KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ATHANASIOS RANTOS
esitatud 19. oktoobril 2023(1)
Liidetud kohtuasjad C‑395/22 ja C‑428/22
„Trade Express-L“ OOD (C‑395/22),
„DEVNIA TSIMENT“ AD (C‑428/22)
versus
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi“
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus, Bulgaaria))
Eelotsusetaotlus – Energeetika – Direktiiv 2009/119/EÜ – Liikmesriikide kohustus säilitada toornafta või naftatoodete miinimumvarusid – Varude loomine – Määrus (EÜ) nr 1099/2008 – Riigisisesed õigusnormid, millega majandustegevuses osalejaid kohustatakse looma kriisivarusid – Kohustus luua ja säilitada niisuguse naftatoote varu, mida ei kasutata selle majandustegevuses osaleja majandustegevuses ja mis ei ole sellega ka seotud
I. Sissejuhatus
1. Kas majandustegevuses osalejat, kes impordib teatavat liiki naftatoodet, võib kohustada looma teist liiki naftatoote varu direktiivi 2009/119/EÜ(2) artikli 3 alusel ning kui jah, siis milline on selle kohustuse ulatus?
2. Niisugused on sisuliselt küsimused, mille on meile esitanud Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus, Bulgaaria) ja milles Euroopa Kohtul palutakse tõlgendada esimest korda(3) direktiivi 2009/119, et teha kindlaks kaalutlusruum, mis on liikmesriikidel nende kriisivarude säilitamise kohustuse elluviimisel. Täpsemalt palutakse nendes kahes eelotsusetaotluses tõlgendada esiteks direktiivi 2009/119 põhjendust 33, artikli 1 lõike 2 esimese lõigu punkte i ja j ning artikleid 3 ja 8 (edaspidi „direktiivi 2009/119 asjakohased sätted“) ning teiseks Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 17 ja artikli 52 lõiget 1.
3. Need eelotsusetaotlused on esitatud vaidluste raames, mille pooled on ühelt poolt „Trade Express-L“ OOD (edaspidi „Trade Express“) (kohtuasi C‑395/22) ja „DEVNIA TSIMENT“ AD (edaspidi „Devnia Tsiment“) (kohtuasi C‑428/22) ning teiselt poolt Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi“ (Bulgaaria riikliku riigi reservide ja sõjaaja varude agentuuri asepresident; edaspidi „riikliku agentuuri asepresident“) ning mis puudutavad küsimust, kas riikliku agentuuri asepresidendi korraldused, millega nähti ette, et need kaks äriühingut peavad looma ja säilitama raske kütteõli kriisivarud, on õiguspärased.
4. Bulgaaria õigusnormide kohaselt on iga majandustegevuses osaleja, kes tegeles teataval aastal energiatoodete importimisega, kohustatud looma kriisivarud. Nende õigusnormide järgi piirduvad toodete liigid, mis moodustavad kriisivarud, toornafta ja nelja naftatoote liigiga. Käsitletaval juhul importisid põhikohtuasjade kaebajad Bulgaariasse vastavalt kahte liiki tooteid, mis kuuluvad kategooriasse „nafta (toornafta ja naftasaadused)“ niisugusena, nagu see on määratletud määruse (EÜ) nr 1099/2008(4) A lisa punktis 3.4, nimelt naftakoksi ja määrdeõlisid. Selle impordi tõttu kehtestati kaebajatele kohustus luua oma kuludega ja enda huvides üheks aastaks ühe teise naftatoote, nimelt raske kütteõli kriisivarude teatavad kogused. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus on nad vaidlustanud sisuliselt selle kohustuse, väites, et neil ei ole mingit majandustegevust raske kütteõliga ja et kohustus luua selle toote kriisivaru tekitas neile ebamõistliku rahalise koormuse, mis on vastuolus nii direktiiviga 2009/119 kui ka hartaga.
5. Niisuguses Bulgaaria Vabariigile omases õiguslikus kontekstis(5) peab Euroopa Kohus hindama volitusi, mis on liikmesriikidel kriisivarudesse kuuluvate tooteliikide ja nende tingimuste kindlaksmääramisel, mis peavad olema täidetud, et nad võiksid nõuda ettevõtjatelt selliste varude loomist.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiivid 68/414, 2006/67 ja 2009/119
6. Esimesed õigusnormid, mis reguleerivad nafta või naftatoodete kriisivarusid, kehtestati direktiiviga 68/414(6), mida viimasena muudeti nõukogu 14. detsembri 1998. aasta direktiiviga 98/93/EÜ(7) ja mis tunnistati seejärel kehtetuks direktiiviga 2006/67(8). Direktiiv 2006/67 tunnistati omakorda kehtetuks direktiiviga 2009/119. Nüüd kehtib see viimane direktiiv ja see on põhikohtuasjade suhtes ratione temporis kohaldatav.
7. Direktiivi 2009/119 põhjendused 2, 5, 8, 10, 11 ja 33 on sõnastatud järgmiselt:
„(2) Tootmise kasvav kontsentreerumine, naftavarude vähenemine ja naftatoodete tarbimise suurenemine kogu maailmas suurendavad tarneraskuste tekkimise ohtu.
[…]
(5) [2006. aasta direktiivi] kohaselt arvutatakse varud eelmise kalendriaasta keskmise päevase sisetarbimise alusel. Seevastu 18. novembri 1974. aasta rahvusvahelist energiaprogrammi käsitleva kokkuleppe (edaspidi „IEA kokkulepe”) alusel kehtestatud varude hoidmise kohustused arvutatakse nafta ja naftatoodete puhasimpordi koguste põhjal. Sellel ja ka teistel metoodika erinevusest tulenevatel põhjustel on vaja kohandada varude säilitamise kohustuste ja ühenduse kriisivarude arvutamise meetodeid, et ühtlustada neid IEA kokkuleppe rakendamise raames kasutatavate meetoditega, […].
[…]
(8) Naftavarude kättesaadavus ja energiavarustuse kaitse moodustavad liikmesriikide ja ühenduse avaliku julgeoleku põhituuma. Neid eesmärke aitab saavutada varude säilitamise kesküksuste (CSEd) olemasolu ühenduses. […]
[…]
(10) Naftavarusid peaks olema võimalik säilitada kõikjal ühenduses, eeldusel et võetakse nõuetekohaselt arvesse nende füüsilist ligipääsetavust. Sellest tulenevalt peaksid majandustegevuses osalejad, kellel lasub varude säilitamise kohustus, saama ennast sellest vabastada, delegeerides kohustuse teistele majandustegevuses osalejatele või mis tahes CSEle. Lisaks väheneks diskrimineerivate tavade oht riiklikul tasandil, kui selliste kohustuste delegeerimisega ühenduses asuvale vabalt valitud CSE-le kaasneks makse, mille summa ei ületaks osutatud teenuste maksumust. […].
(11) Liikmesriigid peaksid tagama kõikide nende varude kättesaadavuse, mille säilitamine on ühenduse õigusaktidega ette nähtud. Sellise kättesaadavuse tagamiseks ei tohiks kõnealuste varude omandiõigust vähendada ega piirata viisil, mis võiks takistada varude kasutamist nafta tarnekatkestuste korral. Arvesse ei tohiks võtta naftatooteid, mis kuuluvad äriühingutele, kelle puhul on suur oht, et nende varade suhtes kohaldatakse täitemenetlust. Kui majandustegevuses osalejatele on kehtestatud varude säilitamise kohustus, võib nimetatud ohuna käsitada pankrotimenetluse või inkassomenetluse algatamist.
[…]
(33) Kuna käesoleva direktiivi eesmärki, nimelt nafta varustuskindluse kõrge taseme säilitamine ühenduses liikmesriikide solidaarsusel põhinevate usaldusväärsete ja läbipaistvate mehhanismide abil, pidades samas kinni siseturu ja konkurentsieeskirjadest, ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada, kuid mida on selle ulatuse ja toime tõttu parem saavutada ühenduse tasandil, võib ühendus võtta meetmeid kooskõlas [EÜ] asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. […]“.
