CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 14 de septiembre de 2006 1(1)
Asunto C‑235/04
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino de España
«Conservación de las aves silvestres – Zonas de protección especial – Comunidades Autónomas de España – IBA 1998»
I. Introducción
1. En el presente procedimiento, la Comisión vuelve a demandar a otro Estado miembro por la insuficiente designación de zonas de protección especial para las aves (en lo sucesivo, «ZEPA») de conformidad con la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»). Por infracciones del mismo tipo ha obtenido ya la condena de los Países Bajos, (3) de Francia, (4) Finlandia (5) e Italia. (6) Asimismo, están pendientes los recursos contra Grecia (7) e Irlanda. (8) Además, la Comisión está preparando un recurso contra Portugal. (9)
2. La cuestión central de estos recursos consiste en la prueba, respectivamente, de que un Estado miembro no ha designado aún todas las áreas que deben constituir zonas de protección especial. En el presente asunto, la Comisión se basa en una lista de áreas de España importantes para las aves publicada en 1998 (en lo sucesivo, «IBA 98», siglas que corresponden a Important Bird Area o Important Bird Areas) por la Sociedad Española de Ornitología (en lo sucesivo, «SEO/BirdLife»). (10) España plantea dudas sobre la calidad de esta lista.
II. Marco jurídico
3. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves regula qué áreas deben clasificar los Estados miembros como ZEPA; el apartado 3, establece qué información relativa a esa clasificación deben transmitir a la Comisión:
«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial [de esas especies] los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación [de] estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la [protección] de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
3. Los Estados miembros enviarán a la Comisión todas las informaciones oportunas de modo que ésta pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.»
4. El noveno considerando aclara esta norma:
«Considerando que la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves; que determinadas especies de aves deben ser objeto de medidas de conservación especiales con respecto a su hábitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución; que dichas medidas deben, asimismo tener en cuenta las especies migratorias y estar coordinadas con miras al establecimiento de una red coherente».
5. El artículo 10 de la Directiva sobre las aves establece que los Estados miembros fomentarán la investigación ornitológica:
«1. Los Estados miembros fomentarán las investigaciones y los trabajos necesarios para la protección, la administración y la explotación de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1.
2. Se prestará especial atención a las investigaciones y a los trabajos sobre los temas enumerados en el Anexo V. Los Estados miembros remitirán a la Comisión toda la información necesaria de modo que aquella pueda tomar las medidas apropiadas para la coordinación de las investigaciones y los trabajos contemplados en el presente artículo.»
6. El anexo V enumera campos de investigación concretos a los que debe prestarse especial atención.
7. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (11) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), la red «Natura 2000», creada por esta Directiva, incluye también las ZEPA designadas por los Estados miembros en virtud de la Directiva sobre las aves.
III. Procedimiento administrativo previo y pretensiones
8. Con fecha de 26 de enero de 2000, la Comisión dirigió al Gobierno español un escrito de requerimiento para que presentase observaciones, de conformidad con el artículo 226 CE. La Comisión criticaba a España el hecho de haber designado demasiado pocas ZEPA con arreglo al artículo 4 de la Directiva sobre las aves. En esa fecha, España había designado, según datos de la Comisión, 175 zonas con una superficie de 33.582 km2.
9. Como prueba de la insuficiente designación de ZEPA, la Comisión se basaba en el IBA 98. En este inventario se incluyen 391 parajes, con una superficie de 15.862.567 hectáreas, lo que corresponde al 31,5 % del territorio español.
10. A lo largo del año 2000, España negó las críticas de la Comisión; pero, al mismo tiempo, siguió designando más ZEPA.
11. Por lo tanto, el dictamen motivado de 31 de enero de 2001, mencionó para España 262 ZEPA de una superficie de 53.674 km2. En dicho dictamen motivado, la Comisión señaló a España un último plazo de dos meses para proceder a las designaciones que, en consecuencia, se le exigían. A instancias del Gobierno español, la Comisión amplió ese plazo hasta el 3 de mayo de 2001. En marzo de 2001, España comunicó a la Comisión otras 14 ZEPA de una superficie de 402.272 hectáreas.
12. En los años siguientes, España aumentó, paulatinamente, el número de ZEPA hasta un total de 427, que cubrían una superficie aproximada de 79.778 km2, lo que corresponde al 15,8 % del territorio español.
13. La Comisión no consideró suficientes estos progresos. En consecuencia, interpuso un recurso el 4 de junio de 2004.
14. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que el Reino de España, al no haber clasificado como zonas de protección especial para las aves suficientes territorios en número y superficie como para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva así como a las especies migratorias no mencionadas en el mencionado anexo I, ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.
2) Condene en costas al Reino de España.
15. El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime la demanda interpuesta.
2) Condene en costas a la institución demandante.
16. Aunque las pretensiones del recurso se dirigen contra toda España, la fundamentación se limita a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Islas Baleares, Extremadura, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y Valencia.
17. Desde la fecha del recurso, el número de ZEPA españolas ha aumentado a 512. Cubren unos 91.803 km². Las ZEPA terrestres corresponden al 18,2 % del territorio español. Además, las 20 ZEPA marinas contienen una superficie total de 574 km². (12)
18. En la vista oral, la Comisión retiró las imputaciones relativas a la Comunidad Autónoma de Extremadura.
IV. Apreciación
19. La Comisión acusa a España de haber designado demasiado pocas ZEPA. Pero el objeto del recurso se limita a siete Comunidades Autónomas españolas. (13)
A. Sobre la base jurídica de la obligación de designación
20. La base jurídica de la obligación de designación es una cuestión pacífica entre las partes.
21. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva sobre las aves, los Estados miembros clasificarán como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies del anexo I. En este contexto, deben tenerse en cuenta las necesidades de protección de esas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable esta Directiva. No se puede eludir esta obligación adoptando otras medidas de protección especiales. (14)
22. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular, en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin, los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas, sobre todo, a las de importancia internacional.
23. Del artículo 4, apartado 3, y del noveno considerando de la Directiva sobre las aves se desprende que las ZEPA deben constituir una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de dicha Directiva.
24. Según jurisprudencia reiterada, si bien es verdad que los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de las zonas de protección especial, sin embargo, la clasificación y delimitación de dichas zonas debe decidirse exclusivamente con arreglo a los criterios ornitológicos determinados por la Directiva. Otros criterios, en particular, de índole económica y social, no pueden desempeñar ningún papel en la clasificación de las zonas. (15)
25. El Tribunal de Justicia ha declarado ya que España tenía que haber cumplido totalmente en la fecha de su adhesión, a saber, el 1 de enero de 1986, la obligación de designación de las ZEPA. (16) No obstante, la fecha pertinente para apreciar la infracción en el presente procedimiento es, como ya se sabe, el plazo que la Comisión señaló en el dictamen motivado. (17) Dado que, posteriormente, la Comisión lo amplió hasta el 3 de mayo de 2003, procede examinar si España había designado suficientes ZEPA en esta fecha.
B. Sobre el reconocimiento parcial de las imputaciones
26. Si bien España niega con firmeza las imputaciones, en particular, respecto a la importancia del inventario IBA 98 para apreciar la obligación de designación, al mismo tiempo ha designado, desde el 3 de mayo de 2003, nuevas ZEPA en Andalucía, Baleares, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y Valencia, o ha ampliado las existentes. Aunque desde esa fecha, España no ha comunicado ninguna nueva designación en Canarias, reconoce en sus escritos, sin embargo, la necesidad de designar en ese archipiélago otras 16 ZEPA y de ampliar 11 ZEPA existentes. También deben ser designadas más ZEPA en Andalucía, Cataluña, Galicia y Valencia, o ser ampliadas las existentes.
