JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
21 päivänä toukokuuta 2019 (1)
Asia C‑94/18
Nalini Chenchooliah
vastaan
Minister for Justice and Equality
(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti))
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – Direktiivi 2004/38/EY – Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Käsite ”henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan” – Kolmannen valtion kansalainen, joka on sellaisen unionin kansalaisen puoliso, joka on käyttänyt liikkumisvapauttaan ja sen jälkeen palannut jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on ja jossa hän suorittaa vapausrangaistusta – Direktiivin 2004/38 soveltaminen kyseisen kolmannen valtion kansalaisen karkottamiseen – 15 artiklan ja VI luvun soveltamisala
Sisällys
I Johdanto
1. Sovelletaanko direktiiviä 2004/38/EY(2) sellaisen kolmannen valtion kansalaisen, joka on naimisissa sellaisen Euroopan unionin kansalaisen kanssa, joka on lakannut käyttämästä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen jäsenvaltiossa palattuaan siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen on, karkottamiseen vastaanottavasta jäsenvaltiosta? Jos näin on, mitä kyseisen direktiivin säännöksiä hänen karkottamiseensa sovelletaan? Koskevatko kyseistä kolmannen valtion kansalaista mainitun direktiivin VI luvun tai 15 artiklan säännökset menettelyä koskevista takeista, joita sovelletaan muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä annettaviin karkottamispäätöksiin?
2. Nämä kysymykset ovat käsiteltävän asian ytimessä, ja ne saavat unionin tuomioistuimen nyt ensimmäistä kertaa tulkitsemaan direktiivin 2004/38 15 artiklan 1 ja 3 kohtaa, joissa säädetään menettelyä koskevista takeista.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Direktiivin 2004/38 3 artiklan, jonka otsikko on ”Henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän 2 artiklan 2 alakohdassa määriteltyihin perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin.”
4. Kyseisen direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus oleskella enintään kolme kuukautta”, säädetään seuraavaa:
”1. Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi.
2. Edellä 1 kohdan säännöksiä sovelletaan myös perheenjäseniin, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, joilla on voimassa oleva passi ja jotka tulevat unionin kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin.”
5. Mainitun direktiivin 14 artiklan, jonka otsikko on ”Oleskeluoikeuden säilyminen”, 1, 2 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
2. Unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 7, 12 ja 13 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he täyttävät näissä artikloissa säädetyt edellytykset.
– –
4. Poiketen siitä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, unionin kansalaista tai hänen perheenjäseniään koskevaa karkottamistoimenpidettä ei saa missään tapauksessa toteuttaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta VI luvun säännösten soveltamista, jos:
a) unionin kansalainen on työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja; tai
b) unionin kansalainen on tullut vastaanottavan jäsenvaltion alueelle työnhakuun. Tässä tapauksessa unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään ei saa karkottaa niin kauan kuin unionin kansalainen voi esittää näyttöä siitä, että hän jatkaa työnhakua ja että hänellä on todellisia mahdollisuuksia löytää työtä.”
6. Saman direktiivin 15 artiklan, jonka otsikko on ”Menettelyä koskevat takeet”, 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäljempänä 30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä.
– –
3. Vastaanottava jäsenvaltio ei 1 kohdassa tarkoitetun karkottamispäätöksen yhteydessä saa asettaa maahantulokieltoa.”
7. Direktiivin 2004/38 27 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2. Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen henkilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleistävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.
– –”
8. Kyseisen direktiivin 30 artiklassa, jonka otsikko on ”Päätöksistä ilmoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Edellä 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset.
2. Asianomaiselle henkilölle on ilmoitettava täsmällisesti ja täydellisinä ne yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvät seikat, joihin hänen tapauksessaan tehty päätös perustuu, jollei tämä ole vastoin valtion turvallisuusetuja.
3. Ilmoituksessa on mainittava, missä tuomioistuimessa tai miltä hallintoviranomaiselta asianomainen henkilö voi hakea päätökseen muutosta sekä missä ajassa tämä on tehtävä, ja tarvittaessa mainittava aika, jonka kuluessa henkilön on poistuttava jäsenvaltion alueelta. Asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta alueelta poistumiseen varatun ajan on oltava vähintään yksi kuukausi ilmoittamispäivästä lukien.”
9. Mainitun direktiivin 31 artiklan, jonka otsikko on ”Menettelyä koskevat takeet”, 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Henkilöllä, jonka osalta on tehty päätös yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, on oltava vastaanottavassa jäsenvaltiossa mahdollisuus hakea siihen muutosta tuomioistuimessa tai soveltuvissa tapauksissa hallinnollisella muutoksenhakumenettelyllä.
– –
3. Muutoksenhakumenettelyssä on voitava tarkastaa päätöksen laillisuus sekä suunnitellun toimenpiteen perustana olevat tosiseikat ja olosuhteet. Menettelyssä on varmistettava, ettei päätös ole suhteeton erityisesti 28 artiklassa säädettyihin vaatimuksiin nähden.”
B Irlannin lainsäädäntö
10. Se Irlannin lainsäädäntö, jolla direktiivi 2004/38 pannaan täytäntöön, sisältyy nykyisellään Euroopan yhteisöistä (henkilöiden vapaa liikkuvuus) vuonna 2015 annettuun asetukseen (European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015) (jäljempänä vuoden 2015 asetus).
11. Vuoden 2015 asetuksella korvattiin Euroopan yhteisöistä (henkilöiden vapaa liikkuvuus) (nro 2) vuonna 2006 annettu asetus (European Communities (Free Movement of Persons) (n° 2) Regulations 2006) (jäljempänä vuoden 2006 asetus), ja se tuli voimaan 1.2.2016.
12. Vuoden 1999 maahanmuuttolain (Immigration Act 1999) 3 §:ssä säädetään Minister for Justice and Equalityn (Irlannin oikeus- ja tasa-arvoministeri, jäljempänä ministeri) valtuuksista antaa karkotusmääräyksiä (deportation orders).
13. Vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n 1 momentin mukaan ministeri voi antaa karkotusmääräyksen ”velvoittaakseen kaikki ulkomaalaiset, joihin määräys on kohdistettu, poistumaan valtiosta määräyksessä mainitussa määräajassa ja pysymään sen jälkeen valtion ulkopuolella”.
14. Kyseisen lain 3 §:n 2 momentin h ja i kohdan nojalla karkotusmääräys voidaan antaa henkilöistä, jotka ”ovat ministerin näkemyksen mukaan rikkoneet heille asetettua rajoitusta tai edellytystä siltä osin kuin on kyse maihinnoususta tai saapumisesta valtioon tai oleskeluluvasta valtiossa” tai ”joiden karkottaminen olisi ministerin näkemyksen mukaan yleisen edun mukaista”.
15. Mainitun lain 3 §:n 3 momentin a kohdan mukaisesti on niin, että kun ministeri antaa esityksen karkotusmääräykseksi, hänen on annettava se asianomaiselle kirjallisesti tiedoksi perusteluineen.
16. Vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n 4 momentissa säädetään, että mainittua esitystä koskevaan tiedoksiantoon on sisällytettävä muun muassa seuraavat maininnat:
– maininta siitä, että henkilö voi esittää huomautuksia 15 arkipäivän kuluessa;
– maininta siitä, että henkilöllä on oikeus poistua valtiosta vapaaehtoisesti ennen kuin ministeri ratkaisee asian, ja maininta siitä, että henkilö on velvollinen ilmoittamaan ministerille toimista, joihin hän ryhtyy poistuakseen valtiosta;
– maininta siitä, että henkilö voi 15 työpäivän kuluessa suostua karkotusmääräyksen antamiseen, minkä jälkeen ministeri on velvollinen järjestämään henkilön maastapoistamisen mahdollisimman pian.
17. Kyseisen lain 3 §:n 3 momentin b alakohdan i alakohdassa säädetään, että mikäli henkilö on esittänyt huomautuksia, ministerin on otettava ne huomioon ennen määräyksen antamista.
18. Mainitun lain 3 §:n 6 momentin mukaisesti ministerin on karkotusmääräyksen aiheellisuutta arvioidessaan otettava huomioon useita seikkoja, kuten sen ajanjakson pituus, jonka henkilö on oleskellut valtiossa, ja hänen siteensä mainittuun valtioon, hänen työuransa ja työllistymisnäkymänsä (mukaan lukien itsenäinen ammatinharjoittaminen), hänen kunniallisuutensa ja hyvämaineisuutensa sekä valtiossa että – siltä osin kuin ne ovat asian kannalta merkityksellisiä ja todennettavissa – valtion ulkopuolella, humanitaariset näkökohdat, yleinen etu sekä kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvät näkökohdat.
19. Ennen karkotusmääräyksen antamista ministerin on niin ikään otettava huomioon riski turvattomaan alkuperämaahan palauttamisesta (refoulement) sekä oikeudet, joita Irlannin perustuslaista ja/tai Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetusta ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevasta yleissopimuksesta saattaa johtua, kuten yksilön oikeudet.