8. Selle direktiivi artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse eeskirjad, mille eesmärk on tagada nafta varustuskindluse kõrge tase ühenduse liikmesriikide solidaarsusel põhinevate usaldusväärsete ja läbipaistvate mehhanismide[…] kaudu, säilitades toornafta ja/või naftatoodete miinimumvarud ning kehtestades tõsise puudujäägiga tegelemiseks vajalikud menetlused.“
9. Selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punktid f, i, j ja l sisaldavad järgmisi määratlusi:
„f) „varude säilitamise kesküksus“ (CSE) – asutus või talitus, kellele võib anda volitused tegutseda naftavarude, sealhulgas kriisivarude ja erivarude soetamiseks, säilitamiseks või müümiseks;
[…]
i) „naftavarud“– energiatoodete varud, mis on loetletud [määruse nr 1099/2008] A lisa punktis 3.4;
j) „kriisivarud“– naftavarud, mida iga liikmesriik peab säilitama vastavalt artiklile 3;
[…]
l) „erivarud“– artiklis 9 sätestatud tingimustele vastavad naftavarud“.
10. Selle direktiivi artiklis 3 „Kriisivarud – varude säilitamise kohustuste arvutamine“ on nähtud ette:
„1. Liikmesriigid võtavad vastu sellised õigus- ja haldusnormid, et mis on asjakohased 31. detsembriks 2012 selle tagamiseks, et ühenduses liikmesriikide huvides igal ajal säilitatavad nafta koguvarud vastavad vähemalt 90 päeva varudele keskmise päevase puhasimpordi alusel või 61 päeva varudele keskmise päevase sisetarbimise alusel, olenevalt sellest, kumb kogus on suurem.
2. Arvesse võetav keskmine päevane puhasimport arvutatakse naftatoodete eelmise kalendriaasta impordi toornafta ekvivalendi põhjal, mis määratakse kindlaks vastavalt I lisas esitatud korrale ja meetodile.
Arvesse võetav keskmine päevane sisetarbimine arvutatakse eelmise kalendriaasta sisetarbimise toornafta ekvivalendi põhjal, mis määratakse kindlaks ja arvutatakse vastavalt II lisas esitatud korrale ja meetodile.
3. Olenemata lõikest 2 määratakse kõnealuses lõikes osutatud keskmine päevane puhasimport ja sisetarbimine iga kalendriaasta 1. jaanuarist kuni 30. juunini kestva perioodi kohta kindlaks vastava kalendriaasta suhtes üle-eelmisel kalendriaastal imporditud või tarbitud koguste põhjal.
4. Käesolevas artiklis osutatud varude säilitamise kohustuste arvutamise korda ja meetodeid võib muuta vastavalt artikli 23 lõikes 2 osutatud regulatiivkomitee menetlusele.“
11. Direktiivi 2009/119 artikli 4 „Varude taseme arvutamine“ lõikes 1 on sätestatud, et „[s]äilitatavate varude tasemed arvutatakse vastavalt III lisas esitatud meetoditele. […]“.
12. Selle direktiivi artikli 7 „Varude säilitamise kesküksused“ lõigetes 1 ja 2 on nähtud ette:
„1. Liikmesriigid võivad luua CSEd. […]
2. CSE peamine eesmärk on naftavarude soetamine, säilitamine ja müümine käesoleva direktiivi kohaldamiseks või naftavarude säilitamist käsitlevate rahvusvaheliste lepingute järgimiseks. See on ainus asutus või talitus, kellele võib anda volitused erivarude soetamiseks või müümiseks.“
13. Selle direktiivi artiklis 8 „Majandustegevuses osalejad“ on nähtud ette:
„1. Iga liikmesriik tagab, et kõikidele majandustegevuses osalejatele, kellele ta kehtestab varude säilitamise kohustused, et täita talle artikliga 3 pandud kohustusi, antakse õigus delegeerida need kohustused kasvõi osaliselt majandustegevuses osaleja omal valikul üksnes:
a) selle liikmesriigi CSEle, kelle jaoks varusid säilitatakse;
b) ühele või mitmele CSEle, kes on eelnevalt teatanud oma valmisolekust selliseid varusid säilitada, eeldusel et selliseks delegeerimiseks on andnud eelneva loa nii liikmesriik, kelle eest varusid säilitatakse, kui kõik liikmesriigid, kelle territooriumil varusid hakatakse hoidma;
c) teistele majandustegevuses osalejatele, kellel on ühenduses ülemäärased varud või kasutamata säilitusvõimalused, mis asuvad väljaspool selle liikmesriigi territooriumi, kelle eest varusid säilitatakse, eeldusel et selliseks delegeerimiseks on andnud eelneva loa nii liikmesriik, kelle eest selliseid varusid säilitatakse, kui kõik liikmesriigid, kelle territooriumil varusid hakatakse hoidma, ja/või
d) teistele majandustegevuses osalejatele, kellel on ülemäärased varud või kasutamata säilitusvõimalused, mis asuvad selle liikmesriigi territooriumil, kelle jaoks varusid säilitatakse, eeldusel et sellisest delegeerimisest on liikmesriigile eelnevalt teatatud. Liikmesriigid võivad sellisele delegeerimisele kehtestada piirangud või tingimused.
Punktide c ja d kohaselt delegeeritud kohustusi ei või edasi delegeerida. Punktides b ja c osutatud delegeerimise mis tahes muutmine või pikendamine jõustub üksnes siis, kui selleks on eelnevalt andnud loa kõik liikmesriigid, kes delegeerimiseks loa andsid. Punktis d osutatud delegeerimise mis tahes muutmist või pikendamist käsitatakse uue delegeerimisena.
2. Iga liikmesriik võib piirata nende majandustegevuses osalejate delegeerimisõigust, kellele ta kehtestab või on kehtestanud varude säilitamise kohustused. […]
3. Olenemata lõigetest 1 ja 2 võivad liikmesriigid kehtestada majandustegevuses osalejale kohustuse delegeerida vähemalt osa oma varude säilitamise kohustusest liikmesriigi CSEle.
4. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed majandustegevuses osalejate teavitamiseks nende suhtes kehtestatud varude säilitamise kohustuste arvutamiseks kasutatavast valemist hiljemalt 200 päeva enne kõnealuse kohustusega seotud ajavahemiku algust. Majandustegevuses osalejad kasutavad oma õigust delegeerida varude säilitamise kohustused CSEdele hiljemalt 170 päeva enne kõnealuse kohustusega seotud ajavahemiku algust. […]“.
14. Selle direktiivi artikli 9 „Erivarud“ lõigetes 1 ja 5 on sätestatud:
„1. Iga liikmesriik võib võtta kohustuseks säilitada tarbimispäevade arvu alusel arvutatud naftavarude miinimumtase vastavalt käesoleva[…] artikli tingimustele (edaspidi „erivarud“). […]
[…]
5. Iga liikmesriik, kes ei ole võtnud kohustust säilitada kogu antud kalendriaasta jooksul vähemalt 30 päeva erivarusid, tagab, et vähemalt üks kolmandik tema varude säilitamise kohustusest hoitakse toodetena, mis on koostatud vastavalt lõigetele 2 ja 3. […]“.
15. Direktiivi 2009/119 III lisas on kindlaks määratud „[s]äilitatavate varude taseme arvutusmeetodid“. Selle kolmas ja viies kuni seitsmes lõik on sõnastatud järgmiselt:
„Toornafta varusid vähendatakse 4[%], mis vastab toorbensiini keskmisele saagisele.
[…]
Muud naftatooted arvestatakse varude hulka vastavalt ühele kahest järgnevast meetodist. Liikmesriigid peavad valitud meetodit kasutama kogu asjaomase kalendriaasta jooksul.
Liikmesriigid võivad:
a) arvata varude hulka kõik muud [määruse nr 1099/2008] A lisa punktis 3.4 määratletud naftatoodete varud ja arvutada toornafta ekvivalendi, korrutades kogused teguriga 1,065, või
b) arvata varude üksnes järgmiste toodete varud: mootoribensiin, lennukibensiin, bensiini tüüpi reaktiivkütus (toorbensiini tüüpi reaktiivkütus või JP4), petrooleumi tüüpi reaktiivkütus, muu petrooleum, gaasi- ja diisliõli (kütteõli destillaat), kütteõli (nii kõrge kui ka madala väävlisisaldusega) ja arvutada toornafta ekvivalendi, korrutades kogused koefitsiendiga 1,2.“
Varude arvutused võivad sisaldada koguseid, mida hoitakse:
– rafineerimistehaste mahutites;
– puistekaupade terminalides;
– torujuhtmete vedelikumahutites;
– praamidel;
– riigisisese rannaveo tankeritel;
– sadamas olevatel naftatankeritel;
– siseveelaevade punkrites;
– mahutite põhjades;
– kasutatavate varudena;
– suurtarbijate poolt seadusest tulenevalt, või muid ametivõimude poolt kontrollitavaid koguseid.
