OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 19 października 2023 r.(1)
Sprawy połączone C‑395/22 i C‑428/22
„Trade Express‑L” OOD (C‑395/22)
„DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
przeciwko
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi”
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria)]
Odesłanie prejudycjalne – Energia – Dyrektywa 2009/119/WE – Obowiązek utrzymywania przez państwa członkowskie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych – Uzupełnianie zapasów – Rozporządzenie (WE) nr 1099/2008 – Uregulowanie krajowe nakładające na podmioty gospodarcze obowiązek utworzenia zapasów interwencyjnych – Obowiązek utworzenia i utrzymywania zapasów produktu ropopochodnego, który nie jest wykorzystywany w działalności gospodarczej tego podmiotu ani nie jest z nią związany
I. Wprowadzenie
1. Czy podmiot gospodarczy dokonujący przywozu określonego rodzaju produktu ropopochodnego może być zobowiązany do gromadzenia zapasów innego rodzaju produktu ropopochodnego na podstawie art. 3 dyrektywy 2009/119/WE(2), a jeśli tak, to jaki jest zakres tego obowiązku?
2. Takie są zasadniczo pytania przedstawione przez Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria), który zwraca się do Trybunału o dokonanie po raz pierwszy(3) wykładni dyrektywy 2009/119 w celu określenia zakresu uznania, z jakiego korzystają państwa członkowskie przy wykonywaniu ciążącego na nich obowiązku utrzymywania zapasów interwencyjnych. Dokładniej rzecz ujmując, oba wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni, po pierwsze, motywu 33, art. 1, art. 2 akapit pierwszy lit. i) i j), a także art. 3 i art. 8 dyrektywy 2009/119 (zwanych dalej „odpowiednimi przepisami dyrektywy 2009/119”), a po drugie, art. 17 i art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
3. Wnioski te złożono w ramach sporów pomiędzy „Trade Express‑L” OOD (zwaną dalej „Trade Express”) (sprawa C‑395/22) i „DEVNIA TSIMENT” AD (zwaną dalej „Devnia Tsiment”) (sprawa C‑428/22) a Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi” (wiceprezesem agencji państwowej „Rezerwy państwowe i zapasy na wypadek wojny”, Bułgaria, zwanym dalej „wiceprezesem agencji państwowej”) w przedmiocie zgodności z prawem wydanych przez ten organ nakazów utworzenia i przechowywania przez te dwie spółki zapasów interwencyjnych ciężkiego oleju opałowego.
4. Zgodnie z uregulowaniem bułgarskim każdy podmiot gospodarczy, który w danym roku prowadził działalność polegającą na przywozie nośników energii, jest zobowiązany do utworzenia zapasów interwencyjnych. Uregulowanie to ogranicza rodzaje nośników stanowiących zapasy interwencyjne do ropy naftowej i czterech rodzajów produktów ropopochodnych. W niniejszej sprawie każda z dwóch skarżących w postępowaniu głównym przywoziła do Bułgarii jeden rodzaj produktu należącego do kategorii „Olej (ropa naftowa i produkty naftowe)”, zdefiniowanej w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 1099/2008(4), a mianowicie koks naftowy i oleje smarowe. Ze względu na ten przywóz na skarżące nałożono na okres jednego roku obowiązek utworzenia na ich koszt i na ich rachunek zapasów interwencyjnych pewnych ilości innego produktu ropopochodnego, a mianowicie ciężkiego oleju opałowego. Przed sądem odsyłającym skarżące kwestionują zasadniczo ten obowiązek, podnosząc, że nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej w zakresie ciężkiego oleju opałowego, a obowiązek utworzenia zapasu interwencyjnego tego produktu spowodował powstanie nieracjonalnego obciążenia finansowego, które jest ich zdaniem sprzeczne z przepisami zarówno dyrektywy 2009/119, jak i karty.
5. To właśnie w takim obowiązującym w Republice Bułgarii kontekście regulacyjnym(5) Trybunał będzie musiał ocenić uprawnienia państw członkowskich w zakresie określania rodzajów nośników gromadzonych jako zapasy interwencyjne oraz warunki, na jakich mogą one nałożyć na podmioty gospodarcze obowiązek przechowywania takich zapasów.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywy 68/414, 2006/67 i 2009/119
6. Pierwsze przepisy regulujące zapasy interwencyjne ropy naftowej lub produktów ropopochodnych ustanowiono w dyrektywie 68/414(6), która została po raz ostatni zmieniona dyrektywą Rady 98/93/WE z dnia 14 grudnia 1998 r.(7), a następnie uchylona dyrektywą Rady 2006/67(8). Dyrektywę 2006/67 z kolei uchylono dyrektywą 2009/119. To właśnie ta ostatnia dyrektywa obowiązuje obecnie i ma zastosowanie ratione temporis w postępowaniach głównych.
7. Motywy 2, 5, 8, 10, 11 i 33 dyrektywy 2009/119 mają następujące brzmienie:
„(2) Rosnąca koncentracja produkcji, wyczerpywanie się zasobów ropy naftowej oraz rosnące światowe zużycie produktów ropopochodnych przyczyniają się do zwiększenia ryzyka wystąpienia trudności z zaopatrzeniem.
[…]
(5) Zgodnie z [dyrektywą z 2006 r.] obliczanie zapasów przeprowadzane jest na podstawie średniego dziennego zużycia krajowego w poprzednim roku kalendarzowym. Natomiast obowiązki w zakresie przechowywania zapasów nałożone na mocy Porozumienia o Międzynarodowym programie energetycznym z dnia 18 listopada 1974 r. (zwanego dalej »porozumieniem MAE«) obliczane są na podstawie przywozu netto ropy naftowej i produktów ropopochodnych. Z tego powodu i ze względu na inne różnice metodologiczne należy przybliżyć sposób obliczania wielkości zapasów obowiązkowych przechowywanych przez państwa członkowskie do metod obliczeniowych stosowanych w ramach porozumienia MAE […].
[…]
(8) Dostępność zapasów naftowych oraz zabezpieczenie dostaw energii stanowią kluczowe elementy bezpieczeństwa publicznego państw członkowskich i Wspólnoty. Istnienie we Wspólnocie krajowych central zapasów (KCZ) pozwala zbliżyć się do osiągnięcia tych celów […].
[…]
(10) Przechowywanie zapasów naftowych powinno być możliwe w dowolnym miejscu na całym terenie Wspólnoty, pod warunkiem odpowiedniego uwzględnienia możliwości fizycznego dostępu do tych zapasów. W związku z tym podmioty gospodarcze, na których spoczywa obowiązek przechowywania zapasów, powinny mieć możliwość wypełnienia tych obowiązków poprzez zlecanie ich innym podmiotom gospodarczym lub dowolnej KCZ. Ponadto jeżeli możliwe jest zlecenie wykonania tych obowiązków dowolnie wybranej KCZ położonej na terytorium Wspólnoty za wynagrodzeniem ograniczonym do kosztu świadczonych usług, zmniejszone zostanie ryzyko dyskryminacyjnych praktyk na szczeblu krajowym […].
(11) Państwa członkowskie powinny zapewnić pełną dostępność wszystkich zapasów, których przechowywanie jest określone przez prawodawstwo wspólnotowe. Aby zagwarantować tę dostępność, nie powinny istnieć żadne ograniczenia prawa własności tych zapasów, które mogłyby utrudniać ich wykorzystanie w przypadku zakłóceń w dostawach ropy naftowej. Nie należy uwzględniać produktów ropopochodnych stanowiących własność przedsiębiorstw, w których występuje poważne ryzyko egzekucji z ich majątku. W przypadku gdy podmioty gospodarcze podlegają obowiązkowi utrzymywania zapasów, wszczęcie postępowania upadłościowego lub postępowania układowego mogłoby być uznane za świadczące o istnieniu takiego ryzyka.
[…]
(33) W związku z tym, że cel niniejszej dyrektywy, którym jest utrzymywanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową we Wspólnocie za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów opartych na solidarności między państwami członkowskimi przy jednoczesnym zachowaniu zasad rynku wewnętrznego i reguł konkurencji, nie może zostać w wystarczającym stopniu osiągnięty przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na jego rozmiary lub skutki możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Wspólnoty, Wspólnota może przyjąć środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 traktatu [WE] […]”.
8. Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady, których celem jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową we Wspólnocie za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów, opartych na solidarności między państwami członkowskimi, utrzymywanie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych oraz ustanowienie niezbędnych środków proceduralnych służących zaradzeniu poważnym zakłóceniom dostaw”.
