CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MELCHIOR WATHELET
prezentate la 26 martie 2015(1)
Cauza C‑67/14
Jobcenter Berlin Neukölln
împotriva
Nazifa Alimanovic,
Sonita Alimanovic,
Valentina Alimanovic,
Valentino Alimanovic
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundessozialgericht (Germania)]
„Regulamentul (CE) nr. 883/2004 – Directiva 2004/38/CE – Cetățenia Uniunii – Egalitate de tratament – Cetățeni ai Uniunii care locuiesc pe teritoriul unui alt stat membru și care nu mai au calitatea de lucrători – Reglementare a unui stat membru care prevede excluderea acestor persoane de la prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv”
I – Introducere
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară se solicită, în esență, să se stabilească dacă un stat membru îi poate exclude de la beneficiul prestațiilor de subzistență de tip necontributiv, în sensul Regulamentului (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială(2), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1244/2010 al Comisiei din 9 decembrie 2010(3) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 883/2004”), pe resortisanții altor state membre care nu sunt sau nu mai sunt activi din punct de vedere economic și se află într‑o situație de indigență.
2. Problema este delicată, din punct de vedere uman și juridic. Aceasta va determina în mod necesar Curtea să se pronunțe în același timp cu privire la protecția pe care dreptul Uniunii o oferă acestor cetățeni, în ceea ce privește atât situația lor financiară, cât și demnitatea lor, și cu privire la domeniul de aplicare actual al dreptului fundamental la liberă circulație, element fondator al construcției europene.
3. Pentru a proceda astfel, Curtea va trebui să analizeze din nou raportul dintre Regulamentul nr. 883/2004 și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE(4).
4. Curtea a formulat recent un prim element de răspuns la aceste întrebări în cauza Dano(5). Răsunetul neobișnuit pe care l‑a avut hotărârea Curții în mass‑media europeană, precum și toate interpretările politice care au însoțit‑o confirmă importanța și sensibilitatea subiectului.
5. În urma acestei hotărâri, s‑a stabilit că statele membre pot – fără a fi obligate să procedeze astfel – să refuze acordarea de prestații de asistență socială unor cetățeni ai Uniunii care ajung pe teritoriul lor fără a dori să găsească acolo un loc de muncă și fără a fi capabili să se întrețină singuri prin mijloace proprii.
6. Totuși, deși principiul este clar, problema aplicării acestuia se poate pune în situații de fapt foarte variate, prezenta cerere de decizie preliminară dând Curții ocazia să aducă o clarificare pentru una dintre ele.
7. Este vorba despre ipoteza în care, după ce a lucrat mai puțin de un an pe teritoriul unui stat membru al cărui resortisant nu este, un cetățean al Uniunii solicită să beneficieze de prestații de subzistență din partea statului gazdă.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
1. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
8. Potrivit articolului 18 primul paragraf TFUE, „[î]n domeniul de aplicare a tratatelor și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevede, se interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate”.
9. Articolul 20 TFUE precizează că se instituie cetățenia Uniunii și că este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. În conformitate cu alineatul (2) al acestui articol, cetățenii Uniunii au, printre altele, „dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre”. Conform articolului 20 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, acest drept se exercită „în condițiile și limitele definite prin tratate și prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora”.
10. Articolul 45 TFUE garantează mai exact libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene. Potrivit alineatului (2) al acestui articol, libertatea de circulație „implică eliminarea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii statelor membre, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte condiții de muncă”.
2. Regulamentul nr. 883/2004
11. Domeniul de aplicare material al Regulamentului nr. 883/2004 este descris la articolul 3 din acesta după cum urmează:
„(1) Prezentul regulament se aplică tuturor legislațiilor referitoare la ramurile de securitate socială privind:
[…]
(h) ajutoarele de șomaj;
[…]
(2) Cu excepția cazului în care anexa XI prevede altfel, prezentul regulament se aplică regimurilor de securitate socială generale și speciale, de tip contributiv sau necontributiv, precum și regimurilor referitoare la obligațiile unui angajator sau armator.
(3) Prezentul regulament se aplică și în cazul prestațiilor speciale în numerar, de tip necontributiv, prevăzute la articolul 70.
[…]
(5) Prezentul regulament nu se aplică:
(a) asistenței sociale sau medicale;
[…]”
12. Potrivit articolului 4 din acest regulament, intitulat „Egalitatea de tratament”:
„Cu excepția cazului în care prezentul regulament prevede altfel, persoanele cărora li se aplică prezentul regulament beneficiază de aceleași prestații și sunt supuse acelorași obligații, în temeiul legislației unui stat membru, ca și resortisanții acelui stat membru.”
13. Capitolul 9 din titlul III din Regulamentul nr. 883/2004 este consacrat „[p]restațiilor speciale în numerar de tip necontributiv”. Acesta constă exclusiv în articolul 70, intitulat „Dispoziții generale”, și prevede:
„(1) Prezentul articol se aplică prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv, furnizate în conformitate cu legislația care, dat fiind domeniul său de aplicare personal, obiectivele și condițiile de eligibilitate, are totodată caracteristicile legislației de securitate socială prevăzute la articolul 3 alineatul (1) și ale asistenței sociale.
(2) În sensul prezentului capitol, „prestații speciale în numerar de tip necontributiv” înseamnă prestații:
(a) care sunt destinate să furnizeze:
(i) o acoperire suplimentară, de substituție sau ancilară împotriva riscurilor acoperite de ramurile de securitate socială prevăzute la articolul 3 alineatul (1), care garantează persoanelor în cauză un venit minim de subzistență, avându‑se în vedere situația economică și socială din statul membru în cauză sau
(ii) exclusiv protecție specială pentru persoane cu handicap, în strânsă legătură cu mediul social al acestor persoane din statul membru în cauză
și
(b) în cazul în care finanțarea provine exclusiv din contribuții fiscale obligatorii destinate acoperirii cheltuielilor publice generale și condițiile pentru atribuirea și calcularea prestațiilor nu depind de vreo contribuție din partea beneficiarului acestora. Cu toate acestea, prestațiile furnizate ca supliment al unei prestații de tip contributiv nu se consideră prestații de tip contributiv exclusiv din acest motiv
și
(c) sunt enumerate în anexa X.
(3) Articolul 7 și celelalte capitole din prezentul titlu nu se aplică prestațiilor prevăzute la alineatul (2) din prezentul articol.
(4) Prestațiile prevăzute la alineatul (2) se acordă exclusiv în statul membru în care persoana în cauză este rezidentă, în conformitate cu legislația acestuia. Aceste prestații se acordă de către și pe spezele instituției de la locul de reședință.”
14. Anexa X la Regulamentul nr. 883/2004, care reglementează „[p]restațiile speciale în bani de tip necontributiv”, cuprinde, la rubrica „Germania”, următoarea precizare:
„[…]
(b) Prestații pentru asigurarea costurilor de subzistență, în temeiul dispozițiilor de bază, pentru persoanele care caută un loc de muncă, cu excepția cazului în care, referitor la aceste prestații, condițiile de eligibilitate pentru un supliment temporar ca urmare a primirii unor prestații de șomaj [articolul 24 alineatul (1) din cartea II din Codul social] sunt îndeplinite.”
3. Directiva 2004/38
15. Considerentele (10), (16) și (21) ale Directivei 2004/38 prevăd următoarele:
„(10) În același timp, persoanele care își exercită dreptul de ședere nu trebuie să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă în timpul unei perioade inițiale de ședere. Prin urmare, dreptul de ședere pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora ar trebui să facă obiectul anumitor condiții, dacă perioadele de ședere depășesc trei luni.