[…]“.
2. Määrus nr 1099/2008
16. Määruse nr 1099/2008 artikli 2 punktis d on määratletud mõiste „energiatooted“ selle määruse tähenduses nii, et need on „põlevkütused, soojus, taastuvenergia, elekter või energia muu vorm“.
17. Selle määruse A lisa sisaldab „mõistete selgitusi“. Selle lisa punktis 3.4 on määratletud mõiste „nafta (toornafta ja naftasaadused)“.
18. Selle lisa punktis 3.4.20 on mõiste „määrdeained“ määratletud järgmiselt:
„Toodete destilleerimise süsivesinikjäägid. Neid kasutatakse peamiselt laagripindade vahelise hõõrdumise vähendamiseks. Siia kuuluvad kõik valmis määrdeõlisordid võllimäärdeõlist kuni silindrimäärdeõlini ning määrdeõlid, mida kasutatakse määrderasvades, mootoriõlides ja kõikides määrdeõli baasainesortides.“
19. Selle lisa punktis 3.4.23 on esitatud mõiste „naftakoks“ järgmine määratlus:
„Must tahke kõrvalsaadus, saadakse tavaliselt naftast toodetud lähteainete, vaakumpõhjade, tõrva ja pigi krakkimisel ja karboniseerimisel selliste protsesside abil nagu aeglane koksistamine ja vedelfaasiline koksistamine. See koosneb põhiliselt süsinikust (90–95[%]) ja on madala tuhasisaldusega. Kasutatakse terasetööstuses koksiahjudes lähteainena, samuti kütteks, elektroodide ja kemikaalide tootmiseks. Kaks kõige olulisemat kvaliteediklassi on roheline koks ja kaltsineeritud koks. Siia kuulub katalüsaatorikoks, mis ladestub katalüsaatorile rafineerimisprotsessis; see koks ei ole regenereeritav ning põletatakse tavaliselt rafineerimistehastes kütusena.“
B. Bulgaaria õigus
20. 15. veebruari 2013. aasta toornafta ja naftatoodete varude seaduse (zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti)(9) (edaspidi „ZZNN“), millega võeti direktiiv 2009/119 Bulgaaria õigusesse üle, artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et „[ZZNN] reguleerib nafta kriisivarude ja naftatoodete erivarude loomist, säilitamist, uuendamist, kasutamist ja taasloomist ning sellega luuakse tõsise puuduse olukorra leevendamiseks vajalikud menetlused“.
21. ZZNN artikli 2 lõigetes 1 ja 4 on ette nähtud:
„(1) Käesoleva seaduse kohaselt luuakse, säilitatakse, ajakohastatakse, kasutatakse, taasluuakse ja kontrollitakse nafta ning allpool loetletud naftatoodete kategooriate kriisivarusid: 1) mootoribensiin, 2) gaasiõli, petrooli tüüpi reaktiivkütus ja diislikütus, 3) raske kütteõli, 4) veeldatud naftagaas.
[…]
(4) Käesolevat seadust kohaldatakse [määruse nr 1099/2008] A lisa punktis 3.4 nimetatud energiatoodete ja raskete kütuste suhtes, v.a juhul, kui neid tarnitakse riigi territooriumil tööstuspakendites netokaaluga kuni 1 kg.“
22. ZZNN artikli 3 lõikes 4 on sätestatud:
„Kohustatud isikud korraldavad ning rahastavad ise enda huvides ja oma vahenditest neile määratud kriisivarude tasemete loomist, säilitamist, uuendamist ja taasloomist.“
23. ZZNN artikli 21 lõiked 1 ja 11 on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Kriisivarusid võib säilitada nafta ja/või artikli 2 lõikes 1 nimetatud naftatoodete kujul.
[…]
(11) Raske kütteõli kriisivarude tasemeid, mis määratakse kindlaks puhasimpordi ja ühendusesiseste saabunud saadetiste või keskmise igapäevase tarbimise põhjal, võib luua ja säilitada kuni 100% ulatuses gaasiõli, autobensiini ja/või diislikütuse kujul, kusjuures kogus peab olema võrdne raske kütteõli varu kogusega, mille asendamist taotletakse.“
III. Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
24. Trade Express, kes on kaebaja põhikohtuasjas, mis viis kohtuasjani C‑395/22, deklareeris 2020. aastal Bulgaarias ühendusesisese soetamise, mis hõlmas 89,6 tonni määrdeõli. Need määrdeõlid, mis vastasid määruse nr 1099/2008 A lisa punkti 3.4 alapunktile 3.4.20, olid mõeldud müügiks. Samal aastal ei tegelenud Trade Express ühegi muu majandustegevusega, milles oleks kasutatud samas lisas nimetatud muud liiki tooteid.
25. Devnia Tsiment, kes on kaebaja põhikohtuasjas, mis viis kohtuasjani C‑428/22, deklareeris, et importis 2020. aastal Bulgaariasse 34 657,39 tonni naftakoksi. Seda naftakoksi, mis kuulub määruse nr 1099/2008 A lisa punkti 3.4 alapunkti 3.4.23 alla, kasutatakse tsemendiklinkri valmistamisel mineraloogilises protsessis. Samal aastal ei tegelenud Devnia Tsiment ühegi muu majandustegevusega, milles oleks kasutatud selles lisas nimetatud muud liiki tooteid.
26. Nende tegevuste tõttu kohustas riikliku agentuuri asepresident kahe korraldusega, mis kandsid 28. ja 29. aprilli 2021. aasta kuupäeva (edaspidi „vaidlusalused korraldused“), vastavalt Devnia Tsimenti ja Trade Expressi looma ja säilitama enda huvides ja oma vahenditest ajavahemikul 1. juulist 2021 kuni 30. juunini 2022 raske kütteõli kriisivarude tasemed. Devnia Tsimenti kohustati looma ja säilitama niisugust varu koguses 7806,058 tonni ja Trade Expressi koguses 15,947 tonni.
27. Kumbki äriühing esitas Administrativen sad – Varnale (Varna halduskohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus käesolevates kohtuasjades, tühistamiskaebuse, milles palus talle antud korralduse tühistada. Nad vaidlustavad vaidlusalused korraldused, väites sisuliselt, et riigisisesed õigusnormid on vastuolus direktiiviga 2009/119, sest nendega on majandustegevuses osalejaid kohustatud looma kriisivarusid muude naftatoodete puhul kui need, mida nad kasutavad oma majandustegevuses.(10)
28. See kohus on tuvastanud, et Devnia Tsiment ja Trade Express ei tegelenud 2020. aastal ega tegele ka praegu majandustegevusega, milles kasutataks muid määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 nimetatud tooteliike peale vastavalt määrdeõlide ja naftakoksi. Ta rõhutab, et nendel äriühingutel ei ole ei riikliku agentuuri asepresidendi nõutud raske kütteõli varu koguseid ega ladu niisuguste varude säilitamiseks, mistõttu ei ole nad naftatoodete „laoomanikud“ ZZNN tähenduses. Ettenähtud kriisivarude loomine ja säilitamine tähendaks neile seega esiteks märkimisväärset rahalist koormust, sest need äriühingud on sunnitud kas ostma nõutud raske kütteõli kriisivarude kogused või delegeerima oma kohustused tasu eest teistele majandustegevuses osalejatele, ning teiseks vajadust tehnilise tähtaja järele, et viia läbi naftatoodete varumise lao registreerimise menetlus.
29. See kohus mainib kohtuasju, mis on samalaadsed põhikohtuasjadega ja milles Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) jättis rahuldamata kaebused, mille olid esitanud äriühingud, kes olid importinud naftakoksi või määrdeõlisid või soetanud neid tooteid ühendusesiseselt neile antud korralduste peale luua raske kütteõli kriisivarud.(11)
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on siiski kahtlusi, kas need õigusnormid on kooskõlas direktiivi 2009/119 sätetega, tõlgendatuna hartast lähtudes.
31. Selle kohtu arvates tuleneb direktiivi 2009/119 põhjendusest 33, artikli 2 esimese lõigu punktidest i ja j ning artiklitest 3 ja 8 sisuliselt, et selle direktiivi eesmärk on luua kriisivarud kõikide toodete puhul, mida on nimetatud direktiivi nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 „Nafta (toornafta ja naftasaadused)“, st nende toodete kõigi 24 alagrupi puhul, mitte üksnes mõne puhul nendest.
