Cauza T‑16/04
Arcelor SA
împotriva
Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene
„Mediu – Directiva 2003/87/CE – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră – Cerere de anulare – Lipsa afectării directe și individuale – Cerere de despăgubiri – Admisibilitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme superioare de drept prin care se conferă drepturi particularilor – Drept de proprietate – Libertate de exercitare a unei activități profesionale – Proporționalitate – Egalitate de tratament – Libertate de stabilire – Securitate juridică”
Sumarul hotărârii
1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Act normativ – Directivă
(art. 230 al patrulea paragraf CE și art. 249 al treilea paragraf CE)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră
[art. 174 CE, art. 175 alin. (1) CE și art. 230 al patrulea paragraf CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, anexa I]
3. Procedură – Cerere de sesizare a instanței – Cerințe de formă – Stabilirea obiectului litigiului – Expunere sumară a motivelor invocate
[Statutul Curții de Justiție, art. 21 primul paragraf și art. 53 primul paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1) lit. (c)]
4. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a dreptului comunitar
(art. 174 CE, 175 CE și art. 288 al doilea paragraf CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului)
5. Libera circulație a persoanelor – Libertatea de stabilire – Dispozițiile tratatului
[art. 3 alin. (1) lit. (c) CE, art. 43 CE, 174 CE, 175 CE și art. 249 al treilea paragraf CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului]
6. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră
[art. 5 al doilea paragraf CE, art. 10 CE, 174 CE-176 CE și art. 249 al treilea paragraf CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și art. 11 alin. (1)]
7. Drept comunitar – Principii – Drepturi fundamentale
[Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și art. 11 alin. (1)]
8. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră
[art. 43 CE și 174 CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 3 lit. (a) și art. (12) alin. (2) și (3)]
9. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră
[art. 174 CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și (3), art. 11 alin. (1) și anexa III; Decizia 2002/358 a Consiliului]
10. Drept comunitar – Principii – Securitate juridică
[art. 2 CE și art. 3 alin. (1) lit. (c) și (g) CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 1]
1. Simpla împrejurare că articolul 230 al patrulea paragraf CE nu recunoaște în mod expres admisibilitatea unei acțiuni în anulare introduse de un particular împotriva unei directive în sensul articolului 249 al treilea paragraf CE nu este suficientă pentru a declara inadmisibilă o astfel de acțiune. Astfel, instituțiile comunitare nu pot exclude protecția judiciară oferită particularilor de tratat prin simpla alegere a formei actului în cauză, chiar dacă acesta ia forma unei directive. Tot astfel, simplul fapt că dispozițiile în litigiu fac parte dintr‑un act cu aplicabilitate generală care constituie o directivă veritabilă, iar nu o decizie, în sensul articolului 249 al patrulea paragraf CE, adoptată sub aparența unei directive, nu este suficient în sine pentru a exclude posibilitatea ca aceste dispoziții să privească în mod direct și individual cazul unui particular.
(a se vedea punctul 94)
2. Deși este adevărat că, la adoptarea unui act cu aplicabilitate generală, instituțiile comunitare sunt obligate să respecte normele superioare de drept, inclusiv drepturile fundamentale, afirmația potrivit căreia un astfel de act încalcă aceste norme sau drepturi nu este suficientă, în sine, pentru a declara admisibilă acțiunea introdusă de un particular fără a risca în acest caz să se priveze de substanță cerințele prevăzute la articolul 230 al patrulea paragraf CE, atât timp cât presupusa încălcare nu este de natură să îl individualizeze ca destinatar pe un destinatar.
În această privință, nu există nicio dispoziție expresă și specifică, fie de rang superior, fie de drept derivat, care să oblige legiuitorul comunitar ca, în cursul procesului de adoptare a Directivei 2003/87/CE de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, să ia în considerare în mod special situația producătorilor de fontă sau de oțel în raport cu cea a operatorilor din alte sectoare industriale prevăzute în anexa I la directiva menționată. Astfel, în special articolul 174 CE și articolul 175 alineatul (1) CE, ca temeiuri juridice pentru activitatea de reglementare a Comunității în domeniul mediului, nu prevăd o astfel de obligație.
Prin urmare, nu se poate considera că dispozițiile Directivei 2003/87 privesc în mod individual o întreprindere producătoare de oțel.
(a se vedea punctele 102, 103 și 105)
3. O cerere de reparare a prejudiciilor care se pretinde a fi fost cauzate de o instituție comunitară trebuie să cuprindă elementele care să permită identificarea conduitei de care este acuzată instituția, a motivelor pentru care reclamantul consideră că există un raport de cauzalitate între această conduită și prejudiciul pe care pretinde că l‑a suferit, precum și a caracterului și a întinderii prejudiciului.