20. Kun karkotusmääräys on annettu, se pysyy voimassa toistaiseksi. Asianomainen henkilö voi kuitenkin hakea tällaisen määräyksen muuttamista tai kumoamista vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n 11 momentin nojalla. Karkotusmääräyksen kumoamishakemusta tutkiessaan ministerin on määritettävä, onko hakija nimennyt olosuhteissaan kyseisen määräyksen antamisen jälkeen tapahtuneen muutoksen, joka perustelisi kumoamisen. Tällaiset olosuhteet voivat syntyä esimerkiksi silloin, kun henkilö on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka Irlannissa käyttää unionin oikeudessa taattuja oikeuksiaan vapaaseen liikkuvuuteen.
III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
21. Mauritiuksen kansalainen Nalini Chenchooliah saapui Irlantiin vuoden 2005 helmikuun paikkeilla opiskelijaviisumin nojalla ja oleskeli maassa peräkkäisten oleskelulupien nojalla 7.2.2012 asti. Hän avioitui 13.9.2011 Portugalin kansalaisen kanssa. Hän haki 2.2.2012 oleskelukorttia vedoten asemaansa unionin kansalaisen puolisona. Tämän hakemuksen johdosta ministeri pyysi Chenchooliahilta useaan otteeseen lisätietoja, jotka tämä osittain toimitti kirjeitse 25.5.2012. Chenchooliah haki kirjeitse 27.8.2012 lisäaikaa työsopimuksen esittämiselle ilmoittaen, että hänen puolisonsa oli juuri aloittanut työn.
22. Ministeri hylkäsi Chenchooliahin oleskelukorttihakemuksen 11.9.2012 antamallaan päätöksellä seuraavin perustein:
”Ette ole osoittanut, että unionin kansalainen harjoittaa Irlannissa taloudellista toimintaa, joten ministeri ei ole vakuuttunut, että kyseinen unionin kansalainen käyttää oikeuksia[an] työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, opiskelijana, tahtomattaan työttömänä tai sillä perusteella, että hänellä on riittävät varat, [vuoden 2006] asetuksen 6 §:n 2 momentin a kohdassa asetettujen vaatimusten mukaisesti. Näin ollen teillä ei ole oikeutta oleskella [Irlannissa] [vuoden 2006] asetuksen 6 §:n 2 momentin a kohdan nojalla.”
23. Chenchooliah toimitti kirjeitse 15.10.2012 todisteet siitä, että hänen puolisonsa oli työskennellyt ravintolassa kahden viikon ajan, ja pyysi määräajan pidentämistä voidakseen pyytää 11.9.2012 annetun päätöksen uudelleenkäsittelyä. Ministeri suostui kirjeitse 31.10.2012 pidentämään mainittua määräaikaa. Uudelleenkäsittelyn yhteydessä ministeri pyysi lisätietoja ja ilmoitti, että ellei niitä toimitettaisi 10 arkipäivän kuluessa, aineisto siirrettäisiin karkottamistoimenpiteistä vastaavalle yksikölle. Koska Chenchooliah ei toimittanut uusia tietoja lähes kahteen vuoteen, 11.9.2012 annetusta päätöksestä tuli lopullinen.
24. Chenchooliah ilmoitti 17.7.2014 päivätyllä, suoraan ministerille osoitetulla kirjeellä, että hänen puolisonsa oli ollut saamansa rikostuomion johdosta 16.6.2014 alkaen vankilassa Portugalissa, ja pyysi lupaa jäädä Irlantiin vedoten henkilökohtaiseen tilanteeseensa. Ministerin henkilökohtainen sihteeri vastaanotti kyseisen kirjeen ja vahvisti sen vastaanotetuksi 18.7.2014. Näyttää kuitenkin siltä, että ministeriön toimivaltainen yksikkö vastaanotti mainitun kirjeen vasta 15.9.2014.
25. Sitä ennen ministeri tiedotti Chenchooliahille 3.9.2014 päivätyllä kirjeellä, että Chenchooliahin poistamista Irlannista harkittiin sillä perusteella, että hänen puolisonsa, unionin kansalainen, oli oleskellut Irlannissa yli kolmen kuukauden ajan noudattamatta vuoden 2006 asetuksen sen 6 §:n 2 momentin vaatimuksia, jolla direktiivin 2004/38 7 artiklan 2 kohta on saatettu osaksi Irlannin lainsäädäntöä, joten hänellä ei enää ollut oikeutta jäädä Irlantiin.
26. Chenchooliahia edustaneet asianajajat pyysivät kirjeitse 26.11.2015, että ministeri myöntäisi hänelle Irlannin oikeudessa annettua harkintavaltaa käyttäen Chenchooliahille oleskeluluvan, vedoten muun muassa Chenchooliahin pitkään oleskeluaikaan Irlannissa, työuraan ja työllistymisnäkymiin.
27. Ministeri ilmoitti Chenchooliahille kirjeitse 15.11.2016 päättäneensä olla panematta maastapoistamismääräystä täytäntöön ja aloittaa sen sijaan vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n nojalla karkotusmenettelyn. Kyseiseen kirjeeseen oli liitetty esitys karkotusmääräykseksi, josta Chenchooliahia pyydettiin esittämään huomautuksia. Esitys perustui Chenchooliahin Irlannissa oleskelun lainvastaisuuteen 7.2.2012 alkaen(3) sekä ministerin näkemykseen, jonka mukaan Chenchooliahin karkottaminen olisi yleisen edun mukaista. Kyseisen kirjeen liitteenä oli aiempi 21.10.2016 päivätty päätös, jolla vahvistettiin, että ministeri oli päättänyt olla antamatta määräystä Chenchooliahin maastapoistamisesta ja maahantulokiellosta vuoden 2006 asetuksen ja vuoden 2015 asetuksen siirtymäsäännösten perusteella.
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antoi 12.12.2016 Chenchooliahille luvan saattaa 21.10.2016 annetun päätöksen tuomioistuimen käsiteltäväksi sekä hakea määräystä, jolla ministeriä kiellettäisiin antamasta hänestä karkotusmääräystä. Kyseinen tuomioistuin hyväksyi lisäksi välitoimia, joilla Chenchooliahin karkotusmenettelyn jatkaminen estetään ennen tuomioistuinratkaisun antamista
29. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että syyt, joiden vuoksi Chenchooliahille annettiin lupa saattaa asia ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi, liittyvät siihen, että unionin kansalaisen puolisona, jonka hakemuksen oleskelukortin saamiseksi unionin kansalaisen perheenjäsenenä ministeri on käsitellyt, hän on henkilö, johon sovellettiin ja sovelletaan edelleen direktiiviä 2004/38 ja vuoden 2006 asetusta sellaisena kuin se on vuoden 2015 asetuksella muutettuna.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuin ei vielä tähän mennessä ole lausunut siitä, kuuluuko kolmannen valtion kansalainen, joka on unionin kansalaisen puoliso, edelleen direktiivin 2004/38 soveltamisalaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”henkilönä, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, ja sovelletaanko näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa mainittu unionin kansalainen on palannut siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, suorittamaan siellä vapausrangaistusta eikä siis enää käytä vastaanottavassa jäsenvaltiossa unionin oikeudessa taattua oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, tällaisen kolmannen valtion kansalaisen poistamiseen vastaanottavasta jäsenvaltiosta, jossa hän asuu, erityisesti direktiivin 2004/38 27, 28 ja 31 artiklaa.
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tältä osin antamaansa tuomioon Igunma v. Governor of Wheatfield Prison and others, 29.4.2014, [(2014) IEHC 218], jossa se katsoi, että kyseiseen kysymykseen oli vastattava myöntävästi siitä perustavanlaatuisesta syystä, että tilanteessa, jossa kolmannen valtion kansalainen avioituu laillisesti unionin kansalaisen kanssa ajankohtana, jolloin jälkimmäinen käyttää unionin oikeuteen perustuvaa oikeuttaan liikkua ja/tai oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tällainen kolmannen valtion kansalainen kuuluu edelleen direktiivin 2004/38 soveltamisalaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”henkilönä, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, vaikka häneltä olisikin sittemmin evätty mainitun direktiivin 7 artiklan mukainen asuinpaikkaoikeus sillä perusteella, että unionin kansalainen ei käyttänyt tai ei enää käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Koska tällaisessa tilanteessa sovelletaan edelleen direktiiviä 2004/38, mainittu kolmannen valtion kansalainen voidaan poistaa maasta vain kyseisen direktiivin VI luvun säännösten mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen edessä pidetyssä käsittelyssä sille on esitetty ne kyseisestä tuomiosta mahdollisesti tehtävät päätelmät, joita nyt käsiteltävässä asiassa voidaan soveltaa.