[…]
(16) Atât timp cât beneficiarii dreptului de ședere nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, aceștia nu ar trebui să fie expulzați. Prin urmare, o măsură de expulzare nu poate constitui consecința automată a recurgerii la asistența socială. Statul membru gazdă ar trebui să verifice dacă, într‑un asemenea caz, nu este vorba despre dificultăți temporare și să ia în considerare perioada de ședere, circumstanțele personale și cuantumul ajutoarelor acordate pentru a determina dacă beneficiarul constituie o sarcină excesivă pentru sistemul său de asistență socială și de a proceda, dacă este cazul, la expulzarea sa. Măsura de expulzare nu ar trebui în niciun caz să se adopte împotriva lucrătorilor care desfășoară activități salariate, a celor care desfășoară activități independente sau a persoanelor care caută de lucru, astfel cum sunt acestea definite de Curtea de Justiție, decât din motive ce țin de ordinea publică sau de siguranța publică.
[…]
(21) Cu toate acestea, ar trebui ca statul membru gazdă să fie liber să decidă dacă înțelege să acorde asistență socială în cursul primelor trei luni de ședere sau pe o perioadă mai lungă în cazul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, persoanelor altele decât cele care desfășoară activități salariate sau activități independente, persoanelor care își păstrează acest statut și membrilor familiilor acestora sau dacă va acorda acestor persoane burse pe durata studiilor, inclusiv a formării profesionale, înainte ca acestea să primească dreptul de ședere permanentă.”
16. Articolul 6 din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni”, prevede la alineatul (1) următoarele:
„Cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pe o perioadă de cel mult trei luni fără nicio altă condiție sau formalitate în afara cerinței de a deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil.”
17. Articolul 7 din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni”, prevede:
„(1) Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:
(a) sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau
(b) dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă, […]
[…]
(3) În sensul alineatului (1) litera (a), un cetățean al Uniunii care nu mai desfășoară o activitate salariată sau o activitate independentă își menține statutul de lucrător salariat sau de lucrător care desfășoară o activitate independentă în următoarele condiții:
[…]
(b) este înregistrat în mod corespunzător ca fiind în șomaj involuntar, după ce a fost angajat pe o perioadă de peste un an, și s‑a înregistrat ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forței de muncă;
(c) este înregistrat în mod corespunzător ca fiind în șomaj involuntar, după ce a îndeplinit un contract de muncă pe termen limitat, cu durata de sub un an, sau după ce a devenit șomer în mod involuntar în timpul primelor douăsprezece luni și s‑a înregistrat ca persoană care caută de lucru la serviciul competent de ocupare a forței de muncă. În acest caz, statutul de lucrător se menține pentru o perioadă de cel puțin șase luni;
[…]”
18. Articolul 14 din Directiva 2004/38 privește „[p]ăstrarea dreptului de ședere”. Potrivit acestei dispoziții:
„(1) Cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora au dreptul de ședere prevăzut la articolul 6 atât timp cât nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă.
[…]
(3) Recurgerea de către un cetățean al Uniunii sau de către un membru al familiei sale la sistemul de asistență socială al statului membru gazdă nu conduce în mod automat la luarea unei măsuri de expulzare.
(4) Prin derogare de la dispozițiile alineatelor (1) și (2) și fără a aduce atingere dispozițiilor capitolului VI, o măsură de expulzare nu poate fi în niciun caz adoptată împotriva unor cetățeni ai Uniunii sau membrilor de familie ai acestora în cazurile în care:
(a) cetățenii în cauză ai Uniunii sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau independente ori
(b) cetățenii în cauză ai Uniunii au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în căutarea unui loc de muncă. În acest caz, cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora nu pot fi expulzați atât timp cât cetățenii Uniunii pot dovedi că sunt în continuare în căutarea unui loc de muncă și că au șanse reale de a fi angajați.”
19. În sfârșit, articolul 24 din directiva menționată, intitulat „Egalitatea de tratament”, prevede:
„(1) Sub rezerva dispozițiilor speciale prevăzute expres de tratat și de dreptul derivat, orice cetățean al Uniunii care, în temeiul prezentei directive, își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă se bucură de egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului. Beneficiul acestui drept se extinde asupra membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care au dreptul de ședere sau dreptul de ședere permanentă.
(2) Prin derogare de la dispozițiile alineatului (1), statul membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b) și nici nu este obligat ca, înainte de dobândirea dreptului de ședere permanentă, să acorde ajutoare pentru studii, inclusiv pentru formare profesională, constând în burse de studiu sau împrumuturi, unor persoane altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora.”
B – Dreptul german
1. Codul securității sociale
20. Articolul 19a alineatul (1) din cartea I din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, denumită în continuare „SGB I”), descrie cele două tipuri de prestații ale asigurării de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă după cum urmează:
„(1) Pot fi pretinse în temeiul dreptului la asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă:
1. prestații prin care se urmărește inserția pe piața muncii;
2. prestații prin care se urmărește asigurarea subzistenței.
[…]”
21. În cartea a II‑a din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, denumită în continuare „SGB II”), articolul 1 din aceasta, intitulat „Funcția și obiectivul asigurării de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă”, prevede la alineatele (1) și (3):
„(1) Asigurarea de bază [(«Grundsicherung»)] pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă urmărește să permită beneficiarilor acesteia să ducă o viață conformă cu demnitatea umană.
[…]
(3) Asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă cuprinde prestații
1. prin care se urmărește să se pună capăt sau să se reducă starea de nevoie, în special prin inserția pe piața muncii și
2. prin care se urmărește să se asigure subzistența.”
22. Articolul 7 din SGB II, intitulat „Beneficiari”, prevede:
„(1) Prestațiile în temeiul prezentei cărți sunt destinate persoanelor care
1. au împlinit vârsta de 15 ani și nu au împlinit încă limita de vârstă vizată la articolul 7a,
2. sunt apte de muncă,
3. sunt indigente și
4. au reședința obișnuită în Republica Federală Germania (beneficiari apți de muncă). Sunt excluși:
1. străinii care nu desfășoară activități salariate sau independente în Republica Federală Germania și care nu se bucură de dreptul de liberă circulație în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii [(Freizügigkeitsgesetz/EU, denumită în continuare «FreizügG/EU»)] și membrii familiilor acestora, în cursul primelor trei luni de ședere;
2. străinii al căror drept de ședere este justificat numai de căutarea unui loc de muncă și membrii familiilor acestora,
[…]
A doua teză a punctului 1 nu se aplică străinilor care au reședința în Republica Federală Germania conform unui permis de ședere eliberat în temeiul capitolului 2 secțiunea 5 din Legea privind dreptul de ședere. Dispozițiile în materie de drept de ședere rămân neschimbate.
[…]”
23. Articolul 8 din SGB II, consacrat noțiunii „capacitate de muncă”, prevede:
„(1) Este aptă de muncă orice persoană care, într‑un viitor previzibil, nu se află în incapacitate, din cauza unei boli sau a unui handicap, de a desfășura o activitate profesională cel puțin trei ore pe zi în condițiile obișnuite de pe piața muncii.
[…]”
24. Articolul 9 din SGB II prevede:
„(1) Este indigentă orice persoană care nu își poate asigura subzistența sau nu o poate asigura suficient pe baza venitului sau a patrimoniului care trebuie luat în considerare și nu primește asistența necesară din partea altor persoane, în special a membrilor familiei sale sau a beneficiarilor altor prestații sociale. […]
[…]”
25. Articolele 14-18e din SGB II, care constituie prima secțiune din capitolul 3, detaliază prestațiile prin care se urmărește inserția pe piața muncii.
26. Articolul 20 din SGB II prevede, la rândul său, dispoziții suplimentare cu privire la nevoile de bază de subzistență, articolul 21 din SGB II cu privire la nevoile suplimentare, iar articolul 22 din SGB II cu privire la nevoile de cazare și de încălzire. În sfârșit, articolele 28-30 du SGB II se referă la prestații de formare și de participare.
