Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 18 aprilie 2024(1)
Cauza C‑447/22 P
Republica Slovenia,
Comisia Europeană
împotriva
Petra Flašker
„Recurs – Ajutoare de stat – Articolele 107 și 108 TFUE – Măsuri de ajutoare acordate de Republica Slovenia înainte de aderarea la Uniunea Europeană – Faza preliminară a examinării – Decizie a Comisiei Europene prin care se constată inexistența ajutoarelor de stat – Nedeschiderea procedurii formale de investigare – Noțiunea de «dificultăți serioase» în ceea ce privește existența unui ajutor sau compatibilitatea sa cu piața internă – Întinderea obligațiilor de diligență și de investigare ale Comisiei – Sarcina probei ce revine părții care invocă existența unor «dificultăți serioase»”
I. Introducere
1. Prin recursul său, Republica Slovenia solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 27 aprilie 2022, Flašker/Comisia (T‑392/20, EU:T:2022:245) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a anulat Decizia C(2020) 1724 final a Comisiei din 24 martie 2020 de încheiere a examinării măsurilor privind lanțul de farmacii publice Lekarna Ljubljana în raport cu normele referitoare la ajutoarele de stat care figurează la articolele 107 și 108 TFUE [cazul SA.43546 (2016/FC) – Slovenia, denumită în continuare „decizia în litigiu”], în măsura în care are ca obiect „activele aflate în administrarea” sa.
2. Prezenta cauză își are originea într‑o plângere depusă la Comisie, în cursul anului 2016, de Petra Flašker (numită în continuare „PF”), operatoarea unei farmacii private, care denunța existența unor ajutoare de stat în favoarea Lekarna Ljubljana, o concurentă, în special sub forma acordării în administrare a unor active, cum sunt spațiile comerciale, în condiții care nu corespundeau condițiilor de piață. Prin decizia în litigiu, Comisia a încheiat examinarea acestei plângeri fără a deschide procedura de examinare aprofundată prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Comisia a arătat în esență că, în urma fazei preliminare a examinării prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE, a ajuns să aibă convingerea că măsurile în cauză nu constituiau ajutoare de stat, precizând totodată că, chiar presupunând că acordarea de active în administrare ar putea constitui un asemenea ajutor, ar fi vorba atunci despre un „ajutor existent”.Sesizat cu o acțiune în anulare, Tribunalul a admis, în hotărârea atacată, motivul invocat de PF potrivit căruia Comisia nu putea adopta în mod legal decizia în litigiu fără să fi deschis procedura de examinare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE și a anulat decizia în litigiu în măsura în care privește activele aflate în administrarea Lekarna Ljubljana.
3. În recurs, Republica Slovenia, susținută de Comisie, arată, în cadrul primelor două motive, că hotărârea atacată ar fi afectată de o eroare de drept legată de interpretarea și aplicarea articolului 108 alineatele (2) și (3) TFUE, a articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589(2), precum și a noțiunii de „dificultăți serioase” care implică obligația de a deschide procedura formală de investigare. În conformitate cu solicitarea Curții, prezentele concluzii se vor concentra pe analiza acestor prime două motive de recurs.
4. Prezenta cauză se înscrie în continuarea a numeroase altele care au generat o jurisprudență constantă a instanțelor Uniunii și în urma unei serii de alte cauze care au condus la hotărâri mai recente privind nedeschiderea procedurii formale de investigare(3). Ea oferă, așadar, Curții ocazia de a clarifica mai mult, pe de o parte, noțiunea de „dificultăți serioase” a căror existență, după efectuarea unei examinări preliminare, determină obligația Comisiei de a deschide procedura oficială și, pe de altă parte, sarcina probei și întinderea obligațiilor de diligență și de investigare care revin Comisiei atunci când se confruntă cu o situație de incertitudine.
II. Cadrul juridic
A. Tratatul de aderare și actul de aderare
5. Tratatul privind aderarea Republicii Slovenia la Uniunea Europeană(4) (denumit în continuare „Tratatul de aderare”) a fost semnat de Republica Slovenia la 16 aprilie 2003 și a intrat în vigoare la 1 mai 2004.
6. În conformitate cu articolul 1 alineatul (2) din Tratatul de aderare, condițiile de admitere și adaptările aduse Tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană și pe care această admitere le antrenează figurează în Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană și adaptările aduse Tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (denumit în continuare „Actul de aderare”)(5).
7. Articolul 22 din Actul de aderare, care, la fel ca celelalte dispoziții ale acestuia, face parte integrantă din Tratatul de aderare, prevede că măsurile enumerate în anexa IV la acesta se aplică în condițiile definite în anexa menționată.
8. Punctul 3 alineatul (1) din anexa IV la actul de aderare prevede:
„Programele de acordare de ajutoare și ajutoarele individuale de mai jos, puse în aplicare într‑un nou stat membru înainte de data aderării și încă aplicabile după această dată, sunt considerate, la data aderării, drept ajutoare existente în sensul articolului [108 alineatul (1) TFUE]:
(a) măsurile de acordare de ajutoare puse în aplicare înainte de 10 decembrie 1994;
(b) măsurile de acordare de ajutoare enumerate în apendicele la prezenta anexă;
(c) măsurile de acordare de ajutoare care, înainte de data aderării, au fost evaluate de autoritatea competentă pentru monitorizarea ajutoarelor de stat a noului stat membru și declarate compatibile cu acquis‑ul și față de care Comisia [Europeană] nu a ridicat obiecții pe motivul unor grave îndoieli cu privire la compatibilitate măsurii cu piața comună, conform procedurii stabilite în alineatul (2).
Toate măsurile încă aplicabile după data aderării care constituie ajutoare de stat și care nu îndeplinesc condițiile stabilite mai sus sunt considerate ajutoare noi la data aderării în sensul aplicării articolului [108 alineatul (3) TFUE]”.
B. Regulamentul (UE) 2015/1589
9. Articolul 1 din Regulamentul 2015/1589, intitulat „Definiții”, are următorul cuprins:
„În sensul prezentului regulament se aplică următoarele definiții:
(a) «ajutor» înseamnă orice măsură care îndeplinește toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) [TFUE];
(b) «ajutor existent» înseamnă:
(i) fără a aduce atingere […] punctului 3 și apendicelui la anexa IV la Actul de aderare a Republicii Cehe, a Estoniei, a Ciprului, a Letoniei, a Lituaniei, a Ungariei, a Maltei, a Poloniei, a Sloveniei și a Slovaciei […], orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a [Tratatului FUE] în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a [Tratatului FUE] în statele membre respective;
[…]
(c) «ajutor nou» înseamnă orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente;
[…]”.
10. Articolul 4 din acest regulament, intitulat „Examinarea preliminară a notificării și deciziile Comisiei”, prevede la alineatele (2)-(5):
„(2) În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că măsura notificată nu constituie un ajutor, ea consemnează acest lucru printr‑o decizie.
(3) În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că nu există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, în măsura în care intră în sfera de aplicare a articolului 107 alineatul (1) [TFUE], aceasta decide că măsura este compatibilă cu piața internă (denumită în continuare „decizie de a nu ridica obiecții”). Decizia precizează excepția aplicată în temeiul TFUE.
(4) În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, aceasta decide să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) [TFUE] (denumită în continuare „decizie de deschidere a procedurii formale de investigare”).
(5) Deciziile prevăzute la alineatele (2), (3) și (4) de la prezentul articol se adoptă în termen de două luni. […]”.
C. Regulamentul nr. 794/2004
11. Articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 794/2004(6), intitulat „Procedura de notificare simplificată pentru anumite modificări aduse ajutoarelor existente” prevede la alineatul (1) prima teză că, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul (CE) 2015/1589, „o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața [internă]. Cu toate acestea, o creștere a bugetului inițial al unei scheme de ajutor existente cu până la 20 % nu se consideră o modificare a ajutorului existent”.