32. Ministeri on arvostellut kyseisen tuomion perusteltavuutta tuoden esille etenkin, että siinä on sivuutettu eräs asian olennainen seikka, nimittäin se, että unionin kansalaisen perheenjäsen ei kuulu direktiivin 2004/38 soveltamisalaan, ellei kyseinen unionin kansalainen tosiasiallisesti käytä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Tällaisessa tapauksessa kyseisen perheenjäsenen karkottamista koskevaan päätökseen ei sovellettaisi kyseisen direktiivin VI luvun säännöksiä vaan kansallista ulkomaalaislainsäädäntöä. Lisäksi vastakkainen tulkinta vaatisi osoittamaan, että yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle aiheutuu vaara, ja tällöin olisi hyvin vaikeaa ellei käytännössä mahdotonta poistaa maasta sellaisia kolmansien valtioiden kansalaisia, jotka ovat unionin kansalaisten puolisoita ja joilla on jossakin vaiheessa ollut vain määräaikainen oleskelulupa, jonka perusteena oli heidän puolisoidensa toiminta vastaanottavassa jäsenvaltiossa, riippumatta näiden unionin kansalaisten nykyisestä toiminnasta tai oleskelupaikasta, joka voi olla jopa unionin ulkopuolella.
33. Chenchooliah on puolestaan esittänyt, että kyseessä oleva tuomio vahvistaa hänen näkemyksensä, jonka mukaan henkilönä, jolla on tiettynä ajankohtana ollut avioliittonsa perusteella vähintään kolmen kuukauden väliaikainen oleskelulupa direktiivin 2004/38 6 artiklan nojalla, hän kuuluu tämän jälkeenkin kyseisen direktiivin soveltamisalaan ja hänet voidaan siis poistaa vastaanottavasta jäsenvaltiosta ainoastaan mainitussa direktiivissä säädettyjä sääntöjä ja takeita noudattaen
34. High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) on tässä tilanteessa päättänyt 16.1.2018 antamallaan välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 12.2.2018, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
”1) Jos sellaisen unionin kansalaisen puolisolta, joka on käyttänyt direktiivin 2004/38 6 artiklan mukaisia vapaata liikkuvuutta koskevia oikeuksiaan, on evätty direktiivin 2004/38 7 artiklan mukainen oleskeluoikeus sillä perusteella, että kyseinen unionin kansalainen ei käyttänyt tai ei enää käyttänyt unionin perussopimusten mukaisia oikeuksiaan asianomaisessa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ja jos aikomuksena on karkottaa puoliso kyseisestä jäsenvaltiosta, onko karkotus tehtävä direktiivin säännösten vai jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön nojalla ja mukaisesti?
2) Jos vastaus edellä mainittuun kysymykseen on, että karkotus on tehtävä direktiivin 2004/38 säännösten mukaisesti, onko karkotus tehtävä direktiivin 2004/38 VI luvun vaatimusten ja erityisesti kyseisen direktiivin 27 ja 28 artiklan nojalla ja mukaisesti, vai voiko jäsenvaltio tällaisissa olosuhteissa turvautua direktiivin 2004/38 muihin säännöksiin, erityisesti sen 14 ja 15 artiklaan?”
35. Pääasian asianosaiset, Tanskan, Alankomaiden ja Itävallan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.
36. Pääasian kantaja, Tanskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio esittivät 15.1.2019 pidetyssä istunnossa suullisia huomautuksia.
IV Asian tarkastelu
A Ennakkoratkaisukysymyksen asettaman ongelmakentän rajaaminen
37. Ennen kuin ennakkoratkaisukysymyksiä aletaan tarkastella unionin oikeuden näkökulmasta, on syytä rajata käsiteltävänä olevassa asiassa esitetty ongelmakenttä.
38. Ensinnäkin on tärkeää todeta, että pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa Mauritiuksen kansalainen Chenchooliah sai toimivaltaisilta viranomaisilta oleskeluluvan Irlantiin vuosien 2005–2012 väliselle ajanjaksolle sillä perusteella, että hän oli opiskelija. Oleskeltuaan laillisesti Irlannissa tämän lähes seitsemän vuotta kestäneen ajanjakson Chenchooliah avioitui Portugalin kansalaisen kanssa ja haki oleskelukorttia unionin kansalaisen puolisona.
39. Tältä osin ennakkoratkaisupyynnössä esitetyistä seikoista käy ilmi, että Chenchooliahin puoliso, joka on unionin kansalainen, käytti oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen saapumalla muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän oli, ja oleskelemalla kyseisessä jäsenvaltiossa, kun hän lähti Portugalista Irlantiin ja työskenteli siellä vähintään kaksi viikkoa. Hän on kuitenkin palannut Portugaliin, jossa hän on 16.6.2014 lähtien suorittanut vapausrangaistusta, kun taas Chenchooliah jäi Irlantiin.
40. Toiseksi on syytä huomata, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa – on niin, että koska Chenchooliah oli kyseisen unionin kansalaisen puoliso sillä ajanjaksolla, jolloin tämä käytti liikkumavapauttaan Irlannissa, hän oli vähintään kyseisellä ajanjaksolla direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan”. Chenchooliahin hakemus, joka koski hänen puolisonsa, unionin kansalaisen, oleskeluoikeuteen perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta direktiivin 2004/38 7 artiklan 2 kohdan perusteella, kuitenkin hylättiin ministerin 11.9.2012 antamalla, lopulliseksi tulleella päätöksellä sillä perusteella, että vuoden 2006 asetuksen 6 §:n 2 momentin sen a alakohdan nojalla, jolla direktiivin 2004/38 7 artiklan 2 kohta on saatettu osaksi Irlannin lainsäädäntöä, Chenchooliahilla ei ollut oleskeluoikeutta Irlannissa.(4)
41. Lisäksi on niin, että kuten Chenchooliahin kirjallisista huomautuksista ilmenee ja kuten istunnossa on vahvistettu, Chenchooliah ei riitauta mainittua ministerin päätöstä eikä näin ollen vaadi puolisonsa, unionin kansalaisen, oleskeluoikeuteen perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta direktiivin 2004/38 perusteella. Sitä vastoin hän väittää, että koska hän on oleskellut Irlannissa direktiivin 2004/38 säännösten mukaisesti, hänestä voidaan antaa ainoastaan maastapoistamismääräys, joka on annettu noudattaen sovellettavia säännöksiä, joilla kyseinen direktiivi ja etenkin sen 27 ja 28 artikla pannaan täytäntöön, eikä vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n nojalla annettua karkotusmääräystä, johon viran puolesta liitetään toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto Irlantiin.
B Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
42. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kahdella ennakkoratkaisukysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiiviä 2004/38 ja erityisesti sen VI luvun tai 15 artiklan säännöksiä tulkittava siten, että niitä sovelletaan sellaiseen kolmannen valtion kansalaisen karkottamispäätökseen, joka on annettu sillä perusteella, että kyseisellä kolmannen valtion kansalaisella ei enää ole kyseiseen direktiiviin perustuvaa oleskeluoikeutta, tilanteessa, jossa kyseinen kolmannen valtion kansalainen on avioitunut unionin kansalaisen kanssa ajankohtana, jona kyseinen unionin kansalainen käytti liikkumavapauttaan siirtymällä toiseen jäsenvaltioon ja oleskelemalla toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalainen hän on mainitun direktiivin 6 artiklan 1 kohdan perusteella, minkä jälkeen mainittu unionin kansalainen on palannut jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.
43. Aluksi on todettava, että kantajan, komission, ministerin ja tähän ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneiden hallitusten kannat poikkeavat tältä osin toisistaan. Chenchooliah ja komissio katsovat, että pääasiassa kyseessä oleva tilanne, jossa siis jäsenvaltio on karkottamassa unionin kansalaisen perheenjäsenen sillä perusteella, että mainittu unionin kansalainen ei enää käytä siellä oikeuksiaan vapaaseen liikkuvuuteen, kuuluu direktiivin 2004/38 soveltamisalaan,(5) kun taas ministeri, jota Irlanti tukee, sekä Tanskan, Alankomaiden ja Itävallan hallitukset ovat päinvastaisella kannalla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen osalta on niin, että kuten tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohdasta ilmenee, kyseinen tuomioistuin viittaa High Courtin 29.4.2014 antamaan tuomioon Igunma v. Governor of Wheatfield Prison and others [(2014) IEHC 218], jossa se katsoi, että direktiiviä 2004/38 sovellettiin pääasiassa kyseessä olevaan tilanteeseen rinnastuvassa tilanteessa.(6)
44. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin vastaamiseksi olisi nähdäkseni ensin määritettävä, sovelletaanko nyt käsiteltävään asiaan direktiiviä 2004/38 ja jos sovelletaan, missä määrin. Tätä tavoitetta silmällä pitäen tarkastelen asian kannalta merkityksellistä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, josta ilmenee mielestäni tiettyjä hyödyllisiä seikkoja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen avuksi.