32. Bulgaaria õigusnormides on niisuguste varude loomine ette nähtud aga ainult nafta ja nelja muu naftatoote puhul, mille hulgas on raske kütteõli.(12) Nendes on iga majandustegevuses osalejat, kes on importinud selles punktis nimetatud tooteid, kohustatud looma ja säilitama nendest viimastest toodetest ühe kriisivarusid. Konkreetselt võidakse nende õigusnormide kohaselt majandustegevuses osalejat, kes kasutab oma tegevuses ainult määrdeõlisid või naftakoksi, kohustada looma raske kütteõli kriisivaru, ehkki ta ei kasuta seda üheski majandustegevuses. See kohus kaldub arvama, et niisugune kohustus on vastuolus direktiivi 2009/119 eesmärkide ja mõttega ning hartas viidatud proportsionaalsuse põhimõttega.
33. Majandustegevuses osaleja kohustus varuda naftatoodet, mida ta oma majandustegevuses ei kasuta, sunnib seda majandustegevuses osalejat vajaliku koguse seda toodet ostma või laenama (kohustuse seega osaliselt delegeerima) ja seda nõuetekohaselt ladustama. See tooks talle kaasa märkimisväärse rahalise koormuse(13) ning kahjustaks siseturu‑ ja konkurentsieeskirju. Direktiivi 2009/119 loogika ja ühetaolisuse nõue kõnelevad pigem tõlgenduse kasuks, mille kohaselt kehtestatakse niisugusele majandustegevuses osalejale in natura kohustused, mis ei põhjusta niisugust liiga suurt koormust (nagu kohustus varuda energiatoodet, mida ta oma majandustegevuses kasutab), ning seda selleks, et tagada mõistlik tasakaal liidu avalike huvide ja erahuvide (st eraõiguslikku sfääri tungimise) vahel. Lisaks ei võimalda Bulgaaria õigusnormid arvesse võtta mõju, mida avaldavad asjaomase majandustegevuses osaleja rahalisele olukorrale ja konkurentsivõimele halduskohustused ja rahalised vahendid, mida on tarvis, et luua ja säilitada kriisivaru vastaval juhul toote puhul, mis ei ole tema majandustegevusega seotud.
34. Nendel asjaoludel otsustas Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on nendes kahes kohtuasjas sisuliselt identsed:
„1. Kas [direktiivi 2009/119] põhjendust 33, artiklit 1, artiklit 3, artiklit 8 ning artikli 2 [esimese lõigu] punkte i ja j tuleb tõlgendada nii – arvestades [direktiivi 2009/119] eesmärki ning [määruse nr 1099/2008] artikli 2 punkti d ning proportsionaalsuse põhimõtet vastavalt [harta] artikli 52 lõikele 1 koostoimes [harta] artikliga 17 –, et nendega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille kohaselt isikuid, kes on omandanud ühendusesiseselt määrdeõli vastavalt [määruse nr 1099/2008] A lisa punktile 3.4.20 (või käesoleval juhul sellise määrdeõli importijaid) [kohtuasja C‑395/22 raames], [või] kes on omandanud ühendusesiseselt tootmise eesmärgil naftakoksi vastavalt [määruse nr 1099/2008] A lisa punktile 3.4.23 [kohtuasja C‑428/22 raames], saab kohustada looma kriisivaru?
2. Kas [direktiivi 2009/119] põhjendust 33, artiklit 1, artiklit 3, artiklit 8 ning artikli 2 [esimese lõigu] punkte i ja j tuleb tõlgendada nii – arvestades [direktiivi 2009/119] eesmärki ja proportsionaalsuse põhimõtet vastavalt [harta] artikli 52 lõikele 1 koostoimes [harta] artikliga 17 –, et nendega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille kohaselt on toodete liigid, mille kriisivaru tuleb luua ja säilitada, piiratud ainult ühe osaga [selle] direktiivi artikli 2 [esimese lõigu] punktis i koosmõjus [määruse nr 1099/2008] A lisa punktiga 3.4 loetletud toodetest?
3. Kas [direktiivi 2009/119] põhjendust 33, artiklit 1, artiklit 3, artiklit 8 ning artikli 2 [esimese lõigu] punkte i ja j tuleb tõlgendada nii – arvestades [direktiivi 2009/119] eesmärki ja proportsionaalsuse põhimõtet vastavalt [harta] artikli 52 lõikele 1 koostoimes [harta] artikliga 17 –, et nendega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille kohaselt [selle] direktiivi artikli 2 [esimese lõigu] punktis i koosmõjus [määruse nr 1099/2008] A lisa punktiga 3.4 loetletud toodete ühe liigi ühendusesisene omandamine või import tekitab isikule kohustuse luua ja säilitada teist, st muud liiki toote kriisivaru?
4. Kas [direktiivi 2009/119] põhjendust 33, artiklit 1, artiklit 3, artiklit 8 ning artikli 2 [esimese lõigu] punkte i ja j tuleb tõlgendada nii – arvestades [direktiivi 2009/119] eesmärki ja proportsionaalsuse põhimõtet vastavalt [harta] artikli 52 lõikele 1 koostoimes [harta] artikliga 17 –, et nendega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille kohaselt on isik kohustatud looma ja säilitama sellise toote kriisivaru, mida ta oma majandustegevuse raames ei kasuta ning mis ei ole selle tegevusega seotud, kusjuures see kohustus toob lisaks kaasa märkimisväärse rahalise kulu (mistõttu kohustuse täitmine muutub praktiliselt võimatuks), kuna isikul ei ole seda toodet ning ta ei ole ka selle toote importija ega valdaja?
5. Kui ühele küsimustest vastatakse eitavalt, siis kas [direktiivi 2009/119] põhjendust 33, artiklit 1, artiklit 3, artiklit 8 ning artikli 2 [esimese lõigu] punkte i ja j tuleb tõlgendada nii – arvestades [direktiivi 2009/119] eesmärki ja proportsionaalsuse põhimõtet vastavalt [harta] artikli 52 lõikele 1 koostoimes [harta] artikliga 17 –, et isikut, kes on ühendusesiseselt omandanud või importinud teatud toodet, saab kohustada looma ja säilitama ainult sama liiki toote kriisivaru, mida omandati või imporditi?“
35. Euroopa Kohtu presidendi 9. augusti 2022. aasta otsusega liideti käesolevad kohtuasjad kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ja kohtuotsuse tegemiseks. Kirjalikud seisukohad esitasid Euroopa Kohtule Devnia Tsiment, Bulgaaria, Madalmaade ja Slovakkia valitsus ning komisjon. 5. juulil 2023 toimunud kohtuistungil esitasid need menetlusosalised peale Slovakkia valitsuse oma suulised seisukohad ja vastasid Euroopa Kohtu esitatud suuliselt vastatavatele küsimustele.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
36. Kohe alguses tundub mulle, et selguse huvides tuleks eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastatud küsimused ümber sõnastada. See kohus küsib meilt nimelt sisuliselt, kas direktiivi 2009/119 asjakohaseid sätteid tuleb koostoimes harta artikliga 17 ja artikli 52 lõikega 1 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt:
– võib majandustegevuses osaleja, kes on importinud määruse nr 1099/2008 A lisa punkti 3.4 alla kuuluvaid energiatooteid, olla kohustatud looma kriisivaru (esimene küsimus);
– luuakse kriisivarud ainult ühe osa puhul direktiivi 2009/119 artikli 2 esimese lõigu punktis i nimetatud energiatoodetest (teine küsimus); ning
– see, kui majandustegevuses osaleja impordib selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punktis i nimetatud tooteliiki, tekitab sellele majandustegevuses osalejale kohustuse luua selles sättes nimetatud teist liiki toote kriisivarud ning seda isegi juhul, kui see ettevõtja ei kasuta seda viimast liiki toodet oma tegevuse raames ja see kohustus kujutab endast märkimisväärset rahalist koormust (kolmas kuni viies küsimus).
B. Esimene eelotsuse küsimus
37. Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriik võib nende kohustuste elluviimisel, mis tal on direktiivi 2009/119 artikli 3 kohaselt, nõuda „majandustegevuses osalejalt“ selle direktiivi artikli 8 tähenduses, kes on importinud määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 nimetatud energiatoodet, et ta looks ja säilitaks „kriisivaru“ selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punkti j tähenduses.