III. Istoricul litigiului
12. Istoricul litigiului, precum și conținutul deciziei în litigiu sunt expuse la punctele 2-13 din hotărârea atacată și, în măsura în care sunt relevante pentru prezentele concluzii, pot fi rezumate după cum urmează.
13. În cursul anului 1979 a fost înființată la Ljubljana (Slovenia), care pe atunci făcea parte din Republica Socialistă Federativă Iugoslavia, o entitate denumită Lekarna Ljubljana o.p., însărcinată cu distribuția de produse farmaceutice prin intermediul farmaciilor. Potrivit informațiilor furnizate de autoritățile slovene, această entitate ar fi fost dotată cu active care să îi permită să își îndeplinească misiunea. În opinia PF, în prezent farmacist liber‑profesionist, entitatea respectivă ar fi fost o „organizație de muncă în comun”, întrucât nu exercita o activitate economică pe piață și nu avea capacitatea de a deține bunuri în proprietate.
14. În cursul anului 1991, în urma declarării independenței Sloveniei, a fost adoptată o lege privind instituțiile, care vizează în special instituțiile publice însărcinate cu servicii de interes economic general. În temeiul articolului 48 din această lege, „[i]nstituția își obține resursele pentru îndeplinirea misiunii sale din dotări cu capital din partea fondatorului său, din vânzarea de produse și servicii și din alte surse prevăzute în prezenta lege”.
15. În anul următor, a fost adoptată și o lege privind farmaciile. Aceasta prevede coexistența instituțiilor farmaceutice publice și a farmaciilor private, precum și răspunderea municipalităților pentru furnizarea serviciilor farmaceutice pe teritoriul lor. Farmaciile private primesc o autorizație de funcționare sub forma unei concesiuni acordate de municipalitatea în cauză în urma unor proceduri de cerere de oferte. Unitățile farmaceutice publice sunt înființate de municipalități, care participă la conducerea lor, și sunt reglementate prin actul lor de înființare. Potrivit Comisiei, în Slovenia există în prezent aproximativ 25 de unități farmaceutice publice, care administrează aproape 200 de farmacii, și 100 de farmacii private.
16. În cursul anului 1997, în temeiul acestor două legi, municipalitatea din Ljubljana a înființat prin ordonanță unitatea farmaceutică publică Javni Zavod Lekarna Ljubljana (denumită în continuare „Lekarna Ljubljana”), precizând că era succesorul legal al Lekarna Ljubljana o.p. și prelua drepturile și obligațiile acesteia din urmă.
17. În prezent, Lekarna Ljubljana administrează aproximativ 50 de farmacii în Slovenia, în principal în Ljubljana, dar și în aproximativ 15 alte comune. În Grosuplje (Slovenia), orașul în care PF administrează farmacia sa privată, sunt stabilite și două farmacii ale Lekarna Ljubljana.
18. Printr‑o plângere depusă oficial la 27 aprilie 2016 la Comisie după contacte prealabile cu serviciile sale, PF a denunțat existența unor ajutoare de stat, în sensul articolului 107 TFUE, în favoarea Lekarna Ljubljana. Printre măsurile identificate în cursul examinării acestei plângeri figurează „acordarea de active în administrare” în condiții care nu corespund, în opinia PF, condițiilor de piață. Aceasta menționează spațiile comerciale ca fiind astfel de active.
19. Au avut loc numeroase schimburi de informații între Comisie și autoritățile slovene, pe de o parte, și PF, pe de altă parte. Comisia i‑a comunicat acesteia din urmă, în două rânduri, o apreciere preliminară potrivit căreia măsurile identificate nu constituiau ajutoare de stat. De fiecare dată, PF și‑a menținut plângerea, furnizând informații suplimentare și a fost susținută în cursul anului 2018 de alte 16 farmacii private din Slovenia.
20. La 24 martie 2020, Comisia a transmis Republicii Slovenia decizia în litigiu. Aceasta a fost adoptată fără inițierea de către Comisie a procedurii de examinare detaliată prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Comisia a concluzionat, în considerentul (73) al deciziei menționate, că examinarea celor patru măsuri în favoarea Lekarna Ljubljana, identificate după cum urmează de către PF în cursul investigației, și anume (i) beneficiul acordat de municipalitatea Skofljica (Slovenia), constând în închirierea gratuită pe termen lung, (ii) acordarea de active în administrare de către municipalitatea Ljubljana, (iii) scutirea de la plata redevențelor pentru concesiune acordată de mai multe municipalități și iv) renunțarea la profiturile care ar fi trebuit să fie împărțite cu mai multe municipalități, nu a evidențiat existența unor ajutoare de stat. Totuși, în ceea ce privește acordarea de active în administrare, Comisia a arătat, în considerentele (37)-(40) ale deciziei în litigiu, că, deși acordarea unor astfel de active a putut constitui un ajutor de stat, este vorba despre un „ajutor existent”.
21. Motivarea cuprinsă în aceste din urmă considerente este cea care urmează. După amintirea dispozițiilor articolului 48 din Legea privind instituțiile adoptată în cursul anului 1991 și indicarea, pe de o parte, a faptului că municipalitatea Ljubljana trebuia, pe acest temei, să doteze Lekarna Ljubljana cu active pentru ca această instituție să își poată începe activitatea și, pe de altă parte, a faptului că orice activ dobândit de Lekarna Ljubljana, inclusiv prin mijloace proprii, este clasificat drept „activ în administrare” în conformitate cu normele de contabilitate publică, Comisia arată că, potrivit autorităților slovene, municipalitatea din Ljubljana a dotat Lekarna Ljubljana o.p., în cursul anului 1979, cu activele necesare pentru începerea activităților sale, că în cursul anului 1997 activele respective au fost transferate succesorului său legal, și anume Lekarna Ljubljana, și că toate celelalte active achiziționate ulterior de aceste două entități începând din anul 1979 au fost achiziționate prin mijloace proprii de pe piață și în condițiile pieței. Singurele active în administrare a căror acordare ar putea constitui ajutor de stat ar fi așadar cele rezultate din dotarea inițială cu active a Lekarna Ljubljana o.p., transferate în cursul anului 1997 către Lekarna Ljubljana.
22. Comisia face apoi referire la anexa IV la Actul de aderare, în special la punctul 3 din cadrul său, care reglementează politica în domeniul concurenței. Ea arată că, în conformitate cu alineatul (1) al acestuia, „[p]rogramele de acordare de ajutoare și ajutoarele individuale de mai jos, puse în aplicare într‑un nou stat membru înainte de data aderării și încă aplicabile după această dată, sunt considerate, la data aderării, drept ajutoare existente [în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE]: (a) măsurile de acordare de ajutoare puse în aplicare înainte de 10 decembrie 1994”.
23. În plus, Comisia amintește că articolul 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589 definește „ajutorul nou” ca fiind „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente“. Ea mai amintește totodată că, potrivit articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004, „o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața [internă]“.
24. Comisia concluzionează că, în măsura în care acordarea de active în administrare a generat un ajutor de stat, ar fi vorba despre un ajutor existent, întrucât ajutorul menționat ar fi fost acordat în contextul înființării Lekarna Ljubljana o.p. în cursul anului 1979. Înlocuirea acesteia din urmă cu Lekarna Ljubljana în cursul anului 1997 ar fi de natură pur administrativă, întrucât nu s‑a schimbat nici contextul juridic și nici utilizarea și condițiile de utilizare a activelor în cauză. Înlocuirea respectivă nu ar putea constitui așadar o modificare a unui ajutor existent și, în consecință, ajutorul în discuție ar fi întotdeauna un ajutor de această natură.