27. În cartea a XII‑a din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, denumită în continuare „SGB XII”), articolul 1 din aceasta, care privește ajutorul social, prevede:
„Rolul ajutorului social este de a permite beneficiarilor săi să ducă o viață conformă cu demnitatea umană. […]”
28. Articolul 21 din SGB XII prevede:
„Nu se plătesc prestații de subzistență persoanelor care sunt beneficiare ale prestațiilor în temeiul cărții a II‑a în măsura în care sunt apte să lucreze sau ca urmare a legăturii lor de familie. […]”
2. FreizügG/EU
29. Domeniul de aplicare al FreizügG/EU este precizat la articolul 1 din această lege:
„Prezenta lege reglementează intrarea și șederea resortisanților celorlalte state membre ale Uniunii Europene (cetățeni ai Uniunii) și ale membrilor familiilor acestora.”
30. Articolul 2 din FreizügG/EU prevede, în ceea ce privește dreptul de intrare și de ședere:
„(1) Cetățenii Uniunii care beneficiază de libertatea de circulație și membrii familiilor acestora au dreptul de intrare și de ședere pe teritoriul federal în conformitate cu dispozițiile prezentei legi.
(2) Beneficiază de libertatea de circulație în temeiul dreptului comunitar:
1. cetățenii Uniunii care doresc să rămână în calitate de lucrători, în vederea căutării unui loc de muncă sau pentru a urma o formare profesională;
[…]
5. cetățenii Uniunii care nu desfășoară o activitate profesională, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 4;
6. membrii de familie, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolele 3 și 4;
[…]
(3) Pentru lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, dreptul prevăzut la alineatul (1) nu aduce atingere:
[…]
2. șomajului involuntar confirmat de agenția competentă sau încetării unei activități independente ca urmare a unor împrejurări independente de voința lucrătorului independent, după mai mult de un an de activitate;
[…]
Dreptul conferit de alineatul (1) se menține pentru o perioadă de șase luni în caz de șomaj involuntar confirmat de agenția pentru ocuparea forței de muncă competente după o perioadă de încadrare în muncă de mai puțin de un an.
[…]”.
31. Articolul 4 din FreizügG/EU prevede, în ceea ce privește persoanele care beneficiază de libertatea de circulație și care nu exercită o activitate profesională:
„Cetățenii Uniunii care nu desfășoară activități profesionale și membrii familiilor acestora care îi însoțesc ori li se alătură beneficiază de dreptul prevăzut la articolul 2 alineatul (1) dacă dețin asigurări medicale suficiente și dispun de mijloace de subzistență suficiente. În cazul în care un cetățean al Uniunii are reședința pe teritoriul federal având statutul de student, beneficiază de acest drept doar soțul sau partenerul său și copiii, a căror subzistență este asigurată.”
3. Convenția europeană privind asistența socială și medicală
32. Articolul 1 din Convenția europeană privind asistența socială și medicală (denumită în continuare „convenția privind asistența”) prevede principiul nediscriminării.
33. Totuși, potrivit articolului 16 punctul b din convenția privind asistența, guvernul german a formulat o rezervă (denumită în continuare „rezerva”) la 19 decembrie 2011 potrivit căreia „[g]uvernul Republicii Federale Germania nu se angajează să acorde resortisanților celorlalte părți contractante, în mod egal și în aceleași condiții ca și propriilor resortisanți, prestațiile prevăzute în cartea a II‑a din Codul securității sociale german – Protecție socială de bază pentru persoanele aflate în ocuparea unui loc de muncă – în versiunea sa în vigoare la data respectivă”.
III – Situația de fapt din litigiul principal
34. Doamna Alimanovic și cei trei copii ai săi, Sonita, Valentina și Valentino, au. toți patru. cetățenia suedeză. Acești copii sunt, toți trei, născuți în Germania, în 1994, în 1998 și, respectiv, în 1999.
35. Din cererea de decizie preliminară rezultă că reclamanții din litigiul principal ar fi părăsit teritoriul german între anul 1999 și anul 2010. Fără a preciza data de început și nici motivul acestei absențe, instanța de trimitere precizează că reclamanții din litigiul principal au venit „din nou” în Germania în iunie 2010.
36. Ulterior acestei reveniri în Germania, reclamanților din litigiul principal le‑a fost acordat, la 1 iulie 2010, un certificat în temeiul articolului 5 din FreizügG/EU. Doamna Alimanovic și fiica sa cea mare, Sonita, apte de muncă potrivit legislației germane, au fost active între iunie 2010 și mai 2011, și anume mai puțin de un an, în posturi de scurtă durată sau ocazionale.
37. Instanța de trimitere, Bundessozialgericht (Curtea Federală de Contencios Social, Germania) precizează că toți reclamanții din litigiul principal primeau, în plus, prestații pentru asigurarea costurilor de subzistență în temeiul SGB II, ultima dată pentru perioada cuprinsă între 1 decembrie 2011 și 31 mai 2012. Doamna Alimanovic și fiica sa Sonita primeau, pe de o parte, alocații de subzistență pentru beneficiarii apți de muncă („Arbeitslosengeld II”), în timp ce ceilalți doi copii ai acesteia, Valentina și Valentino, beneficiau, pe de altă parte, de alocații sociale pentru beneficiarii inapți de muncă.
38. La acordarea prestațiilor, autoritatea competentă, Jobcenter Berlin Neukölln (denumit în continuare „Jobcenter”), a plecat de la principiul că norma privind excluderea cetățenilor Uniunii aflați în căutarea unui loc de muncă prevăzută la articolul 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II era înlăturată de principiul nediscriminării prevăzut la articolul 1 din convenția privind asistența. Cu toate acestea, întemeindu‑se pe rezervă, Jobcenter a suspendat integral acordarea prestațiilor în mai 2012.
39. În urma cererii introductive formulate de reclamanții din litigiul principal, Sozialgericht Berlin a anulat această decizie. Potrivit instanței menționate, deși doamna Alimanovic și fiica sa Sonita, după încetarea activităților salariate în anul 2011, se puteau prevala numai de un drept de ședere pentru căutarea unui loc de muncă, excluderea de la beneficiul prestațiilor în temeiul articolului 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II nu era totuși aplicabilă întrucât articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 interzice, pentru prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv în cauză, orice discriminare a cetățenilor Uniunii în raport cu resortisanții statului membru în cauză. Potrivit Sozialgericht Berlin, nu exista nicio contradicție cu posibilitatea de a limita primirea „ajutoarelor sociale”, în special în temeiul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Instanța menționată a apreciat, în plus, că principiul special al nediscriminării recunoscut la articolul 1 din convenția privind asistența continua să impună înlăturarea normei privind excluderea întrucât, în opinia sa, rezerva nu fusese transformată sau validată în dreptul național.
40. Având în vedere că excluderea de la beneficiul prestațiilor nu era contrară dreptului Uniunii, Jobcenter a formulat o acțiune împotriva acestei decizii la instanța de trimitere. Potrivit acestuia, prestațiile pentru asigurarea costurilor de subzistență în temeiul SGB II constituie „ajutoare sociale”, în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă putându‑li‑se refuza, din acest motiv, acordarea acestora. Potrivit Jobcenter, prestațiile menționate nu au ca obiectiv facilitarea accesului pe piața muncii întrucât SGB II prevede la articolul 16 și următoarele alte prestații plătite special pentru integrarea pe piața muncii a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă. În plus, articolul 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II nu ar încălca Regulamentul nr. 883/2004 și nici excluderea de la beneficiul prestațiilor nu ar fi contrară convenției privind asistența având în vedere că rezerva ar fi valabilă și conformă cu Constituția germană.
41. Instanța de trimitere mai precizează că, potrivit constatărilor Sozialgericht Berlin de care este ținută, doamna Alimanovic și fiica sa Sonita nu se mai puteau prevala de un drept de ședere în calitate de lucrătoare în temeiul articolului 2 din FreizügG/EU. Din iunie 2010, acestea au fost active numai în posturi de scurtă durată sau ocazionale de mai puțin de un an și, din mai 2011, ele nu au mai desfășurat nicio activitate, nici salariată, nici independentă. Prin urmare, Bundessozialgericht pleacă de la principiul că, la expirarea unei perioade de șase luni de la încheierea activităților lor profesionale, mai precis în decembrie 2011, reclamantele din litigiul principal menționate și‑au pierdut calitatea de lucrător, în temeiul articolului 2 alineatul (3) a doua teză din FreizügG/EU coroborat cu articolul 7 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2004/38.