38. Leian, et sellele küsimusele tuleb vastata selgelt jaatavalt.
39. Selle kohta tuleb teha sissejuhatavad märkused.
40. Kõigepealt pean vajalikuks meenutada, et 1968. aasta ja 2006. aasta direktiivi jätkuna(14) on direktiivi 2009/119 eesmärk – nagu ilmneb selle artiklist 1, tõlgendatuna koostoimes põhjendustega 3 ja 33 – i) tugevdada ja tagada nafta varustuskindluse kõrge tase liidus liikmesriikide solidaarsusel põhinevate läbipaistvate mehhanismide kaudu, pidades samas kinni siseturu‑ ja konkurentsieeskirjadest, ii) säilitada toornafta ja/või naftatoodete miinimumvarud ning iii) kehtestada tõsise puudujäägiga tegelemiseks vajalikud menetlused. Sellest järeldub, et niisuguse liikmesriikidevahelise solidaarsuse raames moodustavad iga liikmesriigi loodud naftavarud ühe osa liidu jagatavatest varudest. Direktiivi põhjendus 8 kinnitab seda, sest selles on märgitud, et „[n]aftavarude kättesaadavus ja energiavarustuse kaitse moodustavad liikmesriikide ja ühenduse avaliku julgeoleku põhituuma“.(15)
41. Seejärel tuleb rõhutada, et direktiivi 2009/119 artikli 3 lõike 1 kohaselt „[võtavad liikmesriigid] vastu sellised õigus- ja haldusnormid, et mis on asjakohased […] selle tagamiseks, et [liidus] liikmesriikide huvides igal ajal säilitatavad nafta koguvarud vastavad vähemalt 90 päeva varudele keskmise päevase puhasimpordi alusel või 61 päeva varudele keskmise päevase sisetarbimise alusel, olenevalt sellest, kumb kogus on suurem“. Selle sätte sõnastusest ilmneb esiteks, et liikmesriigid on kohustatud määrama ise kindlaks, kuidas nad viivad ellu kohustused, mis neil selle direktiivi kohaselt on,(16) ning teiseks, et direktiiviga on siiski kehtestatud niisuguste kriisivarude arvutamise meetodid ja kord, mida liidu seadusandja on pidanud sobivaks.
42. Lõpuks on liikmesriikidel oma kohustuste elluviimisel võimalus kehtestada majandustegevuses osalejatele varumiskohustusi. Direktiivi 2009/119 erinevatest sätetest tuleneb nimelt, et varude loomise kohustus ei lasu mitte alati liikmesriigi CSEdel,(17) vaid selle võib kehtestada ka (kas ainult või täiendavalt) tööstusele ja majandustegevuses osalejatele.(18)
43. Esimesele eelotsuse küsimusele vastamiseks tuleb seega teha kindlaks, kas direktiivis 2009/119 on täpsustatud majandustegevuses osalejate kategooriat, kellele võib varumiskohustuse kehtestada.
44. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei tule liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvesse võtta üksnes sätte sõnastust, vaid ka konteksti, selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on, ning vajaduse korral selle sätte kujunemislugu.(19)
45. Esimesena on direktiivi 2009/119 mõne sätte sõnastuse kohta tarvis tõdeda, et mitmes nendest on kasutatud mõistet „majandustegevuses osaleja“, ilma et seda mõistet oleks siiski selles direktiivis sõnaselgelt määratletud.(20) Direktiivi artikkel 8, mille enda pealkiri on „Majandustegevuses osalejad“, reguleerib majandustegevuses osalejale jäetud võimalust delegeerida vähemalt üks osa talle kehtestatud varude säilitamise kohustusest kas liikmesriigi või teiste liikmesriikide CSEdele(21) või teistele majandustegevuses osalejatele, kellel on liidus või liikmesriigis ülemäärased varud või kasutamata säilitusvõimalused,(22) täpsustamata siiski ettevõtjate kategooriat, mis niisugused majandustegevuses osalejad moodustab.
46. Teisena märgin kontekstist lähtudes, et mõiste „majandustegevuses osalejad“ piirjooned võib siiski tuletada direktiivi 2009/119 teistest sätetest.
47. Esiteks on selle direktiivi artikli 7 lõike 1 teises lõigus sätestatud, et „[l]iikmesriik loob CSE kasumit mittetaotleva ja üldistes huvides tegutseva asutuse või talitusena, mida ei loeta majandustegevuses osalejaks käesoleva direktiivi tähenduses“.(23) Ja vastupidi, iga tulundusliku ettevõtja võib potentsiaalselt kvalifitseerida „majandustegevuses osalejaks“ selle direktiivi tähenduses.
48. Teiseks on selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punktis k ette nähtud, et on „majandustegevuses osalejaid“, kellel on „kommertsvarud“, st naftavarud, mille säilitamine ei ole siiski käesoleva direktiivi alusel kohustus. Sellest järeldub, et termin „majandustegevuses osaleja“ on kasutusel üldterminina, ilma et oleks viidatud ainult majandustegevuses osalejatele, kellel on naftavarude loomise kohustused.
49. Kolmandaks viidatakse sama direktiivi artiklis 3, milles kirjeldatakse liikmesriikide säilitatavate varude mahu arvutamise meetodit, eelkõige „keskmisele päevasele puhasimpordile“, mis omakorda arvutatakse vastavalt kõnealuse artikli lõikele 2 eelmise kalendriaasta impordi toornafta ekvivalendi põhjal, mis määratakse kindlaks vastavalt I lisas esitatud korrale ja meetodile. I lisa meetodi 2 kohaselt võivad liikmesriigid selle arvutuse teha „kõigi määruse (EÜ) nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 määratletud muude imporditavate naftasaaduste [summana]“. Seega, kuivõrd ettevõtjad, kes impordivad selliseid tooteid, aitavad kaasa liikmesriigi kogukohustusele koguda julgeolekuvarusid, on sellega kooskõlas, et samade ettevõtjate suhtes kohaldatakse (potentsiaalselt) kohustust moodustada ja säilitada selliseid varusid.
50. Kolmandana kõneleb mõiste „majandustegevuses osaleja“ laia tõlgenduse kasuks direktiivi 2009/119 eesmärk ise, milleks on tagada varustuskindluse kõrge tase.(24) Lähtudes sellest eesmärgist, on loogiline, kui ettevõtjatel, kellele võidakse kehtestada varude säilitamise kohustus, peavad olema energiatooted, mis moodustavad naftavarud selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punkti i tähenduses.
51. Neljandana ja viimasena näib mulle, et mõiste „majandustegevuses osaleja“ laia tõlgendust võib kinnitada direktiivi 2009/119 tekkelugu, mis võimaldab tuvastada täiendavaid asjaolusid, missugused need majandustegevuses osalejad peavad olema.
52. See mõiste pärineb 1968. aasta direktiivist, mille neljandas põhjenduses oli märgitud, et „siseriiklik tootmine aitab kaasa varustuskindluse tagamisele“ ning et „ühenduse tootmisolud ja sellise toodangu suurem varustuskindlus õigustavad liikmesriikide võimalust võtta imporditud toodete(25) varude säilitamise kohustus“. Selle direktiivi artikli 6 lõikes 3 oli nähtud ette, et kriisivarud võivad sisaldada muu hulgas „rafineerimistehaste ning impordi‑, ladustamis- või hulgimüügifirmade varu[si]d“, „suurtarbijate ladudes hoitava[i]d varu[si]d püsivarude säilitamise kohustust käsitlevate siseriikliku seaduse sätete kohaselt“ ning „riigi piirides toimuva transpordiga seotud praamidel ja rannasõidulaevadel hoitava[i]d varu[si]d määral, mil pädevatel asutustel on neid varusid võimalik kontrollida, ja tingimusel, et neid varusid saab viivitamata kasutusele võtta“.(26) Nende õigusnormidega samaväärsed õigusnormid on praegu sisuliselt sätestatud direktiivi 2009/119 III lisas, milles on määratud kindlaks energiatoodete kogused, mida varude arvutamisel võib arvesse võtta.(27)
53. Leian, et „majandustegevuses osaleja“ all tuleb seega mõista iga ettevõtjat turul, kes tegutseb kas määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 loetletud energiatoodete tootmise, importimise või müümise alal või tegevuses, mis hõlmab nende toodete kasutamist. Seega võib mõiste „majandustegevuses osaleja“ hõlmata mitte ainult tootjaid (näiteks rafineerimistehaseid), vaid ka naftatoodetega kauplejaid (näiteks Trade Express) või tootjaid, kes kasutavad naftatooteid oma tootmistegevuses (näiteks Devnia Tsiment), kellele võib samuti põhimõtteliselt kehtestada varude säilitamise kohustuse.
