Kohtuasi T-16/04
Arcelor SA
versus
Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu
Keskkond – Direktiiv 2003/87/EÜ – Kasvuhoonegaaside saatekvootidega kauplemise süsteem – Tühistamisnõue – Otsese ja isikliku puutumuse puudumine – Kahju hüvitamise nõue – Vastuvõetavus – Isikutele õigusi andva kõrgemalseisva õigusnormi piisavalt selge rikkumine – Omandiõigus – Kutsealal tegutsemise vabadus – Proportsionaalsus – Võrdne kohtlemine – Asutamisvabadus – Õiguskindlus
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Tühistamishagi – Füüsilised ja juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Normatiivakt – Direktiiv
(EÜ artikli 230 neljas lõik ja EÜ artikli 249 kolmas lõik)
2. Tühistamishagi – Füüsilised ja juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Direktiiv 2003/87 – Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem
(EÜ artikkel 174, EÜ artikli 175 lõige 1 ja EÜ artikli 230 neljas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87 lisa I )
3. Menetlus – Hagiavaldus – Vorminõuded – Vaidluseseme määratlemine – Ülevaade fakti- ja õigusväidetest
(Euroopa Kohtu põhikiri, artikli 21 esimene lõik ja artikli 53 esimene lõik; Üldkohtu kodukord, artikli 44 lõike 1 punkt c)
4. Lepinguväline vastutus – Tingimused – Õigusvastasus – Ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumine
(EÜ artiklid 174 ja 175 ja EÜ artikli 288 teine lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87)
5. Isikute vaba liikumine – Asutamisvabadus – Asutamislepingu sätted
(EÜ artikli 3 lõike 1 punkt c, EÜ artiklid 43, 174, 175 ja EÜ artikli 249 kolmas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87)
6. Keskkond – Õhusaaste – Direktiiv 2003/87 – Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem
(EÜ artikli 5 teine lõik, EÜ artikkel 10, EÜ artiklid 174–176 ja EÜ artikli 249 kolmas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87, artikli 9 lõige 1 ja artikli 11 lõige 1)
7. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Põhiõigused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87, artikli 9 lõige 1 ja artikli 11 lõige 1)
8. Keskkond – Õhusaaste – Direktiiv 2003/87 – Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem
(EÜ artiklid 43 ja 174; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87, artikli 3 punkt a ja artikli 12 lõiked 2 ja 3)
9. Keskkond – Õhusaaste – Direktiiv 2003/87 – Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem
(EÜ artikkel 174; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87, artikli 9 lõiked 1 ja 3 ja artikli 11 lõige 1 ja III lisa; nõukogu otsus 2002/358)
10. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Õiguskindlus
(EÜ artikkel 2 ja EÜ artikli 3 lõike 1 punktid c ja g; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87, esimene artikkel)
1. Ainuüksi asjaolust, et EÜ artikli 230 neljandas lõigus ei ole sõnaselgelt ette nähtud isikute poolt direktiivi vastu EÜ artikli 249 kolmanda lõigu tähenduses esitatud tühistamishagide vastuvõetavust, ei piisa, et selline hagi vastuvõetamatuks tunnistada. Nimelt ei saa ühenduse institutsioonid võtta isikutelt õiguskaitset, mille asutamisleping neile annab, pelgalt kõnealuse õigusakti liigi valikuga, isegi kui see võetakse vastu direktiivina. Samuti ei piisa iseenesest üksnes asjaolust, et vaidlusalused sätted on osa üldkohaldatavast aktist, mille puhul on tegemist tõelise direktiiviga, mitte otsusega EÜ artikli 249 neljanda lõigu tähenduses, mis on vormiliselt vastu võetud direktiivina, et oleks välistatud võimalus, et need sätted võivad isikut otseselt ja isiklikult puudutada.
(vt punkt 94)
2. Kuigi vastab tõele, et üldkohaldatava akti vastuvõtmisel on ühenduse institutsioonid kohustatud järgima kõrgemalseisvaid õigusnorme, sealhulgas põhiõigusi, siis väide, et niisugune akt rikub neid norme või õigusi, ei ole üksi piisav, et tunnistada isiku hagi vastuvõetavaks, ilma et EÜ artikli 230 neljanda lõigu nõuded sisutuks muutuksid, kuna see väidetav rikkumine ei individualiseeri teda sarnaselt adressaadiga.