Cu toate acestea, având în vedere circumstanțele de la momentul depunerii unei cereri introductive prin care se solicită repararea prejudiciului produs ca urmare a unei conduite pretins nelegale a Parlamentului European și a Consiliului la adoptarea Directivei 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, respectivul prejudiciu trebuia să aibă în mod obligatoriu caracter viitor întrucât directiva amintită se afla încă în curs de transpunere în ordinile juridice naționale și dat fiind că, având în vedere marja de apreciere a statelor membre cu privire la punerea în aplicare a sistemului de comercializare a cotelor pe teritoriile lor, în conformitate cu planurile naționale de alocare proprii, reclamantul nu putea specifica întinderea exactă a acestui prejudiciu viitor la data introducerii acțiunii, nu era absolut indispensabil să se precizeze în cererea introductivă, ca o condiție de admisibilitate, întinderea exactă a prejudiciului și cu atât mai puțin să se cuantifice valoarea despăgubirilor solicitate, acest lucru putând avea loc, în orice caz, până la formularea replicii, cu condiția ca reclamantul să invoce astfel de împrejurări și să indice elementele care permit să se aprecieze natura și întinderea prejudiciului, pârâtul fiind, prin urmare, în măsură să se apere.
(a se vedea punctele 132 și 135)
4. În ceea ce privește angajarea răspunderii extracontractuale a Comunității pentru adoptarea Directivei 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, o eventuală încălcare suficient de gravă a normelor de drept prin care se conferă drepturi particularilor trebuie să se bazeze pe o nerespectare vădită și serioasă a limitelor largii puteri de apreciere de care se bucură legiuitorul comunitar în exercitarea competențelor în domeniul mediului, în temeiul articolelor 174 CE și 175 CE. Astfel, exercitarea acestei puteri discreționare presupune, pe de o parte, necesitatea ca legiuitorul comunitar să anticipeze și să evalueze evoluțiile ecologice, științifice, tehnice și economice cu caracter complex și nesigur și, pe de altă parte, să asigure un echilibru și un arbitraj între diferitele obiective, principii și interese prevăzute la articolul 174 CE. Aceasta se traduce în cadrul directivei menționate prin stabilirea unei serii de obiective și de obiective intermediare parțial contradictorii.
(a se vedea punctele 141 și 143)
5. Instituțiile comunitare trebuie să respecte, asemenea statelor membre, libertățile fundamentale, cum ar fi libertatea de stabilire, care sunt menite să ducă la îndeplinirea obiectivelor esențiale ale Comunității, în special realizarea pieței interne consacrată la articolul 3 alineatul (1) litera (c) CE.
Cu toate acestea, din această obligație generală nu rezultă că legiuitorul comunitar trebuie să reglementeze domeniul în cauză astfel încât legislația, în special atunci când aceasta ia forma unei directive, în sensul articolului 249 al treilea paragraf CE, să ofere o soluție exhaustivă și definitivă unor probleme apărute din perspectiva pieței interne sau să efectueze o armonizare completă a legislațiilor naționale pentru a elimina toate obstacolele imaginabile din calea comerțului intracomunitar. Atunci când este necesar să se restructureze sau să se creeze un sistem complex, precum sistemul de comercializare a cotelor instituit prin Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, leguitorului comunitar i se permite să recurgă la o abordare etapizată și să nu procedeze decât la o armonizare progresivă a legislațiilor naționale în cauză, întrucât punerea în aplicare a unor astfel de măsuri este în general dificilă, presupunând din partea instituțiilor comunitare competente elaborarea, pornind de la o serie de dispoziții naționale diferite și complexe, a unor norme comune conforme cu obiectivele definite de tratat și care întrunesc acordul majorității calificate a membrilor Consiliului. Astfel se întâmplă și în cazul reglementării comunitare în materia protecției mediului în temeiul articolelor 174 CE și 175 CE.
(a se vedea punctele 177 și 178)
6. În conformitate cu articolul 249 al treilea paragraf CE, directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar numai cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând în același timp autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele, ceea ce implică în mod logic o marjă obligatorie de apreciere a statului respectiv în definirea măsurilor de transpunere. Pe de altă parte, în temeiul principiului subsidiarității consacrat la articolul 5 al doilea paragraf CE, la care face trimitere considerentul (30) al Directivei 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, Comunitatea nu intervine, în domeniile care nu țin de competența sa exclusivă, decât dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii propuse nu pot fi realizate în mod suficient de către statele membre și pot fi, prin urmare, ținând seama de dimensiunile sau de efectele acțiunii propuse, mai bine realizate la nivel comunitar. Or, din articolele 174 CE-176 CE rezultă că, în domeniul protecției mediului, competențele Comunității și ale statelor membre sunt partajate. Prin urmare, reglementarea comunitară în acest domeniu nu urmărește o armonizare completă, iar articolul 176 CE prevede posibilitatea ca statele membre să adopte măsuri de protecție mai stricte, aceste măsuri fiind supuse numai condițiilor de a fi compatibile cu tratatul și notificate Comisiei.