9. Artykuł 2 akapit pierwszy lit. f), i), j) i l) wspomnianej dyrektywy zawiera następujące definicje:
„f) »krajowa centrala zapasów« (KCZ) oznacza organ lub agendę, którym można przyznać uprawnienia do działania w celu nabywania, utrzymywania lub zbywania zapasów naftowych, w tym zapasów interwencyjnych i zapasów specjalnych;
[…]
i) »zapasy naftowe« oznaczają zapasy nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008];
j) »zapasy interwencyjne« oznacza[ją] zapasy naftowe, których obowiązek utrzymywania nakłada na wszystkie państwa członkowskie art. 3;
[…]
l) »zapasy specjalne« oznacza[ją] zapasy naftowe spełniające wymogi określone w art. 9”.
10. Artykuł 3 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Zapasy interwencyjne – Obliczanie obowiązkowej ilości zapasów”, przewiduje:
„1. Państwa członkowskie przyjmują odpowiednie przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne w celu zapewnienia, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r., aby całkowite zapasy naftowe utrzymywane w każdym momencie we Wspólnocie na ich użytek odpowiadały co najmniej 90 dniom średniego dziennego przywozu netto lub 61 dniom średniego dziennego zużycia krajowego, w zależności od tego, która wartość jest wyższa.
2. Średni dzienny przywóz netto, który należy uwzględnić, obliczany jest na podstawie wielkości przywozu wyrażonego w ekwiwalencie ropy naftowej w poprzedzającym roku kalendarzowym, ustalonego zgodnie z metodą i procedurami określonymi w załączniku I.
Średnie dzienne zużycie krajowe, które należy uwzględnić, obliczane jest na podstawie zużycia krajowego wyrażonego w ekwiwalencie ropy naftowej w poprzedzającym [w bezpośrednio wcześniejszym] roku kalendarzowym, ustalonego i obliczonego zgodnie z metodą i procedurami określonymi w załączniku II.
3. Niemniej, niezależnie od ust. 2, w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego średni dzienny przywóz netto oraz średnie dzienne zużycie krajowe, o których mowa w tym ustępie, ustalane są na podstawie wielkości przywozu lub zużycia w ciągu przedostatniego roku kalendarzowego poprzedzającego dany rok kalendarzowy.
4. Metody i procedury obliczania obowiązkowej ilości zapasów, o której mowa w niniejszym artykule, mogą zostać zmienione zgodnie z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 23 ust. 2”.
11. Artykuł 4 dyrektywy 2009/119, zatytułowany „Obliczanie poziomu zapasów”, stanowi w ust. 1, że „[p]oziom przechowywanych zapasów obliczany jest zgodnie z metodami określonymi w załączniku III […]”.
12. Artykuł 7 tej dyrektywy, noszący tytuł „Centralne jednostki zapasów”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1. Państwa członkowskie mogą tworzyć KCZ […].
2. Głównym celem KCZ jest nabywanie, utrzymywanie i zbywanie zapasów naftowych do celów niniejszej dyrektywy lub do celów zgodności z umowami międzynarodowymi dotyczącymi utrzymywania zapasów naftowych. Jest to jedyny organ lub agenda, którym można przyznać uprawnienia do nabywania lub zbywania zapasów specjalnych”.
13. Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Podmioty gospodarcze”, przewiduje:
„1. W celu wypełnienia obowiązków wynikających z art. 3 każde państwo członkowskie zapewnia wszystkim podmiotom gospodarczym, na które nakłada obowiązek przechowywania zapasów, prawo zlecenia przynajmniej części tych zadań i według uznania podmiotu gospodarczego, wyłącznie:
a) KCZ państwa członkowskiego, na rzecz którego są przechowywane takie zapasy;
b) co najmniej jednej KCZ spośród tych, które uprzednio zadeklarowały chęć przechowywania takich zapasów, pod warunkiem że zlecenie takie zostało uprzednio zatwierdzone zarówno przez państwo członkowskie, na rzecz którego są przechowywane takie zapasy, jak i przez wszystkie państwa członkowskie, na których terytoriach przechowywane będą zapasy;
c) innym podmiotom gospodarczym mającym nadwyżki zapasów lub dostępne pojemności magazynowe poza terytorium państwa członkowskiego, na rzecz którego przechowywane są zapasy we Wspólnocie, pod warunkiem że zlecenie takie zostało uprzednio zatwierdzone zarówno przez państwo członkowskie, na rzecz którego są przechowywane dane zapasy, jak i przez wszystkie państwa członkowskie, na których terytoriach przechowywane będą zapasy; lub
d) innym podmiotom gospodarczym mającym nadwyżki zapasów lub dostępne pojemności magazynowe na terytorium państwa członkowskiego, na rzecz którego zapasy są przechowywane, pod warunkiem że państwo członkowskie zostało uprzednio poinformowane o takim zleceniu. Takie zlecenia mogą zostać obciążone [obłożone] przez państwo członkowskie limitami lub warunkami.
Obowiązki zlecone zgodnie z lit. c) i d) nie mogą być podzlecane. Każda zmiana lub przedłużenie zlecenia, o którym mowa w lit. b) i c), staje się skuteczna wyłącznie po uprzednim wyrażeniu zgody przez wszystkie państwa członkowskie, które zatwierdziły zlecenie. Każda zmiana lub przedłużenie zlecenia, o którym mowa w lit. d), traktowana jest jako nowe zlecenie.
2. Każde państwo członkowskie może ograniczyć prawo do zlecania w odniesieniu do tych podmiotów gospodarczych, na które nakłada lub nałożyło obowiązek przechowywania zapasów […].
3. Niezależnie od przepisów ust. 1 i 2 państwo członkowskie może nałożyć na podmiot gospodarczy obowiązek zlecenia KCZ państwa członkowskiego przynajmniej części nałożonego na niego obowiązku.
4. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby informować podmioty gospodarcze o sposobach obliczania nałożonych na nie obowiązków przechowywania zapasów, nie później niż 200 dni przed rozpoczęciem okresu, do którego odnosi się przedmiotowy obowiązek. Podmioty gospodarcze wykonują swoje prawo zlecania zadań w zakresie utrzymywania zapasów KCZ nie później niż 170 dni od rozpoczęcia okresu, do którego odnosi się przedmiotowy obowiązek […]”.
14. Artykuł 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Zapasy specjalne”, stanowi w ust. 1 i 5:
„1. Każde państwo członkowskie może zobowiązać się do utrzymywania zapasów naftowych na minimalnym poziomie wyrażonym w liczbie dni zużycia zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule […].
[…]
5. Każde państwo członkowskie, które nie podjęło na cały okres danego roku kalendarzowego zobowiązania do utrzymywania zapasów specjalnych wynoszących co najmniej 30 dni, zapewnia, aby co najmniej jedna trzecia jego obowiązkowej wielkości zapasów była przechowywana w postaci kategorii produktów zgodnie z ust. 2 i 3 […]”.
15. Załącznik III do dyrektywy 2009/119 ustala „[m]etody stosowane do obliczania poziomu przechowywanych zapasów”. Jego akapity trzeci oraz od piątego do siódmego brzmią następująco:
„Zapasy ropy naftowej obniża się o 4 %, co odpowiada średniemu współczynnikowi uzysku benzyny pirolitycznej.
[…]
Pozostałe produkty ropopochodne wliczane są do zapasów według jednej z poniższych metod. Państwa członkowskie muszą stosować wybraną metodę przez cały rok kalendarzowy.
Państwa członkowskie mogą:
a) uwzględnić wszystkie zapasy produktów naftowych określone w rozdziale 3.4 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008] i obliczyć dla nich ekwiwalent ropy naftowej, mnożąc ich ilości przez współczynnik 1,065; lub
b) uwzględnić wyłącznie zapasy następujących produktów: benzyny silnikowej, benzyny lotniczej, paliw lotniczych typu benzyny do silników odrzutowych (paliw lotniczych do silników odrzutowych na bazie nafty lub JP4), materiałów pędnych do silników lotniczych na bazie nafty, innych naft, oleju napędowego i lekkiego oleju opałowego (średnich destylatów) oraz ciężkiego oleju opałowego (o niskiej bądź wysokiej zawartości siarki), i ustalić dla nich ekwiwalent ropy naftowej, mnożąc ich ilości przez współczynnik 1,2.
Przy obliczeniach można uwzględniać zapasy przechowywane w następujących miejscach:
– w zbiornikach rafinerii ropy naftowej,
– w terminalach hurtowych,
– w zbiornikach instalacji rurociągowych,
– na barkach,
– na statkach żeglugi przybrzeżnej transportujących paliwa,
– w zbiornikowcach znajdujących się w portach,
– w przedziałach ładunkowych statków żeglugi śródlądowej,
– w zbiornikach magazynowych,
– w postaci zapasów operacyjnych,
– u dużych odbiorców z tytułu obowiązków ustawowych lub innych decyzji władz.