27. En algunos procedimientos anteriores, el Tribunal de Justicia ha utilizado esas circunstancias para declarar una insuficiente designación de zonas en la fecha pertinente. (18) Al designar una ZEPA, un Estado miembro reconoce, precisamente, que esa zona pertenece a una de las más adecuadas para la protección de las aves. (19) De este modo, se podría pensar que, al designar más zonas de protección de aves una vez expirado el plazo señalado en el dictamen motivado, España reconoce que tiene la obligación de designar más zonas de protección de aves.
28. Sin embargo, en todos los casos concurrían circunstancias que daban al incumplimiento un carácter especialmente grave. En el caso de Francia, no se había designado ninguna ZEPA para seis especies del anexo I; (20) en el caso de Finlandia, sólo se habían designado 15 ZEPA, lo que era insuficiente a juicio de todas las partes, (21) e Italia reconoció haber tenido en cuenta razones económicas y de ocio para seleccionar las zonas. (22) Además, había quedado acreditado que las designaciones italianas quedaban muy por debajo de las IBA 89. (23) Por lo tanto, una condena de España basada únicamente en las ZEPA entretanto designadas tendría, de modo análogo, escaso fundamento.
29. Pero, sobre todo, una sentencia con ese fundamento no resolvería el continuo litigio entre las partes. No queda resuelto el recurso con las designaciones realizadas entretanto y las notificaciones. España niega que, sobre la base de las IBA 98, tenga la obligación de efectuar más designaciones; sin embargo, la Comisión está claramente descontenta con las actuales concesiones hechas. De condenar a España sobre la base de las designaciones y notificaciones, el litigio sobre en qué medida tienen que ser designadas más zonas sería trasladado irresoluto al procedimiento del artículo 228 CE y posiblemente volvería a plantearse, en este contexto, al Tribunal de Justicia. (24)
30. Esta inseguridad sería, en esencia, perjudicial para España, dado que no quedaría aclarado por ninguna sentencia el alcance de su obligación y, sin embargo, se arriesgaría a ser condenada en otro procedimiento al pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado. Esta desventaja sería desproporcionada, inadecuada e inmerecida, en particular, porque las designaciones y las notificaciones hechas entretanto se basarían únicamente en el esfuerzo de España por cumplir sus obligaciones durante el procedimiento por incumplimiento.
31. Por esas razones, es obligado resolver el litigio que sigue existiendo entre las partes. (25)
C. Sobre el litigio que sigue existiendo entre las partes
32. Como prueba de sus imputaciones, la Comisión se basa, sobre todo, en que las designaciones españolas en las Comunidades Autónomas mencionadas no cubren gran parte de las áreas recogidas en el IBA 98; pero también se basa en que no han sido designadas todas las zonas de humedales a las que España reconoció importancia internacional en el sentido del Convenio de Ramsar (Irán) relativo a los humedales, (26) así como en la insuficiente cobertura de especies que merecen especial protección con arreglo al anexo I de la Directiva sobre las aves.
33. La Comisión alega repetidamente lo insuficiente de la protección concedida a las especies que merecen especial protección, pero en casi toda su exposición falta una fundamentación expresa. En cualquier caso, la enumeración de las especies afectadas, que se hace para todas y cada una de las Comunidades Autónomas, y la mención parcial de los hábitats afectados (llanuras, humedales o montañas) no bastan para alegar definitivamente el carácter insuficiente de la protección. El único fundamento, implícito, de esta imputación se halla en el IBA 98, que menciona áreas aún no clasificadas pero las más adecuadas para la protección de esas especies. Por consiguiente, esta imputación no contiene ningún nuevo argumento que sea diferente del que utiliza el IBA 98, sino que sólo sirve para exponer su fuerza probatoria en relación con el carácter insuficiente de la designación. En consecuencia, no es necesario apreciar por separado este argumento.
34. Por lo que respecta a las denominadas zonas Ramsar, la Comisión menciona en su recurso dos zonas andaluzas y una en Galicia, que en la fecha pertinente todavía no habían sido designadas como ZEPA. Dado que España no lo contradice, este extremo ha sido admitido.
35. Por consiguiente, la apreciación puede limitarse a la fuerza probatoria del IBA 98.
36. La Comisión alega que el IBA 98 supone la referencia más documentada y más precisa entre las disponibles para la definición de los territorios más apropiados para la conservación y, en particular, para la supervivencia y la reproducción de las especies importantes. Expone que este inventario se basa en criterios ornitológicos equilibrados, que permiten indicar cuáles son los lugares más convenientes efectivamente para garantizar la conservación de todas las especies mencionadas en el anexo I y de otras especies migratorias, e identifica qué áreas prioritarias de conservación de aves deben ser designadas en España.
37. La comparación de los datos del IBA 98 con las zonas de protección especial para las aves designadas por el Reino de España, tanto en todo el territorio español como mediante un análisis más pormenorizado por Comunidades Autónomas, permite deducir que el número y superficie de los territorios calificados ZEPA son inferiores a los que la evidencia científica señala como los más adecuados para ofrecer una protección adecuada de las aves cubiertas por el artículo 4 de la Directiva.
38. Contra la referencia al IBA 98, España alega, fundamentalmente, que la designación de una red de ZEPA debe basarse en informaciones de las que dispongan las autoridades competentes. Niega que el IBA 98 pueda constituir una referencia de esa índole.
39. Esta tesis sólo es acertada parcialmente. La responsabilidad de designar las ZEPA recae exclusivamente sobre los Estados miembros. No pueden librarse de su responsabilidad sencillamente aceptando y aplicando los datos de otros organismos, tampoco los de las organizaciones de protección de aves. Antes bien, cada designación presupone que la zona de que se trata forma parte de las zonas más adecuadas para la protección de las aves según el juicio de los órganos competentes, basado en los datos científicos más disponibles. (27)
40. Sin embargo, de lo anterior no se desprende que, en general, deje de haber una obligación de designación en tanto los órganos competentes no hayan examinado y verificado completamente los nuevos conocimientos científicos. Antes bien, procede recordar que la obligación de designación existe ya desde que expiró el plazo para adaptarse a la Directiva sobre las aves, en el caso de España, desde el 1 de enero de 1986. (28) La obligación de designación tampoco queda limitada por el estado en que se hallen los conocimientos científicos en una fecha determinada. (29)
41. Esta obligación conlleva otro deber: el de identificar los territorios más adecuados. El artículo 10 de la Directiva sobre las aves, en relación con el anexo V, obliga por ello a los Estados miembros a fomentar las investigaciones y trabajos necesarios. Por consiguiente, ya en 1986, España tenía que haber efectuado una completa lista científica de la población de aves que se halla en su territorio y haber designado las ZEPA que de ello resultasen. De haberse cumplido plenamente esta obligación, el IBA 98 contendría sólo las ZEPA, o España podría refutar fácilmente todas las demás designaciones de ZEPA que se le exigiesen. Sólo podrían nacer otras obligaciones de designación, si la población de aves cambiase, circunstancia que ninguna de las partes alega en el presente asunto.