Sellega seoses ei ole ühtegi sõnaselget ja spetsiifilist sätet või kõrgemalseisvat või teisese õiguse sätet, mis kohustaks ühenduse seadusandjat direktiivi 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) vastuvõtmise käigus eriliselt arvesse võtma malmi- või terasetootjate olukorda võrreldes muude kõnealuse direktiivi I lisas nimetatud tööstussektorite ettevõtjate olukorraga. Muu hulgas ei näe niisugust kohustust ette EÜ artikkel 174 ega artikli 175 lõige 1, mis on keskkonna valdkonnas ühenduse regulatiivse tegevuse õiguslik alus.
Seega ei saa asuda seisukohale, et direktiivi 2003/87 sätted puudutavad terasetootjat isiklikult.
(vt punktid 102, 103, 105)
3. Ühenduse institutsiooni poolt väidetavalt tekitatud kahju hüvitamist taotlev hagiavaldus peab sisaldama andmeid, mis võimaldaksid määratleda hageja poolt institutsioonile etteheidetavat käitumist, põhjuseid, miks hageja leiab, et selle käitumise ja väidetavalt tekkinud kahju vahel on põhjuslik seos, ning kahju iseloomu ja ulatust.
Siiski, kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu väidetavalt õigusvastase tegevuse ehk direktiivi 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) vastuvõtmise tõttu tekkinud kahju hüvitamist taotleva hagiavalduse esitamise hetke asjaolusid arvestades pidi see kahju tingimata aset leidma tulevikus, kuna vaidlustatud direktiivi ülevõtmine siseriiklikesse õiguskordadesse oli veel käimas, ning kui liikmesriikide kaalutlusõigust saastekvootide kauplemise süsteemi rakendamise osas oma territooriumidel vastavalt riiklikele saastekvootide jaotuskavadele arvestades ei saanud hageja oma hagi esitamisel täpsustada selle tulevase kahju täpset ulatust, ei olnud hagiavalduses vaja täpsustada selle vastuvõetavuse tingimuse täitmiseks kahju täpset ulatust ja veelgi vähem taotletava hüvitise summat arvuliselt väljendada, mida on igal juhul võimalik teha kuni repliigistaadiumini tingimusel, et hageja niisugustele asjaoludele viitab ja toob esile elemendid, mis võimaldavad hinnata kahju laadi ja ulatust, ning kostjal on seega võimalik ennast kaitsta.
(vt punktid 132, 135)
4. Direktiivi 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) vastuvõtmisest tuleneva ühenduse lepinguvälise vastutuse puhul peab isikutele õigusi andvate õigusnormide võimalik piisavalt selge rikkumine tuginema niisuguse laia kaalutlusõiguse piiride ilmselgele ja olulisele ületamisele, mis on ühenduse seadusandjal keskkonnaalase pädevuse teostamisel EÜ artiklite 174 ja 175 alusel. Nimelt tähendab selle kaalutlusõiguse teostamine esiteks seda, et ühenduse seadusandja peab ette nägema ja hindama keerukaid ja ebakindlaid ökoloogilisi, teaduslikke, tehnilisi ja majanduslikke arengusuundi ning teiseks peab seadusandja kaaluma erinevaid EÜ artiklis 174 nimetatud eesmärke, põhimõtteid ja huvisid ning olema nende osas vahekohtunikuks. Kõnealuses direktiivis väljendub see rea osaliselt vastuoluliste eesmärkide ja alleesmärkide kehtestamises.
(vt punktid 141, 143)
5. Ühenduse institutsioonid peavad samamoodi nagu liikmesriigid järgima niisuguseid põhivabadusi nagu asutamisvabadus, mis aitavad saavutada ühte ühenduse põhieesmärkidest, nimelt EÜ artikli 3 lõike 1 punktis c sätestatud siseturu väljakujundamise eesmärki.
