Zaak T‑16/04
Arcelor SA
tegen
Europees Parlement en Raad van de Europese Unie
„Milieu – Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten – Beroep tot nietigverklaring – Niet rechtstreeks en individueel geraakt – Beroep tot schadevergoeding – Ontvankelijkheid – Voldoende gekwalificeerde schending van hogere rechtsregel waarbij particulieren rechten worden verleend – Eigendomsrecht – Vrije uitoefening van beroepsactiviteit – Evenredigheid – Gelijke behandeling – Vrijheid van vestiging – Rechtszekerheid”
Samenvatting van het arrest
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Normatieve handeling – Richtlijn
(Art. 230, vierde alinea, EG en 249, derde alinea, EG)
2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Richtlijn 2003/87 – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten
(Art. 174 EG, 175, lid 1, EG en 230, vierde alinea, EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, bijlage I)
3. Procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van voorwerp van geschil – Summiere uiteenzetting van aangevoerde middelen
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea, en 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c)
4. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van gemeenschapsrecht
(Art. 174 EG, 175 EG en 288, tweede alinea, EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad)
5. Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Verdragsbepalingen
(Art. 3, lid 1, sub c, EG, 43 EG, 174 EG, 175 EG en 249, derde alinea, EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad)
6. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten
(Art. 5, tweede alinea, EG, 10 EG, 174 EG tot en met 176 EG en 249, derde alinea, EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, en 11, lid 1)
7. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Grondrechten
(Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, en 11, lid 1)
8. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten
(Art. 43 EG en 174 EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, sub a, en 12, leden 2 en 3)
9. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten
(Art. 174 EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, leden 1 en 3, en 11, lid 1, en bijlage III; beschikking 2002/358 van de Raad)
10. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Rechtszekerheid
(Art. 2 EG en 3, lid 1, sub c en g, EG; richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1)
1. De enkele omstandigheid dat artikel 230, vierde alinea, EG niet uitdrukkelijk spreekt over de ontvankelijkheid van een door een particulier ingesteld beroep tot nietigverklaring van een richtlijn in de zin van artikel 249, derde alinea, EG, volstaat op zich niet om een dergelijk beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De gemeenschapsinstellingen kunnen de door het Verdrag aan particulieren geboden rechterlijke bescherming niet eenvoudig door de keuze van de vorm van de handeling uitsluiten, zelfs indien deze de vorm van een richtlijn heeft. Ook het enkele feit dat de litigieuze bepalingen deel uitmaken van een handeling van algemene strekking die een echte richtlijn is en niet een als richtlijn vastgestelde beschikking in de zin van artikel 249, vierde alinea, EG, volstaat op zich niet om de mogelijkheid uit te sluiten dat die bepalingen een particulier rechtstreeks en individueel kunnen raken.
(cf. punt 94)
2. Hoewel de gemeenschapsinstellingen bij de vaststelling van een handeling van algemene strekking verplicht zijn tot naleving van de hogere rechtsregels, met inbegrip van de fundamentele rechten, volstaat het argument dat een dergelijke handeling deze regels of deze rechten schendt, op zich niet om het beroep van een particulier ontvankelijk te verklaren omdat anders de vereisten van artikel 230, vierde alinea, EG zouden worden uitgehold, zolang de gestelde schending hem niet kan individualiseren op soortgelijke wijze als de adressaat.
In dit verband bestaat er geen uitdrukkelijke en specifieke bepaling van hogere rang of van afgeleid recht die de gemeenschapswetgever tijdens de vaststellingsprocedure van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap zou hebben verplicht in het bijzonder rekening te houden met de situatie van de producenten van ruwijzer of staal ten opzichte van die van de marktdeelnemers van de andere in bijlage I bij die richtlijn genoemde bedrijfssectoren. Zo voorzien met name de artikelen 174 EG en 175, lid 1, EG als rechtsgrondslagen voor de regelgevende activiteit van de Gemeenschap op milieugebied niet in een dergelijke verplichting.
Een staal producerende onderneming kan dan ook niet worden geacht door de bepalingen van richtlijn 2003/87 individueel te worden geraakt.
(cf. punten 102‑103, 105)
3. Een beroep tot vergoeding van de door een gemeenschapsinstelling beweerdelijk veroorzaakte schade moet de gegevens bevatten die het mogelijk maken te bepalen welke gedraging de verzoeker aan de instelling verwijt, de redenen waarom de verzoeker meent dat er tussen de gedraging en de schade die hij stelt te hebben geleden, een causaal verband bestaat, alsmede de aard en de omvang van die schade.