42. En este contexto, aparece la importancia del inventario IBA 98 para el presente litigio. En él no se describe de modo taxativo –lo que también opina la Comisión– la red de las ZEPA que deben ser designadas. La Comisión no espera de España que designe como ZEPA en toda su extensión cada una de las áreas recogidas en el inventario. En consecuencia, la Comisión ha retirado las imputaciones de insuficiente designación respecto a algunas Comunidades Autónomas, pese a que sus designaciones son inferiores a las del IBA 98, (30) y también ha aceptado los límites de ZEPA dentro de una IBA justificados científicamente, aunque su superficie sea, en parte, inferior a los datos del IBA 98. (31) Antes bien, el IBA 98 es solamente un indicio de que las actuales designaciones son claramente inferiores a lo exigido en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
43. En principio, es posible utilizar una lista de territorios en ese sentido. El Tribunal de Justicia ha declarado en relación con el antiguo inventario IBA 89 que, habida cuenta de su carácter científico y no presentándose ninguna prueba científica de que puedan cumplirse las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, mediante la designación como ZEPA de lugares distintos de los que figuran en el citado inventario y que cubran una superficie total inferior a la de éstos, el mencionado inventario, sin ser jurídicamente vinculante para el Estado miembro afectado, puede ser utilizado por el Tribunal de Justicia como dato de referencia que permite apreciar si este Estado miembro ha clasificado como ZEPA un número y una superficie suficientes de territorios en el sentido de las disposiciones anteriormente citadas de la Directiva. (32)
44. La Comisión no invoca ya este antiguo inventario, reconocido por el Tribunal de Justicia, sino el IBA 98. En su opinión, el IBA 98 documenta actualmente la mejor información científica disponible relativa a los lugares más adecuados para la protección de las aves.
45. España podría refutar este indicio presentando mejores evidencias científicas, de las que se desprenda que las ZEPA designadas cumplen plenamente las obligaciones resultantes del artículo 4 de la Directiva sobre las aves. (33) Aparentemente, las Comunidades Autónomas que ya no son objeto del presente procedimiento presentaron esa prueba para convicción de la Comisión. Asimismo, España alega, respecto a varias otras Comunidades Autónomas, que existen las evidencias respectivas o que están siendo elaboradas. Sin embargo, esta alegación no llega a ser fundamentada, como regla, (34) en tal medida que el Tribunal de Justicia pueda examinar si se refuta el IBA 98.
46. En lo relevante para el presente procedimiento, España persigue, más bien, otra estrategia. Se esfuerza por cuestionar el valor científico del inventario IBA 98, para impedir su utilización como prueba de una insuficiente designación. A estos efectos, alega una serie de críticas fundamentales, niega la calidad de los datos utilizados y, por último, pone objeciones a algunos de los criterios de determinación de los lugares más adecuados para la protección de las aves.
1. Sobre la crítica fundamental al IBA 98
47. En primer lugar, el Gobierno español expone algunas críticas fundamentales al IBA 98. A su juicio, el inventario es de una calidad totalmente diferente al IBA 89. Éste fue elaborado por el Consejo Internacional para la Protección de las Aves por encargo de la Comisión, mientras que el IBA 98 lo ha sido únicamente por una organización española de protección de las aves, SEO/BirdLife. BirdLife International, organización sucesora del Consejo Internacional para la Protección de las Aves, no ha asumido expresamente ninguna responsabilidad por el contenido del IBA 98.
48. La demandada no se explica cómo puede ser que, sólo nueve años después del IBA 89, el IBA 98 comprenda 16 millones de hectáreas en vez de 9,5 millones de hectáreas. A este respecto, recuerda que, en opinión de la Comisión y del Tribunal de Justicia, el IBA 89 ya era riguroso, preciso y exhaustivo. Considera que, tras la sentencia contra los Países Bajos, (35) SEO/BirdLife parece haber querido aumentar el número y la superficie de las áreas importantes para las aves para dar argumentos a un procedimiento por incumplimiento. El IBA 98 fue publicado a principios de 1999 y ya un año después se inició el presente procedimiento por incumplimiento.
49. Sin embargo, como destaca acertadamente la Comisión, el IBA 98 fue elaborado por la misma organización que hizo la parte española del IBA 89: SEO/BirdLife. Aunque es cierto que BirdLife International, federación internacional que agrupa las organizaciones de protección de las aves, no se responsabiliza del IBA 98, desde entonces esta organización ha recogido el IBA 98 en el inventario europeo de áreas importantes para las aves, IBA 2000, del que es responsable. (36)
50. SEO/BirdLife es una autoridad reconocida para cuestiones ornitológicas referentes a España. Así lo admite expresamente España. Los trabajos que presenta la Comisión, encargados por organismos españoles a esta organización, la participación de organismos españoles estatales en el IBA 98, (37) así como el cumplimiento pleno de las designaciones en algunas Comunidades Autónomas de España sobre la base del IBA 98 confirman la autoridad científica de SEO/BirdLife. Por último, recientemente el Tribunal de Justicia se basó de modo expreso en un informe de SEO/BirdLife relativo a la caza con liga. (38)
51. También desde el punto de vista del método y de la participación de la Comisión, el nuevo inventario se corresponde ampliamente con el precedente. Como el anterior IBA 89, el inventario IBA 98 es el resultado de aplicar a una lista de poblaciones de aves una serie de criterios ornitológicos para la identificación de las áreas más adecuadas.
52. Respecto a los criterios para la selección de las áreas, el IBA 89 y el IBA 98 coinciden en gran parte. (39) La participación de la Comisión en el IBA 89, que destaca España, se limitó, en esencia, a acompañar la elaboración de los criterios por los ornitólogos. Dado que los criterios han seguido siendo utilizados ampliamente, la Comisión es responsable, al menos indirectamente, también del IBA 98. Ya en el IBA 89, la Comisión apenas pudo supervisar, en cambio, la recogida de datos, dado que no podía comprobar la existencia y amplitud de cada una de las poblaciones de aves señaladas. Por consiguiente, tampoco a este respecto existe una diferencia significativa entre el IBA 89 y el IBA 98.
53. Por lo demás, las objeciones fundamentales del Gobierno español contra el IBA 98 son meras presunciones (casi sospechas) y, por lo tanto, no pueden cuestionar por sí solas la autoridad del inventario. Es plausible que las crecientes evidencias científicas sobre las poblaciones de aves permitan identificar otras áreas que sean más adecuadas para la protección de las aves. Para una organización dedicada a la protección de las aves, como SEO/BirdLife, supone también una estrategia lógica esforzarse en actualizar y completar el inventario de áreas importantes, después de que el Tribunal de Justicia haya reconocido su valor como prueba de la insuficiente designación de ZEPA. BirdLife International, en colaboración con sus demás socios en los Estados de Europa, siguió una estrategia similar, dado que en el año 2000 fue publicado un nuevo inventario europeo. (40)
54. Por último, no es convincente la objeción de España de haber realizado ya una contribución muy superior al promedio respecto a las ZEPA designadas en la Comunidad. Es cierto que la mayor proporción de ZEPA en la fecha del recurso se hallaba en la superficie de España. En consecuencia, España tenía en esa fecha el 35 % de las superficies designadas como ZEPA en la Comunidad, aun cuando sólo disponía del 16 % del territorio de la Comunidad.
55. Sin embargo, este argumento no tiene ninguna importancia jurídica. El artículo 4 de la Directiva sobre las aves no exige que cada Estado miembro designe ZEPA en proporción a su tamaño, sino que los Estados miembros designen los territorios más adecuados. Cada Estado miembro dispone en distinta medida de tales territorios en función de sus características geográficas y biológicas. Por ejemplo, actualmente, Eslovenia y Eslovaquia han designado como ZEPA proporciones claramente mayores de su territorio. (41) Si un Estado miembro contribuye con la designación de ZEPA, de un modo superior al promedio, a la creación de Natura 2000, la Comunidad tendría la obligación, con arreglo al principio de lealtad comunitaria, de tenerlo más en cuenta, como correspondería, en el marco del fomento comunitario de la red. (42)
56. Por lo tanto, las principales objeciones de España al IBA 98 no pueden arrojar dudas sobre la calidad científica del inventario. En principio, procede reconocer al nuevo inventario, en razón de su origen, una calidad científica comparable a la de su precedente.