1. Direktiivin 2004/38 soveltaminen Chenchooliahin ja hänen puolisonsa, joka on unionin kansalainen, tilanteeseen
a) Alustavat huomautukset
45. Direktiivi 2004/38 annettiin pian unionin kansalaisuuden perustamisen jälkeen ja kolme vuotta tuomion Grzelczyk,(7) jossa yhteisöjen tuomioistuin ensimmäisen kerran täsmensi, että unionin kansalaisuus on tarkoituksensa puolesta jäsenvaltioiden kansalaisten perustavaa laatua oleva oikeusasema,(8) antamisen jälkeen, ja sen tarkoituksena oli vastata tarpeeseen mukauttaa 2000-luvun alusta asti voimassa ollut liikkumisen ja oleskelun vapautta koskeva lainsäädäntö tähän uuteen oikeusasemaan.(9)
46. Direktiivin 2004/38 1–4 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisen direktiivin tavoitteena on ”helpottaa sen unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, joka on liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä ja tehostaa kyseistä oikeutta”.(10) Lisäksi unionin tuomioistuin täsmensi, että kyseisessä direktiivissä säädetään sen 1 artiklan a alakohdan mukaan erityisesti edellytyksistä, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.(11)
b) Onko direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu käsite ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” staattinen vai dynaaminen?
47. Direktiivin 2004/38 sen 3 artiklan 1 kohdan mukaan, jossa määritellään kyseisen direktiivin henkilöllinen soveltamisala, kyseistä direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka ”siirtyvät” toiseen jäsenvaltioon ”tai oleskelevat” toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa määriteltyihin perheenjäseniinsä, jotka ”tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin”.(12)
48. Unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaan kyseisestä säännöksestä ilmenee, että ainoastaan direktiivin 2004/38 3 artiklassa tarkoitetut ”henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan” voivat vedota direktiivin mukaiseen oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti. Tällainen henkilö voi olla unionin kansalainen (joka siirtyy toiseen jäsenvaltioon tai oleskelee toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalainen hän on) tai hänen direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 kohdassa määritelty perheenjäsenensä (joka tulee hänen mukanaan tai seuraa häntä myöhemmin).(13) Tältä osin unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että direktiivissä 2004/38 ei anneta mitään itsenäistä oikeutta unionin kansalaisten perheenjäsenille, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia. Tällä direktiivillä kyseisille kolmannen valtion kansalaisille mahdollisesti myönnetyt oikeudet on siis johdettu oikeuksista, jotka asianomaisilla unionin kansalaisilla on liikkumisvapautensa käyttämisen perusteella.(14)
49. Käsiteltävässä tapauksessa on selvää, että Chenchooliahin puoliso, joka käytti liikkumisvapauttaan poistumalla jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on, nimittäin Portugalista, ja siirtymällä Irlantiin oleskellakseen siellä, kuului direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, myös Chenchooliah oli näin ollen tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” vähintään sillä ajanjaksolla, jolla hänen portugalilainen puolisonsa käytti liikkumisvapauttaan Irlannissa.(15) Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Chenchooliahin puoliso on palannut Portugaliin ja että direktiivi 2004/38 ei kata tilannetta, jossa unionin kansalainen palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on,(16) on syytä katsoa, että Chenchooliahin puoliso ei enää täytä direktiivin 2004/38 3 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” määritelmää.
50. Tätä taustaa vasten on ratkaistava, voiko Chenchooliah sellaisen unionin kansalaisen puolisona, joka on lakannut käyttämästä liikkumisvapauttaan, menettää asemansa direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”henkilönä, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, koska hän ei periaatteessa enää täytä kyseiseen säännökseen sisältyvää edellytystä, jonka mukaan hänen on tultava unionin kansalaisen mukana tai seurattava tätä myöhemmin, koska hänen puolisonsa on palannut siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen on.(17)
51. Mielestäni voi.
52. Tältä osin erityisen merkittäviä ovat mielestäni tuomio Metock ym.(18) ja tuomio Lounes,(19) joista ilmenee, että direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu käsite ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” on luonteeltaan dynaaminen eli ajallisesti kehittyvä.
1) Tuomio Metock ym.
53. Tuomiossa Metock ym.(20) yhteisöjen tuomioistuin vastasi kahteen High Courtin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen asiassa, jossa vastakkain olivat yhtäältä viisi unionin kansalaista ja heidän puolisonsa, kolmansien valtioiden kansalaiset, ja toisaalta ministeri. Viimeksi mainittu oli hylännyt oleskelulupahakemukset, jotka ensin mainitut olivat tehneet Irlannissa työskentelevän ja/tai oleskelevan unionin kansalaisen puolisoina, sillä perusteella, että he eivät täyttäneet Irlannin tuolloisen lainsäädännön mukaista edellytystä aiemmasta laillisesta oleskelusta toisessa jäsenvaltiossa.
54. Yhteisöjen tuomioistuin totesi ensinnäkin sen vaatimuksen osalta, joka koskee aiempaa laillista oleskelua toisessa jäsenvaltiossa, että direktiivin 2004/38 mukaista oikeutta tulla jäsenvaltioon ja oleskella siellä ei ole kaikilla kolmansien valtioiden kansalaisilla vaan ainoastaan niillä, jotka ovat sellaisen unionin kansalaisen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen sijoittautumalla johonkin muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, tämän direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja perheenjäseniä.(21) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että direktiivi 2004/38 on esteenä sellaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa edellytetään, että kolmannen maan kansalainen, joka on sellaisen unionin kansalaisen aviopuoliso, joka oleskelee tässä jäsenvaltiossa mutta ei ole sen kansalainen, on ennen vastaanottavaan jäsenvaltioon saapumistaan oleskellut laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, jotta häneen voidaan soveltaa mainitun direktiivin säännöksiä.(22)
55. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdan osalta, että kyseistä säännöstä on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalaiseen, joka on sellaisen unionin kansalaisen aviopuoliso, joka oleskelee jäsenvaltiossa mutta ei ole sen kansalainen, ja joka tulee maahan kyseisen unionin kansalaisen mukana tai seuraa häntä sinne myöhemmin, sovelletaan kyseisen direktiivin säännöksiä riippumatta siitä, missä ja milloin heidän avioliittonsa on solmittu, ja riippumatta siitä, millä tavoin tämä kolmannen maan kansalainen on tullut vastaanottavaan jäsenvaltioon.(23)
2) Tuomio Lounes
56. Tuomion Lounes(24) taustalla olevassa asiassa oli kyse Espanjan kansalaisesta Ormazabalista, joka oleskeltuaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuodesta 1996 lähtien oli saanut vuoden 2009 aikana kansalaistamisen kautta Britannian kansalaisuuden, mutta säilyttänyt myös Espanjan kansalaisuutensa. Vuonna 2014 Ormazabal oli avioitunut Algerian kansalaisen Toufik Lounesin kanssa. Jälkimmäinen oli hakenut oleskelukorttia unionin kansalaisen puolisona, mutta Secretary of State for the Home Department (Yhdistyneen kuningaskunnan sisäministeri) oli hylännyt hakemuksen sillä perusteella, että Lounes oli ylittänyt sallitun oleskelun keston Yhdistyneessä kuningaskunnassa maahanmuuttovalvontaa koskevien sääntöjen vastaisesti.
57. Vaikka unionin tuomioistuin totesikin, että Ormazabal oli Espanjan kansalainen ja oli käyttänyt liikkumisvapauttaan siirtymällä muuhun jäsenvaltioon ja oleskelemalla muussa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalainen hän oli, kun hän siis oli siirtynyt Espanjasta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vuoden 1996 aikana, käsiteltävän asian olosuhteet saivat unionin tuomioistuimen katsomaan, että käsiteltävään asiaan ei sovellettu direktiiviä 2004/38.(25) Unionin tuomioistuin yhtyi tältä osin julkisasiamies Botin ratkaisuehdotukseen(26) ja katsoi, että Ormazabalin Britannian kansalaisuuden saaminen oli muuttanut oikeudellista tilannetta sekä kansalliseen oikeuteen että direktiiviin 2004/38 nähden.(27) Unionin tuomioistuin katsoi näet yhtäältä, että Ormazabal ei enää täyttänyt direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” määritelmää, ja toisaalta, että kyseinen direktiivi ei enää säännellyt hänen oleskeluaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa, koska hänen oleskeluoikeutensa oli luonteeltaan ehdoton. Unionin tuomioistuin totesi näin ollen, että Lounesilla ei ollut direktiivin 2004/38 säännösten perusteella johdettua oleskeluoikeutta kyseisessä jäsenvaltiossa.(28)
58. Unionin tuomioistuin suuntasi siis tarkastelunsa unionin kansalaisuuteen.(29) Tältä osin unionin tuomioistuin muistutti, että unionin kansalaiselle SEUT 21 artiklan 1 kohdassa annetuilla oikeuksilla, hänen perheenjäsenillään olevat johdetut oikeudet mukaan luettuina, pyritään erityisesti edistämään asianomaisen unionin kansalaisen asteittaista kotoutumista vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.(30) Sen jälkeen unionin tuomioistuin totesi, että näiden oikeuksien tehokas vaikutus edellyttää, että Ormazabalin kaltaisessa tilanteessa oleva unionin kansalainen voi vastaanottavassa jäsenvaltiossa edelleen nauttia kyseiseen määräykseen perustuvia oikeuksia sen jälkeen, kun hän on hankkinut tämän jäsenvaltion kansalaisuuden alkuperäisen kansalaisuutensa lisäksi, ja erityisesti viettää perhe-elämää puolisonsa kanssa, joka on kolmannen maan kansalainen, siten, että viimeksi mainitulle myönnetään johdettu oleskeluoikeus.(31) Tarkemmin ottaen unionin tuomioistuin katsoi, että Lounesilla voi olla tällainen oleskeluoikeus SEUT 21 artiklan 1 kohdan nojalla edellytyksillä, jotka eivät saa olla ankarampia kuin edellytykset, joista direktiivissä 2004/38 säädetään tällaisen oleskeluoikeuden myöntämiseksi kolmannen maan kansalaiselle, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautumalla toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on.(32)
3) Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” kehittyvä luonne: tuomiosta Metock ym. ja tuomiosta Lounes tehtävät päätelmät
59. Olen täysin tietoinen esillä olevan asian ja tuomion Metock ym.(33) sekä tuomion Lounes(34) taustalla olevien asioiden tosiseikkojen välisistä eroista. On kuitenkin niin, että kuten tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohdassa mainitsin, kyseiset kaksi asiaa vaikuttavat minusta asian kannalta merkityksellisiltä etenkin arvioitaessa direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” dynaamista eli kehittyvää luonnetta.