IV. Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
25. Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 19 iunie 2020, PF a introdus o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
26. În susținerea acestei acțiuni, PF a invocat trei motive, cel dintâi întemeiat pe încălcarea obligației de motivare a deciziei în litigiu, al doilea pe aprecierea eronată a situației de fapt, precum și pe o eroare legată de calificarea juridică a faptelor în ceea ce privește acordarea de active în administrare, care ar fi determinat încălcarea articolelor 107 și 108 TFUE, iar al treilea pe faptul că decizia în litigiu nu putea fi adoptată în mod legal de către Comisie fără inițierea procedurii de examinare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE(7).
27. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis al treilea motiv, pe care a considerat că este oportun să îl examineze mai întâi, și a admis acțiunea, anulând decizia în litigiu în măsura în care se referea la aprecierea, din perspectiva normelor în materie de ajutoare de stat, a acordării de active în administrare către Lekarna Ljubljana, fără a considera că este necesar să examineze primul și al doilea motiv(8).
28. Mai precis, după ce a limitat întinderea acțiunii doar la aprecierea măsurilor privind „activele în administrare”(9) și a precizat că era oportun să se examineze al treilea motiv al acțiunii în special din perspectiva argumentelor invocate de PF în cadrul celui de al doilea motiv(10), Tribunalul a divizat în două părți examinarea sa referitoare la activele în administrare, după cum acestea au fost acordate în cursul anului 1979, la momentul înființării Lekarna Ljubljana o.p., pentru a‑i permite să își înceapă activitatea (denumite în continuare „activele în administrare în cursul anului 1979”), sau încorporate după această dată de Lekarna Ljubljana o.p. și Lekarna Ljubljana (denumite în continuare „activele în administrare după anul 1979”)(11).
29. Tribunalul a statuat că, în urma examinării preliminare pe care a efectuat‑o în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, Comisia nu a eliminat îndoielile în ceea ce privește, pe de o parte, aspectul dacă activele care au fost acordate în administrare către Lekarna Ljubljana o.p. în cursul anului 1979 și care au fost transferate către Lekarna Ljubljana în cursul anului 1997, în măsura în care pot fi calificate drept „ajutor de stat”, constituiau ajutoare existente sau ajutoare noi în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul 2015/1589(12) și, pe de altă parte, aspectul dacă toate activele în administrate încorporate de Lekarna Ljubljana o.p. și Lekarna Ljubljana după anul 1979 au fost într‑adevăr încorporate chiar de către aceste instituții în condițiile pieței, după cum au afirmat autoritățile slovene, și, în consecință, dacă nu au fost furnizate ajutoare de stat entităților respective prin intermediul acestor active(13).
30. Pe baza acestor două constatări, Tribunalul a concluzionat că Comisia se „confrunta cu dificultăți serioase care ar fi trebuit să o determine să deschidă procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE […]. Examinarea detaliată pe care o implică această din urmă procedură ar fi permis de altfel Comisiei, în măsura în care este necesar, să se pronunțe în mod informat asupra următoarelor chestiuni: chiar prezența unor ajutoare de stat, în sensul articolului 107 TFUE, în ipoteza acordării către Lekarna Ljubljana a unor active în administrare cu titlu gratuit sau preferențial de către municipalitatea Ljubljana, calificarea unor asemenea active drept ajutoare existente sau ajutoare noi și calificarea lor drept ajutoare individuale sau ajutoare care fac obiectul unei scheme de ajutor. Acest lucru ar fi permis Comisiei să direcționeze în cunoștință de cauză continuarea procedurii pentru a aprecia, dacă este necesar, compatibilitatea cu piața internă a măsurilor care s‑ar fi dovedit a fi ajutoare, existente sau noi, care necesită o astfel de apreciere”(14).
V. Procedura în fața Curții și concluziile părților
31. La 6 iulie 2022, Republica Slovenia a formulat recurs împotriva hotărârii atacate. Ea solicită Curții anularea hotărârii atacate și, cu titlu principal, respingerea acțiunii în primă instanță; cu titlu subsidiar, dacă litigiul nu poate fi soluționat, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal și obligarea PF la plata cheltuielilor de judecată.
32. La rândul său, Comisia solicită Curții anularea hotărârii atacate și, cu titlu principal, respingerea acțiunii în primă instanță, dacă litigiul poate fi soluționat, și obligarea PF la plata cheltuielilor de judecată; cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal și soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată.
33. Pe de altă parte, PF solicită Curții respingerea recursului și obligarea Republicii Slovenia la plata cheltuielilor de judecată.
34. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Curte au fost ascultate în ședința care a avut loc la 31 ianuarie 2024.
VI. Analiză
35. În susținerea recursului său, Republica Slovenia, sprijinită de Comisie, invocă patru motive, cel dintâi întemeiat pe erori de drept în interpretarea și în aplicarea articolului 108 alineatele (2) și (3) TFUE și a articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul 2015/1589, precum și pe erori în interpretarea noțiunii de „dificultăți serioase” în ceea ce privește calificarea drept ajutor de stat în cazul activelor în administrare după anul 1979, al doilea, pe interpretarea eronată a situației de fapt și pe erori de drept legate de existența unor asemenea dificultăți serioase în ceea ce privește calificarea activelor în administrare în cursul anului 1979 drept „ajutor existent”, al treilea, pe încălcarea obligației de motivare care revine Tribunalului, iar al patrulea, pe încălcarea dreptului Comisiei la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, în sensul articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
36. La cererea Curții, prezentele concluzii se vor limita la analiza primelor două motive de recurs.
37. În măsura în care aceste două motive se referă la obligația Comisiei de a examina o plângere care are ca obiect existența unui eventual ajutor sau compatibilitatea sa cu piața internă, considerăm că este util, într‑o primă etapă, să se examineze întinderea obligației Comisiei de a deschide procedura formală de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, astfel cum este stabilită în jurisprudența Curții (A), iar ulterior, într‑o a doua etapă, să se analizeze raționamentul Tribunalului, examinând totodată diferitele obiecții ridicate de Republica Slovenia, susținută de Comisie, în cadrul primului motiv, care vizează activele în administrare după anul 1979 (B), precum și în cadrul celui de al doilea motiv, care vizează activele în administrare în cursul anului 1979 (C).
A. Cu privire la obligația Comisiei de a deschide procedura formală de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE
38. Apreciem că este util, în această etapă, să amintim normele relevante referitoare la sistemul de control al ajutoarelor de stat instituit prin Tratatul FUE și la obligațiile care revin Comisiei în cadrul procedurii de examinare a unui ajutor de stat în temeiul articolului 108 TFUE.
39. De la început, amintim că aprecierea compatibilității unor măsuri de ajutor cu piața internă este de competența exclusivă a Comisiei(15). Într‑adevăr, în sensul aplicării articolelor 93 și 107 TFUE, Comisia deține, în temeiul articolului 108 din TFUE, competența specifică de a decide asupra compatibilității ajutoarelor de stat cu piața internă atunci când examinează ajutoarele de stat existente, atunci când adoptă decizii privind ajutorul nou sau ajutorul modificat și atunci când ia măsuri în cazul nerespectării deciziilor sale sau a obligațiilor privind notificarea(16). Această competență exclusivă urmărește în special ca articolul 107 TFUE să se aplice în mod eficient și uniform în întreaga Uniune, în condiții de totală previzibilitate și transparență(17).
40. În cadrul procedurii de examinare a unui ajutor de stat prevăzute la articolul 108 TFUE, trebuie să se distingă, pe de o parte, faza preliminară a examinării ajutoarelor, instituită la articolul 108 alineatul (3), al cărei obiect este numai acela de a permite Comisiei să își formeze o primă opinie cu privire la existența sau compatibilitatea parțială sau totală a unui ajutor, și, pe de altă parte, faza procedurii de investigare, prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, care este destinată să permită Comisiei să obțină informații complete cu privire la toate datele unei cauze. Caracteristica principală care diferențiază aceste două faze constă în lipsa, pe parcursul fazei preliminare, a oricărei obligații din partea Comisiei de a pune în întârziere persoanele interesate pentru a‑și prezenta observațiile înainte de a lua o decizie(18). Structura acestui sistem se întemeiază așadar pe ideea că serviciile Comisiei nu trebuie să fie obligate să desfășoare o procedură împovărătoare pentru resursele lor atunci când o măsură de stat nu generează, la prima vedere, dificultăți în ceea ce privește calificarea sa ori compatibilitatea sa cu piața internă, ceea ce explică totodată de ce deciziile de închidere a fazei preliminare sunt luate în principiu în termen de două luni(19).