2. Sobre los datos utilizados
57. Otras objeciones españolas se refieren a la calidad material del IBA 98. Su examen requiere analizar la recogida de datos y la calidad resultante de los datos del IBA 98.
58. España objeta que el inventario no contiene ninguna referencia bibliográfica para valorar el área señalada en cada caso. Afirma que, por consiguiente, no es posible comprobar la información en la que se basa y la ampliación de las áreas. En este contexto, el Gobierno español pasa por alto que mediante la recogida científica de datos in situ, en cada una de las IBA, se puede comprobar la población de aves y las superficies que se les atribuyen. Por lo demás, las referencias bibliográficas no eran mejores en el anterior inventario IBA 89. No obstante, el Tribunal de Justicia reconoció el valor de este inventario.
59. España también alega que SEO/BirdLife denegó el acceso ilimitado a su base de datos de IBA a las Comunidades Autónomas, que son las únicas competentes para designar las ZEPA. Esta base de datos puede contener diversas informaciones sobre cada IBA, no recogidas en el inventario, en especial, referencias bibliográficas y observaciones sobre la calidad de los datos para la delimitación de las áreas. (43)
60. Se desconoce si para el IBA 89 existían instrumentos análogos que pudiesen facilitar a los Estados miembros una designación de ZEPA. Habría que lamentar que sí existiesen actualmente y que, a pesar de todo, los organismos competentes no pudiesen utilizarlos. De este modo se crea la impresión de que SEO/BirdLife no apoya con todas sus fuerzas el propio objetivo de completar las designaciones de ZEPA. No obstante, se ha de observar asimismo que SEO/BirdLife sólo negó el acceso totalmente libre y pleno a la base de datos, pero está claramente dispuesta a negociar las condiciones de acceso.
61. En cualquier caso, la denegación de acceso no cuestiona la calidad científica del inventario publicado. En efecto, el inventario no se limita a evaluar la bibliografía señalada en esa base de datos, sino que se basa esencialmente en observaciones no publicadas por otros medios y en la experiencia de grupos locales de SEO/BirdLife, de administraciones regionales, biólogos, grupos de protección de la naturaleza, ornitólogos, investigadores, naturalistas, profesores universitarios, empleados forestales y otros. (44) La información pertinente para la selección de las IBA se contiene, por lo tanto, en la publicación, mientras que las referencias bibliográficas contenidas en la base de datos poseen poca importancia para la identificación de las IBA.
62. Por lo tanto, supondría una ayuda la identificación de las personas que han sido responsables de la recogida de datos en cada una de las IBA. Debido a sus conocimientos específicos, podrían asistir a las autoridades competentes en la delimitación y designación de una ZEPA. No obstante, la Comisión destacó en la vista oral, acertadamente, que estas personas tienen derecho a un trato confidencial por parte de SEO/BirdLife, cuando hayan de temer represalias debido a su compromiso para con la designación de las ZEPA. Esto no debe quedar excluido, en particular, si trabajan profesionalmente para las autoridades estatales que rechazan la designación de las ZEPA. También pueden surgir problemas a escala local cuando se trate de una IBA controvertida.
63. El Gobierno español tampoco puede argumentar contra el recurso que se le haya negado el derecho a ser oído respecto a la información contenida en la base de datos. El recurso no se basa en esa información, sino únicamente en el inventario IBA 98 publicado.
64. España tampoco puede alegar la falta de apoyo de la Comisión en este ámbito. Si bien la Comisión tiene la obligación de apoyar tanto como pueda a los Estados miembros en cuanto a la designación de las ZEPA, ello no le permite poner a disposición de los Estados miembros informaciones que pertenezcan a particulares. Pero así sucede exactamente con esta base de datos.
65. Con independencia del alcance de la denegación de acceso, nada impide al Gobierno español, en cualquier caso, adoptar las medidas necesarias para cumplir plenamente su obligación de designación. Antes bien, SEO/BirdLife ya le ha facilitado notablemente el cumplimiento de las designaciones al publicar el inventario. De este modo, los organismos españoles no tienen que examinar todo el territorio estatal, sino que pueden concentrarse en las IBA.
66. A continuación, el Gobierno español pone en duda la calidad de los datos utilizados. SEO/BirdLife valora la calidad de los datos en un 38 % como alta, en un 44 % como media y en un 18 % como baja. (45) Expone que para cada bien de protección ornitológica en cada área, el IBA 98 clasifica la calidad de la información en las categorías A, B, C y U. Según explica, U significa que es desconocida, C, que la información es pobre, B, que la información es incompleta, y sólo la categoría A define una información exacta. (46)
67. En opinión de España, sólo se pueden tener en cuenta en el procedimiento por incumplimiento las informaciones de la categoría A. En definitiva, esta crítica pretende justificar que España podía permanecer pasiva hasta que la Comisión u organizaciones privadas recogiesen sistemáticamente y al más alto nivel científico las poblaciones de aves de todo el territorio estatal. Pues bien, según la Directiva sobre las aves, esa función incumbe a España. Mientras no existan informaciones mejores, también las informaciones de media o baja calidad pueden servir, por lo tanto, de indicio de la existencia de territorios más adecuados para la protección de las aves.
68. Por consiguiente, procede desestimar, asimismo, las objeciones del Gobierno español relativas a la calidad de los datos del IBA 98.
3. Sobre los criterios de determinación de los territorios más adecuados para la protección de las aves
69. Por último, el Gobierno español, critica algunos criterios de determinación de los territorios más adecuados para la protección de las aves o su aplicación por parte de SEO/BirdLife.
70. Los criterios vienen descritos en los inventarios IBA 98 e IBA 2000. (47) Las IBA albergan regularmente cifras significativas de una especie mundialmente amenazada (C.1), (48) o, al menos, el 1 % del total de la población relevante en la UE, es decir, de una especie del anexo I de la Directiva sobre las aves (C.2), (49) o de alguna otra especie migratoria (C.3). (50) Las IBA comprenden también grandes grupos de más de 20.000 aves acuáticas o de más de 10.000 parejas de aves marinas (C.4), así como los sitios que hacen de cuello de botella, por el que pasan de manera regular más de 5.000 cigüeñas o más de 3.000 rapaces o grullas (C.5). (51) Por último, en el criterio C.6 se incluyen como IBA las cinco áreas más importantes en cada región europea para las especies del anexo I (criterio denominado «top 5»). (52) El criterio C.7 comprende los sitios designados como ZEPA o seleccionados para serlo basándose en otros criterios.
71. Además, BirdLife se basa en principios básicos para la delimitación de las áreas. Una IBA se distingue o bien claramente de sus tierras circundantes, o bien ya constituye un área delimitada con fines de protección de la naturaleza, o cumple, por sí sola o junto con otras IBA, todos los requerimientos de las especies por las que tienen valor durante el tiempo en que están presentes. (53)
72. Dado que los criterios de determinación de las áreas más adecuadas para la protección de las aves utilizados en el IBA 89 y en el IBA 98 coinciden en gran medida, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido básicamente su valor, al haber declarado que el antiguo inventario IBA 89 es (en la fecha pertinente en el procedimiento respectivo) el único documento que contiene elementos de prueba científicos que permiten apreciar el cumplimiento por parte del Estado miembro demandado de su obligación de clasificar como ZEPA los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies protegidas. (54)
73. No obstante, nada impide a los Estados miembros establecer por sí mismos criterios para la identificación de las zonas más adecuadas para la protección de las aves y designar sus ZEPA sobre dicha base. (55) Ahora bien, desde un punto de vista ornitológico, los criterios tienen que ser al menos equivalentes a los del inventario IBA.
