MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
od 29. siječnja 2015.(1)
Predmet C‑1/14
Base Company NV, ranije KPN Group Belgium NV,
i
Mobistar NV
protiv
Ministerraad
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Grondwettelijk Hof (Belgija))
„Direktiva o univerzalnoj usluzi — Članci 9. i 32. — Elektroničke komunikacije — Mreže i usluge — Univerzalna usluga i prava korisnika — Obveze pružanja socijalnih usluga — Dodatne obvezne usluge“
1. Nakon što je Sud donio presude u predmetima Komisija/Belgija(2) i Base(3), belgijski zakonodavac donio je propis čija je usklađenost s Direktivom o univerzalnoj usluzi(4) ponovno dovedena u pitanje. U ovom predmetu Grondwettelijk Hof Kraljevine Belgije pita Sud može li nacionalni zakonodavac obuhvatiti usluge pokretne telefonije i elektroničke komunikacijske usluge (internet) kategorijom „univerzalne usluge“ iz te direktive. Također propitkuje valjanost navedene Direktive o univerzalnoj usluzi zbog moguće povrede članka 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Odmah ću napomenuti da je, prema mojem mišljenju, ovo pitanje očito nedopušteno.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva o univerzalnoj usluzi
2. Članak 3. Direktive, naslovljen „Dostupnost univerzalne usluge“, na početku poglavlja II., naslovljenog „Obveze pružanja univerzalne usluge, uključujući socijalne obveze“, određuje sljedeće:
„1. Države članice osiguravaju dostupnost usluga utvrđenih u ovom poglavlju po kakvoći određenoj za sve krajnje korisnike na svom državnom području, neovisno o zemljopisnoj lokaciji te, u kontekstu specifičnih uvjeta na nacionalnoj razini, po pristupačnoj cijeni.
2. Države članice određuju najučinkovitiji i najprikladniji pristup osiguravanju provedbe univerzalne usluge, poštujući istodobno načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije i razmjernosti. One nastoje svesti na minimum narušavanje tržišnog natjecanja, posebno kada je riječ o pružanju usluga po cijenama ili prema drugim uvjetima koji odstupaju od uobičajenih tržišnih uvjeta, štiteći istodobno javni interes.“
3. U skladu s člankom 4., naslovljenim „Pružanje pristupa na fiksnoj lokaciji i pružanje telefonskih usluga“:
„1. Države članice osiguravaju da barem jedan operator zadovoljava sve razumne zahtjeve za povezivanje na javnu komunikacijsku mrežu na fiksnoj lokaciji.
2. Navedena veza može podržavati glasovne, faksimil i podatkovne poruke, brzinama koje su odgovarajuće za omogućavanje funkcionalnog internetskog pristupa, uzimajući u obzir prevladavajuću tehnologiju koju koristi većina korisnika, kao i tehnološku provedivost.
3. Države članice osiguravaju da razumne zahtjeve za pružanjem javno dostupnih telefonskih usluga putem povezivanja na mrežu navedenog u stavku 1. može zadovoljiti barem jedno poduzeće, što podrazumijeva i omogućavanje utvrđivanja pošiljatelja i primatelja poruke kod nacionalnih i međunarodnih poziva.“
4. Članak 9., pod naslovom „Pristupačnost tarifa“, propisuje sljedeće:
„1. Državna regulatorna tijela nadziru razvoj i razine maloprodajnih tarifa usluga navedenih u člancima 4. do 7. u skladu s obvezama o univerzalnim uslugama, a koje nude određena poduzeća ili koje su dostupne na tržištu, ako niti jedno poduzeće nije određeno u skladu s navedenim uslugama, posebno s obzirom na nacionalne maloprodajne cijene i prihode.
2. Države članice mogu, s obzirom na nacionalne uvjete, zatražiti da određena poduzeća potrošačima ponude mogućnosti korištenja potrošačkih tarifa ili paketa koji odstupaju od onih koje bi operator ponudio u uobičajenim tržišnim uvjetima, a posebno kako bi osigurale da one skupine korisnika čija su primanja niža ili imaju posebne socijalne potrebe nisu spriječene u pristupanju mreži navedenoj u članku 4. stavku 1. ili kod korištenja usluga utvrđenih u članku 4. stavku 3. i člancima 5., 6. i 7., kao usluga koje su obuhvaćene obvezama o univerzalnim uslugama te koje pružaju određena poduzeća.
3. Države članice mogu, pored odredbe kojom se određenim poduzećima nalaže pružanje posebnih tarifnih opcija, usuglašavanje s najvišim propisanim cijenama ili zemljopisno izjednačavanje, odnosno drugi slični programi, osigurati pružanje potpore onim potrošačima koji su identificirani kao potrošači nižih primanja ili oni s posebnim socijalnim potrebama.