Indien deze schade, gelet op de omstandigheden ten tijde van de neerlegging van een verzoekschrift dat ertoe strekt om vergoeding te verkrijgen wegens een beweerdelijk onrechtmatige gedraging van het Parlement en de Raad bij de vaststelling van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, noodzakelijkerwijs een toekomstig karakter moet hebben omdat de omzetting van de bestreden richtlijn in de nationale rechtsordes nog aan de gang is, en indien de verzoeker, gelet op de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de toepassing van de regeling voor de handel in emissierechten op hun grondgebieden overeenkomstig hun nationale toewijzingsplannen, bij de instelling van zijn beroep niet de exacte omvang van deze toekomstige schade kan aangeven, is het niet nodig om in het verzoekschrift als ontvankelijkheidscriterium de exacte omvang van de schade te vermelden, en al helemaal niet om het bedrag van de gevorderde vergoeding te becijferen, aangezien dit hoe dan ook tot in het stadium van repliek mogelijk is, mits de verzoekende partij zich op die omstandigheden beroept en de gegevens ter beoordeling van de aard en omvang van de schade verschaft, zodat de verweerder in staat is zich te verdedigen.
(cf. punten 132, 135)
4. Aangaande de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens de vaststelling van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap moet een eventuele voldoende gekwalificeerde schending van de rechtsregels die ertoe strekken particulieren rechten toe te kennen, berusten op een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de gemeenschapswetgever bij de uitoefening van de bevoegdheden op milieugebied uit hoofde van de artikelen 174 EG en 175 EG beschikt. Bij de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid gaat het er immers om dat de gemeenschapswetgever enerzijds de ingewikkelde en onzekere ecologische, wetenschappelijke, technische en economische ontwikkelingen moet zien aankomen en evalueren, en dat die wetgever anderzijds de verschillende in artikel 174 EG beoogde doelstellingen, beginselen en belangen tegen elkaar afweegt en met elkaar verzoent. Dit wordt in voornoemde richtlijn vertaald in de vaststelling van een reeks van gedeeltelijk tegenstrijdige doelstellingen en subdoelstellingen.
(cf. punten 141, 143)
5. De gemeenschapsinstellingen moeten op dezelfde wijze als de lidstaten de fundamentele vrijheden zoals de vrijheid van vestiging eerbiedigen, die dienen ter bereiking van een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap, met name de totstandbrenging van de interne markt als neergelegd in artikel 3, lid 1, sub c, EG.
Uit deze algemene verplichting volgt echter niet dat de gemeenschapswetgever verplicht is om het betrokken gebied in dier voege te regelen dat de communautaire wetgeving, in het bijzonder wanneer zij de vorm van een richtlijn in de zin van artikel 249, derde alinea, EG aanneemt, een uitputtende en definitieve oplossing biedt voor bepaalde problemen die vanuit het oogpunt van de totstandbrenging van de interne markt zijn opgeworpen, of de nationale wettelijke regelingen volledig harmoniseert om alle denkbare beperkingen van het intracommunautaire handelsverkeer uit de weg te ruimen. Wanneer de gemeenschapswetgever een ingewikkelde regeling, zoals de regeling voor de handel in emissierechten, ingevoerd bij richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, moet herstructureren of opzetten, staat het hem vrij in etappen te werk te gaan en slechts een geleidelijke harmonisatie van de betrokken nationale wettelijke regelingen tot stand te brengen, aangezien de uitvoering van dergelijke maatregelen in het algemeen moeilijk is omdat de bevoegde gemeenschapsinstellingen daartoe, uitgaande van uiteenlopende en ingewikkelde nationale bepalingen, gemeenschappelijke regels moeten opstellen die in overeenstemming zijn met de in het Verdrag neergelegde doelstellingen en waarvoor de instemming van een gekwalificeerde meerderheid van de leden van de Raad vereist is. Dat is ook het geval met de communautaire regelgeving op het gebied van milieubescherming op grond van de artikelen 174 EG en 175 EG.
(cf. punten 177‑178)
6. Krachtens artikel 249, derde alinea, EG is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen, hetgeen logischerwijs betekent dat deze staat een noodzakelijke beoordelingsmarge wordt gelaten om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen. Verder treedt de Gemeenschap op grond van het in artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel, waarnaar wordt verwezen in punt 30 van de considerans van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Uit de artikelen 174 EG tot en met 176 EG blijkt dat de Gemeenschap en de lidstaten op het gebied van milieubescherming over gedeelde bevoegdheden beschikken. De communautaire regelgeving op dit gebied heeft derhalve geen volledige harmonisatie tot doel en artikel 176 EG biedt de lidstaten de mogelijkheid om verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen, waaraan alleen de voorwaarden worden gesteld dat zij verenigbaar zijn met het Verdrag en aan de Commissie ter kennis worden gebracht.