60. Mitä tulee tuomioon Metock ym.,(35) on mielestäni syytä huomauttaa aluksi, että pääasian neljä kantajaa, jotka olivat kolmannen valtion kansalaisia, vetosivat direktiivin 2004/38 perusteella oikeuteen asettua asumaan vastaanottavaan jäsenvaltioon puolisoidensa, jotka olivat unionin kansalaisia, kanssa.(36) Näiden kolmannen valtion kansalaisten oleskelulupahakemukset vastaanottavassa jäsenvaltiossa tehtiin näet ajankohtana, jolloin heidän puolisonsa, jotka olivat unionin kansalaisia, olivat oleskelleet siellä jo joitakin vuosia. Yhteisöjen tuomioistuin antoi siis kyseisen tuomion tunnustaen johdetun oleskeluoikeuden vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jossa puoliso, joka oli unionin kansalainen, oli käyttänyt liikkumisvapauttaan asettuessaan sinne.(37) Muistettakoon, että yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vaatimus unionin kansalaisen mukana tulemisesta tai tämän seuraamisesta vastaa lisäksi direktiivissä 2004/38 unionin kansalaisten perheenjäsenille säädettyjen johdettujen maahantulo- ja oleskeluoikeuksien tavoitetta, koska muussa tapauksessa ”se, että unionin kansalaisen perhe ei voi tulla hänen mukanaan tai seurata häntä vastaanottavaan jäsenvaltioon, olisi omiaan loukkaamaan hänen liikkumisvapauttaan siten, että se saa hänet luopumaan käyttämästä oikeuttaan tulla tähän jäsenvaltioon ja oleskella siellä”.(38)
61. Voidaanko näiden päätelmien valossa katsoa, että jos direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilön, johon tätä direktiiviä sovelletaan” asema perustuu kolmannen valtion kansalaisen avioliittoon sellaisen unionin kansalaisen kanssa, joka käyttää liikkumisvapauttaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jossa he oleskelevat yhdessä, se säilyy eikä sitä voida enää menettää?
62. Nähdäkseni ei.(39)
63. Koska kyseinen tuomio annettiin tilanteessa, jossa kolmannen valtion kansalaiset, jotka olivat unionin kansalaisen puolisoja, olivat jättäneet hakemuksia, jotka koskivat kyseisten kolmannen valtion kansalaisten oikeutta asettua vastaanottavaan jäsenvaltioon puolisoineen, jotka olivat unionin kansalaisia, on niin, että toisin kuin Chenchooliah väittää, yhteisöjen tuomioistuimen päättelystä ei voida päätellä, että direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilön, johon tätä direktiiviä sovelletaan” asema säilyisi eikä sitä voisi enää menettää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.
64. Lisäksi unionin tuomioistuin on äskettäin tuomiossa Lounes(40) korostanut kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”henkilön, johon tätä direktiiviä sovelletaan” aseman dynaamista eli kehittyvää luonnetta. Kyseisen tuomion taustalla olevan asian olosuhteet, jotka on selostettu tämän ratkaisuehdotuksen 56 kohdassa, saivat näet unionin tuomioistuimen toteamaan, että sen jälkeen, kun unionin kansalainen Ormazabal oli saanut vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden, hän ei enää täyttänyt direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” määritelmää huolimatta siitä, että hän oli lähes kahdenkymmenen vuoden ajan käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja saanut jopa kyseisessä direktiivissä tarkoitetun pysyvän oleskeluluvan.(41)
65. Jos näistä kahdesta tuomiosta tehtäviä päätelmiä sovelletaan käsiteltävänä olevaan asiaan direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” kehittyvän luonteen tutkimiseksi, tämä tarkoittaa, että ensinnäkin Chenchooliah sai Portugalin kansalaisen puolisona alle kolmen kuukauden johdetun oleskeluoikeuden kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan perusteella. Tuolloin hän oli direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, koska hän oleskeli puolisonsa, unionin kansalaisen, kanssa muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka kansalainen hänen puolisonsa oli. Toisaalta Chenchooliah kuitenkin menetti asemansa kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna ”henkilönä, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, kun hänen puolisonsa palasi Portugaliin, koska puoliso ei enää täyttänyt edellytystä vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelusta eikä Chenchooliah itse ei enää täyttänyt edellytystä puolisonsa mukana tulosta tai tämän seuraamisesta kyseiseen jäsenvaltioon.(42) Tästä seuraa, että sen jälkeen, kun Chenchooliahin puoliso palasi Portugaliin ja hän itse jäi Irlantiin, jossa hän ei enää oleskele puolisonsa kanssa, hän ei enää ole vastannut direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan”.
66. Käsiteltävän asian ydinkysymys on silti edelleen ratkaisematta: voidaanko katsoa, että vaikka Chenchooliah ei enää olekaan direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, hän kuuluu edelleen kyseisen direktiivin soveltamisalaan siltä osin kuin on kyse hänen poistamisestaan vastaanottavasta jäsenvaltiosta?
67. Kuten seuraavassa osoitan, olen vakuuttunut, että vastaus on myöntävä.
c) Unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä direktiiviin 2004/38 perustuvan liikkumisvapauden käytön ”elinkaari”
68. Ensinnäkin on todettava, että vaikka Chenchooliah ei enää ole asemaltaan direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan” ja vaikka hän on näin ollen menettänyt oleskeluoikeutensa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tämä ei millään tavoin merkitse, että muita kyseisen direktiivin säännöksiä ei voitaisi soveltaa. Direktiivin 2004/38 soveltaminen määräytyy tosin sen 3 artiklan 1 kohdan nojalla sillä ajanjaksolla, jolla unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä ovat kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”henkilöitä, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”. Kyseisellä ajanjaksolla heillä on siis tähän direktiiviin perustuvat oikeudet liikkua ja oleskella vapaasti. Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”henkilön, johon tätä direktiiviä sovelletaan” aseman menettämisen seuraukset, kuten karkottaminen, kuitenkin ovat edelleen yhteydessä ajanjaksoon, jonka aikana kyseinen unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä oleskelivat laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina ”henkilöinä, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”.
