Věc T-16/04
Arcelor SA
v.
Evropský parlament a Rada Evropské unie
„Životní prostředí – Směrnice 2003/87/ES – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Návrh na zrušení – Neexistence bezprostředního a osobního dotčení – Návrh na náhradu škody – Přípustnost – Dostatečně závažné porušení ustanovení vyšší právní síly, které přiznává práva jednotlivcům – Právo na vlastnictví – Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné samostatně výdělečné činnosti – Proporcionalita – Rovné zacházení – Svoboda usazování – Právní jistota“
Shrnutí rozsudku
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Normativní akt – Směrnice
(Čl. 230 čtvrtý pododstavec ES a čl. 249 třetí pododstavec ES)
2. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Směrnice 2003/87 – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů
(Článek 174 ES, čl. 175 odst. 1 ES a čl. 230 čtvrtý pododstavec ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, příloha I)
3. Řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální požadavky – Určení předmětu sporu – Stručný popis žalobních důvodů
(Statut Soudního dvora, čl. 21 první pododstavec a čl. 53 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c))
4. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení práva Společenství
(Články 174 ES, 175 ES a čl. 288 druhý pododstavec ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87)
5. Volný pohyb osob – Svoboda usazování – Ustanovení Smlouvy
(Čl. 3 odst. 1 písm. c) ES, články 43 ES, 174 ES, 175 ES a čl. 249 třetí pododstavec ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87)
6. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů
(Čl. 5 druhý pododstavec ES, články 10 ES, 174 ES až 176 ES a čl. 249 třetí pododstavec ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 1)
7. Právo Společenství – Zásady – Základní práva
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 1)
8. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů
(Články 43 ES a 174 ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 3 písm. a) a čl. 12 odst. 2 a 3)
9. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů
(Článek 174 ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1, článek 3 a čl. 11 odst. 1 a příloha III; rozhodnutí Rady 2002/358)
10. Právo Společenství – Zásady – Právní jistota
(Článek 2 ES a čl. 3 odst. 1 písm. c) a g) ES; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, článek 1)
1. Pouhá okolnost, že ustanovení čtvrtého pododstavce článku 230 ES výslovně neuznává přípustnost žaloby na neplatnost směrnice podané jednotlivcem ve smyslu třetího pododstavce článku 249 ES, není dostačující k prohlášení nepřípustnosti takové žaloby. Orgány Společenství totiž nemohou svou volbou formy dotčeného aktu vyloučit právní ochranu, kterou Smlouva jednotlivcům poskytuje, a to ani když má formu směrnice. Stejně tak pouhá okolnost, že sporná ustanovení jsou součástí obecně závazného aktu, který představuje skutečnou směrnici, a nikoli rozhodnutí ve smyslu čtvrtého pododstavce článku 249 ES, které bylo přijato ve formě směrnice, nepostačuje sama o sobě k vyloučení možnosti, že se tato ustanovení mohou určitého subjektu bezprostředně a osobně dotknout.
(viz bod 94)
2. I když platí, že při přijímání obecně závazného aktu musí orgány Společenství dodržovat pravidla vyšší právní síly, včetně základních práv, byly by požadavky čtvrtého pododstavce článku 230 ES zbaveny své podstaty, kdyby k tomu, aby byla žaloba jednotlivce prohlášena za přípustnou, postačovalo pouhé tvrzení, že takový akt porušuje tato pravidla nebo práva, pokud údajné porušení není způsobilé individualizovat jej způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát aktu.
V tomto ohledu neexistuje žádné výslovné a zvláštní ustanovení, ať již nadřazené, nebo vyplývající ze sekundárního práva, které by zákonodárci Společenství při přijímání směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství ukládalo povinnost zohlednit konkrétně situaci výrobců surového železa nebo oceli ve vztahu k situaci hospodářských subjektů v ostatních průmyslových odvětvích, uvedených v příloze I uvedené směrnice. Zejména pak takovou povinnost nestanoví článek 174 ES a čl. 175 odst. 1 ES, které jsou právními základy pro normotvornou činnost Společenství v oblasti životního prostředí.
Producenta oceli rovněž nelze považovat za osobně dotčeného ustanoveními směrnice 2003/87.
(viz body 102–103, 105)
3. Žaloba na náhradu škody způsobené, jak bylo tvrzeno, orgánem Společenství musí obsahovat údaje, které umožňují určit jednání, které žalobce orgánu vytýká, důvody, na základě kterých má za to, že mezi jednáním a škodou, o které tvrdí, že ji utrpěl, existuje příčinná souvislost, jakož i charakter a rozsah této škody.