42. În consecință, doamna Alimanovic și fiica sa Sonita trebuiau să fie considerate persoane aflate în căutarea unui loc de muncă în sensul articolului 2 alineatul 2 punctul 1 din FreizügG/EU, întrucât ele au fost active în Germania numai în posturi de scurtă durată sau ocazionale de mai puțin de un an. În consecință, în conformitate cu dispozițiile SGB II și mai exact cu articolul 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din aceasta, dreptul lor la alocațiile de subzistență și, astfel, dreptul derivat al Valentinei și al lui Valentino la o alocație socială pentru asigurarea costurilor de subzistență ale acestora în temeiul articolului menționat ar fi excluse(6).
IV – Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții
43. În acest cadru, instanța de trimitere ridică problema compatibilității normei privind excluderea prevăzute la articolul 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II cu diferite norme din dreptul Uniunii.
44. În consecință, prin decizia din 12 decembrie 2013, primită de Curte la 10 februarie 2014, Bundessozialgericht a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarele întrebări preliminare:
„1) Cu excepția acordării prestațiilor exclusiv în statul membru în care persoana în cauză este rezidentă, care este prevăzută la articolul 70 alineatul (4) din Regulamentul [nr. 883/2004], principiul nediscriminării prevăzut la articolul 4 din Regulamentul [nr. 883/2004] se aplică și prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv în sensul articolului 70 alineatele (1) și (2) din Regulamentul [nr. 883/2004]?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, prevederile care transpun articolul 24 alineatul (2) din Directiva [2004/38] în dreptul național pot restrânge principiul nediscriminării prevăzut la articolul 4 din Regulamentul [nr. 883/2004] și, dacă este cazul, în ce măsură, având în vedere că în temeiul acestora se refuză, fără excepție, accesul la prestații atunci când dreptul de ședere al unui cetățean al Uniunii în alt stat membru se întemeiază în mod exclusiv pe obiectivul căutării unui loc de muncă?
3) Articolul 45 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 18 TFUE se opune unei dispoziții de drept național care, pe durata dreptului de ședere întemeiat exclusiv pe căutarea unui loc de muncă, independent de legătura cu statul membru gazdă, refuză fără excepție să acorde cetățenilor Uniunii care, fiind în căutarea unui loc de muncă, pot invoca dreptul de liberă circulație, o prestație socială menită să le asigure costurile de subzistență și să le faciliteze accesul pe piața muncii?”
45. Au depus observații scrise guvernul german, Irlanda, guvernele italian, suedez și al Regatului Unit, precum și Comisia Europeană.
46. În plus, toți au luat cuvântul în ședința care a avut loc la 3 februarie 2015 (cu excepția guvernului italian). Reprezentanții doamnei Alimanovic, precum și guvernele danez și francez, care nu au depus observații scrise, au putut de asemenea să își prezinte argumentele în această ședință.
V – Analiză
A – Cu privire la prima întrebare preliminară
47. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere a solicitat să se stabilească dacă articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 se aplică prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv în sensul articolului 70 din acest regulament. Prin ordonanța din 11 februarie 2015, aceasta a decis însă să retragă această primă întrebare.
48. Astfel, întrebarea a fost adresată în aceiași termeni în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), iar Curtea a răspuns afirmativ la aceasta, statuând că „Regulamentul nr. 883/2004 [trebuia] interpretat în sensul că «prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv» în sensul articolului 3 alineatul (3) și al articolului 70 din acest regulament intră în domeniul de aplicare al articolului 4 din regulamentul menționat”(7).
B – Cu privire la a doua și la a treia întrebare preliminară
49. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să se pronunțe cu privire la compatibilitatea, pe de o parte, cu articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și, pe de altă parte, cu articolul 18 TFUE și cu articolul 45 alineatul (2) TFUE, a unei reglementări a unui stat membru în temeiul căreia resortisanții altor state membre care și‑au exercitat dreptul de liberă circulație în scopul căutării unui loc de muncă sunt excluși de la beneficiul anumitor prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004, deși aceste prestații sunt garantate resortisanților statului membru în cauză care se află în aceeași situație(8).
50. Curtea a avut deja ocazia să precizeze că o prestație specială în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004 poate fi de asemenea încadrată în noțiunea „sistem de asistență socială”, care figurează la articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38(9). Totuși, dacă astfel de prestații financiare sunt menite să faciliteze accesul pe piața muncii, atunci ele nu pot fi considerate „prestații de asistență socială” în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38(10).
51. În consecință, în funcție de natura prestațiilor în discuție în cauza principală, numai a doua sau a treia întrebare adresată de instanța de trimitere va trebui să primească un răspuns.
1. Natura prestațiilor incluse în „asigurarea de bază” („Grundsicherung”)(11) în raport cu Regulamentul nr. 883/2004 și cu Directiva 2004/38
52. Calificarea măsurii în discuție în cauza principală este esențială întrucât determină norma în raport cu care trebuie evaluată compatibilitatea unui regim precum cel în discuție în cauza principală: articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, dacă este vorba despre o prestație de asistență socială, sau articolul 45 alineatul (2) TFUE, în ipoteza unei măsuri prin care se urmărește facilitarea accesului pe piața muncii.
53. În această privință, întrucât reglementarea în discuție în prezenta cauză este identică cu cea în discuție în Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), vom face mai întâi referire la analiza Curții. Din rațiuni de exhaustivitate, vom aborda în al doilea rând competența instanței de trimitere și efectul caracterului eventual mixt al prestației asupra calificării măsurii (cu alte cuvinte, ipoteza în care prestația în cauză ar prezenta în același timp elemente care țin de asistența socială și elemente care privesc inserția pe piața muncii).
a) Analiza prestațiilor incluse în „asigurarea de bază” („Grundsicherung”) în Hotărârea Dano
54. Este adevărat că Curtea a examinat conformitatea unei norme precum cea prevăzută de legislația în discuție în cauza principală în raport cu articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38, iar nu în raport cu alineatul (2) al acestui articol. Ea a calificat însă măsura în litigiu drept „prestații sociale” în sensul directivei menționate.
55. Astfel, după ce a amintit că noțiunea „prestații de asistență socială” în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 face referire la „ansamblul regimurilor de ajutoare instituite de autorități publice, la nivel național, regional sau local, la care poate recurge un individ care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale și care, pentru acest motiv, riscă să devină, în cursul șederii sale, o sarcină pentru finanțele publice ale statului membru gazdă de natură să aibă consecințe asupra nivelului global al ajutorului care poate fi acordat de acest stat”(12), Curtea a apreciat că trebuia „să se verifice dacă articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 se opun refuzului acordării de prestații sociale, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal”(13).
56. Procedând astfel, considerăm că Curtea a analizat efectiv prestația în discuție în cauza principală ca fiind o prestație socială în sensul Directivei 2004/38. Această deducție este confirmată de afirmația formulată la punctul 69 din aceeași hotărâre potrivit căreia „un cetățean al Uniunii, în ceea ce privește accesul la prestații sociale precum cele în discuție în litigiul principal, nu poate pretinde o egalitate de tratament cu resortisanții statului membru gazdă decât dacă șederea sa pe teritoriul statului membru gazdă respectă condițiile Directivei 2004/38”(14).