[…]“
5. U skladu s člankom 13. stavcima 1. i 2. („Financiranje obveza pružanja univerzalne usluge“):
„1. U slučaju kada, na temelju izračuna neto troška iz članka 12., državna regulatorna tijela utvrde kako je neko poduzeće izloženo nepoštenom opterećenju, države članice na temelju zahtjeva odabranoga poduzeća odlučuju o:
(a) uvođenju mehanizma kojim će se dotičnom poduzeću nadoknaditi utvrđeni neto troškovi iz javnih fondova, pod transparentnim uvjetima; i/ili
b) podjeli neto troška obveza pružanja univerzalne usluge između davatelja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
2. U slučaju podjele neto troška prema stavku 1. točki (b), države članice uspostavljaju mehanizam podjele troškova kojim upravlja državno regulatorno tijelo, odnosno tijelo neovisno o korisnicima pod nadzorom državnog regulatornog tijela. Može se financirati samo neto trošak obveza navedenih u člancima 3. do 10., utvrđen u skladu s člankom 12.“
6. Članak 32., naslovljen „Dodatne obvezne usluge“, na početku poglavlja V. Direktive („Opće i završne odredbe“), određuje da „[d]ržave članice mogu odlučiti učiniti javno dostupnima dodatne usluge na svom državnom području, pored usluga sadržanih u obvezama pružanja univerzalne usluge kako su definirane u poglavlju II.; međutim, u takvim se okolnostima ne može nametnuti mehanizam naknade koji bi uključio odabrana poduzeća.“
7. Prilog IV. Direktivi odnosi se, u skladu s njegovim naslovom, na „Izračun neto troška obveza pružanja univerzalne usluge, ako postoji, te osnivanje bilo kojeg mehanizma povrata ili podjele troškova u skladu s člankom 12. i 13.“ U skladu s dijelom A Priloga IV. („Izračun neto troška“), „[o]bveze pružanja univerzalne usluge odnose se na one obveze koje je poduzeću nametnula država članica, koje se tiču pružanja mreže i usluge diljem određenog zemljopisnog prostora, uključujući, tamo gdje se to zahtijeva, ujednačene cijene za pružanje te usluge na tom zemljopisnom području ili pružanje posebnih tarifnih opcija za potrošače nižih primanja ili onih s posebnim socijalnim potrebama. […]“
2. Direktiva 2002/21/EZ(5)
8. Članak 2. Direktive 2002/21 utvrđuje sljedeće definicije:
„[…]
(c) ‚elektronička komunikacijska usluga’ znači usluga koja se uobičajeno pruža uz naknadu i sastoji se u cijelosti, ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama, uključujući telekomunikacijske usluge i usluge prijenosa u radiodifuzijskim mrežama, ali isključujući usluge pružanja sadržaja i obavljanja uredničkog nadzora nad sadržajem koji se prenosi korištenjem elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga; ona ne obuhvaća usluge informacijskog društva, u skladu s definicijom iz članka 1. Direktive 98/34/EZ, koje se ne sastoje, u cijelosti ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama;
(d) ‚javna komunikacijska mreža’ znači elektroničku komunikacijsku mrežu koja se u cijelosti ili većim dijelom rabi za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga dostupnih javnosti, a koje podržavaju prijenos podataka između završnih točaka mreže;
[…]
(j) ‚univerzalne usluge’ znači najmanji skup usluga, prema definiciji iz Direktive 2002/22/EZ (Direktiva o univerzalnim uslugama), određene kvalitete koje su dostupne svim korisnicima po pristupačnoj cijeni bez obzira na njihovu geografsku lokaciju i, s obzirom na specifične nacionalne uvjete;
[…]“
B. Nacionalno pravo
9. Članak 74. wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (Zakon od 13. lipnja 2005. o elektroničkim komunikacijama; u daljnjem tekstu: Zakon o elektroničkim komunikacijama), kako je izmijenjen člankom 50. Zakona od 10. srpnja 2012., određuje:
„1. Operatori navedeni u stavcima 2. i 3., koji potrošačima nude javno dostupnu uslugu elektroničkih komunikacija, pružaju posebne tarifne uvjete određenim kategorijama korisnika u okviru socijalne sastavnice univerzalne usluge.
[…]
2. Svaki operator koji potrošačima nudi javno dostupnu uslugu elektroničkih komunikacija, čiji je prihod od javno dostupnih usluga elektroničkih komunikacija viši od pedeset milijuna eura, pruža socijalnu sastavnicu univerzalne usluge, navedenu u stavku 1.
[…]
3. Svaki operator koji potrošačima nudi javno dostupnu uslugu elektroničkih komunikacija, čiji je prihod od javno dostupnih usluga elektroničkih komunikacija niži ili jednak pedeset milijuna eura, i koji je Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie (Belgijskom institutu poštanskih usluga i telekomunikacija; u daljnjem tekstu: BIPT) izjavio svoju namjeru pružanja socijalne sastavnice univerzalne usluge, navedene u stavku 1., na fiksnoj zemaljskoj mreži ili na mobilnoj mreži ili na obje, pruža tu sastavnicu u trajanju od pet godina.
[…]“
10. Članak 74/1 Zakona o elektroničkim komunikacijama, unesen člankom 51. Zakona od 10. srpnja 2012., određuje:
„1. Kad BIPT smatra da pružanje socijalne sastavnice može predstavljati neopravdan teret za pružatelja, on od svakog pružatelja socijalnih tarifa traži da mu dostavi podatke navedene u stavku 2. i utvrđuje izračun neto troška.
2. Svaki pružatelj socijalnih tarifa obavještava BIPT, prema pravilima određenim u skladu s člankom 137. stavkom 2., najkasnije do 1. kolovoza svake godine o indeksiranom iznosu procijenjenog troška za prethodnu godinu koji se računa primjenom metodologije izračuna utvrđenoj u prilogu.