69. Täsmennän seuraavassa tätä ajatusta.
1) Direktiivin 2004/38 yksilöllinen soveltaminen
70. Direktiivin 2004/38 rakenne osoittaa, että kyseisellä direktiivillä perustetaan järjestelmä sen säännösten soveltamiseksi yksilöllisesti. Tällaisen järjestelmän hahmottamiseksi on riittävää lukea direktiivin 2004/38 eri lukujen ja säännösten otsikot.(43) Kyseisen direktiivin rakenne viittaa näet yhtäältä ajatukseen sen soveltamisalaan kuuluvien unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä tilanteiden sekä heille kyseisellä direktiivillä myönnettyjen oikeuksien kehittymisestä ja toisaalta ajatukseen ”henkilöiden, joihin tätä direktiiviä sovelletaan” asteittaisesta kotoutumisesta vastaanottavaan jäsenvaltioon. Direktiivillä 2004/38 säännellään näet unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä liikkumisvapauden käytön koko elinkaarta alkaen heidän saapumisestaan muuhun jäsenvaltioon kuin jonka kansalainen kyseinen unionin kansalainen on, aina siihen asti, kun he lähtevät kyseisestä jäsenvaltiosta.(44)
71. Direktiivillä 2004/38 perustetaan siis järjestelmä, joka sisältää erityyppisiä oikeuksia kansalaisten eri ryhmille ja joka näin ollen merkitsee direktiivin säännösten ”yksilöllistä soveltamista”. Tämä yksilöllinen soveltaminen johtuu siitä, että yhtäältä unionin kansalaisen, joka on käyttänyt liikkumisvapauttaan, ja hänen perheenjäsentensä, jotka tulevat hänen mukanaan tai seuraavat häntä myöhemmin, maahantulo-, oleskelu- ja maastapoistumistilanteet voivat vaihdella hyvin paljon ja toisaalta heidän tilanteensa voi muuttua heidän oleskellessaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Direktiivin 2004/38 yksilöllinen soveltaminen merkitsee yksinkertaisesti, että unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä eri ryhmillä (opiskelijoilla, työnhakijoilla, työntekijöillä tai pysyvillä asukkailla jne.) voi olla erityyppisiä oikeuksia sen mukaan, missä oleskelun vaiheessa he ovat (enintään kolmen kuukauden, yli kolmen kuukauden tai pysyvä oleskelu) ja mitkä maahantulon tai oleskelun edellytykset he täyttävät koko sinä aikana, jolloin he käyttävät oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti. Siten heidän liikkumisvapautensa käytön koko elinkaari kuuluu kokonaisuudessaan kyseisen direktiivin soveltamisalaan.(45)
72. Tämä yleinen ajatus sopii myös täydellisesti ajatukseen, jonka mukaan direktiivissä 2004/38 säädetty järjestelmä sääntelee oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa asteittaisesti.(46) Tässä kohtaamme jälleen ajatuksen kehityksestä. Ensinnäkään direktiivin 2004/38 6 artiklassa säädettyyn enintään kolmen kuukauden oleskeluoikeuteen ei liity muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että henkilöllä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi.(47)Yli kolmen kuukauden oleskeluoikeudelle puolestaan on asetettu direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdassa vahvistetut edellytykset.(48) Kyseisen direktiivin 16 artiklassa säädetään lisäksi pysyvästä oleskeluoikeudesta(49) sellaisille unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen, jotka ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti viisi vuotta.(50) Unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä voivat siis liikkumisvapautensa käytössä käydä läpi yhden tai useamman vaiheen, kunhan täyttävät direktiivissä 2004/38(51) säädetyt, oleskelun keston mukaan vaihtelevat edellytykset, ja tällä edistetään heidän ”asteittaista kotoutumistaan” vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.
73. Jos kuitenkaan tiettynä ajankohtana kyseiset henkilöt eivät enää täytä direktiivissä 2004/38 säädettyjä edellytyksiä, mistä seuraa, että he menettävät kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”henkilön, johon tätä direktiiviä sovelletaan” aseman ja siten oikeutensa maahantuloon ja oleskeluun vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tämä ei silti merkitse, että heihin ei sovellettaisi muita kyseisen direktiivin säännöksiä. Nämä muut säännökset sääntelevät paitsi oleskeluoikeuden säilymisen edellytyksiä ja tämän oikeuden lakkaamisen edellytyksiä (12–14 artikla) myös maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoituksia sekä suojaa karkottamistapauksessa (15 artikla).
74. Tältä osin on mielestäni syytä palauttaa mieleen, että direktiivin 2004/38 14 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 7, 12 ja 13 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he täyttävät näissä artikloissa säädetyt edellytykset”. Kyseisen direktiivin 12 artikla sääntelee perheenjäsenten oleskeluoikeuden säilymistä unionin kansalaisen kuoltua tai poistuttua jäsenvaltiosta, ja 13 artikla sääntelee kyseisen oikeuden säilymistä avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen. Vaikka näissä kahdessa artiklassa mainitut tilanteet eivät siis vaikutakaan niiden unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeuteen, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia,(52) sama ei päde sellaisiin unionin kansalaisen perheenjäseniin, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, vaan heidän on täytettävä tietyt edellytykset, jotta heidän johdettu oleskeluoikeutensa säilyisi. Jos nämä direktiivin 2004/38 12 artiklan 2 kohdassa ja 13 artiklan 2 kohdassa mainitut edellytykset eivät täyty, kyseiset henkilöt menettävät oleskeluoikeutensa menettämättä kuitenkaan suojaansa karkottamista vastaan. Heitä näet suojaa kyseisen direktiivin (III luvun) 15 artikla, joka sääntelee unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä liikkumisvapauden rajoittamista muista syistä kuin yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvista syistä. Chenchooliahin tilanne kuuluu viimeksi mainitun säännöksen soveltamisalaan.
75. Mielestäni direktiivin 2004/38 12 ja 13 artiklan tarkastelusta ilmenee, että vaikka kolmannen valtion kansalainen menettäisikin johdetun oleskeluoikeutensa eikä näin ollen olisi enää kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”henkilö, johon tätä direktiiviä sovelletaan”, mainittu direktiivi antaa suojan saman direktiivin 15 artiklassa säädetyn karkottamisen varalle.
76. Tässä tarkastelun vaiheessa on kuitenkin mielestäni tärkeää korostaa käsiteltävänä olevan asian ja tuomion Lounes(53) taustalla olevan asian välistä olennaista eroa.
2) Käsiteltävänä olevan asian ja tuomion Lounes taustalla olevan asian välinen olennainen ero
77. Muutos, joka asiassa Lounes tapahtui, oli perustavanlaatuinen muutos Ormazabalin asemassa. Kyseisestä tuomiosta ilmenee näet, että saadessaan vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden Ormazabal vaihtoi oikeudellista järjestelmää sekä kansallisen oikeuden että direktiivin 2004/38 näkökulmasta. Vaikka kyseinen direktiivi oli lähes 20 vuoden ajan säännellyt Ormazabalin liikkumisvapauden käyttöä vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tämä perustavanlaatuinen muutos hänen oikeudellisessa järjestelmässään johti siihen, että hänen tilanteensa ei enää ollut direktiivin 2004/38 soveltamisalan piirissä vaan päinvastoin sen ulkopuolella, joten kyseistä direktiiviä ei enää sovellettu Ormazabaliin hänen kansalaistamisensa jälkeen. Näin ollen Lounesilla ei ollut direktiivin 2004/38 säännösten perusteella johdettua oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
78. Nyt esillä olevassa asiassa sitä vastoin Chenchooliahin puolison paluu Portugaliin päätti heidän vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan (itsenäisen ja johdetun) oikeutensa elinkaaren, mistä seurasi, että he menettivät asemansa direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina ”henkilöinä, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”, mutta he eivät kuitenkaan menettäneet kyseisessä direktiivissä säädettyä suojaa sen varalle, että heidät karkotettaisiin vastaanottavasta jäsenvaltiosta.
79. Toisin sanoen on niin, että toisin kuin Ormazabalin tilanne, joka jäi direktiivin 2004/38 soveltamisalan ulkopuolelle hänen asemansa muutoksesta johtuvan oikeudellisen järjestelmän muutoksen vuoksi hänen saatuaan Britannian kansalaisuuden (Ormazabal kuului kuitenkin edelleen SEUT 21 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan), Chenchooliahin puolison tilanne ei enää hänen Portugaliin paluunsa jälkeen kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, mikä ei kuitenkaan merkitse, että hänen oikeudellinen järjestelmänsä olisi muuttunut. Viimeksi mainittu voi näet tulevaisuudessa käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen Irlannissa direktiivin 2004/38 mukaisesti, kun taas Ormazabalilla on Britannian kansalaisena ehdoton oleskeluoikeus Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kyseisen direktiivin tarkoituksena ei siis ole säännellä hänen oleskeluoikeuttaan kyseisessä jäsenvaltiossa.
80. Toisin kuin Lounesin tilanne, jossa Lounesilla ei ollut direktiivissä 2004/38 tarkoitettua oleskeluoikeutta hänen puolisonsa saatua Britannian kansalaisuuden, Chenchooliahin tilanne on hänen puolisonsa Portugaliin paluun jälkeen kuulunut kyseisen direktiivin muiden säännösten soveltamisalaan erityisesti hänen karkottamisensa kannalta.(54)
3) Sellaisen kolmannen valtion kansalaisen, joka on unionin kansalaisen puoliso, karkottaminen kuuluu edelleen direktiivin 2004/38 soveltamisalaan, jos kyseinen unionin kansalainen on lakannut käyttämästä liikkumisvapauttaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, koska on palannut siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on
81. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 68–80 kohdassa esitetyistä näkökohdista ilmenee, on selvää, että Chenchooliahin karkottaminen kuuluu direktiivin 2004/38 ja etenkin sen 15 artiklan soveltamisalaan.