[…]”.
2. Rozporządzenie nr 1099/2008
16. Artykuł 2 lit. d) rozporządzenia nr 1099/2008 definiuje „nośniki energii” na potrzeby tego rozporządzenia jako „paliwa, energię cieplną, energię odnawialną, energię elektryczną lub każdą inną formę energii”.
17. Załącznik A do rzeczonego rozporządzenia zawiera „wyjaśnienia dotyczące terminologii”. Rozdział 3.4 owego załącznika określa pojęcie „Oleju (ropy naftowej i produktów naftowych)”.
18. W pkt 3.4.20 rzeczonego załącznika określono pojęcie „smarów” w sposób następujący:
„Węglowodory produkowane z produktów ubocznych destylacji; wykorzystywane głównie do zmniejszania tarcia pomiędzy powierzchniami nośnymi. Pozycja ta obejmuje wszystkie gatunki gotowych olejów smarowych, od oleju wrzecionowego do oleju cylindrowego, oraz wykorzystywane w smarach stałych, olejach silnikowych, a także wszelkie gatunki olejów bazowych”.
19. Punkt 3.4.23 tego załącznika zawiera następującą definicję „koksu naftowego”:
„Czarny, stały produkt uboczny, otrzymywany głównie w wyniku krakowania i uwęglania surowców pochodzących z przerobu ropy naftowej, pozostałości destylacji próżniowej, smoły i paku w procesach takich jak koksowanie opóźnione lub koksowanie fluidalne. Składa się głównie z węgla (90–95 %) i ma niską zawartość popiołu. Wykorzystywany jest jako wsad w koksowniach w hutnictwie, do ogrzewania, produkcji elektrod oraz produkcji substancji chemicznych. Dwa najważniejsze gatunki to koks zielony i koks kalcynowany. Obejmuje koks osadzony na katalizatorze podczas procesów rafinacji – koks ten jest niemożliwy do odzyskania i zwykle jest spalany jako paliwo rafineryjne”.
B. Prawo bułgarskie
20. Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti (ustawa o zapasach ropy naftowej i produktów ropopochodnych) z dnia 15 lutego 2013 r.(9) (zwana dalej „ZZNN”), która transponowała dyrektywę 2009/119 do prawa bułgarskiego, stanowi w art. 1 ust. 1, że „[ZZNN] reguluje tworzenie, utrzymywanie, odnawianie, wykorzystywanie i odtwarzanie zapasów interwencyjnych ropy naftowej i zapasów specjalnych produktów ropopochodnych oraz wprowadza środki proceduralne niezbędne do zaradzenia poważnym zakłóceniom dostaw”.
21. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 i 4 ZZNN:
„(1) Niniejsza ustawa wprowadza obowiązek utworzenia, utrzymywania, aktualizowania, wykorzystywania, odtwarzania i kontrolowania zapasów interwencyjnych ropy naftowej i wymienionych poniżej kategorii produktów ropopochodnych: 1) benzyna samochodowa; 2) olej napędowy, paliwo typu nafty i olej napędowy do silników Diesla; 3) olej opałowy ciężki; 4) gaz propan‑butan.
[…]
(4) Niniejszą ustawę stosuje się do nośników energii, o których mowa w rozdziale 3.4 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008], a także do paliw ciężkich, chyba że są one dostarczane na terytorium kraju w opakowaniach przemysłowych o masie netto do 1 kg”.
22. Artykuł 3 ust. 4 ZZNN przewiduje:
„Podmioty zobowiązane samodzielnie organizują i finansują we własnym imieniu i z własnych środków utworzenie, utrzymywanie, odnawianie i odtwarzanie poziomów zapasów interwencyjnych, do których zobowiązano je w nakazie”.
23. Artykuł 21 ust. 1 i 11 ZZNN ma następujące brzmienie:
„(1) Zapasy interwencyjne mogą być utrzymywane w postaci ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, o których mowa w art. 2 ust. 1.
[…]
(11) Poziomy zapasów interwencyjnych ciężkiego oleju opałowego, ustalone na podstawie przywozu netto, dostaw wewnątrzwspólnotowych lub średniego dziennego zużycia, można utworzyć i utrzymywać w wysokości do 100 % w postaci oleju opałowego, benzyny samochodowej lub paliwa do silników diesla, przy czym ilość ta musi być równa ilości zapasów ciężkiego oleju opałowego, o której zastąpienie się wnioskuje”.
III. Postępowania główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
24. Trade Express, skarżąca w postępowaniu głównym w sprawie C‑395/22, zgłosiła w Bułgarii nabycia wewnątrzwspólnotowe 89,6 ton olejów smarowych w 2020 r. Rzeczone oleje smarowe, których dotyczy pkt 3.4.20 rozdziału 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, były przeznaczone do sprzedaży. W tym samym roku Trade Express nie prowadziła żadnej innej działalności gospodarczej związanej z innymi rodzajami produktów wymienionych w tym załączniku.
25. Devnia Tsiment, skarżąca w postępowaniu głównym w sprawie C‑428/22, oświadczyła, że w 2020 r. dokonała przywozu do Bułgarii 34 657,39 ton koksu naftowego. Koks naftowy, objęty pkt 3.4.23 rozdziału 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, był stosowany w procesie mineralogicznym do produkcji cementu niesproszkowanego zwanego klinkierem. W roku tym Devnia Tsiment nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów produktów ujętych w tym załączniku.
26. Ze względu na tę działalność wiceprezes agencji państwowej w drodze dwóch nakazów z dnia 28 kwietnia 2021 r. i 29 kwietnia 2021 r. (zwanych dalej łącznie „spornymi nakazami”) zobowiązał spółki Devnia Tsiment i Trade Express do utworzenia i utrzymania w okresie od 1 lipca 2021 r. do 30 czerwca 2022 r., we własnym imieniu i z własnych środków, określonych poziomów zapasów interwencyjnych ciężkiego oleju opałowego. Spółce Devnia Tsiment nakazano utworzenie i utrzymanie takich zapasów w ilości 7806,058 tony, a Trade Express – 15,947 tony.
27. Każda z tych spółek wniosła do Administrativen sad – Varna (sądu administracyjnego w Warnie), będącego sądem odsyłającym w niniejszych sprawach, skargę o uchylenie wydanego wobec niej nakazu. Spółki te kwestionują zasadniczo zgodność z prawem spornych nakazów, podnosząc, że uregulowanie krajowe jest niezgodne z dyrektywą 2009/119, ponieważ nakłada na podmioty gospodarcze obowiązek utworzenia zapasów interwencyjnych produktów ropopochodnych innych niż produkty będące przedmiotem ich działalności gospodarczej(10).
28. Sąd ten stwierdził, że Devnia Tsiment i Trade Express nie prowadziły w 2020 r. i obecnie też nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem rodzajów produktów wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008 innych niż, odpowiednio, koks naftowy i oleje smarowe. Podkreśla on, że spółki te nie dysponują ani zapasami interwencyjnymi ciężkiego oleju opałowego w ilościach żądanych przez wiceprezesa agencji państwowej, ani magazynem pozwalającym na przechowywanie takich zapasów, w związku z czym nie mają one statusu „podmiotu magazynującego” produkty ropopochodne w rozumieniu ZZNN. Z tego względu utworzenie i przechowywanie określonych poziomów zapasów interwencyjnych, po pierwsze, spowodowałoby znaczne obciążenie finansowe dla skarżących spółek, ponieważ byłyby one zobowiązane albo do zakupu wymaganych ilości zapasów interwencyjnych ciężkiego oleju opałowego, albo do przeniesienia swoich zobowiązań na inne podmioty gospodarcze za wynagrodzeniem, a po drugie, wymagałoby ustalenia okresu technicznego na przeprowadzenie procedury rejestracji magazynu produktów ropopochodnych.
29. Wspomniany sąd wskazuje na istnienie spraw podobnych do spraw w postępowaniach głównych, w których Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) oddalił skargi wniesione przez przedsiębiorstwa, które dokonały przywozu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia koksu naftowego lub olejów smarowych, przeciwko nakazom zobowiązującym je do utworzenia rezerwy ciężkiego oleju opałowego(11).
30. Sąd odsyłający ma jednak wątpliwości co do zgodności tego uregulowania z odpowiednimi przepisami dyrektywy 2009/119 interpretowanymi w świetle karty.