[…]
3. BIPT utvrđuje postojanje neopravdanog tereta za svakog dotičnog pružatelja kad je pružanje socijalne sastavnice univerzalne usluge pretjerano s obzirom na njegovu sposobnost podnošenja tog tereta uzimajući u obzir sva njegova obilježja, osobito razinu njegove opreme, njegov gospodarski i financijski položaj, kao i njegov tržišni udjel na tržištu javno dostupnih usluga elektroničkih komunikacija.
4. BIPT uspostavlja fond za univerzalnu uslugu u području socijalnih tarifa radi obeštećivanja svakog pružatelja socijalnih tarifa kojemu pružanje socijalne sastavnice univerzalne usluge predstavlja neopravdan teret i koji BIPT‑u u tu svrhu podnese zahtjev. Odšteta odgovara neto trošku koji snosi operator za kojega pružanje socijalne sastavnice univerzalne usluge predstavlja neopravdan teret. Taj fond ima pravnu osobnost i njime upravlja BIPT.
Fond se financira doprinosima pružatelja koji nude socijalnu sastavnicu univerzalne usluge.
Doprinosi se utvrđuju pro rata njihovim prihodima od javno dostupnih usluga elektroničkih komunikacija.
Prihod koji se uzima u obzir jest prihod prije oporezivanja, ostvaren od pružanja javno dostupnih usluga elektroničkih komunikacija na državnom području u skladu s člankom 95. stavkom 2.
Troškovi upravljanja fondom obuhvaćaju sve troškove povezane s funkcioniranjem fonda, uključujući troškove utvrđivanja troškovnog modela prema zamišljenom učinkovitom operatoru ovisno o vrsti elektroničke komunikacijske mreže kojom se pruža socijalna sastavnica univerzalne usluge. Kralj utvrđuje najviši iznos troškova upravljanja fondom uredbom o kojoj raspravlja Vijeće ministara.
Operatori navedeni u podstavku 2. financiraju troškove upravljanja fondom pro rata svojem prihodu navedenom u podstavku 3.
5. Kralj određuje načine funkcioniranja tog mehanizma uredbom o kojoj raspravlja Vijeće ministara.“
11. Na temelju članka 146. stavka 2. Zakona od 10. srpnja 2012., članak 51. navedenog Zakona „stupa na snagu 30. lipnja 2005.“.
II. Činjenice
12. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tužbu koju su društva KPN Group Belgium NV (u daljnjem tekstu: KPN) i Mobistar NV (u daljnjem tekstu: Mobistar) podnijela pred Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) za poništenje članaka 50., 51. i 146. Zakona o elektroničkim komunikacijama, kako je izmijenjen nakon presuda koje je donio Sud u predmetima Komisija/Belgija (EU:C:2010:583) i Base (EU:C:2010:584).
13. Pobijanim se odredbama uspostavlja mehanizam sektorskog financiranja neto troška ponude elektroničkih komunikacija preko komunikacijskih usluga pokretnih mreža („pokretna telefonija“) i/ili internetskih pretplata, koji se temelji na doprinosima operatora elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga dostupnih potrošačima, uključujući usluge pokretne telefonije i/ili internetske pretplate.
14. Stranke u glavnom postupku smatraju da su pobijane odredbe neustavne i, u dijelu u kojem je to bitno za ovaj predmet, u suprotnosti s člancima 9. i 32. Direktive o univerzalnoj usluzi.
III. Prethodna pitanja
15. Prethodna pitanja postavljena Sudu 2. siječnja 2014. glase:
„1. Treba li Direktivu 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi), te osobito njezine članke 9. i 32., tumačiti na način da su socijalna tarifa za univerzalne usluge i kompenzacijski mehanizam predviđen člankom 13. stavkom 1. točkom (b) Direktive o univerzalnoj usluzi primjenjivi ne samo na elektroničke komunikacije putem telefonskog priključka na javnu komunikacijsku mrežu na fiksnoj lokaciji, nego i na usluge mobilne telefonije i/ili internetskih pretplata?
2. Treba li članak 9. stavak 3. Direktive o univerzalnoj usluzi tumačiti na način da državama članicama dopušta dodavanje univerzalnoj usluzi posebnih tarifnih opcija za druge usluge, nego što su to one definirane u članku 9. stavku 2. Direktive o univerzalnoj usluzi?
3. U slučaju negativnog odgovora na prvo i drugo pitanje, jesu li predmetne odredbe Direktive o univerzalnoj usluzi usklađene s načelom ravnopravnosti, onako kako je među ostalim zajamčeno člankom 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima?“
IV. Postupak pred Sudom
16. U postupku su sudjelovala društva KPN i Mobistar, belgijska vlada, Europski parlament, Vijeće i Komisija te su podnijeli pisana očitovanja. Svi su sudjelovali na javnoj raspravi održanoj 12. studenoga 2014., na koju ih je Sud pozvao da bi iznijeli svoje argumente o prvom i drugom pitanju.