Platí však, že i když vzhledem k okolnostem v době podání žaloby na náhradu škody z důvodu údajného protiprávního jednání Evropského parlamentu a Rady při přijímání směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství musela tato škoda nutně vykazovat znaky toho, že nastane v budoucnosti, a to z toho důvodu, že se napadená směrnice nacházela ještě ve fázi provádění do vnitrostátních právních řádů, a i když vzhledem k prostoru pro uvážení, který mají členské státy ohledně provádění systému obchodování s povolenkami na svých územích na základě svých národních alokačních plánů, nemohla žalobkyně při podání své žaloby určit přesný rozsah této budoucí škody, nebylo nicméně nezbytné v žalobě uvádět jakožto podmínku přípustnosti přesný rozsah škody a tím méně vyčíslovat výši požadované náhrady škody, jelikož toto je možné každopádně učinit až ve stadiu repliky za podmínky, že žalobkyně uplatní takové okolnosti a uvede skutečnosti, které umožní posoudit charakter a rozsah této škody, takže žalovaná strana bude moci zajistit svou obhajobu.
(viz body 132, 135)
4. Pokud jde o vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství z důvodu přijetí směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, musí případné dostatečně závažné porušení právních pravidel, která přiznávají práva jednotlivcům, spočívat na zjevném a závažném nedodržení mezí široké posuzovací pravomoci, kterou má zákonodárce Společenství při výkonu pravomocí v oblasti životního prostředí podle článků 174 ES a 175 ES. Výkon této diskreční pravomoci totiž jednak znamená, že zákonodárce Společenství musí předjímat a vyhodnocovat ekologický, vědecký, technický a hospodářský vývoj, který je složitý a nejistý, a jednak vyvažování a volbu různých cílů, zásad a zájmů uvedených v článku 174 ES tímto zákonodárcem. To se promítá do uvedené směrnice zakotvením řady cílů a dílčích cílů, které jsou částečně protichůdné.
(viz body 141, 143)
5. Orgány Společenství musí respektovat, stejně jako členské státy, základní svobody, jako je svoboda usazování, které slouží k dosažení jednoho z hlavních cílů Společenství, kterým je především uskutečnění vnitřního trhu, zakotveného v čl. 3 odst. 1 písm. c) ES.
Z této obecné povinnosti nicméně nevyplývá, že zákonodárce Společenství musí upravit dotčenou oblast takovým způsobem, aby právní úprava Společenství, mimo jiné v případě, kdy využívá formy směrnice ve smyslu třetího pododstavce článku 249 ES, přinesla vyčerpávající a konečné řešení některých problémů vyvstávajících z pohledu uskutečňování vnitřního trhu nebo provedla úplnou harmonizaci vnitrostátní právní úpravy za účelem vyloučení jakékoli myslitelné překážky obchodu uvnitř Společenství. Pokud má zákonodárce Společenství restrukturalizovat nebo vytvořit takový komplexní systém, jako je systém pro obchodování s povolenkami zavedený směrnicí 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, může postupovat v etapách a provést pouze postupnou harmonizaci dotčených vnitrostátních předpisů, přičemž provedení takových opatření je obvykle obtížné, protože předpokládá, že příslušné orgány Společenství vytvoří z rozdílných a složitých vnitrostátních předpisů společná pravidla, která musí být v souladu s cíli stanovenými Smlouvou a vyžadují souhlas kvalifikované většiny členů Rady. Tak je tomu i v případě právní úpravy Společenství v oblasti ochrany životního prostředí podle článků 174 ES a 175 ES.
(viz body 177–178)
6. Na základě třetího pododstavce článku 249 ES je směrnice závazná pro každý členský stát, kterému je určena, pouze pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům, což logicky znamená nezbytný prostor pro uvážení tohoto státu, jaká opatření zvolí k jejímu provedení. Navíc na základě zásady subsidiarity, zakotvené v druhém pododstavci článku 5 ES, na který odkazuje bod 30 odůvodnění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, jedná Společenství v oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jich lze z důvodu rozsahu či účinků zamýšlené činnosti lépe dosáhnout na úrovni Společenství. Z článků 174 ES až 176 ES přitom vyplývá, že v oblasti ochrany životního prostředí jsou pravomoci Společenství a členských států sdílené. Právní úprava Společenství v této oblasti proto nemá za cíl úplnou harmonizaci a článek 176 ES stanoví pro členské státy možnost přijetí přísnějších ochranných opatření, přičemž je podmiňuje pouze tím, že musí být slučitelná se Smlouvou a oznámena Komisi.