31. Zdaniem tego sądu z motywu 33, z art. 2 akapit pierwszy lit. i) i j), a także z art. 3 i 8 dyrektywy 2009/119 wynika bowiem zasadniczo, że dyrektywa ta realizuje cel utworzenia zapasów interwencyjnych dla wszystkich nośników, o których mowa w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, zatytułowanym „Olej (ropa naftowa i produkty naftowe)”, czyli dla wszystkich 24 podgrup takich nośników, a nie jedynie dla niektórych z nich.
32. Natomiast uregulowanie bułgarskie przewiduje utworzenie takich zapasów wyłącznie w odniesieniu do ropy naftowej i czterech innych produktów ropopochodnych, w tym ciężkiego oleju opałowego(12). Zobowiązuje ono każdy podmiot gospodarczy, który dokonał przywozu produktów objętych tym rozdziałem, do utworzenia i utrzymywania zapasów interwencyjnych jednego z tych produktów. Konkretnie rzecz biorąc, na mocy tego uregulowania podmiot gospodarczy, który w ramach swojej działalności gospodarczej wykorzystuje wyłącznie oleje smarowe lub koks naftowy, może zostać zobowiązany do utworzenia rezerwowego zapasu ciężkiego oleju opałowego, nawet jeśli olej ten nie jest w ogóle przedmiotem jego działalności. Sąd ten skłania się ku stanowisku, że taki obowiązek jest sprzeczny z celami i duchem dyrektywy 2009/119, a także z zasadą proporcjonalności, o której mowa w karcie.
33. Obowiązek przechowywania przez podmiot gospodarczy produktu ropopochodnego, którego nie wykorzystuje on w swojej działalności gospodarczej, zmusza bowiem ten podmiot do zakupu lub pożyczenia, poprzez przeniesienie części ciążącego na nim zobowiązania, koniecznej ilości tego produktu i do magazynowania tego produktu zgodnie z wymogami regulacyjnymi. Wiązałoby się to dla tego podmiotu ze znacznym obciążeniem finansowym(13) i mogłoby mieć wpływ na zasady rynku wewnętrznego i konkurencji. Logika dyrektywy 2009/119 oraz wymóg spójności przemawiają raczej za wykładnią polegającą na nałożeniu na odnośny podmiot obowiązków rzeczowych, które nie powodowałyby takich nadmiernych ograniczeń (jak obowiązek składowania nośnika energii należącego do zakresu jego działalności gospodarczej), w celu zapewnienia rozsądnej równowagi między interesami publicznymi Unii a interesami prywatnymi (czyli ingerencją w prywatną sferę prawną). Ponadto uregulowanie bułgarskie nie pozwala na uwzględnienie wpływu, jaki na sytuację finansową i konkurencyjność danego podmiotu gospodarczego wywierają wymogi administracyjne i środki finansowe niezbędne do celów utworzenia i utrzymania zapasów interwencyjnych, które mogą, w stosownym przypadku, dotyczyć produktu niezwiązanego z działalnością gospodarczą tego podmiotu.
34. W tych okolicznościach Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie) postanowił zawiesić postępowanie i zadać Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne, które są zasadniczo analogiczne dla obu spraw:
„1) Czy motyw 33, art. 1, art. 3, art. 8 oraz art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) i j) [dyrektywy 2009/119], z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i art. 2 lit. d) [rozporządzenia nr 1099/2008], a także w świetle zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 52 ust. 1 w związku z art. 17 [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którymi do utworzenia zapasów interwencyjnych mogą zostać zobowiązane podmioty, które dokonały wewnątrzwspólnotowych dostaw olejów smarowych, o których mowa w pkt 3.4.20 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008] (lub które dokonują przywozu takich olejów smarowych) [w sprawie C‑395/22] [lub] koksu naftowego zgodnie z pkt. 3.4.23 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008] do celów produkcyjnych [w sprawie C‑428/22]?
2) Czy motyw 33, art. 1, art. 3, art. 8 oraz art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) i j) [dyrektywy 2009/119], z uwzględnieniem celu [tej dyrektywy] oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 52 ust. 1 w związku z art. 17 [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którymi rodzaje produktów, w odniesieniu do których należy tworzyć i utrzymywać zapasy interwencyjne, są ograniczone do niektórych rodzajów produktów wymienionych w art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) [tej] dyrektywy w związku z rozdziałem 3.4 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008]?
3) Czy motyw 33, art. 1, art. 3, art. 8 oraz art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) i j) [dyrektywy 2009/119], z uwzględnieniem celu [tej dyrektywy] oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 52 ust. 1 w związku z art. 17 [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którymi dokonanie przez dany podmiot wewnątrzwspólnotowych dostaw lub przywozów jednego z rodzajów produktów, o których mowa w art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) [tej] dyrektywy w związku z rozdziałem 3.4 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008], pociąga za sobą obowiązek utworzenia i utrzymywania przez ten podmiot zapasów interwencyjnych innego, odmiennego rodzaju produktu?
4) Czy motyw 33, art. 1, art. 3, art. 8 oraz art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) i j) [dyrektywy 2009/119], z uwzględnieniem celu [tej dyrektywy] oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 52 ust. 1 w związku z art. 17 [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, na mocy których podmiot jest zobowiązany do utworzenia i utrzymywania zapasów produktu, którego nie używa w ramach swojej działalności gospodarczej i który nie ma związku z tą działalnością, przy czym zobowiązanie to jest ponadto związane ze znacznym obciążeniem finansowym (prowadzącym w praktyce do niemożliwości jego spełnienia), ponieważ podmiot ten ani nie dysponuje tym produktem, ani nie dokonuje jego przywozu, ani go nie przechowuje?
5) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na jedno z tych pytań: czy motyw 33, art. 1, art. 3, art. 8 oraz art. 2 [akapit pierwszy] lit. i) i j) [dyrektywy 2009/119], z uwzględnieniem celu tej dyrektywy oraz w świetle zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 52 ust. 1 w związku z art. 17 [karty], należy interpretować w ten sposób, że podmiot, który dokonał wewnątrzwspólnotowych dostaw lub przywozów określonego rodzaju produktu, może zostać zobowiązany do utworzenia i utrzymywania zapasów interwencyjnych jedynie tego samego rodzaju produktu, który był przedmiotem wewnątrzwspólnotowych dostaw/przywozów?”.
35. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 9 sierpnia 2022 r. niniejsze sprawy połączono do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku. Uwagi na piśmie przedstawiły Trybunałowi Devnia Tsiment, rządy bułgarski, niderlandzki i słowacki oraz Komisja. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 5 lipca 2023 r., strony te, z wyjątkiem rządu słowackiego, przedstawiły uwagi ustne i udzieliły odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Trybunał.
IV. Ocena
A. Uwagi wstępne
36. Wydaje mi się, że w trosce o jasność dopuszczalne jest przeformułowanie pytań prejudycjalnych przedstawionych przez sąd odsyłający. Sąd ten dąży bowiem w istocie do ustalenia, czy odpowiednie przepisy dyrektywy 2009/119 w związku z art. 17 i art. 52 ust. 1 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym:
– podmiot gospodarczy, który dokonał przywozu nośników energii objętych rozdziałem 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, może być zobowiązany do utworzenia zapasu interwencyjnego (pytanie pierwsze);
– zapasy interwencyjne składają się w części jedynie z niektórych rodzajów nośników energii, o których mowa w art. 2 akapit pierwszy lit. i) dyrektywy 2009/119 (pytanie drugie); oraz
– dokonywany przez podmiot gospodarczy przywóz rodzaju produktów, o którym mowa w art. 2 akapit pierwszy lit. i) tej dyrektywy, powoduje powstanie po stronie tego podmiotu obowiązku utworzenia zapasów interwencyjnych innego rodzaju produktu, o którym mowa w tym przepisie, nawet jeśli podmiot ten nie używa tego rodzaju produktu w ramach swojej działalności, a obowiązek ten stanowi znaczne obciążenie finansowe (pytania od trzeciego do piątego).
B. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
37. Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy państwo członkowskie może w ramach wykonywania obowiązków ciążących na nim na mocy art. 3 dyrektywy 2009/119 wymagać od „podmiotu gospodarczego” w rozumieniu art. 8 tej dyrektywy, który dokonał przywozu nośnika energii wymienionego w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, ustanowienia i utrzymania „zapasu interwencyjnego” w rozumieniu art. 2 akapit pierwszy lit. j) wspomnianej dyrektywy.