82. Tähän liittyy nähdäkseni kolme muuta tärkeää näkökohtaa.
83. Ensinnäkin huomautan, että ministeri oli jo tuomion Metock ym.(55) taustalla olevassa asiassa puolustanut laajaa tulkintaa kansallisen ulkomaalaislainsäädännön soveltamisesta unionin kansalaisten perheenjäseniin kuuluviin puolisoihin. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tämän kannan tuomionsa 60–70 kohdassa. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin muistutti etenkin unionin lainsäätäjän toimivallasta säännellä edellytyksiä, jotka koskevat unionin kansalaisen perheenjäsenten tuloa jäsenvaltioihin ja oleskelua niissä, kun se, että unionin kansalaisen perhe ei voi tulla hänen mukanaan tai seurata häntä vastaanottavaan jäsenvaltioon, olisi omiaan loukkaamaan hänen liikkumisvapauttaan siten, että se saa hänet luopumaan käyttämästä oikeuttaan tulla tähän jäsenvaltioon ja oleskella siellä.(56)
84. Kuitenkin se, että jäsenvaltioille myönnettäisiin mahdollisuus päättää sellaisten kolmannen valtion kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisten perheenjäseniä, poistamisesta vastaanottavasta jäsenvaltiosta direktiivin 2004/38 menettelyllisten takeiden nojalla tai heidän karkottamisestaan kansallisen ulkomaalaislainsäädännön nojalla, johtaisi siihen, että unionin kansalaisten liikkumisvapaus jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, vaihtelisi eri jäsenvaltioiden välillä riippuen niiden kansallisen maahanmuuttolainsäädännön säännöksistä, etenkin niistä säännöksistä, joissa sallitaan karkottaminen, johon liittyy toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto. Tällainen tulos ei olisi sovitettavissa yhteen sen kaikilla unionin kansalaisilla olevan oikeuden kanssa, joka koskee vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioissa.
85. Toiseksi on tärkeää korostaa, että kuten komissio nimenomaisesti toi esiin, tulkinta, jonka mukaan unionin kansalaiseen ja hänen perheenjäseniinsä sovellettaisiin erilaisia karkottamismenettelyjä, vahingoittaisi tavoitetta perhe-elämän suojelun varmistamisesta ja liikkumisvapauden käytön helpottamisesta.(57) Jos näet kolmannen valtion kansalainen, joka on sellaisen unionin kansalaisen puoliso, joka ei enää käytä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, voitaisiin karkottaa sen kansallisen ulkomaalaislainsäädännön nojalla, jossa säädetään toistaiseksi voimassa olevasta maahantulokiellosta Irlantiin, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, tämä merkitsisi todellisuudessa, että unionin kansalaista estettäisiin palaamasta tulevaisuudessa puolisonsa kanssa Irlantiin siinä tapauksessa, että hän haluaisi käyttää liikkumisvapauttaan kyseisessä jäsenvaltiossa.(58)
86. Tältä osin vakiintuneessa oikeuskäytännössä on jo muistutettu, että direktiivin 2004/38 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Jotta kaikki unionin kansalaiset voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella vapauden ja ihmisarvon osalta objektiivisten edellytysten mukaisesti, oikeus olisi myönnettävä myös heidän perheenjäsenilleen näiden kansalaisuudesta riippumatta”.(59) Mielestäni on järkevää katsoa, että nämä ”vapauden ja ihmisarvon osalta objektiiviset edellytykset” on ulotettava unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä liikkumisvapauden käytön koko elinkaareen alkaen heidän saapumisestaan vastaanottavaan jäsenvaltioon aina siihen asti, että he poistuvat sieltä. Lisäksi 25 perustelukappaleessa todetaan etenkin, että näitä menettelyllisiä takeita on syytä täsmentää, jotta voidaan varmistaa unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksien korkeatasoinen suojelu tilanteissa, joissa heidän ei sallita tulla toiseen jäsenvaltioon tai oleskella siellä.
87. Kolmanneksi ja viimeiseksi se kanta, jonka olen esittänyt tämän ratkaisuehdotuksen 68–80 kohdassa ja jonka mukaan Chenchooliah kuuluu karkottamisensa osalta edelleen direktiivin 2004/38 ja etenkin sen 15 artiklan soveltamisalaan, vastaa tarvetta olla tulkitsematta direktiivin 2004/38 säännöksiä suppeasti ja olla viemättä niiltä niiden tehokasta vaikutusta.(60)
88. Edellä esitetyn perusteella olen näin ollen sitä mieltä, että koska oleskeluoikeuden lakkaaminen tai sen voimassaolon päättyminen on osa liikkumisvapauden käytön päättymistä, kolmannen valtion kansalaisen, joka on unionin kansalaisen puoliso, poistaminen vastaanottavasta jäsenvaltiosta kuuluu edelleen direktiivin 2004/38 ja etenkin sen 15 artiklan soveltamisalaan silloin, kun kyseinen unionin kansalainen on lakannut käyttämästä liikkumisvapauttaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa palaamalla siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.
2. Rajoitukset ja menettelyä koskevat takeet, joita sovelletaan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, karkottamiseen heidän oleskeluoikeutensa voimassaolon päättymisen perusteella
89. Direktiivissä 2004/38 säädetään rajoituksista ja menettelyä koskevista takeista, joita sovelletaan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä karkottamiseen. Kyseisessä direktiivissä erotellaan tarkemmin sanoen kaksi eri järjestelmää, jotka perustuvat karkottamisen syihin. Karkottamispäätöksen perusteena voivat näet olla joko yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvät syyt (VI luku) tai muut syyt (15 artikla), etenkin se, että henkilö, johon direktiiviä 2004/38 sovelletaan, ei enää täytä mainitussa direktiivissä säädettyjä oleskelun edellytyksiä.
90. Vaikka olenkin ministerin kanssa samaa mieltä siitä, että Chenchooliahin karkottamiselle esitetyt perusteet eivät kuulu direktiivissä 2004/38 säädettyihin yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyviin syihin, minusta ajatus, että Chenchooliahin tilanne ei kuuluisi kyseisen direktiivin 15 artiklan soveltamisalaan, on jäljempänä esitettävistä syistä mahdoton.
a) Direktiivin 2004/38 VI luvun soveltamisala
91. Ministeri sekä huomautuksia esittäneet hallitukset ovat sitä mieltä, että Chenchooliahin tilanteen kaltaisessa tilanteessa karkottamispäätöstä eivät sääntele direktiivin 2004/38 VI luvun säännökset vaan kansallinen ulkomaalaislainsäädäntö (karkotusmääräys).(61)
92. Chenchooliah puolestaan esittää, että häntä koskeva karkottamispäätös on annettava direktiivin 2004/38 VI luvun säännösten vaatimusten, etenkin kyseisen direktiivin 27 ja 28 artiklan, nojalla ja niiden mukaisesti.
93. Ennen kuin tarkastellaan sitä, missä määrin Chenchooliahin kaltainen kolmannen valtion kansalainen, joka on unionin kansalaisen puoliso, nauttii suojaa karkotusta vastaan, on ensinnäkin muistettava, että direktiivin 2004/38 VI luvun otsikosta ilmenee, että kyseiseen lukuun ja etenkin 27 artiklaan sisältyvät säännökset kattavat maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittamisen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä.
94. On ilmeistä, että Chenchooliahin karkotukselle esitetyt perusteet eivät perustu direktiivin 2004/38 VI luvun kattamiin yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyviin syihin.(62) Kuten ministeri näet on kirjallisissa huomautuksissaan ilmaissut ja istunnossa vahvistanut, Chenchooliahin karkottaminen perustuu siihen seikkaan, että hänen puolisonsa, joka on unionin kansalainen, ei Portugaliin palattuaan enää käytä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen Irlannissa. Ministeri on niin ikään ilmaissut, että Chenchooliahin karkottamista koskevan määräysesityksen kaltainen karkotusmääräys on taloudellisista syistä toteutettava maahanmuuton rajoittamistoimi.
95. Toiseksi on nähdäkseni syytä palata tuomioon Metock ym.(63) viitaten sen 94 ja 95 kohtaan. Muistettakoon, että yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 94 kohdassa, että ”se, että direktiiviä 2004/38 sovellettaisiin ainoastaan niihin unionin kansalaisen perheenjäseniin, jotka ’tulevat’ viimeksi mainitun ’mukana’ tai ’seuraavat häntä myöhemmin’, vastaisi – – sitä, että unionin kansalaisen perheenjäsenten oikeus maahantuloon ja oleskeluun rajoitettaisiin siihen jäsenvaltioon, jossa unionin kansalainen oleskelee”. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin täsmensi mainitun tuomion 95 kohdassa, että ”siitä hetkestä lähtien, jolloin kolmannen maan kansalainen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, saa direktiivin 2004/38 perusteella oikeuden tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskella siellä, jäsenvaltio voi rajoittaa tätä oikeutta vain kyseisen direktiivin 27 ja 35 artiklaa noudattaen”.(64) Mielestäni tätä täsmennystä ei voida arvioida erillään tosiseikoista, jotka kyseisessä tuomiossa otettiin huomioon, eli siitä, että asianomaiset unionin kansalaiset olivat asettuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskelivat siellä puolisoidensa, kolmannen valtion kansalaisten, kanssa. Tämä yhteisöjen tuomioistuimen esittämä täsmennys on näin ollen ymmärrettävä siten, että jos ja kun kolmannen valtion kansalainen, joka on liikkumisvapauttaan käyttävän unionin kansalaisen puoliso, oleskelee kyseisen unionin kansalaisen kanssa vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja sen jälkeen menettää ne johdetut maahantulo- ja oleskeluoikeudet, jotka hänellä on direktiivin 2004/38 nojalla, näitä oikeuksia voidaan rajoittaa ainoastaan noudattaen kyseisen direktiivin 27 ja 35 artiklaa.