Siiski ei tulene sellest üldisest kohustusest, et ühenduse seadusandja on kohustatud reguleerima kõnealust valdkonda nii, et ühenduse õigusaktid, eelkõige siis, kui need on võetud direktiivi vormis EÜ artikli 249 kolmanda lõigu tähenduses, annaksid ammendava ja lõpliku vastuse teatavatele siseturu väljakujundamise nurga alt tekkinud probleemidele või et nendega ühtlustatakse täielikult siseriiklikud õigusaktid, et kõrvaldada ühendusesisese kaubavahetuse igasugune mõeldav takistus. Kui ühenduse seadusandja peab ümber korraldama või looma niisuguse keerulise süsteemi, nagu on saastekvootidega kauplemise süsteem, mis kehtestati direktiiviga 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, võib ta kasutada astmelist lähenemist ja ühtlustada kõnealuseid siseriiklikke õigusakte vaid järk-järgult, kuna niisuguste meetmete ellurakendamine on üldiselt keeruline, kuna see eeldab, et pädevad ühenduse institutsioonid töötavad erisuguste ja keerukate siseriiklike sätete põhjal välja ühised eeskirjad, mis on kooskõlas asutamislepingus määratletud eesmärkidega ja mis kiidetakse heaks nõukogu liikmete kvalifitseeritud häälteenamusega. Nii on see ka EÜ artiklite 174 ja 175 kohaste ühenduse keskkonnakaitsealaste õigusaktide puhul.
(vt punktid 177 ja 178)
6. Direktiiv on liikmesriigile EÜ artikli 249 kolmanda lõigu kohaselt siduv ainult saavutatava tulemuse seisukohalt, kuid jätab vormi ja meetodite osas valiku selle riigi ametiasutustele, mis tähendab loogiliselt, et liikmesriigil on vajalik kaalutlusruum, et määratleda ülevõtmismeetmed. Pealegi võtab EÜ artikli 5 teises lõigus sätestatud subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt, millele on viidatud direktiivi 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) põhjenduses 30, ühendus valdkondades, mis ei kuulu tema ainupädevusse, meetmeid ainult juhul kui ja ulatuses, milles liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse või toime tõttu paremini saavutada ühenduse tasandil. Kuid EÜ artiklitest 174–176 nähtub, et keskkonnakaitse alal on ühendusel ja liikmesriikidel jagatud pädevus. Seega ei näe ühenduse õigus selles valdkonnas ette täielikku ühtlustamist ja EÜ artikkel 176 näeb liikmesriikidele ette võimaluse võtta rangemaid kaitsemeetmeid, mille suhtes kehtib vaid tingimus, et need peavad olema kooskõlas asutamislepinguga ja nendest peab komisjoni teavitama.
Nende põhimõtete kohaselt ei näe kõnealune direktiiv 2003/87 ühenduse tasandil ette saastekvootidega kauplemise süsteemi loomise ja toimimisega seonduvate tingimuste täielikku ühtlustamist. Nimelt on liikmesriikidel tingimusel, et nad peavad kinni asutamislepingu eeskirjadest, lai kaalutlusruum selle süsteemi rakendamisel ja eelkõige oma riikliku saastekvootide jaotuskava väljatöötamisel ning oma sõltumatute saastekvootide eraldamise otsuste tegemisel kõnealuse direktiivi artikli 9 lõike 1 ja artikli 11 lõike 1 alusel. Üksnes asjaolu, et ühenduse seadusandja on jätnud lahendamata konkreetse küsimuse, mis kuulub selle direktiivi ja niisuguse põhivabaduse nagu asutamisvabaduse kohaldamisalasse, nii et liikmesriigid peavad selle küsimuse lahendama oma kaalutlusruumi kasutades, kuid kindlasti kooskõlas ühenduse õiguse kõrgemalseisvate õigusnormidega, ei õigusta järelikult selle kvalifitseerimist asutamislepingu eeskirjadega vastuolus olevaks. See peab veelgi enam paika, kuna liikmesriigid on vastavalt EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalsuskohustusele kohustatud tagama direktiivide kasuliku mõju, mis tähendab ka seda, et nad peavad siseriiklikku õigust tõlgendama kõnesoleva direktiivi eesmärkidest ja põhimõtetest lähtuvalt.