41. În această privință, din textul articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul 2015/1589 și din jurisprudența constantă a Curții reiese că, în cazul în care Comisia nu poate dobândi convingerea, în urma unei prime examinări în cadrul procedurii de la articolul 108 alineatul (3) TFUE, că măsura de stat în discuție fie nu constituie un „ajutor” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, fie, dacă este calificată drept ajutor, este compatibilă cu tratatul sau în cazul în care această procedură nu i‑a permis să înlăture toate dificultățile ridicate de aprecierea compatibilității măsurii respective, această instituție are obligația de a deschide procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, „fără a dispune în această privință de o marjă de apreciere”(20). Procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE este indispensabilă atunci când Comisia întâmpină dificultăți serioase în a aprecia existența sau compatibilitatea unui ajutor cu piața internă. Altfel spus, Comisia nu se poate limita la faza preliminară de examinare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE pentru a lua o decizie de a nu formula obiecții în privința unui ajutor decât dacă, la finalul unei prime examinări, poate dobândi convingerea că ajutorul respectiv este compatibil cu piața internă. În schimb, dacă această primă examinare a condus Comisia la o convingere contrară sau chiar nu a permis înlăturarea tuturor dificultăților ridicate de aprecierea existenței unui ajutor sau a compatibilității ajutorului respectiv cu piața internă, Comisia are obligația de a obține toate avizele necesare și de a iniția în acest scop procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE(21).
42. Din aceeași jurisprudență reiese totodată că noțiunea de „dificultăți serioase” are un caracter obiectiv(22) și că dovada existenței unor asemenea dificultăți, care trebuie căutată atât în împrejurările în care a fost adoptată decizia luată în urma examinării preliminare, cât și în conținutul său, trebuie făcută de persoana care solicită anularea deciziei respective, pe baza unui ansamblu de indicii concordante(23). Astfel, caracterul insuficient sau incomplet al examinării efectuate de Comisie în cursul procedurii preliminare de examinare constituie un indiciu în sensul că instituția menționată s‑a confruntat cu dificultăți serioase în aprecierea compatibilității măsurii notificate cu piața internă, ceea ce ar fi trebuit să o determine să deschidă procedura oficială de investigare(24).
43. Prin urmare, atunci când o parte interesată solicită anularea unei decizii a Comisiei de a nu ridica obiecții împotriva unui ajutor de stat, pune în discuție în esență faptul că această instituție a adoptat decizia respectivă fără să deschidă procedura oficială de investigare, încălcând astfel drepturile sale procedurale. Pentru ca cererea sa de anulare să fie admisă, partea menționată poate invoca orice motiv de natură să demonstreze că aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea Comisia, în cadrul fazei preliminare de examinare, ar fi trebuit să dea naștere unor îndoieli privind compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă. Cu toate acestea, utilizarea unor astfel de argumente nu poate avea drept consecință transformarea obiectului acțiunii și nici să îi modifice condițiile de admisibilitate. Dimpotrivă, existența unor îndoieli cu privire la această compatibilitate este tocmai proba care trebuie adusă pentru a demonstra obligația pe care o avea Comisia de a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, precum și la articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul 2015/1589(25).
44. Rezultă că legalitatea unei decizii de a nu ridica obiecții, întemeiată pe articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589, depinde de aspectul dacă aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea Comisia, în cadrul fazei preliminare de examinare a măsurii notificate, ar fi trebuit în mod obiectiv să dea naștere unor îndoieli privind atât calificarea drept „ajutor” a acestei măsuri, cât și compatibilitatea sa cu piața internă, având în vedere că astfel de îndoieli trebuie să determine deschiderea unei proceduri oficiale de investigare la care pot participa „persoanele interesate” prevăzute la articolul 1 litera (h) din regulamentul menționat(26).
45. În plus, legalitatea unei decizii luate la finalul procedurii de examinare preliminară, precum cea prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 2015/1589, trebuie să fie apreciată de instanța Uniunii nu numai în funcție de informațiile de care dispunea Comisia la momentul la care a adoptat‑o, ci și în funcție de elementele de care „putea să dispună”, care le includ pe cele care apar ca fiind relevante și a căror prezentare ar fi putut să o obțină, la cerere, în cursul procedurii administrative(27).
46. Astfel, Comisia este obligată, în interesul unei bune administrări a normelor în materia ajutoarelor de stat, să desfășoare procedura de examinare a măsurilor în cauză cu diligență și cu imparțialitate, pentru a dispune, cu ocazia adoptării unei decizii finale de stabilire a existenței și, dacă este cazul, a incompatibilității sau a nelegalității ajutorului, de elemente cât mai complete și cele mai fiabile cu putință în acest sens(28).
47. În această privință, în Hotărârea Tempus Energy, Curtea a precizat că, deși în cursul examinării existenței și a legalității unui ajutor de stat, poate fi necesar ca Comisia să meargă, dacă este cazul, dincolo de simpla examinare a elementelor de fapt și de drept aduse la cunoștința sa, nu îi revine totuși sarcina de a căuta, din proprie inițiativă și în lipsa oricărui indiciu în acest sens, toate informațiile care ar putea prezenta o legătură cu cauza cu care este sesizată, chiar și în situația în care asemenea informații s‑ar găsi în domeniul public(29). Astfel, simpla existență a unei informații potențial pertinente de care Comisia nu avea cunoștință și în legătură cu care nu avea obligația de a efectua o investigație, în raport cu informațiile care se aflau efectiv în posesia sa, nu poate demonstra existența unor dificultăți serioase, care ar fi obligat această instituție să deschidă procedura oficială de investigare(30).
48. Referitor la obligația de motivare care revine Comisiei în temeiul articolului 296 al doilea paragraf TFUE, Curtea a precizat că, atunci când este vorba despre o decizie, întemeiată pe articolul 108 alineatul (3) TFUE, de a nu ridica obiecții cu privire la o măsură de ajutor, o astfel de decizie trebuie să conțină numai motivele pentru care Comisia consideră că nu se află în prezența unor dificultăți serioase de apreciere a compatibilității ajutorului vizat cu piața internă și că chiar și o motivare succintă a acestei decizii trebuie considerată suficientă în raport cu cerința motivării prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE, în măsura în care menționează în mod clar și neechivoc motivele pentru care Comisia a apreciat că nu se află în prezența unor asemenea dificultăți, problema temeiniciei acestei motivări neintrând în sfera acestei cerințe(31).
49. În sfârșit, trebuie subliniat că, deși principiile consacrate de jurisprudența amintită la punctele 41-47 din prezentele concluzii au fost dezvoltate în principal în legătură cu deciziile de a nu ridica obiecții vizate la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589, ele se aplică și deciziilor precum decizia în litigiu, prin care se constată că măsura respectivă „nu constituie un ajutor”, vizate la articolul 4 alineatul (2) din acest regulament(32).