54. Sellest järeldub, et kuigi direktiivis 2009/119 ei ole kindlaks määratud ei majandustegevuses osalejaid, kellele võib kehtestada kriisivarude säilitamise kohustuse, ega viisi, kuidas liikmesriigid peavad nad kindlaks määrama, ning liikmesriikidele on seega jäetud kaalutlusruum selle üle otsustamisel, missugused ettevõtjad on kohustatud neid varusid säilitama, võimaldab selle direktiivi kontekstipõhisel, teleoloogilisel ja tekkelugu arvestaval tõlgendamisel põhinev analüüs täpsustada mõiste „majandustegevuses osaleja“ piirjooni, ja see mõiste jääb väga laiaks.
55. Eelnevat arvestades teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele niisugusena, nagu see on ümber sõnastatud, et direktiivi 2009/119 sätteid tuleb koostoimes harta artikliga 17 ja artikli 52 lõikega 1 tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt võib majandustegevuses osalejat, kes on importinud määruse nr 1099/2008 A lisa punkti 3.4 alla kuuluvaid energiatooteid, pidada isikuks, kes on kohustatud looma kriisivaru.
C. Teine eelotsuse küsimus
56. Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriik võib nende kohustuste elluviimisel, mis tal on direktiivi 2009/119 artikli 3 kohaselt, piirata kriisivarudesse kuuluvate energiatoodete liike ainult ühe osaga määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 loetletud tooteliikidest.
57. Arvan, et ka sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt.
58. Kõigepealt, nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 41, tuletan meelde, et liikmesriigi võimalus kehtestada kriisivarude loomise kohustus tuleneb direktiivi 2009/119 artikli 3 lõikest 1, mis kohustab liikmesriike tagama „nafta koguvarud“. Selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punktis i on „naftavarud“ määratletud kui „energiatoodete varud, mis on loetletud määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4“. See punkt sisaldab pealkirja „Nafta (toornafta ja naftasaadused)“ all 24 tooteliiki. Selles mõttes kujutab määrus nr 1099/2008 endast ainult viitedokumenti võrreldes direktiiviga 2009/119.(28)
59. Kuivõrd nendes kahes õigusnormis on viidatud üldiselt „energiatoodete varud[ele], mis on loetletud määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4“, võib oletada, et varude säilitamise kohustust kohaldatakse kõikide nende toodete suhtes. Põhimõtteliselt peab liikmesriigil olema võimalus kehtestada majandustegevuses osalejatele varude säilitamise kohustus, mis hõlmab kõiki selle direktiivi artikli 2 esimese lõigu punktis i silmas peetud tooteid.
60. Nendest kahest õigusnormist ei saa siiski järeldada, et direktiiviga 2009/119 on liikmesriike kohustatud tagama iga määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 toote pidev säilitamine ning et need tooted ei tohi piirduda nende endi kriisivarusse kuuluvate energiatoodete liikidega.
61. Nimelt esimesena tuleb asjakohaste sätete sõnastuse kohta täpsustada, et direktiivi 2009/119 artikli 2 esimese lõigu punktis j on „kriisivarud“ määratletud kui „naftavarud, mida iga liikmesriik peab säilitama vastavalt artiklile 3“. Selle direktiivi artiklis 3 on aga kirjeldatud ainult meetodit, mille kohaselt tuleb arvutada nende varude maht, mida liikmesriigid on kohustatud säilitama, kusjuures aluseks võetakse „keskmine päevane puhasimport“ või „keskmine päevane sisetarbimine“,(29) mis arvutatakse omakorda toornafta ekvivalendi põhjal. Täpsemalt peab kohustuslik varude säilitamine toimuma nii, et kasutatakse nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 esimeses ja teises lõigus (milles on viidatud vastavalt selle direktiivi I ja II lisale) ning selle artikli 3 lõikes 3 nimetatud varude säilitamise kohustuste arvutamise meetodeid ja korda. Selles artiklis 3 ei ole seega kindlaks määratud nende kriisivarude konkreetset koostist, mida liikmesriigid on kohustatud säilitama, vaid ainult nende kogus.
62. Tuleb täpsustada, et praeguses direktiivis valitud lähenemine erineb eelmistes redaktsioonides valitud lähenemisest, mis eeldas sisuliselt, et liikmesriigid säilitaksid varude taseme kolmes järgmises naftatoodete kategoorias: a) autobensiin ja lennukikütus (lennukibensiin ja reaktiivkütus); b) kerge kütteõli, diislikütus, petrool ja lennukipetrool ning c) kütteõlid.(30) Nagu ilmneb praeguse direktiivi põhjendusest 5, põhjendab seda muudatust eesmärk kohandada varude säilitamise kohustuste arvutamise meetodit, et lähendada seda IEA kokkuleppe raames kasutatavatele meetoditele, st praktilistel põhjustel ja halduskoormuse vähendamiseks.(31)
63. Sellest järeldub, et vastupidi eelmistele direktiividele ei ole direktiiv 2009/119 kehtestanud tootekategooriaid – mis näitab liidu seadusandja kavatsust jätta liikmesriikidele õigus vabalt otsustada, missugused tooted võivad kriisivarudesse kuuluda.
64. Teisena tundub mulle, et seda tõlgendust kinnitavad kolm konteksti puudutavat asjaolu.
65. Esiteks arvutatakse varude tasemed direktiivi 2009/119 artikli 4 „Varude taseme arvutamine“ järgi „toornafta ekvivalendi“ põhjal selle direktiivi III lisas esitatud meetodite kohaselt.(32) Ühest küljest tuleb selle III lisa kolmanda lõigu kohaselt „toornafta“ puhul liita toornafta kogused (millest lahutatakse 4%, mis vastab toorbensiini keskmisele saagisele). Mis puudutab teisest küljest teist liiki naftatooteid, siis nimetatud lisa kuuenda lõigu kohaselt võivad liikmesriigid toornafta ekvivalendi arvutamisel valida kahe meetodi vahel: „a) arvata varude hulka kõik muud [määruse nr 1099/2008] A lisa punktis 3.4 määratletud naftatoodete varud ja arvutada toornafta ekvivalendi, korrutades kogused teguriga 1,065, või b) arvata varude üksnes järgmiste toodete varud: […], korrutades kogused koefitsiendiga 1,2“ (edaspidi „punktis b nimetatud tootekategooria).(33) Direktiivi 2009/119 III lisa sõnastus näeb seega sõnaselgelt ette liikmesriikide võimaluse arvata oma kriisivarusse ainult üks osa naftatooteid, st need, mis kuuluvad punktis b nimetatud tootekategooriasse. Niisuguse valiku jätmine liikmesriikidele eeldab nende vabadust määrata kindlaks oma kriisivarude koostis, tingimusel et järgitakse direktiivi 2009/119 artiklis 3 nõutud koguseid. Liikmesriigid on nimelt ainsad, kes teavad kõiki üksikasju riikliku tarbimise, tootmise ja naftatoodete impordi kohta. Ametlikest statistilistest andmetest ilmneb, et suurem osa liikmesriike on sarnaselt Bulgaaria Vabariigiga otsustanud vastavalt viidatud teisele meetodile arvata oma kriisivarusse peale toornafta ka punktis b nimetatud tootekategooriasse kuuluvad tooted.(34)
66. Teiseks tuleb märkida, et liikmesriikide valikuvabaduse ainus piirang tuleneb direktiivi 2009/119 „erivarusid“ käsitleva artikli 9 lõikes 5 sätestatud nõuetest, sest erivarud võivad koosneda ainult ühest (või mitmest) naftatoote liigist 14 tooteliigi hulgast, mis on loetletud selle direktiivi artikli 9 lõikes 2. Liikmesriigid, kes ei ole võtnud kohustust säilitada kogu teatava kalendriaasta jooksul vähemalt 30 päeva vältel erivarusid, tagavad selle, et vähemalt kolmandik nende varude säilitamise kohustusest jääks alles toodete kujul, mille koostis vastab direktiivi artikli 9 lõigetele 2 ja 3, st ühele kategooriale naftatoodete kategooriatest (mis on loetletud lõikes 2). Selles õigusnormis on nõutud peamiselt, et vähemalt üks kolmandik liikmesriigi varude säilitamise kohustusest jääks alles eritoodete vormis, mis peegeldavad tarbimismudeleid (ja väljendavad nii asjaomase liikmesriigi tegelikke vajadusi).