(vt punktid 179 ja 180)
7. Nii ühenduse seadusandja, kui ta võtab vastu direktiivi, kui ka liikmesriigid, kui nad võtavad nimetatud direktiivi siseriiklikusse õigusesse üle, on kohustatud tagama ühenduse õiguse üldpõhimõtete järgimise. Seega on ühenduse õiguskorras tunnustatud üldpõhimõtete – mille hulka kuuluvad põhiõigused – kaitsest tulenevad nõuded siduvad ka liikmesriikidele, kui nad ühenduse õigusnorme rakendavad, ja nad on kohustatud niivõrd, kui see on võimalik, neid õigusnorme kohaldama tingimustel, mis neid nõudeid ei eira. Need põhimõtted on analoogia alusel kohaldatavad asutamislepingu põhivabadustele.
Sellega seoses, kui direktiiv 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, ja eelkõige direktiivi artikli 9 lõige 1 ja artikli 11 lõige 1 jätavad liikmesriikidele kaalutlusruumi, on see piisavalt ulatuslik, et võimaldada neil nimetatud direktiivi norme kohaldada nii, et see on kooskõlas asutamislepingu põhiõiguste ja põhivabaduste kaitsest tulenevate nõuetega. Lisaks, kuna selle direktiivi rakendamine allub siseriiklike kohtute kontrollile, peavad need kohtud esitama Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse EÜ artiklis 234 nimetatud tingimustel juhul, kui neil on raskusi seoses selle direktiivi tõlgendamise või kehtivusega. Järelikult ei pea liikmesriikide asutused ja kohtud mitte ainult tõlgendama siseriiklikku õigust kooskõlas vaidlustatud direktiiviga, vaid nad peavad ka jälgima, et nad ei tugine nimetatud direktiivi tõlgendusele, mis on vastuolus ühenduse õigusega kaitstavate põhiõigustega või muude ühenduse õiguse üldpõhimõtetega või asutamislepingus sätestatud põhivabadustega, nagu asutamisvabadus. Ühenduse seadusandjale ei saa ette heita seda, et ta ei ole direktiivi raames ammendavalt ja lõplikult lahendanud teatud asutamisvabaduse kohaldamisalasse kuuluvaid probleeme, kuna see direktiiv jätab liikmesriikidele kaalutlusruumi, mis võimaldab neil täielikult asutamislepingu eeskirjadest ja ühenduse õiguse üldpõhimõtetest kinni pidada.
(vt punktid 181–184)
8. Juhul kui puuduks kasvuhoonegaaside saastekvootide vaba üleandmine direktiivi 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) artikli 12 lõigete 2 ja 3 tähenduses koosmõjus artikli 3 punktiga a saastekvootidega kauplemise süsteemi tõhusus ja toimimine vaidlustatud direktiivi artikli 1 tähenduses oluliselt häiritud. Just sel põhjusel kehtestab selle direktiivi artikli 12 lõige 2 liikmesriikidele üldise kohustuse „tagada”, et see vabadus oleks asjassepuutuvate siseriiklike õigusaktide raames tegelikult võimaldatud. Seevastu ei näe nimetatud direktiiv ette piirangut seoses saastekvootide piiriülese üleandmisega sama kontserni juriidiliste isikute vahel olenemata nende majandustegevuse või registrijärgsest asukohast siseturu piires. Direktiivi 2003/87 eelmainitud sätete põhjal ei saa seega järeldada, et direktiiv sisaldab õigusvastast asutamislepingu põhivabaduste, sh asutamisvabaduse piirangut, või et direktiiv kutsub liikmesriike üles neid vabadusi mitte austama. Eriti ei saa ühenduse seadusandjat pidada vastutavaks selle eest, et ta on sellega seoses ilmselgelt ja oluliselt ületanud EÜ artiklist 174 koosmõjus EÜ artikliga 43 tuleneva kaalutlusõiguse piire.