38. Uważam, że na pytanie to należy udzielić niewątpliwie odpowiedzi twierdzącej.
39. Warto przy tym poczynić w tym względzie pewne uwagi wstępne.
40. Przede wszystkim uważam za warte przypomnienia, że kontynuując linię dyrektyw z 1968 r. i z 2006 r.(14), dyrektywa 2009/119 – jak wynika z jej art. 1 w związku z jej motywami 3 i 33 – ma na celu: (i) zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową w Unii za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów, opartych na solidarności między państwami członkowskimi”, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad rynku wewnętrznego i konkurencji; (ii) utrzymywanie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych; oraz (iii) ustanowienie niezbędnych środków proceduralnych służących zaradzeniu poważnym zakłóceniom dostaw”. Wynika z tego, że w ramach wskazanej solidarności między państwami członkowskimi zapasy naftowe utworzone przez każde państwo członkowskie stanowią część wspólnych zapasów Unii. Potwierdza to także motyw 8 tej dyrektywy, wskazujący, że „dostępność zapasów naftowych oraz zabezpieczenie dostaw energii stanowią kluczowe elementy bezpieczeństwa publicznego państw członkowskich i Unii”(15).
41. Następnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/119 „państwa członkowskie przyjmują odpowiednie przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, w celu zapewnienia […], aby całkowite zapasy naftowe utrzymywane w każdym momencie [w Unii] na ich użytek odpowiadały co najmniej: 90 dniom średniego dziennego przywozu netto lub 61 dniom średniego dziennego zużycia krajowego, w zależności od tego, która wartość jest wyższa”. Z brzmienia tego przepisu wynika, po pierwsze, że państwa członkowskie są zobowiązane do samodzielnego określenia sposobu, w jaki wywiążą się z obowiązków ciążących na nich na podstawie tej dyrektywy(16), a po drugie, że wspomniana dyrektywa określa jednak metody i procedury obliczania zapasów interwencyjnych uznane przez prawodawcę Unii za odpowiednie.
42. Wreszcie należy zauważyć, że w ramach wykonywania ciążących na nich obowiązków państwa członkowskie mają możliwość nałożenia obowiązków w zakresie przechowywania zapasów na podmioty gospodarcze. Z szeregu przepisów dyrektywy 2009/119 wynika bowiem, że obowiązek utworzenia zapasów nie zawsze spoczywa na KCZ państwa członkowskiego(17), lecz może również zostać nałożony (w sposób wyłączny lub uzupełniająco) na przemysł i podmioty gospodarcze(18).
43. Aby odpowiedzieć na pierwsze pytanie prejudycjalne, należy zatem ustalić, czy dyrektywa 2009/119 określa kategorię podmiotów gospodarczych, na którą można nałożyć obowiązek przechowywania zapasów.
44. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także jego kontekst, cele regulacji, której ów przepis stanowi część, oraz, w stosownym przypadku, jego genezę(19).
45. W pierwszej kolejności, co się tyczy brzmienia szeregu przepisów dyrektywy 2009/119, należy stwierdzić, że wiele z nich odnosi się do pojęcia „podmiotu gospodarczego”, przy czym pojęcia tego we wspomnianej dyrektywie wyraźnie nie zdefiniowano(20). Artykuł 8 tej dyrektywy, który sam nosi tytuł „Podmioty gospodarcze”, reguluje bowiem przyznaną podmiotowi gospodarczemu możliwość zlecenia przynajmniej części obowiązku przechowywania zapasów, który został na niego nałożony, albo KCZ danego państwa członkowskiego lub innych państw członkowskich(21), albo innym podmiotom, mającym nadwyżki zapasów lub dostępne pojemności magazynowe w pozostałej części Unii lub w danym państwie członkowskim(22), nie precyzując jednak kategorii przedsiębiorstw, które należą do grona takich podmiotów.
46. W drugiej kolejności pragnę zauważyć, że z kontekstualnego punktu widzenia zakres pojęcia „podmiotu gospodarczego” można wywieść z innym przepisów dyrektywy 2009/119.
47. Po pierwsze, art. 7 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy wskazuje, że „[w] przypadku gdy państwo członkowskie tworzy KCZ, przybiera ona postać organu lub agendy, których celem nie jest osiąganie zysku i które działają w interesie ogólnym oraz które nie są uznawane za podmiot gospodarczy w rozumieniu niniejszej dyrektywy”(23). Wnioskując a contrario – każde przedsiębiorstwo, które działa w celu zarobkowym, mogłoby potencjalnie zostać uznane za „podmiot gospodarczy” w rozumieniu tej dyrektywy.
48. Po drugie, art. 2 akapit pierwszy lit. k) wspomnianej dyrektywy przewiduje, że istnieją „podmioty gospodarcze”, które posiadają tak zwane zapasy „handlowe”, to znaczy zapasy ropy naftowej, których przechowywania dyrektywa ta jednakże nie wymaga. Wynika z tego, że pojęcie „podmiotu gospodarczego” jest używane w sposób ogólny, nie odnosząc się wyłącznie do podmiotów, na których ciążą obowiązki tworzenia zapasów naftowych.
49. Po trzecie, art. 3 tej dyrektywy, który opisuje metodę obliczania ilości zapasów, które państwa członkowskie są zobowiązane utrzymywać, odwołuje się między innymi do „średniego dziennego przywozu netto”, który z kolei, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jest obliczany na podstawie wielkości przywozu wyrażonego w ekwiwalencie ropy naftowej w poprzedzającym roku kalendarzowym, ustalonego zgodnie z metodą i procedurami określonymi w załączniku I. Zgodnie z metodą 2 tego załącznika, państwa członkowskie mogą dokonać tego obliczenia w oparciu o „sumę przywozu netto wszystkich pozostałych produktów ropopochodnych określonych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia [nr 1099/2008]”. W związku z tym, jako że podmioty, które importują takie produkty, przyczyniają się do wypełnienia ogólnego obowiązku państwa członkowskiego w zakresie tworzenia zapasów interwencyjnych, logiczne jest, aby te podmioty (potencjalnie) podlegały obowiązkowi tworzenia i utrzymywania takich zapasów.
50. W trzeciej kolejności za szeroką wykładnią pojęcia „podmiotu gospodarczego” przemawia również sam cel realizowany przez dyrektywę 2009/119, który polega na zapewnieniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową(24). Z celem tym spójne byłoby bowiem rozwiązanie, w ramach którego przedsiębiorstwa, na które można nałożyć obowiązek przechowywania, powinny posiadać nośniki energii składające się na zapasy naftowe w rozumieniu art. 2 akapit pierwszy lit. i) tej dyrektywy.
51. W czwartej i ostatniej kolejności wydaje mi się, że szeroka wykładnia pojęcia „podmiotu gospodarczego” może znaleźć potwierdzenie w genezie dyrektywy 2009/119, która pozwala na zidentyfikowanie dodatkowych informacji dotyczących cech tych podmiotów.
52. Pojęcie to można bowiem odnaleźć w dyrektywie z 1968 r., która w motywie czwartym wskazuje, że „produkcja krajowa przyczynia się, sama przez się, do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw”, a „warunki produkcji wspólnotowej i większe bezpieczeństwo dostaw związane z tą produkcją uzasadniają nałożenie na państwa członkowskie obowiązku utrzymywania zapasów surowców przywożonych”(25). I tak art. 6 ust. 3 tej dyrektywy przewidywał, że do zapasów interwencyjnych można włączać między innymi „zapasy utrzymywane w zbiornikach przez rafinerie i przez firmy przywożące, magazynujące i hurtowe firmy dystrybucyjne”, „zapasy utrzymywane w zbiornikach przez dużych konsumentów zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi obowiązku utrzymywania stałych zapasów”, a także „zapasy utrzymywane na barkach i statkach przybrzeżnych w trakcie transportu wewnątrz granic państwowych, jeżeli właściwe władze mogą kontrolować takie zapasy oraz pod warunkiem że mogą one być niezwłocznie udostępnione”(26). Odpowiednik tych przepisów znajduje się obecnie zasadniczo w akapicie siódmym załącznika III do dyrektywy 2009/119, który określa zapasy nośników energii, które można uwzględniać przy obliczaniu poziomu zapasów(27).
53. Uważam zatem, że przez „podmiot gospodarczy” należy rozumieć każdy podmiot działający na rynku, który prowadzi albo działalność w zakresie produkcji, przywozu lub sprzedaży nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, albo działalność, która wiąże się z wykorzystywaniem tych nośników. Tak więc pojęcie „podmiotu gospodarczego” może obejmować nie tylko producentów (takich jak rafinerie), ale również podmioty zajmujące się handlem produktami ropopochodnymi (takie jak Trade Express) lub producentów wykorzystujących produkty ropopochodne do celów produkcyjnych (takich jak Devnia Tsiment), na których co do zasady może zostać nałożony obowiązek przechowywania zapasów.