V. Argumenti stranaka
A. Prvo pitanje
17. Društva KPN i Mobistar predlažu negativan odgovor, tvrdeći da se Direktivom o univerzalnoj usluzi, kao što proizlazi iz njezinih članaka 4. do 7., utvrđuje podroban popis usluga za koje treba propisati socijalne tarife, a među kojima nema ni usluga pokretne telefonije ni internetskih pretplata jer, prema njihovom mišljenju, navedene usluge nisu obuhvaćene obvezama pružanja univerzalne usluge i mehanizmom financiranja predviđenim člankom 13. stavkom 1. točkom (b) navedene direktive.
18. Belgijska vlada pak tvrdi da pitanje zaslužuje pozitivan odgovor s obzirom na to da je, prema njezinom mišljenju, članak 9. stavak 3. Direktive o univerzalnoj usluzi općenitiji od stavka 2. iste odredbe i njime se državama članicama omogućuje pružanje potpore određenim potrošačima, pri čemu se ta potpora može odnositi i na usluge koje nisu navedene u samoj direktivi. Osim toga, belgijska vlada smatra da se člankom 32. Direktive o univerzalnoj usluzi dopušta da se troškovi usluga propisanih na temelju članka 9. stavka 3. Direktive nadoknade primjenom mehanizama koji podrazumijevaju sudjelovanje operatora.
B. Drugo pitanje
19. Komisija predlaže da se na prvo i drugo pitanje odgovori zajedno, u smislu da Direktivu o univerzalnoj usluzi, i osobito njezine članke 3., 4., 9. i 13., treba tumačiti na način da se pravila koja se odnose na tarife i financiranje obveza pružanja univerzalne usluge iz članaka 9. i 13. ne primjenjuju na usluge pokretne telefonije, ali da se primjenjuju na usluge internetske pretplate kojima se omogućuje funkcionalan pristup mreži na fiksnoj lokaciji.
20. S druge strane, Komisija tvrdi da članak 32. Direktive treba tumačiti na način da se usluge pokretne telefonije mogu, u načelu, smatrati dodatnim uslugama u smislu navedene odredbe, iako podsjeća na to da se tom odredbom zabranjuje primjena pravila o tarifama i financiranju obveza pružanja univerzalne usluge iz članaka 9. i 13., te uspostava mehanizma naknade koji podrazumijeva sudjelovanje određenih poduzeća. Komisija u tom pogledu navodi da, iako iz članka 4. Direktive o univerzalnoj usluzi proizlazi da su pojmom „javna komunikacijska mreža“ obuhvaćene telefonske usluge, taj se članak isključivo odnosi na pristup i priključak na fiksnoj lokaciji, čime se isključuju usluge pokretne telefonije.
21. Što se tiče pravila o tarifama predviđenima u članku 9. Direktive, Komisija ističe, s jedne strane, da se navedena odredba odnosi samo na tarife usluga utvrđene u člancima 4. do 7. navedene direktive i, s druge strane, da se čini da članci 5., 6. i 7. Direktive nisu relevantni za ispitivanje ovog predmeta. Stoga se, prema mišljenju Komisije, pravila iz navedenog članka 9. ne primjenjuju na usluge pokretne telefonije.
22. Prema mišljenju Komisije, člankom 9. stavkom 3. Direktive o univerzalnoj usluzi ne dopušta se povećanje opsega univerzalne usluge iz članaka 4. do 7. Osim toga, prema mišljenju Komisije, nijedna odredba Direktive ne može se tumačiti na način da se pravila utvrđena u poglavlju II. o tarifama i financiranju primjenjuju na usluge pokretne telefonije. Naprotiv, i u skladu s člankom 4. Direktive, moguće je smatrati da su internetske usluge obuhvaćene univerzalnom uslugom iz poglavlja II. u dijelu u kojem se to odnosi na priključke kojima se omogućuje funkcionalan pristup mreži, iz čega proizlazi da se preostale odredbe poglavlja II. Direktive te njezini članci 9. i 13. primjenjuju i na internetske usluge.
23. Budući da se usluge pokretne telefonije ne mogu smatrati obuhvaćenima kategorijom „univerzalne usluge“ u smislu poglavlja II. Direktive, Komisija smatra da treba utvrditi mogu li se one smatrati dodatnim uslugama u smislu članka 32. Direktive o univerzalnoj usluzi. Prema njezinom mišljenju, s obzirom na to da Direktiva ne sadrži nijednu odredbu u tom pogledu, države članice slobodne su ih smatrati dodatnim uslugama.
24. Društva KPN i Mobistar pak tvrde da se člankom 9. stavkom 3. Direktive o univerzalnoj usluzi ne dopušta državama članicama da dodaju posebne tarifne opcije za usluge koje nisu opisane u članku 9. stavku 2. te direktive.
25. Belgijska vlada smatra da članak 9. stavak 3. Direktive o univerzalnoj usluzi treba tumačiti na način da se državama članicama dopušta da dodaju posebne tarifne opcije univerzalnoj usluzi i za usluge koje nisu navedene u stavku 2. te odredbe.