50. Din perspectiva acestor cerințe trebuie să se verifice dacă Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat, în hotărârea atacată, că Comisia nu a înlăturat, în urma examinării preliminare pe care a efectuat‑o în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, îndoielile legate de activele în administrare, și anume să se determine, pe de o parte, dacă încorporarea activelor în administrare de către Lekarna Ljubljana o.p. și Lekarna Ljubljana după anul 1 979 a avut loc efectiv în condițiile pieței, și, în consecință, dacă nu au fost furnizate ajutoare prin intermediul acestor active (primul motiv de recurs) și, pe de altă parte, dacă activele acordate în administrare în cursul anului 1979 către Lekarna Ljubljana o.p. și transferate în cursul anului 1997 către Lekarna Ljubljana, în măsura în care puteau fi calificate drept ajutoare de stat, constituiau ajutoare existente sau ajutoare noi (al doilea motiv de recurs).
B. Cu privire la primul motiv de recurs
1. Argumentele părților
51. Prin intermediul primului motiv de recurs, care vizează punctele 48-50 din hotărârea atacată, referitoare la analiza privind activele în administrare încorporate de Lekarna Ljubljana o.p. și de Lekarna Ljubljana după anul 1979, Republica Slovenia, susținută de Comisie, reproșează în esență Tribunalului că a definit în mod eronat întinderea obligațiilor care revin Comisiei în cadrul fazei preliminare a examinării instituite prin articolul 108 alineatul (3) TFUE, adoptând un prag probatoriu prea scăzut pentru stabilirea existenței unor „dificultăți serioase” de natură să justifice deschiderea procedurii formale de investigare, în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.
52. Mai precis, Tribunalul ar fi statuat în mod eronat, la punctul 49 din hotărârea atacată, că situația era „neclară” în ceea ce privește natura și statutul activelor în administrare după anul 1979. El ar fi concluzionat tot în mod eronat, la punctul 50 din această hotărâre, că Comisia nu a înlăturat îndoielile legate de aspectul dacă întreprinderile menționate mai sus au dobândit toate activele lor în administrare, după anul 1979, în condițiile pieței, și dacă, în consecință, nu au fost furnizate entităților respective ajutoare de stat prin intermediul activelor menționate.
53. În susținerea acestor considerații, Republica Slovenia, într‑o primă etapă, își exprimă poziția referitor la toate cele șapte documente și elemente furnizate de PF în cadrul procedurii de examinare preliminară și analizate de Tribunal în hotărârea atacată, susținând în esență că niciunul dintre elementele respective nu poate, în mod obiectiv, să genereze îndoieli legate de existența unui ipotetic ajutor de stat. Astfel, în măsura în care PF nu ar fi furnizat nici cel mai mic indiciu concret sau element de probă care să poată genera în mod obiectiv suspiciuni în sensul că municipalitatea Ljubljana ar fi transferat către Lekarna Ljubljana active în administrare cu titlu gratuit sau în condiții mai favorabile decât cele de piață, Comisia putea în mod legitim să se bazeze pe asigurările date de autoritățile slovene potrivit cărora activele în administrare menționate ar fi fost acordate în condițiile pieței și nu era obligată să caute, din proprie inițiativă, informații care ar fi putut fi eventual relevante pentru constatarea unui ipotetic ajutor de stat.
54. Într‑o a doua etapă, Republica Slovenia reproșează Tribunalului că a considerat, după cum reiese din cuprinsul punctului 48 din hotărârea atacată, că nu îi revenea lui PF sarcina de a demonstra, dincolo de orice îndoială posibilă, că activele în administrarea ale Lekarna Ljubljana cuprindeau active care constituiau un ajutor de stat, ci, dimpotrivă, că revenea Comisiei, confruntată cu o situație de „incertitudine”, sarcina de a efectua o examinare mai detaliată. Procedând astfel, Tribunalul ar fi aplicat în mod eronat criteriul juridic al „dificultăților serioase”, din moment ce ar fi aplicat un prag probatoriu inadecvat și vădit prea scăzut pentru demonstrarea de către PF a existenței unei îndoieli, fără a ține seama, în acest scop, de marja de apreciere de care ar dispune Comisia pentru inițierea procedurii formale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE. Abordarea respectivă, care ar contraveni, de altfel, criteriului stabilit de Curte în Hotărârea Tempus Energy, ar conduce, așadar, la eliminarea oricărei distincții între faza preliminară și procedura formală de investigare, obligând Comisia să desfășoare această din urmă procedură de fiecare dată când o parte exprimă, în cursul celei dintâi dintre fazele menționate, preocupări legate de un pretins ajutor de stat, iar aceasta chiar dacă partea în cauză nu ar fi prezentat nici cel mai mic element de probă plauzibil în susținerea afirmațiilor sale.
55. PF susține că primul motiv trebuie respins ca nefondat.
2. Apreciere
56. După cum reiese din jurisprudența Curții, legalitatea unei decizii prin care, în urma unei examinări preliminare, se constată că o măsură nu constituie un ajutor depinde de aspectul dacă aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea Comisia, în cadrul fazei preliminare de examinare, ar fi trebuit în mod obiectiv să dea naștere unor îndoieli privind o astfel de calificare și să determine deschiderea unei proceduri oficiale de investigare(33).
57. Pentru a efectua un asemenea control al legalității și în măsura în care conținutul punctelor 48-50 din hotărârea atacată, vizate în mod expres de primul motiv, reflectă analiza efectuată la punctele precedente din hotărârea atacată, considerăm că este util să amintim raționamentul urmat de Tribunal la punctele 40-50 din această hotărâre, care se referă la activele în administrare dobândite de Lekarna Ljubljana o.p. și de Lekarna Ljubljana după anul 1979(34).
58. În această privință Tribunalul a constatat, într‑o primă etapă, că concluzia Comisiei în sensul că activele respective nu constituiau ajutoare de stat era întemeiată pe afirmația autorităților slovene potrivit căreia toate activele în cauză ar fi fost achiziționate pe piața privată fără niciun sprijin public. Totuși, pentru a ajunge la această concluzie, Comisia s‑ar fi limitat să menționeze asigurările date în acest sens de autoritățile slovene, deși niciun element de probă concret nu ar fi fost furnizat în susținerea acestei afirmații(35).
59. Într‑o a doua etapă, pentru a stabili dacă au fost acordate ajutoare de stat prin intermediul activelor în administrare după anul 1979, Tribunalul a examinat diferitele documente prezentate de PF pentru a demonstra existența unor „dificultăți serioase” cu care s‑ar fi confruntat Comisia. Mai întâi, Tribunalul și‑a exprimat poziția cu privire la extrasul din raportul anual al Lekarna Ljubljana pentru anul 2012, care face referire la două bunuri imobile care beneficiau de un statut special și care au fost transferate în administrarea acesteia din urmă de către municipalitatea din Ljubljana (denumite în continuare „cele două bunuri imobile în cauză”) fără a se preciza condițiile în care a avut loc acest transfer(36). Apoi, după ce a constatat că Lekarna Ljubljana făcea parte din categoria de beneficiari prevăzută la articolul 24 din Legea slovenă privind activele fizice ale statului și ale administrațiilor locale, în temeiul căruia statul și administrațiile locale pot furniza în mod gratuit active fizice altor entități publice decât societățile publice, dacă acest lucru este în interesul public, Tribunalul a arătat în esență că nu se poate exclude posibilitatea ca acest tip de transfer de active fizice să intre în sfera noțiunii de „ajutor de stat”(37). În sfârșit, Tribunalul a analizat diferitele extrase de conturi publice ale Lekarna Ljubljana și ale municipalității din Ljubljana pentru anul 2010, astfel cum au fost furnizate de PF. Extrasele respective ar fi evidențiat anumite discrepanțe între cifrele municipalității referitoare la valoarea activelor acordate în administrarea Lekarna Ljubljana și cele care reies din conturile publice ale acesteia din urmă. În această privință, Tribunalul a arătat că „nu pare posibil să se afle, prin simpla consultare a conturilor publice menționate, ceea ce corespunde, în cadrul activelor acordate în administrarea Lekarna Ljubljana, unor active imobiliare care i‑ar fi fost furnizate gratuit sau în condiții preferențiale de către municipalitatea Ljubljana, respectiv unor active imobiliare achiziționate în condițiile pieței de către Lekarna Ljubljana sau unor active financiare sau monetare” și că „nu revenea [lui PF] sarcina de a dovedi dincolo de orice îndoială că printre activele în administrarea Lekarna Ljubljana figurau active care corespundeau unor ajutoare de stat, ci Comisiei îi revenea, în cazul confruntării sale cu o situație de incertitudine în această privință, sarcina de a efectua investigații mai detaliate”(38).