74. Sin embargo, España no ha desarrollado criterios propios, sino que se opone a la aplicación de los criterios de selección C.1 y C.6 en el marco del IBA 98, así como a la delimitación de muchas de las áreas identificadas.
a) Sobre el criterio C.1
75. España alega que SEO/BirdLife ha seleccionado en algunos casos, contrariamente a la definición del criterio C.1, áreas que albergan claramente menos del 1 % de la población reproductora de especies protegidas. Menciona, en particular, la avutarda. España alberga unos 23.000 ejemplares, por consiguiente la cantidad límite se hallaría en 230 ejemplares, mientras que SEO/BirdLife utiliza una cifra límite de 50 ejemplares.
76. Con esta crítica, el Gobierno español pasa por alto la definición de este criterio. Cuando se trate de especies amenazadas mundialmente, el área en cuestión tiene que acoger solamente cifras significativas. Estas cifras significativas pueden ser muy inferiores a la cantidad del 1 % que se aplica al criterio C.2, es decir, a las especies amenazadas solamente en la UE y no mundialmente.
77. Para especies mundialmente amenazadas, BirdLife International utiliza límites claramente inferiores en razón de esa amenaza, por ejemplo, para la avutarda mencionada por España aplica un límite de 30 ejemplares. (56) Frente a ello, SEO/BirdLife ha establecido los límites del IBA 98 –como destaca la Comisión– por encima de los utilizados por BirdLife International en el inventario europeo, debido a la mayor presencia comparativa de especies en España.
78. Por lo demás, no se ha endurecido este criterio respecto al inventario IBA 89 reconocido por el Tribunal de Justicia, sino que se ha suavizado. El criterio número 5 del IBA 89 comprendía también todas las zonas de cría de especies raras o amenazadas.
79. En consecuencia, procede desestimar este motivo de España.
b) Sobre el criterio C.6
80. A continuación, España presenta objeciones a la aplicación del criterio C.6, el denominado «top 5». Con arreglo a éste, se considera que para cada especie las cinco mejores áreas de cada región son las más adecuadas para la protección de las aves. Eurostat delimita las regiones dentro de cada Estado miembro, con arreglo a las unidades territoriales estadísticas de Europa (Nomenclature des unités territoriales statistiques - NUTS). BirdLife ha seleccionado en varios Estados miembros distintos niveles de esas unidades territoriales, para conseguir regiones europeas de un tamaño equivalente. (57) Se eligió para España el nivel 2, que se corresponde con el de las Comunidades Autónomas y, por lo tanto, resulta una división en 17 regiones.
81. España rechaza considerar las Comunidades Autónomas como regiones europeas en el sentido de este criterio. Alega que las Comunidades Autónomas no están delimitadas según criterios ornitológicos, sino que son divisiones administrativas. De considerarlas de aquel modo habría 17 de esas regiones en España, 20 en Italia y 95 en Francia. (58) Antes bien, propone que se utilicen las denominadas regiones biogeográficas, como se hizo en el marco de la Directiva sobre los hábitats.
82. A efectos de la Directiva sobre los hábitats, la totalidad del territorio de la Comunidad está dividida actualmente en siete regiones biogeográficas: la continental, la mediterránea, la alpina, la atlántica, la macaronesia, la boreal y la panónica. En España se encuentran partes de cuatro de estas regiones, a saber, partes de las regiones biogeográficas atlántica, mediterránea, alpina y macaronia.
83. Si sólo las partes españolas de las regiones biogeográficas fuesen reconocidas como «regiones europeas» en el sentido del criterio C.6, se reduciría drásticamente el número de áreas que corresponden a este criterio. En lugar de un número máximo de 85 mejores áreas para cada especie protegida, se encontrarían en España como máximo sólo 20 mejores áreas para cada especie protegida.
84. No se puede obviar sin más esta objeción de España. En este contexto resulta irrelevante la alegación de la Comisión de que, hasta ahora, España ha insistido en examinar por separado el cumplimiento de las obligaciones de designación en función de la Comunidad Autónoma exclusivamente competente. Las competencias de las Comunidades Autónomas no pueden ser determinantes respecto a qué zonas se designen. Es sabido que la selección de las zonas debe basarse en criterios científicos. (59)
85. Aunque claramente más centrado en la ornitología, no es determinante el argumento de la Comisión de que las regiones biogeográficas de la Directiva sobre los hábitats no se orientan por las poblaciones de aves sino, en primer lugar, por las divisiones de los tipos de hábitats. Las aves apenas se pueden comparar a los hábitats y especies protegidos mediante la Directiva sobre los hábitats. Sin embargo, aun cuando las regiones biogeográficas no se orienten específicamente hacia la protección de las aves, pueden presentar vínculos más estrechos con la protección de las aves que las divisiones administrativas o estatales de un territorio.
86. La propia BirdLife International expone que orientarse por las unidades territoriales del NUTS no es ideal a efectos ornitológicos, dado que muchas especies de aves prefieren áreas con una baja densidad de población. En cambio, NUTS se orienta por la densidad de población. Cuando la densidad de población es más baja, las regiones son más grandes. Para garantizar que las regiones son comparables, se escogieron, por lo tanto, distintos niveles de NUTS en función de cada Estado miembro.
87. Este razonamiento muestra el verdadero valor de la referencia a las unidades territoriales del NUTS, para las que es indiferente el punto de visto ornitológico. Esta división crea tamaños de referencia comparables en todos los Estados miembros para la aplicación del criterio top 5. Éste garantiza, a su vez, una distribución medianamente equilibrada de las ZEPA en la Comunidad. Se requiere una distribución de este tipo para que las ZEPA no se concentren en determinados lugares, sino que formen juntas una red que cubra la Comunidad de manera más o menos homogénea.
88. Tal cobertura homogénea se necesita, en particular, por razones ornitológicas, ya que garantiza la protección de las especies en todo su territorio de distribución. La definición de estado de conservación de una especie del artículo 1, letra i), de la Directiva sobre los hábitats muestra la importancia de la distribución geográfica de las especies. El estado de conservación define el conjunto de influencias que actúan sobre la especie y pueden afectar a largo plazo a la distribución e importancia de sus poblaciones. Si bien esta definición no es aplicable directamente a la Directiva sobre las aves, ilustra el consenso científico, el cual también debe ser tomado en consideración, con arreglo a la Directiva sobre las aves, en el marco de la selección de zonas que ha de basarse en criterios ornitológicos.
89. En cambio, si se optase por regiones más grandes como tamaño de referencia, por ejemplo, las regiones biogeográficas propuestas por España, ello resultaría en un número inferior de ZEPA respecto al mismo número de áreas que haya que seleccionar por cada región. En consecuencia, la red sería menos tupida. Además, existiría el riesgo de que estas ZEPA tuviesen una distribución menos homogénea que si se basasen en regiones más pequeñas. También se correría este riesgo si, en regiones más grandes, se aumentase el número de las áreas para elegir. En ambos casos, no podría excluirse que los mejores lugares se concentrasen en determinados territorios, mientras que otros no estarían incluidos pese a que como región separada tendrían respectivamente cinco nuevas zonas.
90. De este modo, en el caso de utilizar otras regiones de referencia en vez de las unidades territoriales del NUTS, el criterio resultante debería estar construido de tal modo que el resultado fuese una red de ZEPA tejida con similar fineza. Seguramente se podría efectuar una división análoga del territorio español en función de criterios ornitológicos mediante los esfuerzos científicos necesarios y utilizarla, a continuación, para la identificación de las ZEPA. (60) Sin embargo, España no realizó estos esfuerzos, sino que invoca únicamente las regiones biogeográficas, las cuales no suponen ninguna base comparable a las Comunidades Autónomas, para crear una red homogénea.
