Zadeva T-16/04

Arcelor SA

proti

Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije

„Okolje – Direktiva 2003/87/ES – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Predlog za razglasitev ničnosti – Neobstoj neposredne in posamične zadevnosti – Odškodninski zahtevek – Dopustnost – Dovolj resna kršitev višjega pravnega pravila ali načela, ki posameznikom podeljuje pravice – Lastninska pravica – Svoboda opravljanja poklicne dejavnosti – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Svoboda ustanavljanja – Pravna varnost“

Povzetek sodbe

1.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Normativen akt – Direktiva

(člena 230, četrti odstavek, ES in 249, tretji odstavek, ES)

2.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(členi 174 ES, 175(1) ES in 230, četrti odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, Priloga I)

3.      Postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Opredelitev predmeta spora – Kratek povzetek tožbenih razlogov

(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek, in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)( c))

4.      Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Skupnosti

(členi 174 ES, 175 ES in 288, drugi odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87)

5.      Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Določbe Pogodbe

(členi 3(1)( c) ES, 43 ES, 174 ES, 175 ES in 249, tretji odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87)

6.      Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(členi 5, drugi odstavek, ES, 10 ES, od 174 ES do 176 ES in 249, tretji odstavek, ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in 11(1))

7.      Pravo Skupnosti – Načela – Temeljne pravice

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in 11(1))

8.      Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(člena 43 ES in 174 ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 3(a) ter 12(2) in (3))

9.      Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov

(člen 174 ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in (3) ter 11(1) in Priloga III; Odločba Sveta 2002/358)

10.    Pravo Skupnosti – Načela – Pravna varnost

(člena 2 ES ter 3(1)(c) in (g), ES; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člen 1)

1.      Samo okoliščina, da člen 230, četrti odstavek, ES izrecno ne priznava dopustnosti tožbe posameznika za razglasitev ničnosti direktive iz člena 249, tretji odstavek, ES, ne zadošča za razglasitev nedopustnosti tožbe. Institucije Skupnosti namreč ne morejo izključiti pravnega varstva, ki ga posameznikom priznava Pogodba, le z izbiro oblike zadevnega akta, pa čeprav ima obliko direktive. Poleg tega le dejstvo, da so sporne določbe sestavni del splošnega akta, ki je prava direktiva, in ne odločba v smislu člena 249, četrti odstavek, ES, ki je sprejeta v obliki direktive, samo po sebi ne zadostuje za izključitev možnosti, da te določbe neposredno in posamično zadevajo posameznika.

(Glej točko 94.)

2.      Čeprav je res, da je treba pri sprejetju splošnega akta institucije Skupnosti spoštovati višja pravna pravila ali načela, skupaj s temeljnimi pravicami, navedba, da tak akt krši ta pravila ali pravice, sama po sebi ne zadošča za razglasitev tožbe posameznika za dopustno, ne da bi vsebinsko razvrednotili zahteve člena 230, četrti odstavek, ES, če zatrjevana kršitev tožeče stranke ne individualizira enako kot naslovnika.

V zvezi s tem nobena izrecna in posamična določba, bodisi višjega bodisi izvedenega prava, zakonodajalcu Skupnosti ne nalaga obveznosti, da med sprejemanjem Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti še zlasti upošteva položaj proizvajalcev surovega železa ali jekla v primerjavi z gospodarskimi subjekti iz drugih industrijskih sektorjev, na katere se nanaša Priloga I k tej direktivi. Tako zlasti člena 174 ES in 175(1) ES kot pravni podlagi za izdajanje predpisov Skupnosti na področju okolja ne določata take obveznosti.

Tako za podjetje, ki proizvaja jeklo, ni mogoče šteti, da ga določbe Direktive 2003/87 posamično zadevajo.

(Glej točke 102, 103 in 105.)

3.      Tožba za povrnitev škode, ki naj bi jo domnevno povzročila institucija Skupnosti, mora vsebovati elemente, ki dopuščajo opredelitev ravnanja, ki ga tožeča stranka očita instituciji, razloge, zaradi katerih meni, da obstaja vzročna zveza med ravnanjem in domnevno nastalo škodo, ter njeno naravo in obseg.