C. Treće pitanje
26. Društva KPN i Mobistar predlažu da se na pitanje odgovori na način da je Direktiva o univerzalnoj usluzi, i osobito njezini članci 9., 13. i 32., u skladu s člankom 20. Povelje, tvrdeći da do nejednakog postupanja u pružanju usluga nepokretnih mreža i usluga pokretnih mreža dolazi zato što se nepoštena opterećenja koja mogu nastati iz obveznog pružanja telefonskih usluga mogu nadoknaditi općim porezima ili mehanizmom sektorskog financiranja, a davanja za usluge pokretne telefonije i/ili usluge internetske pretplate mogu se nadoknaditi samo iz javnih fondova. Uzimajući u obzir ograničavajući karakter te razlike, društva KPN i Mobistar pitaju se postoji li uistinu razlika u postupanju u smislu članka 20. Povelje i zaključuju tvrdnjom da, suprotno onome što se događa s uslugama nepokretnih mreža, o socijalnoj isključenosti ne može se govoriti u pogledu pristupa uslugama pokretnih mreža, a time ni o potrebi za obvezom pružanja univerzalne usluge. Nadalje, tvrde da je mehanizam sektorskog financiranja socijalnih tarifa za pružanje usluga internetske pretplate teško opterećenje za operatore i da negativno utječe na funkcioniranje unutarnjeg tržišta i potrošače.
27. Belgijska vlada smatra da, u slučaju negativnog odgovora na oba prethodna pitanja (što bi, prema njezinom mišljenju, moglo ugroziti sustav financiranja troškova povezanih sa socijalnim tarifama, a potrošačima, radi kojih se socijalna sastavnica univerzalne usluge proširila na usluge pokretne telefonije i/ili na internetsku pretplatu, uskratiti pogodnost socijalnih tarifa), na treće pitanje treba odgovoriti da se Direktivom o univerzalnoj usluzi povređuje članak 20. Povelje. U tom pogledu belgijska vlada tvrdi da, u skladu s člankom 3. i uvodnom izjavom 25. Direktive, Direktivu treba tumačiti na način da se državama članicama dopušta da, u kontekstu okolnosti na nacionalnoj razini i poštujući tehnološku neutralnost, utvrde koje se usluge trebaju pružati po socijalnim tarifama primjenom mehanizma financiranja neto troška kao što je predviđeno člankom 13. stavkom 1. točkom (b) Direktive.
28. Komisija dovodi u pitanje dopuštenost trećeg pitanja, smatrajući da sud koji je uputio zahtjev nije naveo koje su odredbe Direktive o univerzalnoj usluzi neusklađene s načelom jednakosti, niti razloge njihove neusklađenosti, a iz odluke kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku nije jasno da bi moguća povreda tog načela mogla utjecati na stranke u glavnom postupku.
29. Europski parlament u svojim je očitovanjima ispitao samo treće pitanje, pozivajući se na njegovu nedopuštenost zbog istih razloga koje je iznijela Komisija. Što se tiče osnovanosti trećeg pitanja, Parlament navodi da operatori koji trebaju ponuditi socijalnu tarifu za usluge pokretne telefonije i/ili internetske pretplate nisu u lošijem položaju od onih koji trebaju ponuditi tu tarifu za telefonske usluge na fiksnoj lokaciji. Prema mišljenju Europskog parlamenta, jedina razlika u postupanju pri pružanju takvih usluga odnosi se na način naknade neto troška koji nastane njihovim pružanjem.
30. S druge strane, Europski parlament smatra da se neto troškovi povezani s dodatnim obveznim uslugama u smislu članka 32. Direktive mogu financirati samo iz javnih fondova, a ne naknadama na teret određenih operatora.
31. Podredno, Europski parlament navodi da se položaj operatora koji pružaju usluge nepokretnih mreža i položaj operatora koji pružaju usluge pokretnih mreža ne mogu uspoređivati jer samo usluga operatora koji pružaju usluge nepokretnih mreža ispunjava kriterije utvrđene za univerzalnu uslugu. U svakom slučaju, kad bi i postojala razlika, ona bi bila objektivno opravdana jer se odabir toga da se usluge pokretne telefonije i/ili internetske pretplate ne obuhvate univerzalnom uslugom temelji na primjeni objektivnih kriterija koji proizlaze izravno iz potrebe za uravnoteženjem dvaju ciljeva, odnosno zaštite potrošača od socijalne isključenosti i izbjegavanja narušavanja tržišne utakmice među operatorima.
32. Naposljetku, Vijeće u svojim pisanim očitovanjima koja se odnose samo na treće pitanje tvrdi, zbog istih razloga kao i Komisija i Europski parlament, da je to pitanje nedopušteno.
33. Vijeće smatra da se Direktivom o univerzalnoj usluzi predviđa izričita zabrana financiranja pružanja dodatnih obveznih usluga iz njezinog članka 32. kojim se određuje da se ne može naložiti financiranje kojim bi se uključilo sudjelovanje operatora. Prema mišljenju Vijeća, države članice mogu odlučiti da dodatne obvezne usluge treba ponuditi po socijalnim tarifama pod uvjetom da se poštuju posebni zahtjevi Direktive i načelo jednakosti. Vijeće smatra da se ne može uspoređivati postupanje s poduzećima koja preuzmu obveze pružanja univerzalne usluge financirane primjenom mehanizma predviđenog člankom 13. stavkom 1. točkom (b), s jedne strane, s postupanjem s poduzećima koja preuzmu obveze povezane s dodatnim obveznim uslugama za koje je zabranjen takav mehanizam, s druge strane.