54. Wynika z tego, że chociaż dyrektywa 2009/119 nie określa ani podmiotów gospodarczych, na które można nałożyć obowiązki przechowywania zapasów interwencyjnych, ani sposobu, w jaki powinny je określać państwa członkowskie, pozostawiając w ten sposób tym państwom zakres uznania przy decydowaniu, które przedsiębiorstwa są zobowiązane do przechowywania tych zapasów, to analiza w świetle wykładni kontekstualnej, teleologicznej i historycznej tej dyrektywy pozwala na doprecyzowanie zakresu pojęcia „podmiotu gospodarczego”, które pozostaje bardzo szerokie.
55. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie pierwsze w brzmieniu przeformułowanym odpowiedzieć, że odpowiednie przepisy dyrektywy 2009/119 w związku z art. 17 i art. 52 ust. 1 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym podmiot gospodarczy, który dokonał przywozu nośników energii ujętych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, może zostać zobowiązany do utworzenia zapasów interwencyjnych.
C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
56. Poprzez drugie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy państwo członkowskie może w ramach wykonywania zobowiązań ciążących na nim na mocy art. 3 dyrektywy 2009/119 ograniczyć rodzaje nośników energii stanowiących zapasy interwencyjne jedynie do niektórych rodzajów produktów wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008.
57. Uważam, że odpowiedź na to pytanie również powinna być twierdząca.
58. Na wstępie pragnę przypomnieć, że jak wskazano w pkt 41 niniejszej opinii, przysługujące państwu członkowskiemu uprawnienie do wprowadzenia obowiązku utworzenia zapasów interwencyjnych wynika z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/119, który zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia utrzymania „całkowitych zapasów naftowych”. Artykuł 2 akapit pierwszy lit. i) tej dyrektywy definiuje „zapasy naftowe” jako „zapasy nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do [rozporządzenia nr 1099/2008]”. Rozdział ten zawiera wykaz 24 rodzajów produktów zgrupowanych pod nagłówkiem „Olej (ropa naftowa i produkty naftowe”). W tym znaczeniu rozporządzenie nr 1099/2008 stanowi jedynie dokument referencyjny w stosunku do dyrektywy 2009/119(28).
59. Ponieważ oba te przepisy odnoszą się do w ogólny sposób do „zapasów nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008”, można sobie wyobrazić, że obowiązek przechowywania zapasów ma zastosowanie do wszystkich tych nośników. Co do zasady państwo członkowskie musi mieć zatem możliwość nałożenia na podmioty gospodarcze obowiązku przechowywania, który obejmowałby wszystkie produkty ropopochodne, o których mowa w art. 2 akapit pierwszy lit. i) wspomnianej dyrektywy.
60. Jednakże z tych dwóch przepisów nie można wywnioskować, że dyrektywa 2009/119 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia stałego utrzymywania każdego z produktów wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008 ani że państwa te nie mogą ograniczać rodzajów nośników energii stanowiących ich własne zapasy interwencyjne.
61. W pierwszej kolejności, co się bowiem tyczy brzmienia odpowiednich przepisów, należy uściślić, że art. 2 akapit pierwszy lit. j) dyrektywy 2009/119 definiuje „zapasy interwencyjne” jako „zapasy naftowe, których obowiązek utrzymywania nakłada na wszystkie państwa członkowskie art. 3”. Tymczasem art. 3 tej dyrektywy opisuje jedynie metodę obliczania wielkości zapasów, które państwa członkowskie są zobowiązane utrzymywać, stosując jako punkt odniesienia „średni dzienny przywóz netto” lub „średnie dzienne zużycie krajowe”(29), które z kolei oblicza się na podstawie ekwiwalentu ropy naftowej. Dokładniej rzecz ujmując, obowiązkowe przechowywanie powinno się odbywać z zastosowaniem metod i sposobów obliczania obowiązkowej ilości zapasów, o których mowa w art. 3 ust. 2 akapity pierwszy i drugi wspomnianej dyrektywy (które odnoszą się, odpowiednio, do załączników I i II do tej dyrektywy), a także w art. 3 ust. 3 tej dyrektywy. Artykuł 3 nie określa zatem szczególnej postaci zapasów interwencyjnych, które państwa członkowskie są zobowiązane przechowywać, lecz jedynie ich wielkość.
62. W tym względzie należy wyjaśnić, że podejście przyjęte w obecnej dyrektywie różni się od podejścia przyjętego w poprzednich wersjach tej dyrektywy, które zasadniczo wymagały od państw członkowskich utrzymywania poziomu zapasów dla każdej z trzech następujących kategorii produktów naftowych: a) benzyna silnikowa i paliwo lotnicze (benzyna lotnicza i paliwo lotnicze typu benzyny do silników odrzutowych); b) olej gazowy, olej napędowy, nafta oświetleniowa i materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty; oraz c) oleje opałowe(30). Jak wynika z motywu 5 obecnej dyrektywy, powodem tej zmiany jest cel, jakim jest dostosowanie metody obliczania obowiązkowej ilości zapasów w celu zbliżenia ich do metod stosowanych w ramach porozumienia MAE ze względów praktycznych i celem zmniejszenia obciążeń administracyjnych(31).
63. Wynika z tego, że w przeciwieństwie do poprzednich wersji dyrektywy 2009/119, dyrektywa ta nie narzuca już obecnie kategorii produktów, co wskazuje na zamiar prawodawcy Unii, by pozostawić państwom członkowskim swobodny wybór produktów mogących składać się na zapasy interwencyjne.
64. W drugiej kolejności wydaje mi się, że wykładnia ta znajduje potwierdzenie w elementach kontekstualnych.
65. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 dyrektywy 2009/119, zatytułowanym „Obliczanie poziomu zapasów”, poziom zapasów jest obliczany w „ekwiwalencie ropy naftowej”, zgodnie z metodami określonymi w załączniku III do tej dyrektywy(32). Z jednej strony, zgodnie z trzecim akapitem owego załącznika III, jeśli chodzi o „ropę naftową”, należy zsumować ilości ropy naftowej (które należy zmniejszyć o 4 %, co odpowiada średniemu współczynnikowi uzysku benzyny pirolitycznej). Z drugiej strony, w odniesieniu do pozostałych rodzajów produktów ropopochodnych, zgodnie z akapitem szóstym wspomnianego załącznika, do obliczenia ekwiwalentu ropy naftowej państwa członkowskie mogą wybrać pomiędzy dwiema proponowanymi metodami, to znaczy: „a) uwzględnić wszystkie zapasy produktów naftowych określone w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia [nr 1099/2008] […] mnożąc ich ilości przez współczynnik 1,065; lub b) uwzględnić wyłącznie zapasy następujących produktów: […] mnożąc ich ilości przez współczynnik 1,2” [produktów zwanych dalej „kategorią produktów wymienionych w lit. b)”](33). Brzmienie załącznika III do dyrektywy 2009/119 wyraźnie przewiduje zatem możliwość włączenia przez państwa członkowskie do ich zapasów interwencyjnych tylko części produktów ropopochodnych, tj. tych należących do kategorii produktów wymienionych w lit. b). Otóż przyznanie państwom członkowskim takiego wyboru zakłada, że mają one swobodę w określaniu postaci swoich zapasów interwencyjnych, pod warunkiem przestrzegania ilości wymaganych w art. 3 dyrektywy 2009/119. Państwa członkowskie są bowiem jedynymi, które znają wszystkie tajniki krajowej konsumpcji, produkcji czy przywozu produktów ropopochodnych. Z oficjalnych danych statystycznych w rzeczy samej wynika, że zdecydowana większość państw członkowskich, podobnie jak Republika Bułgarii, postanowiła włączyć do swoich zapasów interwencyjnych, poza ropą naftową, zgodnie z drugą wyżej wspomnianą metodą, produkty należące do kategorii produktów wymienionych w lit. b)(34).