(vt punktid 188, 190)
9. Direktiiv 2003/87, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, ei näe ette ühtegi sätet, mis reguleerib niisuguste finantstagajärgede ulatust, mis võivad tuleneda nii ühele käitisele väljastatud saastekvootide võimalikust nappusest kui ka nende kvootide hinnast, kuna selle hinna määravad kindlaks turujõud, mis on tekkinud selle tulemusel, et on loodud saastekvootide kauplemise süsteem, mille eesmärk on nimetatud direktiivi artikli 1 kohaselt vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Saastekvootide hinna reguleerimine ühenduse tasandil võib vastupidi takistada selle direktiivi peamist eesmärki, st kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist tõhusa saastekvootidega kauplemise süsteemi abil, mille raames määravad heitkoguste ja heitkoguste vähendamiseks tehtud investeeringute hinna põhiliselt turumehhanismid (nimetatud direktiivi põhjendus 5). Sellest tuleneb, et saastekvootide nappuse korral sõltub käitajate stiimul kasvuhoonegaase vähendada või seda mitte teha keerukast majanduslikust otsusest, mis tehakse eelkõige esiteks kauplemise turul saadaolevate kvootide hinnast ja teiseks heitkoguste vähendamise võimalikest kuludest lähtudes, mille tulemusel võidakse kas tootmist vähendada või investeerida energiatõhusamatesse tootmisvahenditesse (sama direktiivi põhjendus 20).
Niisuguses süsteemis ei saa ühenduse seadusandja ette reguleerida heitkoguste hindade tõusu ja sellega seotud saastekvootide hinna tõusu, mis oleneb reast majanduslikest parameetritest, sest vastasel korral vähendatakse või muudetakse olematuks majandusstiimulid, mis on selle toimimise alus, ning häiritakse saastekvootidega kauplemise süsteemi tõhusust. Lisaks kuulub niisuguse süsteemi loomine, sh selle majanduslikud eeldused Kyoto protokollist tulenevate kohustuste täitmiseks, laiaulatusliku kaalutlusruumi alla, mis ühenduse seadusandjal on EÜ artikli 174 kohaselt ning see on iseenesest viimati nimetatu õiguspärane ja sobiv valik. Ühenduse seadusandja on saastekvootidega kauplemise süsteemi rajanud just sellele õiguspärasele valikule tuginedes eeldusele, et vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 9 lõikele 1 ja artikli 11 lõikele 1 teeb iga liikmesriik oma riiklike saastekvootide jaotuskavade alusel (edaspidi „jaotuskava”) ja teostades kaalutlusruumi, mis neile sellega seoses on jäetud, otsuse eraldatavate saastekvootide kohta ja nimetatud kvootide individuaalse väljastamise kohta nende territooriumil asuvatele käitistele. See otsus allub vaid komisjoni piiratud eelnevale kontrollile vastavalt sama direktiivi artikli 9 lõikele 3, arvestades eelkõige direktiivi III lisas nimetatud kriteeriumeid. Seega ei ole eri liikmesriikide heitkoguste vähendamise eesmärkide ja meetmete erinevused, mis on nende selliste Kyoto protokollist tulenevate kohustuste tulemus, nagu need on kajastatud otsuses 2002/358, mis käsitleb Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli heakskiitmist Euroopa Ühenduse nimel ja sellega võetavate ühiste kohustuste täitmist, ette nähtud kohustuste jagamise kokkuleppes, ja seega eri jaotuskavade alusel eri tööstusharudele ja käitajatele eraldatavate saastekvootide üldkoguse ja individuaalsete koguste suurusega seonduv ebakindlus omistatav direktiivi sätetele kui sellistele.
(vt punktid 199–202)
10. Kauplemise turu muutuste ettenähtavuse puudumine on direktiiviga 2003/87 (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem) saastekvootidega kauplemise süsteemi iseloomustavale majanduslikule mehhanismile omane ja selle lahutamatu osa ning allub pakkumise ja nõudluse klassikalistele reeglitele, mis iseloomustab vaba ja konkurentsipõhist turgu vastavalt põhimõtetele, mis on sätestatud nimetatud direktiivi artiklis 1 koosmõjus põhjendusega 7 ning EÜ artiklis 2 ja artikli 3 lõike 1 punktides c ja g. Seda aspekti ei saa seega kvalifitseerida õiguskindluse põhimõttega vastuolus olevaks, sest vastasel korral seatakse kahtluse alla saastekvootidega kauplemise süsteemi majanduslikud alused, nagu need on kehtestatud vaidlustatud direktiivis kooskõlas asutamislepinguga.
(vt punkt 203)