Volgens deze beginselen voorziet richtlijn 2003/87 niet in een volledige harmonisatie op communautair niveau van de voorwaarden die gelden voor de invoering en de werking van de regeling voor de handel in emissierechten. Behoudens de inachtneming van de regels van het Verdrag beschikken de lidstaten namelijk over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de toepassing van deze regeling, met name in het kader van de opstelling van hun nationale toewijzingsplannen en hun autonome beslissingen tot toewijzing van emissierechten op grond van de artikelen 9, lid 1, en 11, lid 1, van de richtlijn. Het enkele feit dat de gemeenschapswetgever een bepaalde vraag, die valt onder de werkingssfeer van deze richtlijn en onder die van een fundamentele vrijheid, zoals de vrijheid van vestiging, open heeft gelaten zodat het aan de lidstaten staat om die vraag in de uitoefening van hun beoordelingsmarge, weliswaar in overeenstemming met de hogere regels van gemeenschapsrecht te regelen, is bijgevolg op zich geen grond om dit verzuim als in strijd met de regels van het Verdrag te kwalificeren. Dat geldt te meer waar de lidstaten op grond van hun verplichting tot loyale samenwerking krachtens artikel 10 EG, verplicht zijn het nuttig effect van richtlijnen te verzekeren, wat ook betekent dat zij het nationale recht moeten uitleggen in het licht van de aan de betrokken richtlijn ten grondslag liggende doelstellingen en beginselen.
(cf. punten 179‑180)
7. Zowel de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van een richtlijn als de lidstaten bij de omzetting van die richtlijn in nationaal recht moeten toezien op de naleving van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht. De vereisten die voortvloeien uit de bescherming van in de communautaire rechtsorde erkende algemene beginselen, waaronder de grondrechten, binden de lidstaten dan ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen, en zij zijn bijgevolg gehouden, deze regelingen zoveel mogelijk toe te passen in overeenstemming met die vereisten. Deze beginselen zijn naar analogie van toepassing op de fundamentele vrijheden van het Verdrag.
Hoewel richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, inzonderheid de artikelen 9, lid 1, en 11, lid 1, ervan, de lidstaten dienaangaande een beoordelingsmarge laat, is deze in beginsel zodanig ruim dat zij de regels van die richtlijn in overeenstemming met de uit de bescherming van de grondrechten en van de fundamentele vrijheden van het Verdrag voortvloeiende eisen kunnen toepassen. Daar de uitvoering van deze richtlijn is onderworpen aan het toezicht van de nationale rechterlijke instanties, staat het bovendien aan deze rechterlijke instanties om het Hof onder de voorwaarden van artikel 234 EG een prejudiciële vraag te stellen, wanneer zij moeilijkheden ondervinden met betrekking tot de uitlegging of de geldigheid daarvan. Derhalve moeten de autoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten niet alleen hun nationaal recht conform de bestreden richtlijn uitleggen, maar moeten zij er ook op toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging daarvan die in conflict zou komen met de door de communautaire rechtsorde beschermde grondrechten, met de andere algemene beginselen van gemeenschapsrecht of met de fundamentele vrijheden van het Verdrag, zoals de vrijheid van vestiging. De gemeenschapswetgever kan niet worden verweten dat hij in het kader van een richtlijn een bepaalde, onder de werkingssfeer van de vrijheid van vestiging vallende problematiek niet uitputtend en definitief heeft geregeld, wanneer deze richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge voorbehoudt die hun de mogelijkheid biedt de regels van het Verdrag en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht ten volle in acht te nemen.
(cf. punten 181‑184)
8. Indien een vrije grensoverschrijdende overdracht van broeikasgasemissierechten in de zin van artikel 12, leden 2 en 3, in samenhang met artikel 3, sub a, van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap ontbreekt, worden de kosteneffectiviteit en de efficiëntie van de regeling voor de handel in emissierechten in de zin van artikel 1 van die richtlijn ernstig verstoord. Daarom legt artikel 12, lid 2, van de richtlijn de lidstaten de algemene verplichting op „ervoor zorg te dragen” dat deze vrijheid in het kader van de relevante nationale wettelijke regeling effect sorteert. Omgekeerd bevat de richtlijn geen beperking met betrekking tot een grensoverschrijdende overdracht van emissierechten tussen rechtspersonen van dezelfde groep van ondernemingen, ongeacht waar hun economische en/of maatschappelijke zetel binnen de interne markt is gevestigd. In het licht van voormelde bepalingen van richtlijn 2003/87 kan derhalve niet worden geconcludeerd dat deze een onrechtmatige beperking van de fundamentele vrijheden van het Verdrag, waaronder de vrijheid van vestiging, bevat of dat zij de lidstaten ertoe aanzet om deze vrijheden niet te eerbiedigen. De gemeenschapswetgever kan er al helemaal niet voor verantwoordelijk worden gesteld dat hij de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van artikel 174 EG in samenhang met artikel 43 EG in dit opzicht kennelijk en ernstig heeft overschreden.