Vendar, ker je ta škoda – ob upoštevanju okoliščin ob vložitvi vloge, s katero se želi doseči povračilo škode, ki naj bi nastala, ker sta Evropski parlament in Svet s sprejetjem Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti domnevno ravnala nezakonito – nujno bodoča škoda, saj je bila izpodbijana direktiva v tem času še v postopku prenosa v nacionalne pravne rede, in ker glede na diskrecijsko pravico držav članic v zvezi z vzpostavitvijo sistema za trgovanje s pravicami na njihovem ozemlju ob uporabi njihovega nacionalnega načrta razdelitve tožeča stranka ob vložitvi tožbe ni mogla navesti natančnega obsega te bodoče škode, v tožbi ni bilo nujno potrebno navesti natančnega obsega škode kot pogoja za njeno dopustnost, in še manj zneska zahtevane odškodnine, saj je to možno vse do faze replike, če se tožeča stranka sklicuje na take okoliščine in navaja dejstva, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti naravo in obseg škode, da lahko tako tožena stranka poskrbi za svojo obrambo.

(Glej točki 132 in 135.)

4.      Da bi bila Skupnost zaradi sprejetja Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti nepogodbeno odgovorna, mora morebitna dovolj resna kršitev pravnih pravil, ki posameznikom podeljujejo pravice, temeljiti na očitni in resni kršitvi široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Skupnosti pri izvrševanju svojih pooblastil na področju okolja na podlagi členov 174 ES in 175 ES. Izvajanje te diskrecijske pravice namreč, po eni strani, pomeni, da mora zakonodajalec Skupnosti predvideti in oceniti zapleten in negotov ekološki, znanstveni, tehnični in gospodarski razvoj in, po drugi strani, da mora uravnotežiti in uskladiti različne cilje, načela in interese iz člena 174 ES. To je v tej direktivi izraženo z določitvijo vrste glavnih ciljev in stranskih ciljev, ki si deloma nasprotujejo.

(Glej točki 141 in 143.)

5.      Institucije Skupnosti morajo enako kot države članice spoštovati temeljne svoboščine, kot je svoboda ustanavljanja, ki so namenjene doseganju temeljnih ciljev Skupnosti, zlasti vzpostavitvi notranjega trga iz člena 3(1)(c) ES.

Vendar iz te splošne obveznosti ne izhaja, da mora zakonodajalec Skupnosti zadevno problematiko urejati tako, da bi zakonodaja Skupnosti, zlasti ko sprejme direktivo v smislu člena 249, tretji odstavek, ES, dala izčrpno in dokončno rešitev nekaterih izpostavljenih težav z vidika vzpostavitve notranjega trga ali da bi se z njo popolnoma uskladile nacionalne zakonodaje, da bi tako odstranila vse predstavljive ovire za izmenjavo med državami članicami. Kadar mora zakonodajalec Skupnosti preoblikovati ali vzpostaviti zapleten sistem, kakršen je sistem za trgovanje s pravicami, ki je bil vzpostavljen z Direktivo 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, mu je dovoljena uporaba stopenjskega pristopa in lahko deluje le v smeri postopnega usklajevanja zadevnih nacionalnih zakonodaj, saj je izvajanje takih ukrepov po navadi težavno, ker od pristojnih institucij Skupnosti zahteva oblikovanje skupnih pravil na podlagi različnih in zapletenih nacionalnih določb, ki morajo bili v skladu s cilji Pogodbe in s katerimi soglaša kvalificirana večina članic Sveta. To velja tudi za predpise Skupnosti glede varstva okolja iz členov 174 ES in 175 ES.

(Glej točki 177 in 178.)

6.      Na podlagi člena 249, tretji odstavek, ES direktiva naslovljene države članice zavezuje le glede cilja, ki ga je treba doseči, medtem ko izbiro oblike in metod prepušča nacionalnim organom, kar logično vključuje tudi potrebno diskrecijsko pravico te države, da določi ukrepe za prenos. Poleg tega na podlagi načela subsidiarnosti iz člena 5, drugi odstavek, ES, na katerega se sklicuje uvodna izjava 30 Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, Skupnost na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa le, če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov in jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje doseže Skupnost. Iz členov 174 ES in 176 ES pa je razvidno, da so pristojnosti Skupnosti in držav članic pri varstvu okolja deljene. Zato zakonodaja Skupnosti na tem področju ne predvideva popolne usklajenosti, člen 176 ES pa državam članicam omogoča sprejemanje strožjih varstvenih ukrepov, za katere sta edina pogoja, da so združljivi s Pogodbo in da je o njih uradno obveščena Komisija.