V souladu s těmito zásadami dotčená směrnice 2003/87 nepočítá s tím, že by na úrovni Společenství byla provedena úplná harmonizace podmínek, které upravují fungování systému obchodování s povolenkami. S výhradou povinnosti dodržovat pravidla Smlouvy totiž členské státy disponují širokým prostorem pro uvážení ohledně zavádění tohoto systému, především při vypracování svých národních alokačních plánů a autonomních rozhodnutí o přidělení povolenek k vypouštění na základě čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice. Pouhá skutečnost, že zákonodárce Společenství ponechal otevřenou zvláštní otázku týkající se oblasti působnosti této směrnice a působnosti takové základní svobody, jako je svoboda usazování – takže přísluší členským státům, aby tuto otázku upravily při využití svého prostoru pro uvážení, avšak v souladu s pravidly práva Společenství vyšší právní síly – tedy sama o sobě neodůvodňuje kvalifikaci tohoto opomenutí jakožto porušení pravidel Smlouvy. To platí tím spíš, že členské státy musí na základě své povinnosti loajální spolupráce podle článku 10 ES zajistit užitečný účinek směrnic, což také znamená, že musí vykládat vnitrostátní právo ve světle cílů a zásad, na kterých spočívá dotčená směrnice.
(viz body 179–180)
7. Jak zákonodárce Společenství při přijímání směrnice, tak členské státy při provádění uvedené směrnice do vnitrostátního práva, mají povinnost dbát na dodržování obecných zásad práva Společenství. Požadavky vyplývající z ochrany obecných zásad uznaných právním řádem Společenství, mezi které patří základní práva, tak zavazují členské státy rovněž tehdy, provádějí-li právní předpisy Společenství, a tyto státy jsou proto povinny uplatňovat tyto právní předpisy v co největším možném rozsahu za podmínek neporušujících uvedené požadavky. Tyto zásady se použijí obdobně na základní svobody zakotvené Smlouvou.
V tomto ohledu platí, že pokud směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, konkrétně pak její čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 1, ponechávají členským státům prostor pro uvážení, je tento prostor v zásadě dostatečně široký k tomu, aby jim umožnil uplatňovat pravidla uvedené směrnice v souladu s požadavky plynoucími z ochrany základních práv a základních svobod zakotvených Smlouvou. Krom toho, jelikož provádění této směrnice podléhá přezkumu vnitrostátních soudů, přísluší těmto soudům položit za podmínek uvedených v článku 234 ES Soudnímu dvoru předběžnou otázku v případě, že se setkají s obtížemi souvisejícími s výkladem nebo s platností této směrnice. Orgány a soudy členských států tedy musí nejen vykládat své vnitrostátní právo v souladu s napadenou směrnicí, ale musí rovněž dbát na to, aby se neopíraly o výklad uvedené směrnice, který by kolidoval se základními právy chráněnými právním řádem Společenství, s jinými obecnými zásadami práva Společenství, nebo s takovými základními svobodami zakotvenými Smlouvou, jako je svoboda usazování. Zákonodárci Společenství nelze vytýkat, že v rámci určité směrnice nevyřešil vyčerpávajícím způsobem a s konečnou platností určitý problém spadající do působnosti svobody usazování, když tato směrnice vyhrazuje státům prostor pro uvážení, který jim umožňuje plně respektovat pravidla Smlouvy a obecné zásady práva Společenství.
(viz body 181–184)
8. Kdyby totiž neexistoval volný přeshraniční převod povolenek k vypouštění skleníkových plynů ve smyslu čl. 12 odst. 2 a 3 ve spojení s článkem 3 písm. a) směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, byla by značně narušena účinnost a výkonnost systému pro obchodování s povolenkami ve smyslu článku 1 uvedené směrnice. Právě z tohoto důvodu ukládá čl. 12 odst. 2 této směrnice členským státům obecnou povinnost zajistit, aby této svobody bylo možné využít v rámci relevantní vnitrostátní právní úpravy. A obráceně, uvedená směrnice neupravuje omezení přeshraničního převodu povolenek mezi právnickými osobami v rámci jedné skupiny podniků nezávisle na jejich sídle určeném z ekonomického hlediska nebo sídle společnosti na vnitřním trhu. Ve světle výše uvedených ustanovení směrnice 2003/87 tedy nelze učinit závěr, že tato směrnice protiprávně omezuje základní svobody zakotvené ve Smlouvě, tedy ani svobodu usazování, nebo že podněcuje členské státy, aby tyto svobody nedodržovaly. Tím spíše nemůže nést zákonodárce Společenství odpovědnost za to, že v tomto ohledu zjevně a závažně porušil meze své posuzovací pravomoci, kterou má na základě článku 174 ES ve spojení s článkem 43 ES.