(cf. punten 188, 190)
9. Richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap bevat geen bepaling betreffende de omvang van de financiële gevolgen die kunnen voortvloeien zowel uit het feit dat de aan een installatie toegewezen emissierechten ontoereikend zouden kunnen zijn, als uit de prijs van die emissierechten, daar deze prijs uitsluitend wordt bepaald door de krachten van de markt die is ontstaan als gevolg van de invoering van de regeling voor de handel in emissierechten, die krachtens artikel 1 van de richtlijn erop gericht is, de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. Een communautaire regulering van de prijs van de emissierechten kan integendeel in de weg staan aan het hoofddoel van deze richtlijn, namelijk de reductie van broeikasgasemissies door middel van een efficiënte regeling voor de handel in emissierechten, in het kader waarvan de kosten van de emissies en van de investeringen met het oog op de vermindering daarvan hoofdzakelijk door marktkrachten worden bepaald (punt 5 van de considerans van de richtlijn). Hieruit volgt dat bij een tekort aan emissierechten de drijfveer voor de exploitanten om hun broeikasgasemissies al dan niet terug te dringen afhangt van een ingewikkelde economische beslissing die wordt genomen met inaanmerkingneming van onder meer de prijzen van de op de handelsmarkt beschikbare emissierechten en de kosten van eventuele maatregelen tot emissiereductie die ertoe strekken ofwel de productie te verlagen ofwel te investeren in efficiëntere productiemiddelen wat energierendement betreft (punt 20 van de considerans van de richtlijn).
In een dergelijke regeling kan de stijging van de kosten van de emissies en dus van de prijs van de emissierechten, die afhangt van een reeks van economische parameters, door de gemeenschapswetgever niet van tevoren worden geregeld, omdat anders de economische drijfveren die de basis voor de werking daarvan vormen, worden beperkt of zelfs teniet worden gedaan, zodat de efficiëntie van de regeling voor de handel in emissierechten wordt verstoord. De invoering van een dergelijke regeling, met inbegrip van haar economische premissen, ter naleving van de uit het Protocol van Kyoto voortvloeiende verplichtingen valt bovendien onder de ruime beoordelingsmarge waarover de gemeenschapswetgever krachtens artikel 174 EG beschikt, en vormt op zich een door hem gemaakte legitieme en passende keuze. Op basis van die legitieme keuze heeft de gemeenschapswetgever de regeling voor de handel in emissierechten gebaseerd op de premisse dat het overeenkomstig de artikelen 9, lid 1, en 11, lid 1, van richtlijn 2003/87 aan de lidstaten staat om op grond van hun nationale toewijzingsplannen (NTP’s) en in het kader van de uitoefening van de beoordelingsmarge die hun dienaangaande is voorbehouden, een besluit te nemen over de totale hoeveelheid van toe te wijzen emissierechten en over de individuele verlening van voornoemde emissierechten aan de op hun grondgebied gevestigde installaties. Dat besluit is enkel onderworpen aan een beperkte voorafgaande controle van de Commissie op grond van artikel 9, lid 3, van de richtlijn, met name in het licht van de in bijlage III daarbij vermelde criteria. De variaties waaraan de doelstellingen en de maatregelen tot emissiereductie van de verschillende lidstaten onderhevig zijn, die voortvloeien uit hun verplichtingen krachtens het Protocol van Kyoto, zoals deze tot uiting komen in het lastenverdelingsplan van beschikking 2002/358 betreffende de goedkeuring, namens de Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen, en dus de onzekerheid met betrekking tot de omvang van de totale hoeveelheid en van de individuele hoeveelheden van aan de verschillende bedrijfssectoren en aan de exploitanten op grond van de verschillende NTP’s toe te wijzen emissierechten, kunnen dus niet aan de bepalingen van de richtlijn als zodanig worden toegeschreven.
(cf. punten 199‑202)
10. Het gebrek aan voorzienbaarheid van de ontwikkeling van de handelsmarkt is een factor die inherent is aan en niet te scheiden is van het economische mechanisme dat kenmerkend is voor de regeling voor de handel in emissierechten, die is ingevoerd bij richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, en waarvoor de klassieke regels van vraag en aanbod gelden, die kenmerkend zijn voor een vrije markt waar mededinging heerst, overeenkomstig de beginselen die zijn neergelegd in artikel 1, in samenhang met punt 7 van de considerans van de richtlijn, en in de artikelen 2 EG en 3, lid 1, sub c en g, EG. Dat aspect kan derhalve niet in strijd worden geacht met het rechtszekerheidsbeginsel omdat anders de economische grondslagen van de regeling voor de handel in emissierechten zoals deze in die richtlijn in overeenstemming met de regels van het Verdrag zijn geformuleerd, opnieuw ter discussie zouden worden gesteld.
(cf. punt 203)