57. Pe de altă parte, observăm că descrierea prestațiilor în cauză efectuată de Republica Federală Germania în observațiile sale scrise corespunde definiției „prestațiilor de asistență socială” în sensul Directivei 2004/38, după cum este amintită la punctul 55 din prezentele concluzii. Astfel, potrivit acestui stat membru, „[p]restațiile pentru asigurarea costurilor de subzistență prevăzute de SGB II sunt finanțate de statul federal și de autoritățile comunale și plătite de Jobcenter, care sunt autorități publice în această accepțiune. Prestațiile menționate servesc, în esență, la asigurarea costurilor de subzistență în măsura în care aceasta nu poate fi asigurată prin mijloace proprii și trebuie, în această privință, să compenseze veniturile proprii insuficiente. În mod similar prestațiilor prevăzute de SGB XII, prestațiile pentru asigurarea costurilor de subzistență sunt plătite în caz de indigență și au, în principiu, același cuantum și aceeași metodă de calcul. Ele sunt limitate, în esență, la un cuantum care acoperă mijloacele necesare pentru asigurarea unui minim vital demn și se bazează pe cheltuielile de consum ale gospodăriilor care aparțin categoriilor de venituri inferioare, astfel cum rezultă ele din statistici [a se vedea articolul 4 din Legea privind calculul minimului necesar (Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe)]. Scopul prestațiilor este, în esență, de a asigura subzistența”(15).
58. Instanța de trimitere însăși precizează, în cererea sa de decizie preliminară, că SGB II prevede într‑un capitol special măsurile de inserție pe piața muncii care includ prestațiile prevăzute în mod precis pentru persoanele apte de muncă în sensul acesteia(16).
59. În consecință, cu excepția revenirii asupra principiului din Hotărârea Vatsouras și Koupatantze(17), potrivit căruia prestațiile financiare menite să faciliteze accesul pe piața muncii nu pot fi considerate prestații de asistență socială în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38(18), ne vom concentra analiza asupra acestei din urmă dispoziții, iar nu asupra articolului 45 alineatul (2) TFUE.
60. Astfel, acest articol ar fi fost relevant numai în ipoteza în care măsura în discuție în litigiul principal ar fi avut drept scop facilitarea accesului pe piața muncii – ceea ce ar exclude automat calificarea ei drept măsură de asistență socială în sensul Directivei 2004/38 – Curtea statuând în mod constant că nu mai este „posibil să se excludă din domeniul de aplicare al articolului [45 alineatul (2) TFUE], care constituie o formulare a principiului fundamental al egalității de tratament garantat la articolul [18 TFUE], o prestație de natură financiară destinată să faciliteze accesul la încadrarea în muncă pe piața muncii dintr‑un stat membru”(19).
b) Competența instanței de trimitere și efectul caracterului eventual mixt al prestațiilor incluse în „asigurarea de bază” („Grundsicherung”)
61. Consecințele pe care le deducem din Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) cu privire la calificarea prestațiilor incluse în asigurarea de bază în discuție în cauza principală s‑ar putea dovedi îndrăznețe în măsura în care, potrivit unei jurisprudențe constante, revine instanței naționale sarcina de a stabili cadrul juridic și factual, precum și de a aplica normele dreptului Uniunii la situația din cauza principală(20). În Hotărârea Vatsouras și Koupatantze (C‑22/08 și C‑23/08, EU:C:2009:344), Curtea a afirmat de altfel, cu privire la o prestație prevăzută de SBG II, că „revine autorităților naționale competente și, dacă este cazul, instanțelor naționale […] sarcina […] să analizeze elementele constitutive ale prestației respective, în special finalitatea acesteia și condițiile de acordare”(21).
62. Guvernul suedez și guvernul Regatului Unit, precum și Comisia susțin această idee în observațiile lor scrise. În schimb, Republica Federală Germania consideră că prestațiile în cauză trebuie clarificate de Curte având în vedere controversa jurisprudențială care predomină în cadrul instanțelor germane.
63. În această optică, fără a merge până la a califica ea însăși măsura națională, Curtea poate cel puțin „să furnizeze instanței naționale toate elementele de interpretare a dreptului comunitar care i‑ar putea fi utile […] pentru a aprecia efectele dispozițiilor acestuia”(22).
64. În Concluziile prezentate în cauza Winner Wetten, avocatul general Bot a menționat de asemenea că, atunci când temeinicia unei aprecieri a instanței de trimitere poate fi contestată, consideră că, „[…] potrivit spiritului de cooperare care guvernează procedura preliminară și în scopul de a furniza instanței de trimitere toate elementele referitoare la interpretarea dreptului comunitar care îi pot fi utile în vederea soluționării litigiului, Curtea oferă acestei instanțe indicații care îi permit să examineze din nou temeinicia premisei sale”(23).
65. În speță, două elemente pot fi amintite în mod util:
– pe de o parte, potrivit criteriului metodologic reținut de Curte în Hotărârea Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), noțiunea „sistem de asistență socială” în sensul articolului 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 trebuie determinată în funcție de obiectivul urmărit de această dispoziție, iar nu în raport cu criterii formale(24) și
– pe de altă parte, în conformitate cu Hotărârile Brey(25) și Dano(26), pentru a corespunde definiției unei prestații de asistență socială în sensul Directivei 2004/38, prestația în cauză trebuie să se integreze într‑un regim de ajutoare instituit de autorități publice, la nivel național, regional sau local, la care poate recurge un individ care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale.
66. În consecință, dacă obiectivul prestației în litigiu corespunde scopului precizat la punctul anterior, aceasta trebuie analizată ca fiind o prestație de asistență socială în sensul Directivei 2004/38.
67. În această privință, deși articolul 19a din SGB I prevede că atât prestațiile prin care se urmărește asigurarea subzistenței, cât și prestațiile prin care se urmărește inserția pe piața muncii pot fi solicitate în temeiul dreptului la asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă, articolul 1 alineatul (1) din SGB II, intitulat „Funcția și obiectivul asigurării de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă”, precizează că „asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă urmărește să permită beneficiarilor acesteia să ducă o viață conformă cu demnitatea umană”.
68. Articolul 1 alineatul (3) din SGB II amintește de asemenea că asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă cuprinde prestații prin care se urmărește să se pună capăt sau să se reducă starea de nevoie, în special prin inserția pe piața muncii, și să se asigure subzistența.
69. Totuși, potrivit articolului 19 din SGB II, prestațiile în cauză acoperă „nevoile de bază, nevoile suplimentare și nevoile de cazare și de încălzire”. Potrivit instanței de trimitere, prestațiile de stimulare a inserției profesionale sunt prevăzute într‑un capitol special din SGB II(27).
70. Condiția privind capacitatea de muncă, impusă de articolul 7 din SGB II și definită la articolul 8 din SGB II pentru a beneficia de prestațiile incluse în asigurarea de bază, este doar un criteriu formal de atribuire în sensul Hotărârii Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) amintite la punctul 65 din prezentele concluzii. În consecință, aceasta nu are vreun efect asupra calificării măsurii.
71. Astfel, este vorba despre un simplu criteriu de atribuire, la fel ca vârsta și ca indigența, care este definită la articolul 9 din aceeași SGB II.
72. În sfârșit, în cazul în care instanța națională va constata că prestațiile solicitate urmăresc un dublu obiectiv, asigurarea nevoilor elementare, pe de o parte, și facilitarea accesului pe piața muncii, pe de altă parte, împărtășim punctul de vedere susținut de guvernele german, italian și suedez în observațiile lor scrise, potrivit căruia instanța respectivă trebuie să se întemeieze pe funcția principală a prestațiilor, care, în speță, este în mod incontestabil aceea de a asigura mijloacele de subzistență necesare pentru a duce o viață conformă cu demnitatea umană.
2. Interpretarea articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și întinderea marjei de apreciere a statelor membre în transpunerea acesteia
a) Validitatea excepției prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38
73. Potrivit articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, „[un] stat[…] membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b)”, altfel spus, în perioada de căutare a unui loc de muncă, pentru cetățenii Uniunii care au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în acest scop.
74. În consecință, dacă „articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 amintesc interdicția discriminării pe motiv de cetățenie, articolul 24 alineatul (2) din directiva menționată cuprinde o derogare de la principiul nediscriminării”(28).