67. Kolmandaks ja viimaseks leian asjakohaste sätete eesmärgi kohta – vastupidi eelotsusetaotluse esitanud kohtu väitele –, et ei saa asuda seisukohale, et naftaga varustatuse kindluse kõrge taseme tagamise eesmärki on võimalik saavutada ainult siis, kui liikmesriigid säilitavad oma kriisivarudes kõik määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 nimetatud energiatooted. Otse vastupidi, selles lisas loetletud eri naftatoodete kategooriatel on tõsiste varustuskriisidega toimetulemisel erinev tähtsus. Seda näitab ilmekalt asjaolu, et hoitavate varude taseme arvutamise praegune meetod niisugusena, nagu on üksikasjalikult kirjeldatud direktiivi 2009/119 III lisas ja käesoleva ettepaneku punktis 65, näeb energiatoodete toornafta ekvivalendi arvutamisel ette soodsama koefitsiendi (1,2) punktis b nimetatud tootekategooria puhul(35) võrreldes muud liiki naftatoodete puhul ette nähtud koefitsiendiga (1,065). Teiste sõnadega näitab niisugune erinevus koefitsientides, et lisaks sellele, et liikmesriikidele ei ole kehtestatud kohustust säilitada kriisivarud kõikide määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 loetletud energiatoodete puhul, on punktis b nimetatud tootekategooriale soodsama koefitsiendi kehtestamisega praeguse direktiiviga kaudselt nõustutud, et need tooted on võimaliku tõsise varustuskriisiga toimetulemisel tõhusamad. Ka võimaldab direktiiv 2009/119 arvata kriisivarudesse „toornafta“ varud, mille töötlemine võimaldab valmistada kõiki selles lisas silmas peetud naftatoodete kategooriaid. Praktilisest vaatevinklist oleks seega ebaloogiline tahta, et liikmesriikidel oleks kriisivaru absoluutselt kõikide määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 nimetatud tootekategooriate puhul.
68. Eelnevat arvestades teen ettepaneku vastata teisele küsimusele, et direktiivi 2009/119 asjakohaseid sätteid, tõlgendatuna koostoimes harta artikliga 17 ja artikli 52 lõikega 1, tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt luuakse kriisivarud ainult ühe osa puhul direktiivi 2009/119 artikli 2 esimese lõigu punktis i nimetatud energiatoodete liikidest, tingimusel et see varu: i) luuakse, kasutades selle direktiivi artikli 3 lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud varude säilitamise kohustuste arvutamise meetodeid ja korda; ii) arvutatakse selle direktiivi III lisas kirjeldatud meetodite kohaselt ning iii) järgides sama direktiivi artikli 9 lõiget 5.
D. Kolmas, neljas ja viies eelotsuse küsimus
69. Kolmanda kuni viienda eelotsuse küsimusega – mida on vaja analüüsida koos – soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriik võib nende kohustuste elluviimisel, mis tal on direktiivi 2009/119 artikli 3 kohaselt, kohustada majandustegevuses osalejat hoidma muude toodete varusid peale nende, mida ta on ise importinud, või niisuguste toodete varusid, mis ei ole seotud tema majandustegevusega, isegi kui see toob talle kaasa märkimisväärse rahalise koormuse.
70. Vastupidi kahele esimesele eelotsuse küsimusele pakutud vastustele leian, et vastus nendele kolmele viimasele küsimusele peab olema nüansirikkam.
71. Kahele esimesele küsimusele antud vastuste põhjal tuleb meenutada esiteks, et direktiivis 2009/119 ei ole kindlaks määratud, missugustele majandustegevuses osalejatele võib kehtestada kriisivarude säilitamise kohustused, ning seega peavad liikmesriigid, kellel on selles direktiivis nimetatud kohustused, ise otsustama, missugused ettevõtjad (või CSEd) on kohustatud säilitama nafta ja/või naftatoodete varusid, ning teiseks, et selle direktiiviga ei ole kehtestatud liikmesriikidele kohustusi säilitada kõikide määruse nr 1099/2008 A lisa punktis 3.4 loetletud energiatoodete varusid.
72. Sellest tuleb seega loogiliselt järeldada, et liikmesriikide ülesanne on määrata kindlaks, missuguseid kriisivarude loomise ja säilitamise kohustusi võib majandustegevuses osalejatele kehtestada, et täita direktiivist 2009/119 tulenevad kohustused. Konkreetselt peaks liikmesriik seega saama põhimõtteliselt kehtestada kriisivaru säilitamise kohustuse igale majandustegevuses osalejale, mis puudutab nii toote kogust kui ka liiki, olenemata sellest, kas sellel osalejal on endal varutav toode ja/või selle varumiseks vajalikud rajatised.
73. Selles küsimuses tuleb märkida, et kuigi reeglina püüab liikmesriik, kes viib ellu varude säilitamise kohustust, teha seda kõige tõhusamal viisil ja otsustab seega kehtestada need kohustused peamiselt ettevõtjatele, kellel on juba varumisrajatised või kellel on reaalselt võimalik neid üürida, võib konkreetse olukorra tõttu selles liikmesriigis olla tarvis jagada varude säilitamise kohustused ära suurema ettevõtjate ringi vahel, kuhu kuulub ka muid ettevõtjaid, kellel kas ei ole endal varumisrajatisi või hõlpsat juurdepääsu nendele või ei ole energiatoodet, mis kriisivaru moodustab.(36)
74. Kui liikmesriik võtab meetmeid kaalutlusõiguse raames, mis on talle liidu õigusega antud, tuleb asuda seisukohale, et ta kohaldab seda õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.(37) Seega võib niisuguseid kohustusi, millel võivad olla märkimisväärsed tagajärjed majandustegevuses osaleja olukorrale, kehtestada ainult nii, et järgitakse muu hulgas esiteks harta artiklis 17 ette nähtud õigust omandile ning teiseks harta artikliga 16 tagatud ettevõtlusvabadust, mis hõlmab majandus- või äritegevuse vabadust, lepinguvabadust ja vaba konkurentsi,(38) kuid ka iga ettevõtja õigust oma majandus- ja finantsressursse ning tehnilisi ressursse vabalt käsutada vastutuse piires, mida ta kannab omaenda tegude eest.(39)
75. Nende piirangute kohta, mida saab nii omandiõiguse kasutamisele nende kohustuste kehtestamise tõttu teha, on lisaks oluline korrata, et harta artikliga 17 tagatud õigus omandile ei ole absoluutne õigus ja selle teostamisele võidakse kehtestada piiranguid, mis on põhjendatavad liidu taotletavate üldise huvi eesmärkidega. Harta artikli 52 lõikest 1 tuleneb seega, et omandiõiguse kasutamisele saab seada piiranguid eelkõige(40) tingimusel, et need piirangud vastavad tegelikult taotletud üldise huvi eesmärkidele ega kujuta taotletud eesmärki silmas pidades ülemäärast ja lubamatut sekkumist, mis rikuks nii tagatud õiguse olemust.(41) Ettevõtlusvabaduse kohta on Euroopa Kohus samuti kinnitanud, et see vabadus ei ole siiski absoluutne õigus, vaid sellega tuleb arvestada vastavalt selle ülesandele ühiskonnas.(42)
76. Selle kohta näib mulle otstarbekas esitada täpsustused.
77. Esiteks ei ole minu arvates võimalik vaielda vastu sellele, et direktiivi 2009/119 eesmärk niisugusena, nagu on kirjeldatud käesoleva ettepaneku punktis 40, st eesmärk tagada energia varustuskindlus, kuulub üldise huvi eesmärkide hulka, mis võib olla omandiõiguse kasutamise piirangu põhjendus.(43) Euroopa Kohus on juba otsustanud, et minimaalne varustatus naftatoodetega väljub puhtalt majanduslike kaalutluste raamidest ja võib seega kujutada endast eesmärki, mis kuulub mõiste „avalik julgeolek“ alla.(44) Põhikohtuasjas käsitletavaid õigusnorme, milles on varumise puhul keskendutud kõige hädavajalikumatele naftatoodetele ja milles on nende majandustegevuses osalejate ring, kellel on varude säilitamise kohustus, määratletud laialt, tuleb minu arvates seega pidada õigusnormideks, mille abil on võimalik see eesmärk saavutada.