91. Por consiguiente, España no ha demostrado tampoco respecto al criterio C.6 que el inventario IBA 98 no sea el mejor documento científico para identificar los territorios más adecuados para la protección de las aves.
c) Sobre la delimitación de las IBA
92. Por último, España se muestra descontenta con la delimitación de las IBA. Alega que ésta es a menudo incorrecta, dado que se incluyen claramente superficies inadecuadas, por ejemplo, zonas habitadas. También critica que las IBA sean frecuentemente demasiado grandes, en promedio, mucho mayores que en otros Estados miembros.
93. Del mismo modo que la selección de las zonas de protección de las aves, su delimitación debe basarse en los criterios ornitológicos que se mencionan en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. (61) España critica la delimitación de las IBA, pero no los criterios utilizados para esa delimitación. Por consiguiente, sólo se opone a su aplicación y a los datos utilizados a esos efectos. Las informaciones globales, como por ejemplo, sobre áreas habitadas, no son suficientes para examinar concretamente estas críticas. Algunas especies dependen, en algunas circunstancias, precisamente de ese tipo de hábitats. Por ejemplo, es indiscutible que las colonias del mundialmente amenazado cernícalo primilla (Falco naumanni) anidan también dentro de las áreas habitadas.
94. Sin embargo, España destaca acertadamente que la Comisión contradice su propia tesis en otro lugar del escrito de recurso, en cuanto a las IBA cubiertas sólo parcialmente por ZEPA. (62) En ese lugar, la Comisión expone que ha aceptado los argumentos científicos presentados por las Comunidades Autónomas de Cataluña, Valencia, Galicia y Castilla-La Mancha, en donde se demuestra que los límites de sus ZEPA para «cada una» de sus IBA son los idóneos para asegurar el adecuado cumplimiento de la Directiva sobre las aves. Aunque la Comisión menciona en su escrito de réplica (63) esta crítica de España, no ha llegado a aclarar la contradicción ni allí ni en su respuesta a este respecto en la vista oral.
95. Esta exposición de sus motivos de recurso no cumple lo exigido en el artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento. La exposición de los motivos exigida según esta disposición debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que los elementos de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso. (64) Sin embargo, respecto a las ZEPA dentro de las IBA en las Comunidades Autónomas mencionadas, debido a esa contradicción no queda claro en el escrito de recurso si la Comisión formula efectivamente esa imputación. Por lo tanto, no resultan posibles ni una defensa adecuada ni una apreciación por parte del Tribunal de Justicia.
96. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso sobre este extremo. Esta deficiencia afecta a las ZEPA de las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Cataluña, Valencia y Galicia, que hayan sido designadas y comunicadas a la Comisión en la fecha de interposición del recurso.
97. Por consiguiente, procede continuar examinando la imputación relativa a la escasa superficie declarada, en algunas áreas, zona de protección especial de las aves solamente en relación con Andalucía, Canarias y las Islas Baleares.
D. Sobre cada una de las Comunidades Autónomas
98. Por último, ambas partes hacen alegaciones también respecto a cada una de las Comunidades Autónomas. Procede examinar estos argumentos en relación con la región respectiva.
1. Sobre Andalucía
99. Sobre la base de una comparación entre el IBA 98 y las designaciones hechas en Andalucía, la Comisión alega que, en la fecha de expiración del plazo del dictamen motivado, 37 de las 60 IBA no estaban cubiertas por ninguna ZEPA, que las 22 ZEPA designadas sólo coincidían parcialmente con las 23 IBA y que diversas especies sólo estaban incluidas de modo insuficiente, en especial, el águila imperial española (Aquila adalberti), la cigüeña negra (Ciconia nigra), la focha cornuda (Fulica cristata), la cerceta pardilla (Marmaronetta angustirostris), el cernícalo primilla, el calamón (Porphyrio porphyrio), la gaviota de Audouin (Larus audouinii), el sisón (Tetrax tetrax), la avutarda (Otis tarda), el aguilucho cenizo (Circus pygargus) y el águila perdicera (Hieraaetus fasciatus). La superficie designada, de un millón de hectáreas aproximadas, corresponde solamente a un tercio de las superficies cubiertas por las IBA.
100. España no niega esta imputación. Por lo tanto, hay que considerar que lo admite. En consecuencia, procede estimar el recurso íntegramente en relación con Andalucía.
2. Sobre las Islas Baleares
101. En la fecha pertinente, se habían designado en las Islas Baleares 40 ZEPA con una superficie de 121.015 hectáreas. No obstante, sólo se cubría un 54 % de las 20 IBA de una superficie de 131.243 hectáreas. La Comisión critica, en particular, que se cubra de modo insuficiente al milano real (Milvus milvus).
102. España responde que, ya sólo debido a la escala de 1:2.500.000, las áreas identificadas en el IBA 98 no son de utilidad y, además, están anticuadas, pero reconoce que debe incluirse mejor en la ZEPA al milano real y, a estos efectos, en el marco de un plan de recuperación de la especie, ha designado nuevas ZEPA y ha redefinido las existentes, de modo que cubriesen el 70 % de la especie.
103. Por lo tanto, España admite, en principio, las imputaciones de la Comisión también en relación con las Islas Baleares. No es posible examinar si los nuevos datos de las autoridades competentes cuestionan efectivamente el valor probatorio del IBA 98, dado que esos estudios no han sido presentados ante el Tribunal de Justicia.
104. En consecuencia, procede estimar el recurso en su integridad en relación con las Islas Baleares.
3. Sobre las Canarias
105. Tanto en la fecha pertinente como en la actualidad, se habían designado en las Canarias 28 ZEPA con una superficie de 211.598 hectáreas. Cubren cerca del 59,5 % de las 65 IBA con una superficie de 133.443 hectáreas. Quedan sin cubrir un total de 23 IBA y una parte de las demás IBA sólo lo está parcialmente. La Comisión destaca, en especial, la insuficiente cobertura de las siguientes especies: la hubara (Chlamydotis undulata), el alimoche común (Neophron percnopterus), la tarabilla canaria (Saxicola dacotiae), el corredor (Cursorius cursor) y el petrel de Bulwer (Bulweria bulwerii).
106. España reconoce que deben ser designadas otras ZEPA o ampliadas las existentes. Sin embargo, los organismos competentes no coinciden con el tamaño íntegro de todas las IBA por razones científicas. Para sustentar esta alegación, el Gobierno español ha aportado con el escrito de contestación un estudio detallado sobre todas las IBA de las Canarias aún no cubiertas del todo. En él se expone sobre qué consideraciones ornitológicas se basa la designación o no de una IBA como ZEPA. (65) La Comisión no ha rechazado este estudio. Por lo tanto, hay que considerar que su contenido ha sido admitido y que representa, frente al IBA 98, la prueba más reciente y precisa de las deficiencias de designación que aún existen. En consecuencia, la imputación relativa a la insuficiente designación de zonas sólo persiste en la medida en que, con arreglo al estudio canario mencionado, tengan que ser designadas o ampliadas ZEPA.
107. En esta medida, procede estimar también, por lo tanto, el recurso en relación con las Canarias.
4. Sobre Castilla-La Mancha
108. También en el caso de Castilla-La Mancha, la Comisión compara las ZEPA designadas con los datos del IBA 98. Diez de las 39 IBA con una superficie de 261.000 hectáreas no están cubiertas en absoluto, y el resto sólo en un 32,3 %. Destaca la insuficiente cobertura del cernícalo primilla y del sisón.