V skladu s temi načeli zadevna direktiva 2003/87 na ravni Skupnosti ne predvideva popolne uskladitve pogojev, na katerih temeljita vzpostavitev in delovanje sistema za trgovanje s pravicami. Države članice namreč zavezujejo le pravila Pogodbe ES, sicer pa imajo široko diskrecijsko pravico glede vzpostavitve tega sistema, zlasti v okviru priprave njihovega nacionalnega načrta razdelitve pravic in samostojnih odločitev o dodelitvi pravic do emisije na podlagi členov 9(1) in 11(1) te direktive. Zato le dejstvo, da je zakonodajalec Skupnosti pustil odprto posebno vprašanje, ki se nanaša na področji uporabe te direktive in temeljnih svoboščin, kot je svoboda ustanavljanja, tako da je državam članicam pustil pristojnost, da uredijo to vprašanje z uporabo njihove diskrecijske pravice, seveda v skladu s temeljnimi pravnimi pravili prava Skupnosti, samo po sebi ne more biti razlog, da bi bila ta opustitev v nasprotju s pravili Pogodbe ES. To velja še toliko bolj, ker morajo države članice zaradi dolžnosti lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES zagotoviti polni učinek direktiv, kar vključuje tudi dolžnost razlage notranjega prava v skladu s cilji in načeli, na katerih je utemeljena zadevna direktiva.

(Glej točki 179 in 180.)

7.      Tako zakonodajalec Skupnosti ob sprejemanju direktive kot države članice ob njenem prenosu morajo spoštovati splošna pravna načela prava Skupnosti. Tako zahteve, ki izhajajo iz varstva splošnih načel, ki jih priznava pravni red Skupnosti in ki zajemajo temeljne pravice, prav tako zavezujejo države članice pri izvajanju predpisov Skupnosti, ki so tako zavezane, kolikor je mogoče, te predpise uporabljati v skladu s temi zahtevami. Ta načela se analogno uporabljajo tudi za temeljne svoboščine iz Pogodbe.

Če v zvezi s tem Direktiva 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, zlasti njena člena 9(1) in 11(1), državam članicam dopušča diskrecijsko pravico, je ta načeloma dovolj široka, da jim omogoča uporabo določb te direktive v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz varstva temeljnih pravic in temeljnih svoboščin Pogodbe. Poleg tega – ker so za nadzor nad ukrepi za prenos te direktive pristojna nacionalna sodišča – so ta tudi pristojna, da pod pogoji iz člena 234 ES na Sodišče naslovijo predlog za sprejetje predhodne odločbe, če pride do težav pri njeni razlagi ali veljavnosti. Zato morajo organi in sodišča držav članic ne samo razlagati nacionalno pravo v skladu z izpodbijano direktivo, temveč tudi paziti, da se ne sklicujejo na njeno razlago, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Skupnosti, z drugimi splošnimi načeli prava Skupnosti ali s temeljnimi svoboščinami iz Pogodbe, kot je svoboda ustanavljanja. Zakonodajalcu Skupnosti ni mogoče očitati, da v okviru direktive ni izčrpno in dokončno rešil neke problematike glede svobode ustanavljanja, če ta direktiva državam članicam pušča diskrecijsko pravico, ki jim omogoča, da v celoti spoštujejo pravila Pogodbe in temeljna načela prava Skupnosti.

(Glej točke od 181 do 184.)

8.      Neobstoj prostega čezmejnega prenosa pravic do emisij toplogrednih plinov v smislu člena 12(2) in (3) v povezavi s členom 3(a) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti bi namreč resno ogrožal uspešnost in učinkovitost sistema za trgovanje s pravicami iz člena 1 te direktive. Zaradi tega člen 12(2) te direktive državam članicam nalaga splošno obveznost, da z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo učinkovito izvajanje te svoboščine. Obratno pa ta direktiva ne predvideva omejitev glede čezmejnega prenosa pravic med pravnimi osebami iste skupine podjetij, neodvisno od lokacije njihovih obratov in/ali sedeža na notranjem trgu. V povezavi z zgoraj navedenimi določbami Direktive 2003/87 ni mogoče sklepati, da ta vsebuje nezakonito omejitev temeljnih svoboščin iz Pogodbe, vključno s svobodo ustanavljanja, ali da države članice napeljuje h kršitvi teh svoboščin. Zakonodajalec Skupnosti je glede tega še toliko manj odgovoren za očitno in resno kršitev svoje diskrecijske pravice iz člena 174 ES v povezavi s členom 43 ES.

