entscheidung anerkannten Bedingungen für die Befreiung geändert wurden. Dadurch wurde die Tür zu seiner gerichtlichen Überprüfung geöffnet, unabhängig von der, die in Bezug auf die Entscheidung aus dem Jahr 2009 statthaft gewesen wäre.
171. Der fünfte Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.
XIII. Kosten
172. Nach Art. 138 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
173. In der vorliegenden Rechtssache hat die Republik Polen beantragt, die Rechtsmittelführerin zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
XIV. Ergebnis
174. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. den ersten, den zweiten, den vierten und den fünften Rechtsmittelgrund des von der Bundesrepublik Deutschland eingelegten Rechtsmittels zurückzuweisen,
2. den dritten Rechtsmittelgrund des von der Bundesrepublik Deutschland eingelegten Rechtsmittels für unzulässig zu erklären,
3. der Bundesrepublik Deutschland ihre eigenen Kosten und die Kosten der Republik Polen aufzuerlegen.