34. Nadalje, Vijeće navodi da operatori trebaju plaćati svoj doprinos fondu, koji je predviđen belgijskim propisima, na ime naknade za nepošteno opterećenje povezano s pružanjem usluga pokretne telefonije i/ili usluge internetske pretplate, iako iz tog propisa proizlazi da su te usluge obuhvaćene kategorijom obveznih dodatnih usluga u smislu Direktive o univerzalnoj usluzi. Naime, Vijeće upozorava da je takva podjela troškova primjenjiva samo na univerzalnu uslugu, odnosno na minimalan skup usluga utvrđen u poglavlju II. Direktive, koji ne obuhvaća ni usluge pokretne telefonije ni usluge internetske pretplate, osim onih koje se odnose na funkcionalan pristup internetu na fiksnoj lokaciji.
VI. Ocjena
35. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev pita je li belgijski propis, donesen nakon presuda Suda u predmetima Base (EU:C:2010:584) i Komisija/Belgija (EU:C:2010:583), usklađen s Direktivom o univerzalnoj usluzi s obzirom na to da kategorija „univerzalne usluge“ obuhvaća usluge pokretne telefonije i elektroničke komunikacijske usluge (internet).
36. Dvojbe su belgijskog Ustavnog suda, u konačnici, sljedeće: (1) jesu li socijalna tarifa univerzalne usluge i njezin odnosni mehanizam naknade primjenjivi na komunikacije pokretne telefonije i internetske pretplate; (2) mogu li države članice primijeniti sustav posebnih tarifnih opcija na tu vrstu komunikacija; i (3) ako ništa od prethodno navedenog nije moguće, je li Direktiva o univerzalnoj usluzi nevaljana zbog povrede članka 20. Povelje.
A. Uvodna razmatranja o sustavu Direktive o univerzalnoj usluzi
37. Direktivom o univerzalnoj usluzi državama članicama propisuje se obveza da svim korisnicima osiguraju, po pristupačnoj cijeni, pristup javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji i telefonskim uslugama (članak 3. stavak 1.). U tu svrhu države članice trebaju osigurati da najmanje jedno poduzeće ispunjava sve razumne zahtjeve za povezivanje na javnu mrežu i pružanje telefonske usluge (članak 4. stavak 1.).
38. Direktivom se utvrđuje obveza država članica da osiguraju druge usluge, odnosno službu davanja obavijesti o brojevima pretplatnika i telefonske imenike (članak 5.), javne govornice (članak 6.) i mjere koje se odnose na korisnike s invaliditetom (članak 7.).
39. Sve te usluge čine takozvanu „univerzalnu uslugu“. U skladu s Direktivom, države članice mogu zahtijevati od poduzeća koja imaju obveze pružanja „univerzalne usluge“ (članak 8.) da određenim potrošačima ponude posebne tarifne opcije zbog socijalnih razloga („socijalna tarifa“) (članak 9.).
40. U slučaju da pružanje „univerzalne usluge“ predstavlja nepošteno opterećenje poduzećima koja su je obvezna pružati, Direktivom se utvrđuje obveza država članica da uvedu mehanizam kojim će se iz javnih fondova nadoknaditi troškovi ili da podijele neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge među davateljima elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (članak 13.)
41. Pored te „univerzalne usluge“ države članice mogu odlučiti učiniti javno dostupnima takozvane „dodatne obvezne usluge“ za koje se ne može nametnuti mehanizam naknade koji bi uključio odabrana poduzeća (članak 32.). Osim te odredbe u Direktivi se ne navodi ništa o naknadi tih dodatnih usluga, iako je jasno da se te usluge mogu nadoknaditi jer se to Direktivom ne zabranjuje, već se njome samo isključuje određena formula naknađivanja.
42. Pitanje koje se postavlja u ovom predmetu jest jesu li socijalna tarifa (i mehanizam naknade povezan s njom) primjenjivi na komunikacije pokretne telefonije i internetske pretplate, zato što se to tako propisuje tom direktivom (prvo pitanje) ili zato što tako mogu odlučiti države članice (drugo pitanje). Ako u oba slučaja odgovor bude negativan, postavlja se pitanje je li ta direktiva u suprotnosti s člankom 20. Povelje (treće pitanje).
B. Prvo i drugo pitanje
43. Kao prvo, Grondwettelijk Hof pita treba li članke 9. i 32. Direktive 2002/22 tumačiti na način da se socijalna tarifa i mehanizam naknade predviđen člankom 13. stavkom 1. točkom (b) navedene Direktive primjenjuju ne samo na elektroničke komunikacije s pomoću telefonskog priključka na javno dostupnu komunikacijsku mrežu na fiksnoj lokaciji, nego i na elektroničke komunikacije u okviru usluga u pokretnoj mreži i/ili usluge internetske pretplate.
44. Problem koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev može se, prema mojem mišljenju, jednostavnije postaviti jer proizlazi iz jednog načelnog pitanja, odnosno jesu li pokretna mreža i internetska pretplata obuhvaćene „univerzalnom uslugom“ na koju se odnosi Direktiva. O tome ovisi može li se „socijalna tarifa“, a time i mehanizam naknade predviđen tom istom direktivom, odnositi i na pokretnu telefoniju i internetsku pretplatu.