75. În ceea ce privește primele trei luni menționate de această dispoziție, Curtea a confirmat în Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) că, „[î]n temeiul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, statul membru gazdă nu este […] obligat să acorde dreptul la o prestație de asistență socială unui resortisant al unui alt stat membru sau membrilor familiei sale în această perioadă”(29).
76. În plus, în ceea ce privește dreptul resortisanților statelor membre care caută un loc de muncă în alt stat membru, cu alte cuvinte, a doua perioadă menționată la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, Curtea a statuat deja că analiza sa cu privire la principiul nediscriminării nu a „relevat niciun element de natură să afecteze validitate [acestuia]”(30).
77. În realitate, existența unei inegalități de tratament între cetățenii Uniunii care și‑au exercitat libertatea de circulație și de ședere și resortisanții statului membru gazdă în privința acordării prestațiilor sociale este „o consecință inevitabilă a Directivei 2004/38 [din cauza] raportul[ui] pe care l‑a stabilit legiuitorul Uniunii la articolul 7 din directiva menționată între, pe de o parte, cerința unor resurse suficiente ca o condiție de ședere și, pe de altă parte, preocuparea de a nu genera o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statelor membre”(31).
78. În aceste condiții, considerăm că principiul unei reglementări a unui stat membru precum cea în discuție în cauza principală, care exclude de la beneficiul unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv, în sensul Regulamentului nr. 883/2004 (care constituie de altfel o prestație de asistență socială în sensul Directivei 2004/38), persoanele care intră pe teritoriul statului membru respectiv cu scopul de a căuta un loc de muncă, nu este contrar articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și nici sistemului instituit prin Directiva 2004/38.
79. Totuși, modalitatea în care este pusă în aplicare această abilitare merită o analiză aprofundată. Astfel, nu trebuie să se piardă din vedere cadrul juridic global în care se înscrie Directiva 2004/38, astfel cum a amintit Curtea cu ocazia cauzei Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358).
b) Locul articolului 24 din Directiva 2004/38 în ordinea juridică a Uniunii
80. În Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), Curtea amintește, „cu titlu introductiv, […] că articolul 20 alineatul (1) TFUE conferă statutul de cetățean al Uniunii oricărei persoane care are cetățenia unui stat membru (Hotărârea N., C‑46/12, EU:C:2013:97, punctul 25)”(32).
81. Aceasta continuă cu jurisprudența sa constantă, potrivit căreia „statutul de cetățean al Uniunii are vocația de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre, ceea ce le permite acelor resortisanți care se găsesc în aceeași situație să obțină, în domeniul de aplicare ratione materiae al Tratatului FUE, același tratament juridic independent de cetățenia lor și sub rezerva excepțiilor expres prevăzute în această privință (Hotărârea Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punctul 31, Hotărârea D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, punctul 28, precum și Hotărârea N., C‑46/12, EU:C:2013:97, punctul 27)”(33).
82. Din aceasta rezultă că „[o]rice cetățean al Uniunii se poate prevala de interdicția de discriminare pe motiv de cetățenie, prevăzută la articolul 18 TFUE, în toate situațiile care se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului Uniunii. Aceste situații le cuprind pe cele privind exercitarea libertății de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, conferită de articolul 20 alineatul (2) primul paragraf litera (a) TFUE și de articolul 21 TFUE (a se vedea Hotărârea N., C‑46/12, EU:C:2013:97, punctul 28 și jurisprudența citată)”(34).
83. Curtea a mai adăugat că, „[î]n această privință, trebuie constatat că articolul 18 alineatul (1) TFUE interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate «[î]n domeniul de aplicare al tratatelor și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevăd». Articolul 20 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE precizează în mod expres că drepturile pe care le conferă acest articol cetățenilor Uniunii se exercită «în condițiile și limitele definite prin tratate și prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora». În plus, articolul 21 alineatul (1) TFUE condiționează și el dreptul cetățenilor Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre de respectarea «limitărilor și a condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora» (a se vedea Hotărârea Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punctul 46 și jurisprudența citată)”(35).
84. În sfârșit, Curtea concluzionează că „principiul nediscriminării, consacrat într‑o manieră generală la articolul 18 TFUE, este precizat la articolul 24 din Directiva 2004/38 în privința cetățenilor Uniunii care […] își exercită libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre. Acest principiu este în plus precizat la articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 în privința cetățenilor Uniunii […] care se prevalează în statul membru gazdă de prestațiile prevăzute la articolul 70 alineatul (2) din regulamentul menționat”(36).
85. Cu alte cuvinte, articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, care autorizează un tratament diferențiat al cetățenilor Uniunii față de resortisanții statului membru gazdă, este o „derogare de la principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 18 TFUE, în raport cu care articolul 24 alineatul (1) din [aceeași directivă] […] constituie numai o expresie specifică”(37). În consecință, acesta trebuie interpretat în mod strict și în conformitate cu dispozițiile tratatului, inclusiv cu cele referitoare la cetățenia Uniunii și la libera circulație a lucrătorilor.
86. În plus, restricțiile privind acordarea de prestații sociale cetățenilor Uniunii care nu au sau nu mai au calitatea de lucrător și care sunt instituite în temeiul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie să fie legitime(38).
87. Această punere în perspectivă și aceste norme care urmăresc, pe de o parte, ca excepția să fie interpretată în mod strict și, pe de altă parte, ca limitările care decurg din aceasta să fie legitime, ne determină să propunem o distincție între trei ipoteze:
– cea a resortisantului unui stat membru care intră pe teritoriul unui alt stat membru unde locuiește de mai puțin de trei luni sau de mai mult de trei luni, dar fără a urmări obiectivul de a căuta un loc de muncă (ipoteza 1);
– cea a resortisantului unui stat membru care intră pe teritoriul unui alt stat membru pentru a căuta un loc de muncă (ipoteza 2) și
– cea a resortisantului unui stat membru care locuiește de mai mult de trei luni pe teritoriul unui alt stat membru unde a desfășurat o activitate salariată (ipoteza 3).
i) Ipoteza 1: un resortisant al unui stat membru care intră pe teritoriul unui alt stat membru unde locuiește de mai puțin de trei luni sau de mai mult de trei luni, dar fără a urmări obiectivul de a căuta un loc de muncă
88. Prima situație este, în ansamblu, cea care a fost supusă aprecierii Curții în cauza Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358).
89. Pe de o parte, Curtea a decis că, „[î]n temeiul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, statul membru gazdă nu este […] obligat să acorde dreptul la o prestație de asistență socială unui resortisant al unui alt stat membru sau membrilor familiei [pentru perioadele de cel mult trei luni]”(39).
90. Această interpretare este conformă cu obiectivul menținerii echilibrului financiar al sistemului de securitate socială al statelor membre urmărit de Directiva 2004/38(40). Întrucât statele membre nu pot impune cetățenilor Uniunii să dețină mijloace de subzistență suficiente și o acoperire medicală personală pentru o ședere de trei luni, este legitim să nu se impună statelor membre să le acorde asistență.
91. Astfel, în ipoteza contrară, acordarea dreptului la prestații de asistență socială cetățenilor Uniunii care nu sunt obligați să dispună de mijloace de subzistență suficiente ar risca să determine o deplasare masivă care ar putea ocaziona o sarcină excesivă pentru sistemele naționale de securitate socială.
92. În plus, legătura cu statul membru gazdă este, după toate aparențele, limitată în această primă perioadă.
93. Pe de altă parte, Curtea a mai precizat în Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) că un stat membru trebuie „să aibă posibilitatea, în temeiul articolului 7 [din Directiva 2004/38], de a refuza acordarea de prestații sociale unor cetățeni ai Uniunii inactivi din punct de vedere economic care își exercită libertatea de circulație numai în scopul de a obține beneficiul ajutorului social al unui alt stat membru, deși nu dispun de suficiente resurse pentru a pretinde să beneficieze de un drept de ședere”(41).
ii) Ipoteza 2: un resortisant al unui stat membru care intră pe teritoriul unui alt stat membru pentru a căuta un loc de muncă
94. Distincția dintre resortisantul unui stat membru care se deplasează pentru a căuta un loc de muncă și cel care a avut deja acces la piața muncii este decisivă.