60. Având în vedere elementele care precedă, Tribunalul a concluzionat în esență că, în urma examinării preliminare efectuate în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, Comisia nu a înlăturat îndoielile legate de aspectul dacă încorporarea activelor în administrare de către Lekarna Ljubljana o.p. și de Lekarna Ljubljana după anul 1979 a avut loc în condițiile pieței și, în consecință, nici dacă au fost furnizate ajutoare de stat acestor entități prin intermediul activelor respective(39). În opinia sa, Comisia nu și‑a îndeplinit sarcina probei care îi revenea, întrucât unele dintre elementele evidențiate de PF în cadrul procedurii administrative, precum cele menționate la punctele 58 și 59 din prezentele Concluzii, ar indica o situație „neclară” în ceea ce privește natura și statutul acestor active în administrare. Tribunalul a adăugat că, într‑o asemenea situație, Comisia avea obligația de efectua investigații mai detaliate pentru a stabili – prin utilizarea competențelor extinse de care dispune în temeiul Tratatului FUE și al Regulamentului 2015/1589 – dacă printre activele în administrarea Lekarna Ljubljana se aflau active care corespundeau unor ajutoare de stat. Nu se putea considera că sarcina probei în această privință îi revenea lui PF, pentru care poate fi mult mai dificil să obțină de la autoritățile publice care puteau să fi acordat ajutoare de stat informațiile relevante în acest sens(40).
61. Pe baza acestei analize este necesar să fie abordate diferitele obiecții ridicate de Republica Slovenia și de Comisie.
62. În primul rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, atunci când Tribunalul a constatat sau a apreciat faptele, Curtea este singura competentă să exercite, în temeiul articolului 256 TFUE, controlul privind calificarea juridică a acestora și consecințele juridice stabilite pe baza lor. Aprecierea faptelor nu constituie, așadar, cu excepția cazului denaturării elementelor de probă prezentate în fața Tribunalului, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții în cadrul unui recurs(41). În speță, independent de chestiunea dacă în mod eronat Tribunalul a considerat, la punctul 50 din hotărârea atacată, că Comisia nu a înlăturat îndoielile legate de aspectul dacă activele în administrare după anul 1979 constituiau ajutoare, obiecțiile prin care se urmărește contestarea valorii elementelor de probă pe care PF le‑a furnizat în cadrul procedurii administrative și pe care Tribunalul le‑a examinat în hotărârea atacată trebuie respinse ca inadmisibile, în măsura în care urmăresc în realitate obținerea unei noi aprecieri a acestor elemente de fapt, ceea ce nu este de competența Curții. Pe de altă parte, în ședință, Republica Slovenia și Comisia au afirmat că ele nu repun în discuție realitatea faptelor constatate de Tribunal prin invocarea unei denaturări a elementelor de probă. Prin urmare, nu este necesar să se examineze argumentele specifice, de natură factuală, invocate de Republica Slovenia și de Comisie, care se referă la diferitele elemente de probă prezentate.
63. În al doilea rând, după cum s‑a confirmat și în cadrul ședinței, atât Republica Slovenia, cât și Comisia contestă calificarea juridică a faptelor sus‑menționate ca fiind indicii de natură să demonstreze existența unor îndoieli cu privire la existența sau compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă. Or, această pretinsă eroare legată de calificarea juridică presupune o eroare în definirea pragului sarcinii probei care revine lui PF atunci când invocă existența unor „dificultăți serioase” de natură să justifice deschiderea procedurii formale de investigare.
64. În această privință, în contextul stabilirii „normelor și principiilor aplicabile”(42), Tribunalul a făcut referire, la punctele 35 și 36 din hotărârea atacată, la criteriul juridic aplicabil în deplină concordanță cu jurisprudența constantă, citată la punctele 41-47 din prezentele concluzii. Mai exact, la punctul 35 din hotărârea atacată, Tribunalul a amintit în mod corect că, „atunci când examinează măsuri de ajutor din perspectiva articolului 107 TFUE pentru a stabili dacă sunt compatibile cu piața internă, Comisia este obligată să deschidă [procedura formală de investigare] dacă, după faza de examinare preliminară, nu a putut înlătura toate dificultățile care nu permit să se concluzioneze în sensul compatibilității măsurilor respective cu piața internă” și că „[a]celeași principii trebuie să se aplice în cazul în care Comisia are în continuare îndoieli legate chiar de calificarea măsurii examinate drept ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE”. În mod similar, la punctul 36 din hotărârea atacată, Tribunalul concluzionează că, „atunci când Comisia examinează o măsură din perspectiva articolelor 107 și 108 TFUE și se confruntă, în urma unei examinări preliminare […], cu dificultăți persistente sau cu îndoieli, altfel spus cu dificultăți serioase, în ceea ce privește fie calificarea acestei măsuri drept ajutor de stat, fie calificarea sa drept ajutor existent sau ajutor nou, fie compatibilitatea sa cu piața internă dacă apreciază că există un ajutor nou, ea este obligată să deschidă procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE”.
65. Rezultă că nu se poate reproșa Tribunalului că a aplicat un prag vădit prea scăzut în ceea ce privește cerințele legate de probe care trebuie îndeplinite pentru a declanșa obligația de deschidere a procedurii formale de investigare.
66. În al treilea rând, deși pragul probatoriu pare bine definit și cu riscul de a trebui să se procedeze la o nouă apreciere a faptelor, se ridică problema dacă acest prag a fost aplicat în mod eronat de către Tribunal, în special având în vedere punctele 48, 49 și 50 din hotărârea atacată, care sunt vizate în mod expres de recurs. Amintim că, la punctul 49 din hotărârea atacată, Tribunalul a ajuns la concluzia că, „în timp ce decizia [în litigiu] se limit[a] să menționeze, referitor la activele în administrare încorporate […] după anul 1979, afirmația autorităților slovene potrivit căreia toate au fost achiziționate de entitățile respective în condițiile pieței, elementele invocate de reclamantă în cursul procedurii administrative […] indică o situație neclară în ceea ce privește natura și statutul activelor în administrarea Lekarna Ljubljana” (sublinierea noastră). Comisia susține că, având în vedere obligația de cooperare loială a statelor membre, o asemenea afirmație din partea autorităților slovene ar fi trebuit să fie suficientă pentru înlăturarea oricărei incertitudini legate de existența unui ajutor de stat ipotetic.
67. Or, în primul rând, deși statele membre au, desigur, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) TUE, obligația de a coopera cu Comisia și de a‑i furniza toate informațiile necesare pentru a‑i permite să își îndeplinească îndatoririle în conformitate cu Regulamentul 2015/1589(43), acest lucru nu exclude, în sine, existența unor „dificultăți serioase” sau a unor „îndoieli” cu care Comisia s‑ar putea confrunta în urma unei examinări preliminare. Într‑adevăr, ar fi contrar chiar spiritului procedurii de plângere în fața Comisiei și eficacității sale dacă „îndoielile” ar putea fi înlăturate în mod automat pe baza unor simple afirmații ale autorităților naționale. Admiterea faptului că îndoielile legate de existența sau compatibilitatea unei măsuri de ajutor pot fi înlăturate cu atâta ușurință, pe baza unor simple afirmații ale autorităților naționale, nu doar că ar priva procedura preliminară prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE de orice rațiune de a fi, ci totodată ar risca să aducă atingere mecanismului de control al ajutoarelor de stat și rolului încredințat Comisiei. Astfel, ar fi suficient ca orice stat membru să respingă afirmațiile făcute de autorii plângerii fără a aduce probe în acest sens pentru a închide o procedură inițiată în temeiul articolului 108 TFUE. De asemenea, în speță, după cum reiese din cuprinsul punctelor 58-60 din prezentele concluzii, abia în urma unei analize detaliate a diferitor elemente evidențiate de PF în cadrul procedurii administrative, Tribunalul a apreciat că situația era „neclară” în ceea ce privește natura și statutul activelor în administrare.