109. Como ya se ha expuesto, es inadmisible la imputación relativa a la delimitación de las ZEPA dentro de las IBA. (66) Respecto a las 10 IBA no cubiertas por ninguna ZEPA, España ha reconocido entretanto en tres casos la necesidad de una designación y, en efecto, la ha llevado a cabo. (67) La cuestión de si la delimitación en cada caso diferente a la del IBA 98 se basa en razones ornitológicas no puede ser examinada sin una exposición por parte de España. En cambio, se siguen discutiendo siete IBA.
110. España niega la designación de ZEPA respecto a cinco de esas IBA, dado que sólo pequeñas partes se encuentran en el territorio de Castilla-La Mancha. Estas partes no tienen, a su juicio, ningún valor ornitológico propio y, por lo tanto, no tienen que ser designadas.
111. Pues bien, este argumento no es convincente. La circunstancia de que un territorio adecuado para la protección de determinadas especies se extienda por tierras de distintas regiones no justifica delimitar partes de ese territorio. Si esas partes son parte integral de todo el territorio, tienen que ser clasificadas como ZEPA, dado que, en otro caso, podrían aplicarse en esos terrenos medidas incontroladas que perjudicasen el territorio en su totalidad. Por otra parte, la Comisión alega, sin que se la contradiga, que al menos en dos de las mencionadas partes se crían especies del anexo I, a saber, la mundialmente amenazada águila imperial, la cigüeña negra, el águila perdicera, el águila real (Aquila chrysaetos), el buitre común (Gyps fulvus), el alimoche común y el halcón peregrino (Falco peregrinus).
112. Respecto a la IBA nº 185 «San Clemente-Villarrobledo», España alega que la superficie atribuida de 103.000 hectáreas es demasiado grande. En comparación, son pequeñas las poblaciones de cernícalo primilla, avutarda, ganga común (Pterocles alchata) y sisón.
113. No es convincente este argumento no sólo porque el territorio ha sido recogido en el IBA 98 como uno de los cinco mejores, sino también porque alberga poblaciones significativas de especies amenazadas mundialmente y en Europa. Por lo tanto, las objeciones formuladas pueden justificar, en determinadas circunstancias, una delimitación diferente, pero no la total renuncia a su clasificación como ZEPA.
114. De acuerdo con ello, España clasificó durante el procedimiento judicial una ZEPA con la misma denominación, que cubre como mínimo 10.677,81 hectáreas, por lo que reconoce, básicamente, que también este territorio tiene que ser designado como ZEPA. La cuestión de si la delimitación es correcta con arreglo al criterio ornitológico no puede ser apreciada dado que España no ha presentado las razones de dicha delimitación.
115. Por último, España rechaza la clasificación de la IBA nº 199 «Torrijos», con una superficie de 28.600 hectáreas, alegando que la población de 150 a 200 avutardas es irrelevante comparada con la población total de la Comunidad Autónoma, de unas 3.000 avutardas. A este respecto, se ha de subrayar, sin embargo, la importancia europea que tiene esa presencia de una especie amenazada mundialmente. Supera en mucho el límite, ya alegado para España, de una población significativa de 50 ejemplares. Además, el IBA 98 señala también una presencia significativa del sisón, también amenazado mundialmente, con una población de 1.200 ejemplares respecto a un valor límite de 200. Por lo tanto, resulta imperativo designar este territorio como ZEPA.
116. En cuanto a la imputación relativa a las deficiencias en la protección del cernícalo primilla y del sisón, que la Comisión infiere del IBA 98, de las solas consideraciones anteriores resulta que tienen que designarse más ZEPA para ambas especies.
117. Precisamente en vista de la amenaza del sisón, España no puede invocar con éxito las dificultades que resultan de su gran movilidad, de su escaso vínculo a lugares determinados, de los diferentes hábitats que necesita en distintas estaciones del año y de la inexistencia de estimaciones precisas de su población. España debe hacer frente a esas dificultades con más investigaciones y la designación de zonas suficientemente grandes con una coherente explotación flexible, dado que, en otro caso, se ha de temer la extinción de esta especie.
118. Tampoco puede prosperar la tesis de que no se pueden clasificar como ZEPA las colonias de cernícalos primilla dentro de áreas habitadas. Si los cernícalos primilla dependen de esos hábitats, es obligada entonces su protección mediante la clasificación de esa zona precisamente. Sólo así se puede garantizar que, por ejemplo, las medidas urbanísticas no hagan huir al cernícalo primilla. Tampoco los intereses del desarrollo urbanístico permiten renunciar a una designación, dado que es notable que no se pueden oponer a ésta razones económicas ni sociales. De tener más peso estas consideraciones que el interés en la protección del cernícalo primilla, tendrían que ser aplicadas en el marco del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitas, es decir, cuando no existan alternativas y se apliquen las medidas compensatorias exigidas.
119. Por consiguiente, procede desestimar en su integridad las objeciones de España contra las IBA de Castilla-La Mancha aún no cubiertas por ZEPA. A este respecto, procede estimar el recurso de la Comisión.
5. Sobre Cataluña
120. También en relación con Cataluña, la Comisión compara las IBA 98 con las designaciones efectivas y llega a la conclusión de que 10 de las 21 IBA no están cubiertas, el resto sólo parcialmente y, por lo tanto, de las 62 especies reproductoras del anexo I que se hallan en Cataluña, sólo algunas están protegidas de modo insuficiente en las ZEPA: el alcaudón chico (Lanius minor), el urogallo (Tetrao urogallus), el cormorán moñudo (Phalacrocorax aristotelis), el sisón, la calandria (Melanocorypha calandra), la alondra de Dupont (Chersophilus duponti), la carraca europea (Coracias garrulus), la terrera común (Calandrella brachydactyla) y la canastera (Glareola pratincola).
121. Como ya se ha expuesto, es inadmisible la imputación relativa a la delimitación de las ZEPA dentro de las IBA. (68) Para el resto de las 10 IBA que no están cubiertas por ninguna ZEPA, el IBA 98 no recoge el alcaudón chico ni el urogallo, la alondra de Dupont ni la canastera. En consecuencia, no existe para estas especies ninguna prueba de la insuficiente designación de ZEPA.
122. Por otra parte, España niega la admisibilidad del recurso en relación con las especies mencionadas, ya que no está claro, según ella, para qué especies se han de designar más ZEPA. La Comisión menciona 62 especies del anexo I, mientras que con arreglo al Derecho catalán tienen que ser protegidas 73 especies. Alega también que la Comisión no se refirió siempre a las mismas especies durante el procedimiento administrativo previo.
123. Pues bien, procede desestimar este motivo. En primer lugar, España malinterpreta la referencia a las especies de aves: si bien la Comisión menciona para Cataluña la cifra de 62 especies del anexo I, sólo aporta pruebas de una deficiente designación para las especies antes mencionadas expresamente. Al menos de modo implícito, estas especies fueron objeto del procedimiento administrativo previo, ya que la Comisión siempre se basó en el IBA 98 y las mencionadas especies resultan de las diferencias entre el IBA 98 y las ZEPA de Cataluña.
124. También alega España que una parte de las IBA ya ha sido propuesta como zona de importancia comunitaria en el marco de la Directiva sobre los hábitats. No obstante, en el plano jurídico, tales propuestas no pueden corregir la deficiente designación de las ZEPA, dado que ésta se basa en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves, mientras que esas propuestas se basan en el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, es decir, en diferentes normas con diferentes consecuencias jurídicas.