78. Teiseks on tarvis hinnata, kas niisugused kohustused kujutavad olukorras, kus majandustegevuses osalejatele, kellel need kohustused lasuvad, ei maksta mingit hüvitist, endast ülemäärast ja lubamatut sekkumist, mis rikuks selle omandiõiguse olemust.(45) Kuigi direktiivis 2009/119 ei ole nähtud ette hüvitamissüsteemi, sisaldab see muid õigusnorme, mis tunduvad mulle nende kehtestatud kohustuste proportsionaalsuse hindamisel asjakohased.
79. Ühest küljest peab liikmesriik direktiivi 2009/119 artikli 8 järgi „taga[ma], et kõikidele majandustegevuses osalejatele, kellele ta kehtestab varude säilitamise kohustused, […] antakse õigus delegeerida need kohustused kas või osaliselt“.(46) Nagu on kirjeldatud käesoleva ettepaneku punktis 45, on majandustegevuses osalejal seega võimalik delegeerida oma kohustused CSE‑le või teistele majandustegevuses osalejatele nii selle liikmesriigi territooriumil kui ka väljaspool seda, kelle huvides varusid hoitakse, millega „kaasneks makse, mille summa ei ületaks osutatud teenuste maksumust“(47). See õigusnorm näitab, et liidu seadusandja on varjatult nõustunud sellega, et liikmesriigid võivad kehtestada majandustegevuses osalejatele kohustusi, mida on raske täita, ja viimastel peab niisiis olema võimalik otsustada, et nad delegeerivad need kohustused mõistliku hinnaga sobivamale majandustegevuses osalejale. Delegeerimise tegelikku võimalust peaks seega põhimõtteliselt tajuma kui tagatist, et varude säilitamise kohustused on proportsionaalsed ja loovad õiglased konkurentsitingimused.
80. Teisest küljest tuleb samast loogikast lähtudes meelde tuletada, et kohustusel luua ja säilitada varusid on üsna piiratud ajaline ja esemeline kohaldamisala (kohustus säilitada kindel kogus ühe aasta jooksul) ning et miski ei tohiks takistada majandustegevuses osalejatel, kellel on kohustus luua niisuguste naftatoodete kriisivarud, mida nad oma tegevuses ei kasuta, need tooted ära müüa ning sellest kasu saada, kui kriisivaru säilitamise kohustuse aasta on lõppenud.
81. Kuivõrd need selgitused on antud, peab riigisisene kohus lõplikult hindama, kas vaidlustatud korraldustega kehtestatud piirangud on kooskõlas liidu õigusega, võttes arvesse Bulgaaria Vabariigi konkreetseid asjaolusid.
82. Näib ilmne, et kehtestatud kohustused kogumina ei tohi ühelgi juhul ületada minimaalse varustatuse piire niisugusena, nagu need on kindlaks määratud direktiivi 2009/119 artiklis 3.(48) See kohustus ei tohiks juhul, kui on kõigi majandustegevuses osalejate vahel õiglaselt (ning seega proportsionaalselt) ära jaotatud, olla iseenesest niisugune, et kahjustab õiguse omandile ja/või ettevõtlusvabaduse olemust.
83. Rikkumise ulatuses tuleb eristada kahte juhtumit.
84. Esiteks olen arvamusel, et kui majandustegevuses osalejad on kohustatud looma niisuguse teatavat liiki energiatoote kriisivarud, mida nad oma tegevuses kasutavad, ei saa õiguse omandile (ning laiendades ka ettevõtlusvabadusele) riivet a priori pidada ebaproportsionaalseks rikkumiseks, kui neil on põhimõtteliselt füüsilised taristud või kaubandussuhted, mida on toornafta ja naftatoodete valmistamiseks, turustamiseks, töötlemiseks, transpordiks ja varumiseks vaja. See kohustus ei tohiks siiski kujutada endast ebaproportsionaalset või ülemäärast finantskoormust võrreldes tema äritegevusest tuleneva käibega.(49)
85. Teiseks kui niisugune liikmesriik, nagu Bulgaaria Vabariigi käsitletaval juhul, näeb oma riigisisestes õigusnormides naftatoote kriisivarude loomise kohustuse ette majandustegevuses osalejale, kes ei kasuta seda toodet oma tavapärases majandustegevuses, on loogiline, et sellel majandustegevuses osalejal võivad tekkida lisakulud võrreldes majandustegevuses osalejatega, kes kuuluvad esimese juhtumi alla. Seega, kui niisuguste majandustegevuses osalejate vahel eksisteerib tegelik või potentsiaalne konkurentsisuhe, võib sellise kohustuse kehtestamine tekitada ebavõrdsed tingimused varumiskohustuse täitmise võime alal – mis ei ole vastuolus mitte üksnes siseturu‑ ja konkurentsieeskirjade järgimisega, mida on direktiivi 2009/119 põhjenduses 33 sõnaselgelt nõutud, vaid ka diskrimineerimiskeelu põhimõttega. Seega võib sellisel pigem erandlikul juhul, kui ettevõtja näeb, et rahaline koormus mõjutab oluliselt tema konkurentsipositsiooni, olla mõeldav kasutada riigisisestes õigusnormides või kohtu kaudu individuaalse hinnangu põhjal korrektiivmeetmeid, näiteks ülekulu hüvitamist või isegi naftatoote ostuga seotud kindlustusmakse või aktsiisimaksu tasumise kohustusest või selle toote transpordi ja varumisega seotud halduskuludest vabastamist, et oleks võimalik taastada õiglased tingimused turul ja asetada kõik majandustegevuses osalejad võrdsesse olukorda.
86. Eelneva põhjal teen ettepaneku ümbersõnastatud kolmandale, neljandale ja viiendale küsimusele vastata, et direktiivi 2009/119 asjakohaseid sätteid tuleb koostoimes harta artikliga 17 tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega kohustatakse majandustegevuses osalejat hoidma muude toodete varusid kui need, mida ta on ise importinud, või niisuguste toodete varusid, mis ei ole seotud tema majandustegevusega, isegi kui see toob sellele majandustegevuses osalejale kaasa märkimisväärse rahalise koormuse, välja arvatud juhul, kui sellise kohustusega kaasneb talle ebaproportsionaalne ebavõrdne olukord võrreldes tema käibe või konkureerivate majandustegevuses osalejatega.
V. Ettepanek
87. Eelneva põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus, Bulgaaria) eelotsuse küsimustele ümbersõnastatud kujul järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2009. aasta direktiivi 2009/119/EÜ, millega kohustatakse liikmesriike säilitama toornafta ja/või naftatoodete miinimumvarusid ning mida on muudetud komisjoni 19. oktoobri 2018. aasta rakendusdirektiiviga (EL) 2018/1581, artiklit 1, artikli 2 esimese lõigu punkti i ning artikleid 3 ja 8 tuleb koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2008. aasta määruse (EÜ) nr 1099/2008 energiastatistika kohta, mida on muudetud komisjoni 26. novembri 2019. aasta määrusega (EL) 2019/2146, A lisa punktiga 3.4 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 17 tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid:
1) mille kohaselt võib majandustegevuses osalejat, kes on importinud määruse nr 1099/2008, mida on muudetud määrusega 2019/2146, A lisa punkti 3.4 alla kuuluvaid energiatooteid, pidada isikuks, kes on kohustatud looma kriisivaru;
2) mille kohaselt luuakse kriisivarud ainult ühe osa puhul direktiivi 2009/119, mida on muudetud rakendusdirektiiviga 2018/1581, artikli 2 esimese lõigu punktis i nimetatud energiatoodete liikidest, tingimusel et see varu: i) luuakse, kasutades selle direktiivi artikli 3 lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud varude säilitamise kohustuste arvutamise meetodeid ja korda; ii) arvutatakse nimetatud direktiivi III lisas kirjeldatud meetodite kohaselt ning iii) järgides sama direktiivi artikli 9 lõiget 5;
3) millega kohustatakse majandustegevuses osalejat hoidma muude toodete varusid kui need, mida ta on ise importinud, või niisuguste toodete varusid, mis ei ole seotud tema majandustegevusega, isegi kui see toob sellele majandustegevuses osalejale kaasa märkimisväärse rahalise koormuse, välja arvatud juhul, kui sellise kohustusega kaasneb talle ebaproportsionaalne ebavõrdne olukord võrreldes tema käibe või konkureerivate majandustegevuses osalejatega.