66. Po drugie, należy zauważyć, że jedyne ograniczenie swobodnego wyboru państw członkowskich wynika z wymogów art. 9 ust. 5 dyrektywy 2009/119, dotyczącego składu „zapasów specjalnych”, które mogą składać się wyłącznie z jednego (lub kilku) spośród 14 rodzajów produktów ropopochodnych wymienionych w art. 9 ust. 2 tej dyrektywy. W istocie każde państwo członkowskie, które nie podjęło na cały okres danego roku kalendarzowego zobowiązania do utrzymywania zapasów specjalnych wynoszących co najmniej 30 dni, zapewnia, aby co najmniej jedna trzecia jego obowiązkowej wielkości zapasów była przechowywana w postaci kategorii produktów zgodnie z art. 9 ust. 2 i 3 wspomnianej dyrektywy, czyli przynajmniej jednej z kategorii produktów ropopochodnych wymienionych we wspomnianym ust. 2. Przepis ten wymaga zasadniczo, aby co najmniej jedna trzecia ciążącego na państwie członkowskim obowiązku przechowywania zapasów była realizowana poprzez utrzymywanie konkretnych produktów, odzwierciedlających modele konsumpcji (zapewniając tym samym odzwierciedlenie rzeczywistych potrzeb danego państwa członkowskiego).
67. W trzeciej i ostatniej kolejności, co się tyczy celu odpowiednich przepisów, wbrew temu, co twierdzi sąd odsyłający, uważam, że nie można twierdzić, iż cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową może zostać osiągnięty tylko wtedy, gdyby państwa członkowskie utrzymywały w ramach swoich zapasów interwencyjnych wszystkie nośniki energii, o których mowa w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008. Wręcz przeciwnie, różne kategorie produktów ropopochodnych wymienione w tym załączniku mają różne znaczenie, jeśli chodzi o stawienie czoła poważnym kryzysom dostaw. Wynika to jasno z faktu, że obecna metoda obliczania poziomu przechowywanych zapasów, wyszczególniona w załączniku III do dyrektywy 2009/119 i opisana w pkt 65 niniejszej opinii, przewiduje przy obliczaniu ekwiwalentu ropy naftowej nośników energii współczynnik korzystniejszy (tj. 1,2) dla kategorii produktów wymienionych w lit. b)(35) w stosunku do współczynnika przewidzianego dla innych rodzajów produktów ropopochodnych (czyli 1,065). Innymi słowy, to rozróżnienie między współczynnikami sugeruje, że obecna dyrektywa nie tylko nie zobowiązuje państw członkowskich do utrzymywania zapasów interwencyjnych wszystkich nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, lecz że ustalając korzystniejszy współczynnik dla kategorii produktów wymienionych w lit. b), w dyrektywie tej w sposób dorozumiany uznano, że produkty te są bardziej przydatne, aby stawić czoła ewentualnemu poważnemu kryzysowi w zakresie dostaw. Podobnie dyrektywa 2009/119 pozwala na włączenie do zapasów interwencyjnych zapasów „ropy naftowej”, której przetwarzanie pozwala na wytworzenie wszystkich kategorii produktów ropopochodnych, o których mowa w tym załączniku. Z praktycznego punktu widzenia nie byłoby zatem logiczne zobowiązanie państw członkowskich do utrzymywania zapasów interwencyjnych absolutnie wszystkich kategorii produktów, o których mowa w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008.
68. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytanie drugie odpowiedzieć, że odpowiednie przepisy dyrektywy 2009/119 w związku z art. 17 i art. 52 ust. 1 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego zapasy interwencyjne składają się w części jedynie z niektórych rodzajów nośników energii, o których mowa w art. 2 akapit pierwszy lit. i) dyrektywy 2009/119, pod warunkiem że zapasy te są: (i) utworzone z zastosowaniem metod i sposobów obliczania obowiązkowej ilości zapasów, o których mowa w art. 3 ust. 1, 2 i 3 tej dyrektywy; (ii) obliczone zgodnie z metodami określonymi w załączniku III wspomnianej dyrektywy; oraz (iii) zgodne z art. 9 ust. 5 tej dyrektywy.
D. W przedmiocie trzeciego, czwartego i piątego pytania prejudycjalnego
69. Poprzez pytania prejudycjalne od trzeciego do piątego, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy państwo członkowskie w ramach wykonywania zobowiązań ciążących na nim na podstawie art. 3 dyrektywy 2009/119 może zobowiązać podmiot gospodarczy do utrzymywania zapasów produktów innych niż przez niego przywożone lub niezwiązanych z jego działalnością gospodarczą, nawet jeśli pociąga to za sobą znaczne obciążenie finansowe.
70. Inaczej niż w przypadku odpowiedzi zaproponowanej na dwa pierwsze pytania prejudycjalne uważam, że odpowiedź na te trzy ostatnie pytania powinna być bardziej zniuansowana.
71. Na podstawie odpowiedzi udzielonych na dwa pierwsze pytania należy przypomnieć, po pierwsze, że dyrektywa 2009/119 nie określa, na jakie podmioty gospodarcze można nałożyć obowiązki w zakresie przechowywania zapasów interwencyjnych, w związku z czym decyzja, które przedsiębiorstwa (lub KCZ) są zobowiązane do przechowywania zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, należy do państw członkowskich będących adresatami obowiązków przewidzianych w tej dyrektywie, a po drugie, wspomniana dyrektywa nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku utrzymywania zapasów wszystkich nośników energii wymienionych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008.
72. Należy zatem wysnuć stąd logiczny wniosek, że do państw członkowskich należy określenie, jakie obowiązki w zakresie utworzenia i utrzymywania zapasów interwencyjnych można nałożyć na podmioty gospodarcze w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 2009/119. Konkretnie rzecz biorąc, państwo członkowskie powinno zatem móc co do zasady nałożyć obowiązek utrzymywania zapasów interwencyjnych na każdy podmiot gospodarczy, zarówno pod względem ilości, jak i rodzaju produktu, niezależnie od tego, czy podmiot ów dysponuje produktem, który ma przechowywać, lub magazynami do jego przechowywania.
73. W tym względzie należy zauważyć, że o ile państwo członkowskie wykonujące swój obowiązek przechowywania zapasów interwencyjnych będzie dążyć do wykonania go zasadniczo w sposób jak najbardziej skuteczny, a zatem zdecyduje się na nałożenie tego obowiązku przede wszystkim przedsiębiorstwa, które posiadają już magazyny lub mają rzeczywistą możliwość ich wynajęcia, o tyle szczególna sytuacja w tym samym państwie członkowskim może sprawić, że konieczne stanie się nałożenie obowiązków w zakresie przechowywania zapasów na przedsiębiorstwa spoza tego kręgu, włączając w to również inne przedsiębiorstwa, które albo same nie posiadają magazynów ani łatwego dostępu do takich magazynów, albo nie posiadają nośnika energii wchodzącego w skład zapasów interwencyjnych(36).
74. Jednakże, po pierwsze, gdy państwo członkowskie przyjmuje środki w ramach przyznanych mu w akcie prawa Unii uprawnień dyskrecjonalnych, należy je uznać za stosujące to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(37). W związku z tym takie obowiązki, które mają potencjalnie istotne konsekwencje dla sytuacji podmiotu gospodarczego, mogą zostać na niego nałożone wyłącznie z poszanowaniem, w szczególności, po pierwsze, prawa własności zapisanego w art. 17 karty, a po drugie, wolności prowadzenia działalności gospodarczej, zagwarantowanej w art. 16 karty, która obejmuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej lub handlowej, swobodę zawierania umów i wolną konkurencję(38), jak również prawo każdego przedsiębiorstwa do swobodnego korzystania, w granicach odpowiedzialności, jaką ponosi za własne czyny, z zasobów gospodarczych, technicznych i finansowych, którymi dysponuje(39).
75. W odniesieniu do ograniczeń, jakim może zostać poddane korzystanie z prawa własności ze względu na nałożenie tych obowiązków, pragnę przypomnieć, że zagwarantowane w art. 17 karty prawo własności nie jest prerogatywą absolutną i że korzystanie z niego może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami związanymi z interesem ogólnym, do których dąży Unia. Z art. 52 ust. 1 karty wynika bowiem, że korzystanie z prawa własności może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem między innymi(40) że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom służącym interesowi ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę tego prawa(41). Podobnie jeśli chodzi o wolność prowadzenia działalności gospodarczej, Trybunał potwierdził, że wolność ta nie jest uprawnieniem bezwzględnym, lecz powinna być rozpatrywana w świetle jej funkcji społecznej(42).
76. W tym względzie wydaje się mi użyteczne dokonanie pewnych uściśleń.
77. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wydaje się, iż trudno jest dyskutować z tym, że cel realizowany przez dyrektywę 2009/119, opisany w pkt 40 niniejszej opinii, polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii, należy do celów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać ograniczenie korzystania z własności(43). Trybunał orzekał już bowiem, że minimalne zaopatrzenie w produkty ropopochodne wykracza poza względy o charakterze czysto gospodarczym i może stanowić cel, który obejmuje pojęcie „bezpieczeństwa publicznego”(44). W związku z tym uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, ukierunkowujące obowiązek utrzymywania zapasów na najważniejsze produkty ropopochodne i szeroko określające krąg podmiotów gospodarczych podlegających obowiązkowi utrzymywania zapasów, należy moim zdaniem uznać za odpowiednie do osiągnięcia tego celu.