95. Astfel, deși instanța de trimitere și‑a limitat a doua și a treia întrebare la interpretarea articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și a articolului 24 din Directiva 2004/38, precum și la articolul 18 TFUE și la articolul 45 alineatul (2) TFUE, „[această] împrejurare nu împiedică Curtea să îi furnizeze toate elementele de interpretare a dreptului Uniunii care pot fi utile pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată, indiferent dacă această instanță s‑a referit sau nu s‑a referit la acestea în enunțul întrebărilor respective”(42).
96. Or, Curtea a statuat deja că, „în timp ce resortisanții statelor membre care se deplasează pentru a căuta un loc de muncă beneficiază de principiul egalității de tratament numai pentru accesul la acesta, cei care au avut deja acces la piața muncii pot pretinde, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul [(CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității(43), înlocuit prin articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii(44)], aceleași avantaje sociale și fiscale ca lucrătorii naționali”(45).
97. Având în vedere motivarea din Hotărârea Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) privind echilibrul Directivei 2004/38(46) și distincția operată în dreptul Uniunii și în jurisprudența Curții între lucrătorul care intră pe teritoriul unui stat membru și cel care a avut deja acces la piața muncii din acest stat, considerăm că reglementarea unui stat membru precum cea în discuție în litigiul principal, care exclude de la beneficiul unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv, în sensul Regulamentului nr. 883/2004 (care constituie de altfel o prestație de asistență socială în sensul Directivei 2004/38), persoanele care intră pe teritoriul statului membru respectiv cu scopul de a căuta un loc de muncă, nu este contrară articolului 4 din regulamentul menționat și nici sistemului instituit prin directiva menționată.
98. Această excludere este conformă nu doar cu textul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 prin faptul că acesta autorizează statele membre să refuze și după perioada primelor trei luni de ședere beneficiul unor prestații de asistență socială resortisanților celorlalte state membre care au intrat pe teritoriul statului membru gazdă pentru a căuta un loc de muncă, ci și cu diferența obiectivă de situație – consacrată de jurisprudența Curții, precum și, în special, de articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 492/2011 – dintre resortisanții care caută un prim loc de muncă pe teritoriul statului membru gazdă și cei care au avut deja acces la respectiva piață a muncii(47).
iii) Ipoteza 3: un resortisant al unui stat membru care locuiește de mai mult de trei luni pe teritoriul unui alt stat membru unde a desfășurat o activitate salariată
99. Efectul automat al excluderii de la beneficiul prestațiilor de asistență socială legate de pierderea calității de „lucrător” ridică și alte dificultăți.
100. Potrivit constatărilor instanței de trimitere, de la sosirea lor în Germania în luna iunie 2010, doamna Alimanovic și fiica sa Sonita au fost active numai în posturi de scurtă durată sau ocazionale pentru o perioadă de mai puțin de un an. Ele nu au mai desfășurat nicio activitate (nici salariată, nici independentă) după luna mai 2011. Prin urmare, ele au pierdut calitatea de „lucrător” în luna decembrie 2011.
101. Astfel, în temeiul articolului 2 alineatul (3) a doua teză din FreizügG/EU, cetățenii Uniunii care au desfășurat o activitate profesională timp de mai puțin de un an își mențin dreptul de ședere pe teritoriul german pentru o perioadă de șase luni în caz de șomaj involuntar confirmat de agenția pentru ocuparea forței de muncă competente.
102. Întrucât nu mai aveau calitatea de „lucrător”, doamna Alimanovic și fiica sa Sonita au fost din nou considerate persoane aflate în căutarea unui loc de muncă. Ca urmare a acestui fapt, ele au intrat din nou, în mod automat, în domeniul de aplicare al articolului 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II, care exclude dreptul la alocațiile de subzistență pentru șomerii de lungă durată. În consecință, ceilalți doi copii ai acesteia, Valentina și Valentino, au pierdut de asemenea dreptul lor derivat la o alocație socială menită să le asigure mijloace de subzistență în temeiul SGB II.
103. Deși încetarea statutului de lucrător pare a fi o transpunere adecvată, chiar dacă restrictivă, a articolului 7 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2004/38(48), consecințele automate ale acesteia asupra dreptului la prestațiile de subzistență prevăzute de SGB II par a fi contrare sistemului general instituit prin directiva menționată.
104. Astfel, Curtea a statuat la punctul 77 din Hotărârea Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) că o „excludere automată de către statul membru gazdă a resortisanților altor state membre inactivi din punct de vedere economic de la acordarea unei anumite prestații sociale, chiar și pentru perioada ulterioară celor trei luni de ședere menționate la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, nu permite autorităților competente ale statului membru gazdă, atunci când resursele persoanei în cauză sunt sub valoarea de referință pentru acordarea acestei prestații, să efectueze o apreciere globală, în conformitate cu cerințele care decurg în special din dispozițiile articolului 7 alineatul (1) litera (b) și ale articolului 8 alineatul (4) din această directivă, precum și din principiul proporționalității, a sarcinii pe care ar reprezenta‑o în mod concret acordarea acestei prestații pentru întregul sistem de asistență socială în funcție de circumstanțele individuale care caracterizează situația persoanei în cauză”.
105. Contrar celor susținute în ședința din 3 februarie 2015 de unele guverne, deși la acest punct din hotărârea sa Curtea face trimitere la dispozițiile Directivei 2004/38 referitoare la dreptul de ședere pentru mai mult de trei luni, cerința unei analize personalizate privește cererea de prestații sociale, iar nu legalitatea șederii.
106. În consecință, în conformitate cu această jurisprudență, trebuie ca, atunci când examinează cererea unui cetățean al Uniunii inactiv din punct de vedere economic care se află într‑o situație precum cea a doamnei Alimanovic și a fiicei sale Sonita, autoritățile competente ale statului membru gazdă să țină seama în mod special de cuantumul și de regularitatea veniturilor de care dispune cetățeanul Uniunii în cauză, dar și de perioada în care i‑ar putea fi plătită prestația solicitată(49).
107. În plus, similar modului în care Curtea a dezvoltat o jurisprudență care permite ca dreptul la anumite prestații al cetățenilor Uniunii inactivi din punct de vedere economic să fie subordonat unei cerințe de integrare în statul membru gazdă(50), demonstrarea unei legături reale cu acesta ar trebui să împiedice excluderea automată de la prestațiile menționate.
108. Astfel, în cadrul jurisprudenței menționate, Curtea a statuat deja că o condiție unică ce prezintă un caracter prea general și exclusiv în măsura în care privilegiază în mod nejustificat un element care nu este în mod necesar reprezentativ pentru gradul real și efectiv de legătură dintre solicitantul alocațiilor și piața geografică în cauză, cu excluderea oricărui alt element reprezentativ, depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit(51).
109. Potrivit Curții, elemente care reies din contextul familial precum existența unor legături strânse de natură personală sunt de asemenea de natură să contribuie la apariția unei legături durabile între persoana în cauză și noul său stat membru gazdă(52). În aceste împrejurări, o reglementare națională care instituie o condiție care „se opune luării în considerare a altor elemente care ar putea fi reprezentative pentru gradul real de legătură dintre solicitantul alocațiilor de șomaj și piața geografică a muncii în cauză […] depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului pe care îl urmărește”(53).
110. Din aceste considerații rezultă că dreptul Uniunii, mai exact principiul egalității astfel cum este consacrat la articolul 18 TFUE și precizat la articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și la articolul 24 din Directiva 2004/38, se opune reglementării unui stat membru precum cea în discuție în cauza principală, care exclude în mod automat un cetățean al Uniunii de la beneficiul unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004 (care constituie de altfel o prestație de asistență socială în sensul Directivei 2004/38) după o perioadă de șomaj involuntar de șase luni ulterioară unei activități profesionale de mai puțin de un an fără a permite cetățeanului respectiv să demonstreze existența unei legături reale cu statul membru gazdă.