125. En el escrito de dúplica, España alega que la mayoría de los hábitats que aún no han sido designados como ZEPA están protegidos en el marco del Plan de Espacios de Interés Natural o como espacio natural de interés especial con arreglo a la normativa regional. Con independencia de si tal protección cumple las exigencias de protección de las ZEPA, no justifica renunciar a una designación como ZEPA. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves exige la designación para que las zonas formen parte de una red europea con arreglo al apartado 3. En esta red se garantiza la calidad de la protección mediante normas europeas. Por esta razón, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que no se puede eludir la obligación de designar las ZEPA mediante otras medidas. (69) Las categorías de protección puramente nacionales también constituyen esas otras medidas que no pueden sustituir la designación. (70)
126. Por último, España examina el IBA 98, por primera vez sobre una base científica, en el escrito de dúplica en relación con Cataluña. Compara los datos del IBA 98 sobre la presencia de especies en las IBA con los datos de las respectivas poblaciones en Cataluña, a partir de un atlas de aves reproductoras que se basa en observaciones hechas entre los años 1999 y 2002. Sin embargo, estas cifras son comparables sólo de modo limitado, puesto que las poblaciones totales de las especies en toda Cataluña serán normalmente mayores que las de las IBA.
127. Con arreglo a lo anterior, las recientes cifras muestran sólo en cuatro especies de las relevantes para las actuales IBA, que los datos del IBA 98 son superiores a las observaciones posteriores, a saber, entre 0 y 10 parejas para el paíño común (Hydrobates pelagicus), en vez de entre 5 y 15; entre 1 y 5 parejas para el avetoro (Botaurus stellaris), en vez de entre 8 y 11; entre 5 y 10 parejas para el aguilucho cenizo, en vez de entre 15 y 20; entre 5 y 10 parejas para la ortega (Pterocles orientalis), en vez de 10 parejas. De ello no se desprende que el fundamento de los datos del IBA 98 sea deficiente, sino que, a lo sumo, estas especies, ya de por sí muy raras en Cataluña, se encuentran al borde de la extinción, por lo que requieren una protección especial.
128. Por lo demás, las poblaciones totales de las especies presentes en las 10 IBA aún controvertidas en el presente asunto son superiores a las indicadas en el IBA. Éste incluye parcialmente sólo partes de la población total; por ejemplo, respecto al martín pescador (Alcedo atthis), el IBA recoge entre 20 y 30 parejas, pero señala una población total de entre 1.009 y 1.420 parejas, o respecto a la cogujada montesina (Galerida theklae), para la que, frente a una población de 7.300 a 18.400 parejas, se encuentra dentro del IBA una población de entre 100 y 200 parejas. Por consiguiente, esta comparación no demuestra que no haya ninguna necesidad más de designación, sino que es un indicio, más bien, de que pueden designarse más zonas de las señaladas en el IBA 98.
129. Por otra parte, España presenta un cuadro que recoge la cobertura de las especies en las ZEPA. España destaca que las ZEPA de Cataluña cubren parcialmente más partes de la población que el IBA 98. Pero también declara que para 16 especies la cobertura es menor que la del IBA 98. Estas especies también se encuentran presentes en 9 de las 10 IBA aún controvertidas. La última IBA (nº 138, «Islas Medas») permitiría, además, la protección de al menos dos especies muy raras que actualmente no tienen presencia en ninguna de las ZEPA de Cataluña, a saber, el paíño común y el cormorán moñudo. Por lo tanto, tampoco este argumento puede refutar las alegaciones de la Comisión.
130. Por consiguiente, España no ha podido desvirtuar las imputaciones de la Comisión relativas a las IBA aún no comprendidas dentro de alguna ZEPA en Cataluña. Procede estimar en este extremo el recurso de la Comisión.
6. Sobre Galicia
131. En cuanto a Galicia, la Comisión alega que tres de las 11 IBA no están clasificadas como ZEPA y algunas de las otras sólo parcialmente. En total, sólo un 10 % de las superficies comprendidas en las IBA está clasificado como ZEPA. Por lo tanto, es insuficiente la protección del avetoro, del aguilucho cenizo, del águila perdicera, del urogallo, del sisón, del halcón abejero (Pernis apivorus) y de la perdiz pardilla ibérica (Perdix perdixhispaniensis).
132. Como ya se ha explicado, es inadmisible la imputación relativa a la delimitación de las ZEPA dentro de las IBA. (71) Respecto a las otras tres IBA que no están cubiertas por ZEPA, el IBA 98 no recoge el avetoro, el águila perdicera ni el halcón abejero. Por lo tanto, respecto a estas especies faltan pruebas de la insuficiente designación de zonas.
133. El 86 % de una de las tres IBA restantes ha sido designado entretanto como ZEPA; las otras dos tienen que ser designadas parcialmente como ZEPA con arreglo a estudios efectuados entretanto. Por consiguiente, España reconoce básicamente lo que resta de la imputación de la Comisión y no discute, al menos sustancialmente, los límites de las IBA. En consecuencia, procede estimar el recurso respecto a las IBA aún no cubiertas por alguna ZEPA.
7. Sobre Valencia
134. En lo referente a Valencia, la Comisión menciona que cinco de las 21 IBA no están cubiertas por ninguna ZEPA, al igual que algunas partes de las restantes. Como consecuencia de ello, no están suficientemente protegidos en ZEPA el avetoro, la garcilla cangrejera (Ardeola ralloides), la cerceta pardilla, la malvasía cabeciblanca (Oxyura leucocephala), la focha cornuda, el aguilucho cenizo y el águila perdicera.
135. Como ya se ha expuesto, es inadmisible la imputación relativa a la delimitación de las ZEPA dentro de las IBA. (72) En cuanto a las cinco IBA restantes que no están cubiertas por ninguna ZEPA, el IBA 98 recoge sólo el águila perdicera. Para las demás especies, no existen pruebas de una insuficiente designación de zonas.
136. Respecto a Valencia, España no se opone al recurso, sino que comunica que continuará designando zonas. Por lo tanto, procede estimar el recurso en relación con las IBA de Valencia que aún no están cubiertas por ninguna ZEPA.
E. Conclusión
137. España no ha designado suficientes zonas de protección especial de las aves en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Islas Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y Valencia. Además, en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Islas Baleares y Canarias, la superficie de las zonas de protección especial de las aves es demasiado pequeña.
V. Costas
138. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. En el presente procedimiento, la Comisión ha retirado el recurso respecto a una Comunidad Autónoma, después de que España cumpliese las exigencias de la Comisión. Procede condenar en costas a España a este respecto, así como respecto a las tres Comunidades Autónomas en relación con las cuales se estima en su integridad el recurso de la Comisión.
139. En cambio, respecto a cuatro otras Comunidades Autónomas, procede desestimar gran parte del recurso. Por consiguiente, procede repartir las costas a este respecto.
140. En consecuencia, España debe cargar con tres cuartos de sus costas y de las causadas por la Comisión, mientras que la Comisión debe cargar con un cuarto de las costas españolas, así como un cuarto de sus propias costas.
VI. Conclusión
141. Por todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia resolver del siguiente modo:
1) El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres:
– al no haber designado suficientes zonas de protección especial de las aves en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Islas Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y Valencia, y
– al haber designado una superficie demasiado pequeña para algunas zonas de protección especial de las aves en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Islas Baleares y Canarias,
para garantizar la protección de todas las aves enumeradas en el anexo I de la Directiva así como de las especies de aves migratorias no cubiertas por el anexo I.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) El Reino de España cargará con tres cuartos de sus propias costas y tres cuartos de las causadas por la Comisión. La Comisión cargará con un cuarto de sus propias costas y un cuarto de las causadas por el Reino de España.