78. W drugiej kolejności konieczne jest dokonanie oceny, czy takie obowiązki, w braku odszkodowania na rzecz podmiotów gospodarczych, na których one spoczywają, stanowią nieproporcjonalną i nieakceptowalną interwencję naruszającą samą istotę prawa własności(45). Otóż mimo że dyrektywa 2009/119 nie przewiduje systemu rekompensat, zawiera ona jednak inne zasady, które wydają mi się istotne dla oceny proporcjonalności tych obowiązków.
79. Po pierwsze, zgodnie z art. 8 dyrektywy 2009/119 państwo członkowskie powinno „zapewni[ć] wszystkim podmiotom gospodarczym, na które nakłada obowiązek przechowywania zapasów, prawo zlecenia przynajmniej części tych zadań”(46). Jak opisano w pkt 45 niniejszej opinii, podmiot gospodarczy może zatem zlecić te obowiązki KCZ lub innym podmiotom gospodarczym, zarówno na terytorium państwa członkowskiego, na rachunek którego zapasy są przechowywane, jak i poza nim, a to „za wynagrodzeniem ograniczonym do kosztu świadczonych usług”(47). Przepis ów pokazuje, że prawodawca Unii w sposób dorozumiany przyznał, iż państwa członkowskie mogą nakładać na podmioty gospodarcze obowiązki trudne do wypełnienia i że w związku z tym powinny one mieć możliwość wyboru zlecenia ich, z zachowaniem rozsądnego poziomu kosztów, bardziej odpowiedniemu podmiotowi. Realną możliwość zlecania należy zatem postrzegać, co do zasady, jako gwarancję, że obowiązki przechowywania zapasów są proporcjonalne i jako zapewnienie równych warunków konkurencji.
80. Po drugie, i zgodnie z tą samą logiką, należy przypomnieć, że obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów ma ściśle określony zakres czasowy i materialny (jeden rok w odniesieniu do określonej ilości) i że nic nie powinno stać na przeszkodzie, aby podmioty gospodarcze zobowiązane do tworzenia zapasów produktów ropopochodnych, których nie wykorzystują w ramach swojej działalności, dokonywały sprzedaży tych produktów pod koniec tego roku, w którym obowiązkowe jest ich przechowywanie, a tym samym czerpały z nich zyski.
81. Po dokonaniu tych uściśleń należy stwierdzić, że ocena zgodności ewentualnych ograniczeń spowodowanych spornymi nakazami z prawem Unii należy ostatecznie do sądu odsyłającego w świetle konkretnych okoliczności przedstawionych przez Republikę Bułgarii.
82. W tym względzie wydaje się oczywiste, iż nałożone na dane podmioty gospodarcze obowiązki jako całość nie mogą w żadnym wypadku wykraczać poza granice minimalnego zaopatrzenia określone w art. 3 dyrektywy 2009/119(48). Taki obowiązek, dzielony sprawiedliwie (a zatem z definicji proporcjonalnie) między podmioty gospodarcze, nie powinien bowiem jako taki naruszać istoty prawa własności lub wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
83. Jeśli chodzi o rozmiar tego naruszenia, należy rozróżnić dwa przypadki.
84. Z jednej strony jestem zdania, że gdy podmioty gospodarcze są zobowiązane do utworzenia zapasów interwencyjnych nośnika energii wykorzystywanego w ich działalności, naruszenia prawa własności (a zatem i wolności prowadzenia działalności gospodarczej) nie można uznać a priori za nieproporcjonalną ingerencję w szczególności dlatego, że podmioty te dysponują, co do zasady, infrastrukturą fizyczną lub powiązaniami handlowymi niezbędnymi do produkcji, handlu, przetwarzania, transportu i przechowywania ropy naftowej i produktów ropopochodnych. Jednakże obowiązek ten nie może stanowić nieproporcjonalnego lub nadmiernego obciążenia finansowego w stosunku do obrotów uzyskanych w ramach prowadzonej działalności handlowej(49).
85. Z drugiej zaś strony jeżeli państwo członkowskie, jak w niniejszej sprawie Republika Bułgarii, przewiduje w swoim uregulowaniu krajowym obowiązek utworzenia zapasów interwencyjnych produktu ropopochodnego przez podmiot gospodarczy, który nie wykorzystuje tego produktu w ramach swojej regularnej działalności gospodarczej, to logicznie rzecz biorąc, podmiot ten może zostać obciążony dodatkowymi kosztami w porównaniu do podmiotów objętych pierwszym przypadkiem. Jeżeli zatem pomiędzy takimi podmiotami istnieje stosunek rzeczywistej lub potencjalnej konkurencji, taki obowiązek mógłby spowodować powstanie oczywiście niesprawiedliwych warunków w zakresie zdolności do wypełnienia zobowiązań do przechowywania zapasów, co byłoby niezgodne nie tylko z poszanowaniem reguł rynku wewnętrznego i konkurencji, czego wyraźnie wymaga motyw 33 dyrektywy 2009/119, lecz również z zasadą niedyskryminacji. W takim – raczej wyjątkowym – przypadku, w którym obciążenie finansowe ma znaczący wpływ na pozycję konkurencyjną operatora, należałoby zatem pomyśleć w ramach uregulowania krajowego lub na drodze sądowej na podstawie indywidualnej oceny o zastosowaniu środków zaradczych, takich jak rekompensata dodatkowych kosztów, a nawet zwolnienie z obowiązku ubezpieczenia lub zapłaty podatku akcyzowego związanego z zakupem produktu ropopochodnego lub kosztów administracyjnych związanych z transportem i składowaniem tego produktu, w celu przywrócenia uczciwych warunków rynkowych i zapewnienia równych szans wszystkim podmiotom.
86. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania trzecie, czwarte i piąte w brzmieniu przeformułowanym odpowiedzieć, że odpowiednie przepisy dyrektywy 2009/119 w związku z art. 17 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zobowiązuje podmiot gospodarczy do utrzymywania zapasów produktów innych niż przywożone przez niego samego lub niezwiązanych z jego działalnością gospodarczą, nawet jeśli pociąga to za sobą znaczne obciążenie finansowe dla tego podmiotu, chyba że taki obowiązek prowadzi do nieproporcjonalnie niekorzystnej sytuacji wspomnianego podmiotu, w szczególności w stosunku do jego obrotów lub w stosunku do innych, konkurujących z nim podmiotów gospodarczych.
V. Wnioski
87. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) w brzmieniu przeformułowanym Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 1, art. 2 akapit pierwszy lit. i), a także art. 3 i 8 dyrektywy 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, zmienionej dyrektywą wykonawczą Komisji (UE) 2018/1581 z dnia 19 października 2018 r., w związku z rozdziałem 3.4 załącznika A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) 2019/2146 z dnia 26 listopada 2019 r., oraz art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym:
1) podmiot gospodarczy, który dokonał przywozu nośników energii ujętych w rozdziale 3.4 załącznika A do rozporządzenia nr 1099/2008, zmienionego rozporządzeniem 2019/2146, może zostać zobowiązany do utworzenia zapasów interwencyjnych;
2) zapasy interwencyjne składają się w części jedynie z niektórych rodzajów nośników energii, o których mowa w art. 2 akapit pierwszy lit. i) dyrektywy 2009/119, zmienionej dyrektywą wykonawczą 2018/1581, pod warunkiem że zapasy te są: (i) utworzone z zastosowaniem metod i sposobów obliczania obowiązkowej ilości zapasów, o których mowa w art. 3 ust. 1, 2 i 3 tej dyrektywy; (ii) obliczone zgodnie z metodami określonymi w załączniku III do wspomnianej dyrektywy; oraz (iii) zgodne z art. 9 ust. 5 tej dyrektywy;
3) podmiot gospodarczy ma obowiązek utrzymywania zapasów produktów innych niż przywożone przez niego samego lub niezwiązanych z jego działalnością gospodarczą, nawet jeśli pociąga to za sobą znaczne obciążenie finansowe dla tego podmiotu, chyba że taki obowiązek prowadzi do nieproporcjonalnie niekorzystnej sytuacji wspomnianego podmiotu, w szczególności w stosunku do jego obrotów lub w stosunku do innych, konkurujących z nim podmiotów gospodarczych.