111. În această privință, pe lângă elementele care reies din contextul familial (precum școlarizarea copiilor), căutarea unui loc de muncă în mod efectiv și real, pe o perioadă rezonabilă, este un element care poate dovedi existența legăturii menționate cu statul membru gazdă(54). Desfășurarea unei activități salariate în trecut sau chiar faptul de a fi găsit un nou loc de muncă ulterior introducerii cererii de acordare a unor prestații sociale ar trebui să fie de asemenea luate în considerare în acest scop.
3. Scurtă analiză în raport cu articolul 45 TFUE
112. Precizăm de asemenea, pentru orice eventualitate, că, chiar dacă Curtea ar lăsa instanței naționale sarcina de a califica prestațiile incluse în asigurarea de bază în raport cu dreptul Uniunii și aceasta din urmă ar aprecia că prestațiile menționate ar urmări, în esență, să faciliteze accesul pe piața muncii, ar trebui să se aplice același raționament.
113. Astfel, după cum am amintit deja, Curtea statuează în mod constant că nu „mai este posibil să se excludă din domeniul de aplicare al articolului [45 alineatul (2) TFUE], care constituie o formulare a principiului fundamental al egalității de tratament garantat la articolul [18 TFUE], o prestație de natură financiară destinată să faciliteze accesul la încadrarea în muncă pe piața muncii dintr‑un stat membru”(55).
114. Totuși, Curtea a statuat de asemenea, în Hotărârea Vatsouras și Koupatantze (C‑22/08 și C‑23/08, EU:C:2009:344), că este „legitim ca un stat membru să nu acorde o astfel de alocație decât după ce s‑a stabilit existența unei legături reale între persoana aflată în căutarea unui loc de muncă și piața muncii din acest stat”(56).
115. Or, după cum am precizat anterior, existența unei astfel de legături poate fi verificată în special prin constatarea că persoana în cauză a căutat în mod efectiv și real un loc de muncă în statul membru în discuție de‑a lungul unei perioade rezonabile(57).
116. În aceste împrejurări, „resortisanții statelor membre care sunt în căutarea unui loc de muncă în alt stat membru și care au stabilit legături reale cu piața muncii din acest stat pot invoca articolul [45 alineatul (2) TFUE] pentru a beneficia de o prestație de natură financiară menită să faciliteze accesul pe piața muncii”(58), ceea ce revine autorităților naționale competente și, dacă este cazul, instanțelor naționale să constate.
4. Reflecție subsidiară referitoare la situația copilului unui resortisant al unui stat membru care s‑a deplasat în alt stat membru pentru a căuta un loc de muncă
117. Potrivit explicației juridice și factuale a instanței de trimitere, întrucât doamna Alimanovic este considerată persoană aflată în căutarea unui loc de muncă în sensul articolului 2 alineatul (2) punctul 1 din FreizügG/EU din luna decembrie 2011, aceasta a pierdut dreptul său personal de a primi alocații de subzistență pentru șomeri de lungă durată. În consecință, cei doi copii mai mici ai acesteia, Valentina și Valentino, au pierdut de asemenea dreptul lor de a primi o alocație socială menită să le asigure mijloace de subzistență în temeiul SGB II, întrucât articolul 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II exclude de la beneficiul prestațiilor de subzistență „străinii al căror drept de ședere este justificat numai de căutarea unui loc de muncă și membrii familiilor acestora”(59).
118. Astfel cum am precizat anterior, deși instanța de trimitere și‑a limitat a doua și a treia întrebare la interpretarea articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și a articolului 24 din Directiva 2004/38, precum și la articolul 18 TFUE și la articolul 45 alineatul (2) TFUE, această împrejurare nu împiedică Curtea să îi furnizeze toate elementele de interpretare a dreptului Uniunii care pot fi utile pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată, indiferent dacă această instanță s‑a referit sau nu s‑a referit la ele în enunțul întrebărilor respective.
119. Or, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că copiii resortisantului unui stat membru care este sau a fost încadrat în muncă în statul membru gazdă și părintele care le asigură în fapt îngrijirea se pot prevala, în acest din urmă stat, de un drept de ședere întemeiat exclusiv pe articolul 10 din Regulamentul nr. 492/2011(60).
120. Acest drept de ședere al copiilor este calificat drept „autonom” de jurisprudență întrucât este legat exclusiv de dreptul lor de acces la instruire(61), Curtea precizând în mod expres că Directiva 2004/38 nu condiționează dreptul de ședere al copiilor care urmează studii și al părintelui care le asigură în fapt îngrijirea de faptul ca aceștia să dispună de resurse suficiente și să dețină asigurări medicale complete(62) sau, mai general, de condițiile prevăzute de Directiva 2004/38(63).
121. În consecință, dacă s‑a demonstrat, ceea ce revine instanței de trimitere să verifice, că Valentina și Valentino Alimanovic urmează în mod regulat studii în cadrul unei instituții situate în Germania, aceștia dispun – precum mama lor, Nazifa Alimanovic – de un drept de ședere pe teritoriul german în pofida expirării termenului de șase luni menționat la articolul 2 alineatul (3) a doua teză din FreizügG/EU.
122. În aceste condiții, articolul 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II nu ar fi aplicabil situației doamnei Alimanovic și nici situațiilor celor doi copii mai mici ai ei, întrucât această dispoziție vizează doar persoanele „al căror drept de ședere este justificat numai de căutarea unui loc de muncă și membrii familiilor acestora”.
VI – Concluzie
123. Dreptul de a circula și de a munci este o libertate fundamentală și absolută prevăzută de dreptul Uniunii. Acestea fiind amintite, legiuitorul Uniunii a considerat că era necesar să reglementeze dreptul de ședere al resortisanților statelor membre.
124. În acest scop, articolul 7 din Directiva 2004/38 prevede, în esență, că toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazul în care sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii și dețin asigurări medicale complete în acest stat.
125. Ca o dovadă a caracterului fundamental al libertății de circulație și al dreptului de ședere care decurge din aceasta, articolul 14 din Directiva 2004/38 stabilește în mod strict posibilitățile de expulzare a unui cetățean al Uniunii care nu îndeplinește condițiile citate anterior.
126. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundessozialgericht după cum urmează:
„1) Articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE trebuie interpretat în sensul că nu se opune reglementării unui stat membru care exclude de la beneficiul anumitor «prestații speciale în numerar de tip necontributiv» în sensul articolului 70 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1244/2010, și care constituie de asemenea o «prestație de asistență socială» în sensul Directivei 2004/38, resortisanții altor state membre care beneficiază de un drept de ședere pe o perioadă mai mare de trei luni pentru căutarea unui loc de muncă în temeiul articolului 14 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2004/38, deși prestațiile respective sunt garantate resortisanților statului membru gazdă care se află în aceeași situație.
2) Articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că se opune reglementării unui stat membru care exclude de la beneficiul anumitor «prestații speciale în numerar de tip necontributiv» în sensul articolului 70 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1244/2010, și care constituie de asemenea o «prestație de asistență socială» în sensul Directivei 2004/38, în mod automat și fără o examinare individuală, resortisanții altor state membre care sunt în căutarea unui loc de muncă pe teritoriul statului membru gazdă după ce au avut acces la piața muncii din statul respectiv, deși prestațiile în cauză sunt garantate resortisanților statului membru gazdă care se află în aceeași situație.
3) În împrejurări precum cele din acțiunea principală, copiii resortisantului unui stat membru care este sau a fost încadrat în muncă în statul membru gazdă și părintele care le asigură în fapt îngrijirea se pot prevala, în acest din urmă stat, de un drept de ședere întemeiat exclusiv pe articolul 10 din Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii, fără ca un astfel de drept să fie supus condiției ca aceștia să dispună de suficiente resurse și să dețină asigurări medicale complete în acest stat.”