45. Da bi se utvrdilo jesu li usluge u pokretnoj mreži i internetska pretplata obuhvaćeni pojmom „univerzalne usluge“, potrebno je o tim dvama komunikacijskim sustavima zasebno raspraviti zbog njihovih tehničkih razlika.
1. Pokretna telefonija
46. Što se tiče usluga u pokretnoj mreži, jasno je da one nisu obuhvaćene pojmom „univerzalne usluge“ iz Direktive. U okviru usluga obuhvaćenih tim pojmom u Direktivi se upućuje samo na „povezivanje na javnu komunikacijsku mrežu na fiksnoj lokaciji“ (članak 4. stavak 1.)(6), čime se, prema definiciji, jasno isključuju usluge pokretne telefonije(7).
47. Ako Direktivom nije određeno da usluge pokretne telefonije čine sastavni dio „univerzalne usluge“, valja se zapitati mogu li države članice obuhvatiti usluge pokretne telefonije tim pojmom. Oni koji podržavaju tu mogućnost, oslanjaju se na odredbe članka 9. Direktive. U skladu sa stavkom 2. navedene odredbe „Države članice mogu […] zatražiti da određena poduzeća potrošačima ponude mogućnost korištenja potrošačkih tarifa ili paketa koji odstupaju od onih koje bi operator ponudio pod uobičajenim tržišnim uvjetima, a posebno kako bi osigurale da one skupine korisnika čija su primanja niža ili imaju posebne socijalne potrebe nisu spriječene u pristupanju mreži navedenoj u članku 4. stavku 1. ili kod korištenja usluga utvrđenih u članku 4. stavku 3. i člancima 5., 6. i 7., kao usluga koje su obuhvaćene obvezama o univerzalnim uslugama te koje pružaju određena poduzeća.“
48. Stavkom 3. istog članka utvrđuje se pak da „[d]ržave članice mogu, pored odredbe kojom se određenim poduzećima nalaže pružanje posebnih tarifnih opcija, usuglašavanje s najvišim propisanim cijenama ili zemljopisno izjednačavanje, odnosno drugi slični programi, osigurati pružanje potpore onim potrošačima koji su identificirani kao potrošači nižih primanja ili oni s posebnim socijalnim potrebama.“
49. Iz obje odredbe proizlazi da se Direktivom dopušta samo mogućnost određivanja sniženih tarifa kako bi se osigurale određene usluge, upravo one usluge koje su dio „univerzalne usluge“ kako je utvrđena u Direktivi, a među kojima se, zbog navedenih razloga, ne nalaze usluge pokretne telefonije.
50. Naime, Direktivom se državama članicama omogućuje da dodaju „dodatne obvezne usluge“ (članak 32.), ali ne i da povećaju (ili smanje) popis usluga koje su Direktivom propisane kao dio „univerzalne usluge“.
51. Prema tome, Kraljevina Belgija može operatorima propisati pružanje „dodatnih obveznih sluga“, ali ne smije njihove usluge obuhvatiti kategorijom „univerzalne usluge“. Osim toga, ti operatori, kao pružatelji „dodatne obvezne usluge“, imali bi, ovisno o slučaju, pravo na naknadu, ali ne na naknadu utvrđenu u skladu s mehanizmom predviđenim člankom 13. Direktive (kojim se propisuje mogućnost financiranja na teret svih pružatelja komunikacijskih usluga), nego na naknadu utvrđenu u skladu s mehanizmima koji ne bi uključivali odabrana poduzeća(8).
2. Internetska pretplata
52. Slučaj internetske pretplate je, prema mojem mišljenju, nešto drukčiji.
53. U okviru usluga koje čine „univerzalnu uslugu“, članak 4. Direktive odnosi se na „povezivanje na javnu komunikacijsku mrežu na fiksnoj lokaciji“ (stavak 1.), i u njemu se navodi da navedena veza „može podržavati glasovne, faksimil i podatkovne poruke, brzinama koje su odgovarajuće za omogućavanje funkcionalnog internetskog pristupa“ (stavak 2.).
54. Prema tome, internetska pretplata bila bi obuhvaćena pojmom „univerzalne usluge“ utvrđenim u Direktivi i na nju bi, prema tome, bila primjenjiva „socijalna tarifa“ (članak 9.) za koju bi se mogla plaćati naknada u skladu s mehanizmom predviđenim člankom 13. Direktive. Naime, to bi trebalo biti tako samo u pogledu internetske pretplate preko fiksne lokacije, ne uključujući pretplate za povezivanje preko pokretne telefonije. Države članice mogu propisati potonje pretplate, kao što je to općenito slučaj za pokretnu telefoniju, kao „dodatne obvezne usluge“, ali ih ne mogu obuhvatiti kategorijom „univerzalne usluge“. Naknada se, u konačnici, ne može osigurati primjenom mehanizma predviđenog Direktivom za usluge koje čine „univerzalnu uslugu“.