(viz body 188, 190)
9. Směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství neobsahuje žádné ustanovení upravující rozsah finančních důsledků, které by mohly vyplývat jak z případného nedostatku emisních povolenek vydaných určitému zařízení, tak z ceny těchto povolenek, jelikož tato cena je určována výlučně tržními silami, přičemž tento trh byl vytvořen po zavedení systému obchodování s povolenkami, jenž na základě článku 1 uvedené směrnice směřuje k tomu, aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. Regulace cen povolenek na úrovni Společenství by naopak mohla bránit uskutečnění hlavního cíle této směrnice, kterým je snižování emisí skleníkových plynů prostřednictvím účinného systému pro obchodování s povolenkami, v jehož rámci jsou náklady související s emisemi a investice uskutečňované pro účely jejich snížení zásadně určovány tržními mechanismy (bod 5 odůvodnění uvedené směrnice). Z toho vyplývá, že v případě nedostatku povolenek se stimulace provozovatelů k tomu, aby snížili své emise skleníkových plynů, či nikoli, odvíjí od komplexního hospodářského rozhodnutí, přijatého především s ohledem jednak na ceny emisních povolenek, které jsou dostupné na trhu pro obchodování s povolenkami, a jednak na náklady na případná opatření ke snižování emisí, jejichž předmětem může být buď snížení výroby, nebo investice do energeticky účinnějších výrobních prostředků (bod 20 odůvodnění této směrnice).
V takovém systému nemůže být růst nákladů souvisejících s emisemi, a tudíž cen povolenek, které závisí na řadě ekonomických parametrů, upraven předem zákonodárcem Společenství, neboť jinak by došlo k omezení či dokonce zániku ekonomických pobídek, které jsou základem jeho fungování, a tím i narušení účinnosti systému obchodování s povolenkami. Mimoto zavedení takového systému, včetně jeho hospodářských předpokladů, pro účely dodržování povinností plynoucích z Kjótského protokolu, spadá do širokého prostoru pro uvážení, kterým disponuje zákonodárce Společenství na základě článku 174 ES a představuje samo o sobě jeho legitimní a přiměřené rozhodnutí. Právě na základě tohoto legitimního rozhodnutí založil zákonodárce Společenství systém pro obchodování s povolenkami na předpokladu, podle něhož v souladu s čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/87 přísluší členským státům rozhodnout na základě svých národních alokačních plánů a při využití prostoru pro uvážení, který je jim v tomto ohledu vyhrazen, o celkovém množství povolenek, které budou přiděleny a o vydání těchto povolenek jednotlivým zařízením, jež se nacházejí na jejich území. Toto rozhodnutí podléhá pouze předběžné kontrole vyhrazené Komisi podle čl. 9 odst. 3 této směrnice, která bude provedena zejména z hlediska kritérií uvedených v její příloze III. Různost cílů a opatření ke snížení emisí jednotlivých členských států, jež je výsledkem jejich závazků převzatých na základě Kjótského protokolu, tak jak jsou uvedeny v rozvrhu zátěže upraveném v rozhodnutí 2002/358 o schválení Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu jménem Evropského společenství a o společném plnění závazků z něj, a tudíž nejistotu ohledně rozsahu celkového množství a jednotlivých počtů povolenek, které mají být přiděleny různým průmyslovým odvětvím a provozovatelům na základě jednotlivých národních alokačních plánů, nelze vytýkat ustanovením směrnice jako takovým.
(viz body 199–202)
10. Nepředvídatelnost vývoje trhu s obchodováním s povolenkami představuje okolnost, jež je vlastní a neoddělitelná od hospodářského mechanismu systému pro obchodování s povolenkami, zavedeného směrnicí 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, který podléhá klasickým pravidlům nabídky a poptávky charakterizujícím volný a soutěžní trh v souladu se zásadami zakotvenými v článku 1 ve spojení s bodem 7 odůvodnění uvedené směrnice, jakož i v článku 2 a čl. 3 odst. 1 písm. c) a g) ES. Tento aspekt proto nelze kvalifikovat jako odporující zásadě právní jistoty, neboť jinak by byly zpochybněny samotné ekonomické základy systému obchodování s povolenkami, jak je upravuje uvedená směrnice v souladu s pravidly Smlouvy.
(viz bod 203)