68. În al doilea rând, apreciem că Tribunalul a constatat în mod întemeiat, la punctul 49 din hotărârea atacată, că Comisia nu a „clarificat ea însăși problema pe bază de documente, pe care nu îi poate reproșa [lui PF] că nu i le‑a furnizat” și că „poate fi astfel mult mai dificil pentru autorul plângerii să obțină din partea autorităților publice care puteau să fi acordat ajutoare de stat informațiile relevante […] decât pentru Comisie, căreia îi revin competențe extinse în acest scop, care decurg direct din Tratatul FUE, dar și din Regulamentul 2015/1589”. Într‑adevăr, pe de o parte, autorii plângerii au în general un acces limitat la informațiile relevante, atât publice, cât și private, ceea ce îi împiedică să furnizeze informații detaliate care să permită Comisiei să ia o decizie pe baza unor elemente suficient de complete și de fiabile. Acest acces dificil la elementele de probă este cu atât mai evident în contextul unei cauze precum cea în discuție, a cărei origine se află în anii ’70 și care este marcată de trecerea de la o economie dirijată la o economie liberă, precum și de un raport de concurență între farmaciile publice și cele private (care face și mai dificil pentru PF accesul la informațiile relevante referitoare la Lekarna Ljubljana). Pe de altă parte, trebuie să se sublinieze că Comisia dispune de un important arsenal de competențe care îi permit să solicite informații din partea statelor membre, care sunt de regulă mai în măsură decât autorii plângerilor să înlăture, eventual, orice îndoieli(44). De asemenea, Comisia este obligată să conducă faza preliminară a examinării în mod diligent și imparțial pentru a dispune, la adoptarea deciziei finale cu privire la existența și compatibilitatea sau legalitatea ajutorului, de elemente cât mai complete și cele mai fiabile posibil(45). În consecință, considerăm că nu este excesiv sau nerezonabil să se considere că, într‑o astfel de situație, se impune ca aceasta să deschidă procedura formală de investigare, întrucât inițierea unei investigații în contradictoriu îi permite să fie mai bine informată înainte de luarea unei decizii.
69. În al treilea rând și din moment ce această apreciere revine Tribunalului, cu titlu suplimentar, observăm că, în măsura în care existența unor dificultăți care trebuie „în mod obiectiv” să genereze îndoieli legate de calificarea unei măsuri drept „ajutor” determină obligația de deschidere a unei proceduri formale de investigare, se impune să se constate, pe de o parte, că un regim special precum regimul sloven, care permite un raport de concurență între farmaciile publice și cele private, ridică în sine și „în mod obiectiv”, în opinia noastră, întrebări evidente privind compatibilitatea cu normele în materie de ajutoare de stat. Pe de altă parte, împrejurarea că nu ar exista un transfer de active, după cum susține Republica Slovenia, ci de „active în administrare” provenite din partea municipalității Ljubljana, din nou, „în mod obiectiv”, nu exclude, în sine, posibilitatea transferului unui avantaj care constituie un ajutor de stat, care ar fi trebuit să fie examinată mai detaliat.
70. Având în vedere cele ce precedă, apreciem că primul motiv de recurs trebuie respins ca nefondat.
C. Cu privire la al doilea motiv de recurs
1. Argumentele părților
71. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, care vizează punctele 51-55 din hotărârea atacată și care se referă la acordarea activelor în administrare în cursul anului 1979, Republica Slovenia critică în esență Tribunalul pentru faptul că a statuat că Comisia se confrunta cu „dificultăți serioase” în ceea ce privește aspectul dacă măsura respectivă, cât timp poate fi considerată drept un ajutor de stat, ar constitui un ajutor „existent”, în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul 2015/1589, sau dacă ea a fost între timp „modificată”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004, astfel încât să fie necesară calificarea sa drept „ajutor nou”, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589.
72. Într‑adevăr, potrivit Republicii Slovenia, Tribunalul ar fi concluzionat în mod eronat, la punctele 55 și 56 din hotărârea atacată, în sensul existenței unor dificultăți serioase legate de măsura menționată, deși ar reieși fără echivoc din considerentul (39) al deciziei în litigiu că Comisia a decis în mod clar că măsura de acordare a activelor în administrare în favoarea Lekarna Ljubljana o.p. în cursul anului 1979, la momentul înființării sale, „în măsura în care ar putea constitui un ajutor de stat, această măsură ar putea fi cel mult un ajutor existent”.
73. Tribunalul ar fi considerat totodată în mod eronat, la punctul 54 din hotărârea atacată, că situația „inițială”, și anume cea existentă la 10 decembrie 1994(46), era incertă, din moment ce decizia în litigiu nu cuprindea nicio informație de natură să clarifice dacă, la data respectivă, farmaciile private obținuseră deja concesiuni municipale sau dacă Lekarna Ljubljana o.p. se afla încă în situație de monopol în zona sa de activitate(47).
74. În plus, Tribunalul ar fi considerat în mod eronat, la punctele 51-54 din hotărârea atacată, că Lekarna Ljubljana și Lekarna Ljubljana o.p. își desfășurau activitatea în condiții diferite, în timp ce, având în vedere schimbările juridice și legislative care au avut loc înainte de 10 decembrie 1994, aceasta din urmă ar fi funcționat în realitate în aceleași condiții ca și succesorul său(48).
75. În sfârșit, Republica Slovenia încearcă, în acest context, să contracareze diferitele obiecții ridicate de PF în cadrul procedurii administrative, în special pe cele întemeiate, pe de o parte, pe faptul că Comisia nu ar fi înlăturat îndoielile legate de aspectul dacă măsura în cauză ar fi fost modificată după 1 mai 2004, și anume data aderării Republicii Slovenia la Uniunea Europeană și, pe de altă parte, pe faptul că Comisia nu ar fi verificat compatibilitatea măsurii respective cu piața internă. Referitor la prima dintre obiecțiile menționate, ea susține în esență că, în măsura în care Tribunalul arată în mod eronat, la punctul 54 din hotărârea atacată, că Lekarna Ljubljana prezenta diferențe semnificative în raport cu entitatea căreia i‑a succedat în cursul anului 1997, această obiecție invocată de PF ar fi lipsită de temei. Cu privire la a doua dintre obiecțiile în cauză, Republica Slovenia consideră că aceasta este lipsită de relevanță din punct de vedere juridic, întrucât compatibilitatea unei măsuri de ajutor nu poate fi impusă, în temeiul articolului 108 alineatul (1) TFUE, decât în cazul schemelor de ajutor, în timp ce măsura aflată în discuție în speță ar fi un ajutor individual. Or, Tribunalul ar fi admis acest argument în drept, dat fiind că nu a indicat niciun motiv pentru respingerea sa.
76. Având în vedere considerațiile care precedă, Republica Slovenia concluzionează că Comisia nu avea obligația de a deschide procedura formală de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE. Într‑adevăr, ținând seama de datele de care dispunea în cadrul fazei preliminare a examinării, ea nu ar fi avut niciun temei material sau juridic pentru a concluziona în sensul existenței unor „dificultăți serioase”. În plus, contrar celor susținute de Tribunal în hotărârea atacată, decizia respectivă ar fi fost suficient motivată.