În conformitate cu aceste principii, Directiva 2003/87 nu prevede o armonizare completă, la nivel comunitar, a condițiilor care stau la baza înființării și funcționării sistemului de comercializare a cotelor. Astfel, sub rezerva respectării normelor din tratat, statele membre au o mare libertate în ceea ce privește punerea în aplicare a acestui sistem, în special în ceea ce privește elaborarea planurilor naționale de alocare proprii și a deciziilor autonome de alocare a cotelor de emisie în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) și cu articolul 11 alineatul (1) din directiva menționată. Prin urmare, simplul fapt că legiuitorul comunitar nu a tranșat o anumită chestiune ce ține de domeniul de aplicare al directivei respective și de cel al unei libertăți fundamentale, astfel încât revine statelor membre sarcina să rezolve acest aspect în exercitarea marjei lor de apreciere, în mod evident, în conformitate cu normele superioare de drept comunitar, nu justifică, în sine, caracterizarea acestei omisiuni ca fiind contrară normelor din tratat. Iar aceasta cu atât mai mult cu cât statele membre sunt ținute, în virtutea obligației lor de cooperare loială prevăzute la articolul 10 CE, să asigure efectul util al directivelor, ceea ce presupune, totodată, că trebuie să interpreteze dreptul intern în funcție de obiectivele și principiile care stau la baza directivei în cauză.
(a se vedea punctele 179 și 180)
7. Atât legiuitorul comunitar, atunci când adoptă o directivă, cât și statele membre, atunci când transpun directiva respectivă în legislația națională, au obligația să asigure respectarea principiilor generale de drept comunitar. Astfel, cerințele care rezultă din protecția drepturilor fundamentale în ordinea juridică comunitară sunt obligatorii în egală măsură pentru statele membre atunci când pun în aplicare reglementări comunitare și, prin urmare, acestea sunt ținute, în cea mai mare măsură posibilă, să aplice aceste reglementări în condiții care nu încalcă cerințele respective. Aceste principii se aplică, prin analogie, libertăților fundamentale din tratat.
În această privință, chiar dacă Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, în special articolul 9 alineatul (1) și articolul 11 alineatul (1), lasă statelor membre o anumită marjă de apreciere, aceasta este, în principiu, suficient de largă pentru a le permite să aplice normele directivei într‑un mod conform cu cerințele de protecție a drepturilor omului și a libertăților fundamentale din tratat. În plus, întrucât punerea în aplicare a directivei menționate este supusă controlului exercitat de instanțele naționale, este de competența acestor instanțe să adreseze Curții o întrebare preliminară în condițiile prevăzute la articolul 234 CE în cazul în care întâmpină dificultăți legate de interpretarea sau de validitatea directivei. Așadar, autoritățile și instanțele din statele membre nu au numai obligația de a interpreta dreptul lor național într‑un mod conform directivei în cauză, ci și de a se asigura că nu se vor întemeia pe o interpretare a acesteia care ar intra în conflict cu drepturile fundamentale protejate de ordinea juridică comunitară, cu alte principii generale de drept comunitar sau cu libertățile fundamentale din tratat, cum ar fi libertatea de stabilire. Nu poate fi reproșat legiuitorului comunitar că nu a soluționat definitiv și exhaustiv, în cadrul unei directive, anumite aspecte ce țin de domeniul de aplicare al libertății de stabilire, în cazul în care respectiva directivă rezervă statelor o marjă de apreciere care le permite să respecte pe deplin normele din tratat și principiile generale de drept comunitar.
(a se vedea punctele 181-184)
8. În lipsa liberului transfer transfrontalier de cote de emisie în sensul articolului 12 alineatele (2) și (3) coroborat cu articolul 3 litera (a) din Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, eficacitatea și performanța sistemului de comercializare a cotelor în sensul articolului 1 din directiva menționată ar fi puternic perturbate. Pentru acest motiv, articolul 12 alineatul (2) din directivă impune statelor membre obligația generală de a se asigura că această libertate este garantată efectiv în cadrul legislației naționale relevante. În sens invers, trebuie să se constate că directiva în cauză nu prevede nicio restricție cu privire la transferul transfrontalier de cote între persoane juridice aparținând aceluiași grup de întreprinderi, indiferent de sediul economic și/sau social al acestora în cadrul pieței interne. În lumina dispozițiilor menționate din Directiva 2003/87, nu se poate, așadar, deduce că directiva cuprinde o restrângere nelegală a libertăților fundamentale din tratat, inclusiv a libertății de stabilire, sau că ar îndemna statele membre să nu respecte aceste libertăți. Cu atât mai mult, legiuitorul comunitar nu poate fi considerat responsabil de nerespectarea, în mod vădit și grav, a limitelor puterii sale de apreciere prevăzute la articolul 174 CE coroborat cu articolul 43 CE.