(Glej točki 188 in 190.)

9.      Direktiva 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti ne vsebuje nobene določbe, ki bi urejala obseg finančnih posledic, ki bi lahko izhajale tako iz morebitne nezadostne količine pravic do emisije, dodeljenih neki napravi, kot tudi cene teh pravic, glede na to, da se ta cena določa izključno na podlagi razmer na trgu in je posledica vzpostavitve sistema za trgovanje s pravicami, ki je na podlagi člena 1 te direktive namenjen temu, da se pospeši zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Urejanje cene pravic na ravni Skupnosti bi lahko nasprotovalo glavnemu cilju te direktive, namreč zmanjšanju emisij toplogrednih plinov z vzpostavitvijo učinkovitega sistema za trgovanje s pravicami, v katerem stroške emisij in naložb za njihovo zmanjšanje v glavnem določajo tržni mehanizmi (uvodna izjava 5 te direktive). Iz tega izhaja, da je, če ni zadostnega števila pravic, spodbuda upravljavcem naprav, da zmanjšajo svoje emisije toplogrednih plinov ali da tega ne storijo, odvisna od zapletene ekonomske odločitve, sprejete na podlagi zlasti, po eni strani, cen pravic do emisije, razpoložljivih na trgu s pravicami, in, po drugi strani, stroškov morebitnih ukrepov za zmanjšanje emisij, katerih cilj je lahko bodisi zmanjšanje proizvodnje bodisi naložbe v energetsko učinkovitejša proizvodna sredstva (uvodna izjava 20 iste direktive).

V takem sistemu zakonodajalec Skupnosti zvišanja cen emisij in torej cen pravic, ki je odvisno od številnih ekonomskih dejavnikov, ne more urediti vnaprej, ne da bi pri tem zmanjšal ali celo izničil ekonomske spodbude, ki so temelj njegovega delovanja, in porušil učinkovitost sistema trgovanja s pravicami. Poleg tega vzpostavitev takega sistema, skupaj z njegovimi ekonomskimi predpostavkami, zaradi spoštovanja obveznosti iz Kjotskega protokola izhaja iz široke diskrecijske pravice zakonodajalca Skupnosti na podlagi člena 174 ES in je njegova legitimna in primerna izbira. Zakonodajalec Skupnosti je na podlagi te legitimne izbire utemeljil sistem za trgovanje s pravicami na predpostavki, da imajo v skladu s členoma 9(1) in 11(1) izpodbijane Direktive 2003/87 države članice pravico, da na podlagi svojega nacionalnega načrta razdelitve pravic (NNR) in ob uporabi diskrecijske pravice, ki jim je glede tega prepuščena, odločijo o skupni količini pravic za dodelitev in o posamični dodelitvi teh pravic napravam na njihovem ozemlju. Ta odločitev je podvržena le vnaprejšnjemu omejenemu nadzoru Komisije na podlagi člena 9(3) te direktive, zlasti glede meril iz njene priloge III. Zaradi tega sprememb, od katerih so odvisni cilji in ukrepi za zmanjšanje emisij v različnih državah članicah, ki so posledica njihovih obveznosti na podlagi Kjotskega protokola in se odražajo v načrtu razdelitve bremen, predvidenem v Odločbi 2002/358 o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnem izpolnjevanju iz njega izhajajočih obveznosti, in posledične nejasnosti glede obsega skupne količine in posamičnih količin pravic za dodelitev različnim industrijskim sektorjem in upravljavcem na podlagi različnih NNR ni mogoče pripisati določbam te direktive.

(Glej točke od 199 do 202.)

10.    Pomanjkanje predvidljivosti razvoja trga s pravicami je nujen, tipičen in neločljiv element ekonomskega mehanizma, ki je značilen za sistem za trgovanje s pravicami, ki ga uvaja Direktiva 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, in je podvržen klasičnim zakonitostim ponudbe in povpraševanja, ki sta lastnosti prostega in konkurenčnega trga v skladu s členom 1 v povezavi z uvodno izjavo 7 te direktive kot tudi členov 2 ES in 3(1)(c) in (g) ES. Zato za ta vidik ni mogoče trditi, da je v nasprotju z načelom pravne varnosti, ne da bi ob tem hkrati podvomili o ekonomskih temeljih sistema za trgovanje s pravicami, kot jih postavlja izpodbijana direktiva v skladu s pravili Pogodbe.

(Glej točko 203.)