55. Stoga, i kao prvi posredni zaključak, predlažem da se na prva dva pitanja odgovori u smislu da se Direktiva o univerzalnoj usluzi treba tumačiti na način da usluga u pokretnoj mreži nije dio „univerzalne usluge“ i da se, prema tome, na nju ne može primjenjivati ni socijalna tarifa za univerzalnu uslugu ni mehanizam naknade predviđen člankom 13. stavkom 1. točkom (b) navedene direktive. Samo je dakle internetska pretplata na fiksnoj lokaciji dio „univerzalne usluge“ u smislu Direktive o univerzalnoj usluzi, a internetska pretplata u pokretnim mrežama nije obuhvaćena tim pojmom. S obzirom na prethodno navedeno, države članice ne mogu dodavati nove usluge popisu usluga koje čine „univerzalnu uslugu“ u smislu Direktive o univerzalnoj usluzi, ali mogu odlučiti propisati usluge pokretne telefonije i internetske pretplate u pokretnoj mreži kao „dodatne obvezne usluge“. U tom slučaju naknadu za te usluge treba osigurati primjenom mehanizma drukčijeg od mehanizma predviđenog u Direktivi za usluge koje čine „univerzalnu uslugu“ i koji, osobito, ne može uključivati odabrana poduzeća.
C. Treće pitanje
56. Prema mojem mišljenju, osobito zbog razloga koje su iznijeli Europski parlament, Vijeće i Komisija, treće pitanje nije dopušteno.
57. Sud koji je uputio zahtjev pita „jesu li dotične odredbe Direktive o univerzalnoj usluzi usklađene s načelom ravnopravnosti, onako kako je među ostalim zajamčeno člankom 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima“.
58. S obzirom na potpuni izostanak argumenata suda koji je uputio zahtjev, bilo bi vrlo opasno upustiti se u ispitivanje pitanja sa stajališta načela ravnopravnosti. Komisija je to pokušala polazeći od pretpostavke da se tužitelji u glavnom postupku smatraju žrtvama diskriminacije zato što se u skladu s nacionalnim propisima na njih primjenjuje opterećenje koje je navodno u suprotnosti s Direktivom o univerzalnoj usluzi. Kad bi bilo tako, pitanje bi bilo apsurdno, kao što ističe Komisija, jer problem ne bi bio u Direktivi nego u nacionalnom propisu.
59. Europski parlament i Vijeće pak odgovaraju na pitanje razmatrajući Direktivu sa stajališta načela ravnopravnosti i polaze od ispitivanja razlika između usluga koje čine pojam „univerzalne usluge“, s jedne strane, i usluga koje nisu obuhvaćene tom kategorijom, s druge strane. Budući da nedostaju konkretni argumenti, upuštaju se u jedino moguće razmatranje Direktive, to jest, in abstracto.
60. Prema mojem mišljenju, preispitivanje valjanosti odredbe prava Europske unije, s obzirom na to da je o tome riječ u trećem pitanju koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, ne može biti dopušteno bez i najmanjeg obrazloženja, pa u ovom slučaju ne bi bio opravdan ni samo podredan odgovor. To je jednostavno zato što bi se moje stajalište o tom pitanju, kao što sam prethodno naveo, moglo temeljiti samo na običnim pretpostavkama ili izvesti iz apstraktnog ispitivanja udaljenog od konkretnih okolnosti pitanja o kojem se raspravlja u glavnom postupku.
61. U krajnjem slučaju, podredni odgovor bi se, unatoč svemu, mogao opravdati analizom pitanja s obzirom na sudsku praksu koju je Sud utvrdio u predmetima Komisija/Belgija (EU:C:2010:583) i Base (EU:C:2010:584) jer presude donesene u oba predmeta proizlaze iz nacionalnog propisa pobijanog u postupku a quo, a upravo se u okviru tih predmeta postavilo pitanje ravnopravnosti.
62. Naime, diskriminacija koju je razmatrao Sud u tim predmetima odnosila se na nediferencirano postupanje primjenom belgijskih propisa na operatore koji su tražili naknadu za pružanje univerzalne usluge. Sud je u tim predmetima presudio da se postojanje nepoštenog opterećenja treba provjeravati od slučaja do slučaja jer je općenito i nediferencirano postupanje u različitim slučajevima diskriminirajuće. Očito je da taj problem nije uopće povezan s problemom na koji se odnosi postupak o kojem se ovdje radi.
63. Konačno, ne čini se primjerenim, ni zbog kojeg razloga, Sudu predložiti odgovor na treće pitanje.
VII. Zaključak
64. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na postavljeno pitanje odgovori kako slijedi:
„1. Direktivu 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) treba tumačiti na način da usluga u pokretnoj mreži nije dio „univerzalne usluge“ u smislu navedene Direktive i da se, prema tome, na nju ne primjenjuje ni socijalna tarifa za univerzalnu uslugu ni mehanizam naknade predviđen člankom 13. stavkom 1. točkom (b) navedene direktive. Samo je internetska pretplata preko fiksne lokacije dio „univerzalne usluge“ u smislu Direktive o univerzalnoj usluzi, a internetska pretplata u pokretnoj mreži nije obuhvaćena tim pojmom.
2. Države članice ne mogu dodavati nove usluge popisu usluga koje čine „univerzalnu uslugu“ u smislu Direktive o univerzalnoj usluzi. Države članice mogu odlučiti propisati usluge u pokretnoj mreži i uslugu internetske pretplate u pokretnoj mreži kao „dodatne obvezne usluge“. U tom slučaju naknadu za te usluge treba osigurati primjenom mehanizma drukčijeg od mehanizma predviđenog u Direktivi za usluge od kojih se sastoji „univerzalna usluga“ i koji, posebno, ne može uključivati odabrana poduzeća.