(a se vedea punctele 188 și 190)
9. Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității nu prevede nicio dispoziție care să reglementeze întinderea consecințelor financiare care ar putea rezulta atât din eventuala insuficiență a cotelor de emisie alocate unei instalații, cât și din prețul acestor cote, care este determinat exclusiv de forțele pieței apărute ca urmare a instituirii sistemului de comercializare a cotelor care, în temeiul articolului 1 din directiva menționată, urmărește a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic. O reglementare la nivel comunitar a prețului cotelor ar putea să contracareze obiectivul principal al directivei în cauză, mai exact reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră prin intermediul unui sistem performant de comercializare a cotelor, în cadrul căruia costul emisiilor și al investițiilor realizate în vederea reducerii acestora este în principal determinat de mecanismele pieței [considerentul (5) al directivei]. Din acestea reiese că, în cazul unei insuficiențe a cotelor, măsura în care operatorii sunt stimulați să reducă sau să nu reducă emisiile depinde de o decizie economică complexă adoptată, între altele, în funcție, pe de o parte, de prețul cotelor de emisie disponibile pe piața de comercializare și, pe de altă parte, de costurile unor eventuale măsuri de reducere a emisiilor care pot avea ca obiect fie reducerea producției, fie investiții în mijloace de producție mai eficace la nivelul randamentului energetic [considerentul (20) al aceleiași directive].
În cadrul unui astfel de sistem, creșterea costului emisiilor și, prin urmare, a prețului cotelor, care depinde de o serie de parametri economici, nu poate fi reglementată în prealabil de către legiuitorul comunitar fără ca prin aceasta să se riște reducerea, ori chiar anularea, stimulentelor economice care reprezintă fundamentul funcționării sale și, astfel, să se perturbe eficacitatea sistemului de comercializare a cotelor. În plus, instituirea unui asemenea sistem, incluzând premisele sale economice, în vederea respectării obligațiilor ce decurg din Protocolul de la Kyoto, ține de marja largă de apreciere prevăzută la articolul 174 CE și constituie în sine o decizie legitimă și adecvată a acestuia. Tocmai această decizie legitimă a constituit baza pe care a întemeiat legiuitorul comunitar sistemul de comercializare a cotelor, pornind de la premisa că, în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) și cu articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2003/87, statele membre sunt cele care decid, pe baza planurilor naționale de alocare proprii și în exercitarea puterii de apreciere care le este rezervată în această privință, cantitatea totală de cote care urmează a fi alocate și modul de emitere a cotelor menționate către instalațiile individuale stabilite pe teritoriile lor. Această decizie este supusă numai unui control prealabil limitat din partea Comisiei, în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din directiva menționată, în principal din perspectiva criteriilor enumerate în anexa III. Prin urmare, diferențele dintre obiectivele și măsurile de reducere a emisiilor decise de diferitele state membre, care sunt rezultatul obligațiilor acestora asumate în temeiul Protocolului de la Kyoto, astfel cum se reflectă în planul repartizării sarcinilor în conformitate cu Decizia 2002/358 privind aprobarea, în numele Comunității Europene, a Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice și îndeplinirea în comun a angajamentelor care decurg din acesta, și, deopotrivă, incertitudinea apărută cu privire la importanța cantităților totale și individuale de cote care trebuie alocate diferitelor sectoare industriale și operatorilor, pe baza diferitelor planuri naționale de alocare, nu este imputabilă dispozițiilor din directivă ca atare.
(a se vedea punctele 199-202)
10. Lipsa de previzibilitate cât privește evoluția pieței de comercializare constituie un element inerent și inseparabil de mecanismul economic ce caracterizează sistemul de comercializare a cotelor instituit prin Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității, care este supus regulilor clasice ale cererii și ofertei care definesc o piață liberă și concurențială, în conformitate cu principiile stabilite la articolul 1 coroborat cu considerentul (7) al directivei menționate, precum și cu articolul 2 și cu articolul 3 alineatul (1) literele (c) și (g) CE. Acest aspect nu poate fi, așadar, descris ca fiind contrar principiului securității juridice, fără a risca astfel să se pună sub semnul întrebării temeiurile economice înseși ale sistemului de comercializare a cotelor astfel cum au fost definite în directiva în cauză, în conformitate cu normele din tratat.
(a se vedea punctul 203)