96. Nyt käsiteltävään asiaan sovellettuna tämä merkitsee, että koska Chenchooliahin puoliso on palannut Portugaliin eikä aviopari enää oleskele vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhdessä, direktiivin 2004/38 27 ja 28 artiklassa säädetty suoja karkottamista vastaan ei enää koske Chenchooliahia.
97. Tästä seuraa, että Chenchooliahin tilanne ei periaatteessa kuulu direktiivin 2004/38 VI luvun soveltamisalaan.(65) On kuitenkin niin, että kuten olen tämän ratkaisuehdotuksen 72–74 kohdassa esittänyt, tämä ei merkitse, ettei Chenchooliahiin sovellettaisi kyseisen direktiivin muita säännöksiä, etenkin sen 15 artiklaa, jotka sääntelevät niitä menettelyä koskevia takeita, jotka koskevat sellaisten unionin kansalaisten tai heidän perheenjäsentensä karkottamista, jotka ovat aikaisemmin oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina ”henkilöinä, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”.
b) Direktiivin 2004/38 15 artiklan tulkinta
98. Direktiivin 15 artiklan 1 kohdan mukaan ”30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä”.(66)
99. Direktiivin 2004/38 15 artiklan 1 kohdan kirjaimellisesta tulkinnasta ilmenee ensinnäkin, että niitä menettelyä koskevia takeita, joihin kyseisessä säännöksessä viitataan (30 ja 31 artikla), sovelletaan ”soveltuvin osin – – kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta”. Tämä merkitsee, että kyseistä säännöstä sovelletaan kaikkiin karkottamispäätöksiin, joilla rajoitetaan paitsi unionin kansalaisen myös hänen perheenjäsentensä vapaata liikkuvuutta. Kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee myös, että se ei kata päätöksiä, jotka annetaan yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä, vaan ainoastaan päätökset, jotka annetaan ”muista syistä”. Näin ollen on katsottava, että ne ”muut syyt”, joihin direktiivin 2004/38 15 artiklan 1 kohdassa viitataan, koskevat etenkin pääasiassa kyseessä olevan tilanteen kaltaisia tilanteita, joissa johdettu oleskeluoikeus vastaanottavassa jäsenvaltiossa menetetään, koska unionin kansalainen on palannut siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.
100. Jos otetaan huomioon direktiivin 2004/38 15 artiklaa ympäröivät säännökset, on toiseksi muistettava, että kyseinen artikla on osa mainitun direktiivin III lukua, jonka otsikko on ”Oleskeluoikeus”. Kyseisen luvun säännökset koskevat etenkin enintään kolmen kuukauden oleskeluoikeutta (6 artikla), yli kolmen kuukauden oleskeluoikeutta (7 artikla) sekä yhtäältä perheenjäsenten oleskeluoikeuden säilymistä unionin kansalaisen kuoltua tai poistuttua jäsenvaltiosta (12 artikla) tai avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen (13 artikla) ja toisaalta 6, 7, 12 ja 13 artiklassa säädetyn oleskeluoikeuden säilymistä sikäli kuin henkilöt, joilla nämä oikeudet ovat, täyttävät kyseisissä artikloissa mainitut edellytykset (14 artikla). Kuten komissio on aivan oikein tuonut esille, tässä yhteydessä direktiivin 2004/38 15 artikla kattaa tilanteet, joissa unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä, jotka tulevat hänen mukanaan tai seuraavat häntä myöhemmin, eivät enää täytä kyseisessä direktiivissä säädettyjä oleskelun edellytyksiä (6, 7, 12, 13 tai 14 artikla) ja menettävät näin ollen itsenäiset tai johdetut oleskeluoikeutensa.(67) Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että Chenchooliah oleskeli Irlannissa sellaisen unionin kansalaisen puolisona, joka oli käyttänyt liikkumisvapauttaan kyseisessä jäsenvaltiossa, direktiivin 2004/38 6 artiklan 2 kohdassa säädetyn alle kolmen kuukauden johdetun oleskeluoikeuden nojalla ja että hän menetti kyseisen oikeuden hänen puolisonsa palattua Portugaliin.
101. Kun direktiivin 2004/38 15 artiklaa tarkastellaan yhteydessään, sitä on näin ollen tulkittava siten, että siinä tarkoitetaan unionin kansalaista ja hänen perheenjäseniään, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, Chenchooliahin tilanteen kaltaisessa tilanteessa. Tämä on ainoa tulkinta, jolla voidaan taata kyseisellä direktiivillä tavoiteltujen päämäärien toteutuminen.
102. Direktiivin 2004/38 tavoitteen analyysi vahvistaa edellä esitetyn päätelmän.
103. Tältä osin on muistettava ensinnäkin, että oikeuskäytännöstä ilmenevän vakiintuneen tulkinnan mukaan unionin lainsäätäjä on myöntänyt, että jäsenvaltioiden kansalaisten perhe-elämän suojelun varmistaminen on tärkeää, jotta EUT-sopimuksella taattujen perusvapauksien käyttämisen esteet voidaan poistaa.(68) Kuten olen tämän ratkaisuehdotuksen 85 ja 86 kohdassa tuonut esille, direktiivin 2004/38 15 artiklan jättäminen soveltamatta kolmannen valtion kansalaisten perheenjäseniin, mikä olisi mielestäni mahdoton ajatus, johtaisi siihen, että aviopari voitaisiin poistaa vastaanottavasta jäsenvaltiosta eri oikeudellisten järjestelmien perusteella, mikä loukkaisi tavoitetta perhe-elämän suojelun varmistamisesta ja liikkumisvapauden käytön helpottamisesta. Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että jos Chenchooliah karkotettaisiin etenkin vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n 1 momentin nojalla, häneen sovellettaisiin maahantulokieltoa Irlantiin. Vaikka kyseisen lain 3.11 §:ssä säädetäänkin, että henkilö, josta on annettu karkotusmääräys, voi hakea ministeriltä määräyksen muuttamista tai kumoamista, kuten ministeri on kirjallisissa huomautuksissaan ilmoittanut, istunnossa ministeri kuitenkin vahvisti, että hakemuksen ratkaisu kuului hänen harkintavaltaansa.
104. On lisäksi muistettava, että direktiivin 2004/38 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti vastaanottava jäsenvaltio ei voi kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun karkotuspäätöksen yhteydessä asettaa maahantulokieltoa. On siis selvää, että se, että vastaanottava jäsenvaltio turvautuu kansalliseen ulkomaalaislainsäädäntöön perustuvaan karkotusmääräykseen ja asettaa sen yhteydessä maahantulokiellon, rikkoisi joka tapauksessa direktiivin 2004/38 15 artiklan 3 kohdan vaatimuksia. Lisäksi tällainen keino merkitsisi todellisuudessa, että unionin kansalaista estettäisiin palaamasta tulevaisuudessa Irlantiin puolisonsa, kolmannen valtion kansalaisen, kanssa siinä tapauksessa, että hän haluaisi käyttää liikkumisvapauttaan kyseisessä jäsenvaltiossa.
105. Se, että direktiivin 2004/38 15 artiklaa ei sovellettaisi pääasian tilanteen kaltaisiin tilanteisiin, johtaisi myös siihen, että kyseinen säännös menettäisi tehokkaan vaikutuksensa ja siten osan sisällöstään.
106. Kaikista näistä syistä katson, että direktiivin 2004/38 15, 30 ja 31 artiklaa on tulkittava siten, että niitä sovelletaan pääasian kantajan kaltaisen kolmannen valtion kansalaisen, joka on unionin kansalaisen puoliso, karkottamista koskevaan päätökseen.
V Ratkaisuehdotus
107. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa High Courtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 5.4.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 492/2011, 15, 30 ja 31 artiklaa on tulkittava siten, että niitä sovelletaan sellaiseen kolmannen valtion kansalaisen karkottamista koskevaan päätökseen, joka on annettu sillä perusteella, että tällä ei enää ole kyseiseen direktiiviin perustuvaa oleskeluoikeutta, tilanteessa, jossa kyseinen kolmannen valtion kansalainen on avioitunut unionin kansalaisen kanssa ajankohtana, jolloin viimeksi mainittu käytti liikkumisvapauttaan siirtymällä toiseen jäsenvaltioon ja oleskelemalla toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalainen hän on mainitun direktiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla ja joka sen jälkeen on palannut jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on.