77. PF propune respingerea acestui motiv ca nefondat.
2. Apreciere
78. Având în vedere caracterul tehnic și specific al diferitor obiecții invocate de Republica Slovenia în cadrul celui de al doilea motiv, examinarea lor necesită amintirea raționamentului urmat de Tribunalul la punctele 55-51 din hotărârea atacată.
79. Trebuie amintit de la început că, în cadrul sistemului de control al ajutoarelor de stat, procedura diferă după cum ajutoarele sunt existente sau noi. În timp ce ajutoarele existente pot, în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) TFUE, să fie puse în aplicare în mod legal în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea acestora, articolul 108 alineatul (3) TFUE prevede că proiectele care urmăresc să instituie ajutoare noi sau să modifice ajutoare existente trebuie să fie notificate în timp util Comisiei și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală. Trebuie considerate ajutoare noi, supuse obligației de notificare, măsurile adoptate după intrarea în vigoare a Tratatului FUE care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoare, precizându‑se că aceste modificări pot viza fie ajutoare existente, fie proiecte inițiale notificate Comisiei(49).
80. Din această perspectivă, noțiunea de „ajutor nou” este definită la articolul 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589 ca fiind „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”. Articolul 4 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 794/2004 prevede în această privință că „[…] o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața [internă]”. Curtea a statuat că o modificare nu poate fi calificată drept „pur formală sau administrativă”, în sensul acestei dispoziții, atunci când poate influența evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața internă(50).
81. În această privință, punctul de plecare al analizei Tribunalului este reprezentat de decizia în litigiu. Astfel, la punctul 52 din hotărârea atacată, el a amintit că, pentru a explica faptul că activele acordate în administrare în cursul anului 1979 și transferate în cursul anului 1997 către Lekarna Ljubljana constituiau, în măsura în care pot avea caracterul de ajutoare de stat, ajutoare existente, Comisia s‑a limitat să indice, în considerentul (39) al deciziei în litigiu, că succesiunea, în cursul anului 1997, între Lekarna Ljubljana o.p. și Lekarna Ljubljana era de natură pur administrativă și că contextul juridic, precum și utilizarea și condițiile de utilizare a activelor nu s‑au schimbat de atunci, astfel încât ajutorul existent în vigoare în cursul anului 1997 nu a fost modificat și rămânea în continuare un ajutor existent.
82. La punctul 53 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că, în conformitate cu dispozițiile punctului 3 alineatul (1) litera (a) din anexa IV la Actul de aderare, ajutoarele individuale puse în aplicare înainte de 10 decembrie 1994 în Republica Slovenia și încă aplicabile după data aderării acestui stat membru, și anume 1 mai 2004, erau considerate la data aderării drept ajutoare existente. În speță, Tribunalul a apreciat, așadar, că un ajutor pus în aplicare în Slovenia înainte de 10 decembrie 1994 trebuia considerat drept un ajutor existent la 1 mai 2004, în măsura în care nu a fost modificat între aceste două date, iar în caz contrar, trebuia considerat drept un „ajutor nou” începând de la această a doua dată. De asemenea, o modificare a ajutorului respectiv după 1 mai 2004 ar constitui, de asemenea, un ajutor nou. Prin urmare, pentru ca activele acordate în administrare în cursul anului 1979 către Ljubljana o.p., iar apoi transferate în cursul anului 1997 către Lekarna Ljubljana să constituie „ajutoare existente”, ar trebui să nu fi intervenit nicio modificare a acestor presupuse ajutoare între 10 decembrie 1994 și data adoptării deciziei în litigiu. Acest cadru de analiză, care nu este de altfel contestat, este întemeiat în drept.
83. În acest context, la punctele 54 și 55 din hotărârea atacată, Tribunalul a verificat, așadar, în mod corect dacă diferitele elemente invocate de PF puteau demonstra o „modificare” a naturii „ajutorului existent” care ar fi intervenit după 10 decembrie 1994 și care l‑ar fi transformat în „ajutor nou”.
84. În această privință, Tribunalul a statuat mai întâi că, la 10 decembrie 1994, contextul legislativ era „incert”, întrucât nicio informație care figurează în decizia în litigiu nu permitea să se stabilească dacă farmaciile private obținuseră deja, la data respectivă, concesiuni municipale, nici și dacă Lekarna Ljubljana o.p. deținea încă monopolul în zona sa de activitate. În continuare, pe baza indiciilor neinfirmate furnizate de PF, Tribunalul a constatat că, în cursul anului 1997, când Lekarna Ljubljana a succedat Lekarna Ljubljana o.p., piața avea caracter concurențial și că acest lucru ar fi generat modificări semnificative pentru noua entitate, precum capacitatea de a dobândi bunuri în proprietate, urmărirea – cel puțin începând din anul 2007 – a unui scop lucrativ și extinderea activității sale în afara teritoriului municipalității din Ljubljana. În lipsa unei examinări mai detaliate privind evoluția contextului legal și economic al activității în cauză, pe care Comisia trebuia să o efectueze din proprie inițiativă, în temeiul obligațiilor sale de control, Tribunalul a concluzionat că aceste elemente „nu permit să se stabilească cu certitudine faptul că eventualul ajutor în cauză nu a fost modificat din 10 decembrie 1994”. Concluzia respectivă nu a fost repusă în discuție de afirmația Comisiei potrivit căreia succesiunea intervenită în cursul anului 1997 era de natură pur administrativă și contextul legal, precum și condițiile de utilizare a activelor în discuție nu s‑au schimbat, afirmație care era, „cel puțin, insuficient demonstrată în această privință”.Astfel, Tribunalul a concluzionat, la punctul 55 din hotărârea atacată, că de fapt Comisia nu a înlăturat îndoielile legate de aspectul dacă activele în cauză, în măsura în care pot fi calificate drept „ajutor de stat”, au constituit ajutoare existente sau ajutoare noi.
85. Din perspectiva acestei analize, subliniem în primul rând că, pentru aceleași motive expuse la punctul 62 din prezentele concluzii, argumentele invocate de Republica Slovenia în cadrul celui de al doilea motiv, care urmăresc în realitate repunerea în discuție a unor aprecieri de fapt efectuate de Tribunal, trebuie respinse ca inadmisibile.
86. În al doilea rând, la fel ca în concluzia noastră din cadrul primului motiv de recurs, subliniem că nu a fost constatată nicio eroare în definirea criteriului juridic care să permită dovedirea existenței unor dificultăți serioase, observațiile introductive ale Tribunalului de la punctele 35 și 36 din hotărârea atacată, examinate la punctul 64 din prezentele concluzii, fiind în egală măsură valabile și relevante pentru analiza celui de al doilea motiv de recurs. În plus, la punctul 54 din hotărârea atacată, Tribunalul a făcut referire la aceleași puncte atunci când a statuat că era necesară o examinare mai detaliată privind evoluția contextului legal și economic al activității în cauză.
87. În al treilea rând, în ceea ce privește obiecțiile mai circumscrise referitoare la calificarea juridică a faptelor și la riscul de a trebui să se efectueze o nouă apreciere, considerăm că este rezonabil, ținând seama de natura și de importanța incertitudinilor existente în contextul juridic și economic, identificate de Tribunal la punctul 54 din hotărârea atacată, să se concluzioneze că incertitudinile respective ar fi trebuit în mod obiectiv să genereze îndoieli legate de calificarea drept ajutor existent a ajutorului în cauză și să conducă la deschiderea unei proceduri formale de investigare. Într‑adevăr, din perspectiva jurisprudenței citate la punctul 80 din prezentele concluzii, incertitudinile menționate priveau elemente care pot „să influențeze evaluarea compatibilității măsurii cu piața internă”.
88. În consecință, apreciem că și cel de al doilea motiv de recurs trebuie respins ca nefondat.
VII. Concluzie
89. Având în vedere considerațiile care precedă și în măsura în care prezentele concluzii vizează primele două motive de recurs, propunem Curții să respingă aceste motive ca nefondate.