DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
21 juillet 2011(*)
« Recours en indemnité – Politique agricole commune – Adjudications permanentes pour la revente de céréales sur le marché communautaire – Pouvoir de contrôle de la Commission – Violation manifestement caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑451/10,
Fuchshuber Agrarhandel GmbH, établie à Hörsching (Autriche), représentée par Me G. Lehner, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. G. von Rintelen et D. Triantafyllou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet un recours en indemnité visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi par la requérante en raison de l’absence de contrôle, par la Commission, des conditions de mise en œuvre des adjudications permanentes pour la revente de céréales sur le marché communautaire, en l’occurrence du maïs détenu par l’organisme d’intervention hongrois,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, F. Dehousse et J. Schwarcz (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1 Sur le fondement du règlement (CE) n° 712/2007 de la Commission, du 22 juin 2007, relatif à l’ouverture d’adjudications permanentes pour la revente sur le marché communautaire de céréales détenues par les organismes d’intervention des États membres (JO L 163, p. 7), le Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (organisme d’intervention hongrois, ci-après le « MVH ») a mis en vente, le 3 juillet 2007, 500 000 tonnes de maïs.
2 La requérante, Fuchshuber Agrarhandel GmbH, s’est portée acquéreur de deux lots de maïs : le lot KUK 459, de 10 023,08 tonnes, stocké dans un entrepôt situé à Gyirmot (Hongrie) et le lot KUK 465, de 10 407,69 tonnes, stocké dans un entrepôt situé à Sobor (Hongrie).
3 Par lettres des 3 et 17 septembre 2007, le MVH a fait savoir à la requérante que ses offres avaient été acceptées.
4 Après que la requérante eut payé, les 24 septembre et 16 octobre 2007, les factures relatives aux deux ventes, émises par le MVH, ce dernier l’a autorisée à procéder au retrait des quantités achetées.
5 Lorsque, en mars 2008, elle a voulu procéder au retrait du maïs entreposé à Gyirmot, objet du lot KUK 459, la requérante a constaté que les stocks qui lui étaient destinés étaient constitués de ballots de paille recouverts d’une fine couche de maïs, elle-même desséchée, voire en partie pourrie et moisie. 7 913,56 tonnes de maïs auraient ainsi manqué par rapport à la quantité achetée.
6 S’agissant du maïs entreposé à Sobor, objet du lot KUK 465, la requérante n’a pu retirer que 6 187,50 tonnes, au lieu des 10 407,69 achetées, les quantités stockées ne permettant pas d’en retirer davantage. 4 220,19 tonnes de maïs auraient ainsi manqué par rapport à la quantité achetée.
7 Par courriel du 23 avril 2008, la requérante a attiré l’attention de la Commission des Communautés européennes sur l’éventualité d’un cas de fraude concernant les stocks d’intervention pour les céréales en Hongrie. Chargé d’enquêter, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a constaté qu’une enquête de la police hongroise avait eu lieu au sujet de ces faits et que, à la date du 4 mai 2010, une enquête judiciaire était en cours.
Procédure et conclusions des parties
8 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 septembre 2010, la requérante a introduit le présent recours.
9 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– procéder à une audience ;
– condamner la Commission à lui verser, dans un délai de quatorze jours, la somme de 2 623 282,31 euros, majorée d’intérêts au taux de 6 % par an, à compter du 24 septembre 2007 sur la somme de 1 641 372,50 euros et à compter du 16 octobre 2007 sur la somme de 981 909,81 euros ;
– constater que la Commission est tenue de l’indemniser de tout éventuel préjudice supplémentaire lié au lot KUK 459, adjugé le 3 septembre 2007, et au lot KUK 465, adjugé le 17 septembre 2007 ;
– condamner la Commission à rembourser à son mandataire les dépens qu’elle aura exposés, dans un délai de quatorze jours.
10 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la demande tendant au paiement des intérêts et la demande tendant à faire constater qu’elle doit indemniser tout éventuel préjudice supplémentaire comme étant irrecevables et, en tout état de cause, rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
11 Par acte enregistré au greffe du Tribunal le 15 novembre 2010, la Commission a demandé, sur le fondement de l’article 64, paragraphe 4, du règlement de procédure du Tribunal, que les débats soient limités à la question de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne. Le Tribunal n’a pas fait droit à cette demande.
En droit
12 En vertu de l’article 111 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans poursuivre la procédure.
13 Selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (arrêt de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16 ; arrêts du Tribunal du 16 octobre 1996, Efisol/Commission, T‑336/94, Rec. p. II‑1343, point 30, et du 11 juillet 1997, Oleifici Italiani/Commission, T‑267/94, Rec. p. II‑1239, point 20).
14 S’agissant de la première des conditions, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (arrêt de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, point 42). Pour ce qui est de l’exigence selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, le critère décisif permettant de considérer qu’elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation (arrêts de la Cour du 10 décembre 2002, Commission/Camar et Tico, C‑312/00 P, Rec. p. I‑11355, point 54, et du 12 juillet 2005, Commission/CEVA et Pfizer, C‑198/03 P, Rec. p. I‑6357, point 64).
15 Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours en indemnité doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions d’engagement de ladite responsabilité (arrêt du Tribunal du 20 février 2002, Förde-Reederei/Conseil et Commission, T‑170/00, Rec. p. II‑515, point 37 ; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, Rec. p. I‑4199, point 81).
16 En l’espèce, il convient d’examiner tout particulièrement la première condition, tenant à l’illégalité du comportement reproché à la Commission.
17 Selon la requérante, le dommage qu’elle a subi est dû à l’abstention de la Commission d’organiser et de réaliser le contrôle des opérations liées aux mesures d’intervention relatives au stockage des céréales, alors que pesait sur elle une obligation d’agir en ce sens, puisque l’article 37 du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1), prévoirait que la Commission organise des contrôles sur place pour vérifier la conformité des pratiques administratives avec les règles communautaires, l’existence des pièces justificatives nécessaires et leur concordance avec les opérations financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ou le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), et les conditions dans lesquelles sont réalisées et vérifiées les opérations financées par ces fonds. S’agissant de l’adjudication du lot KUK 465, si la Commission avait exercé son pouvoir de contrôle et insisté auprès du MVH pour qu’il respecte ses obligations, la circonstance que la quantité de maïs disponible ne permettait pas l’adjudication d’un autre lot aurait été connue avant la fin du délai de présentation des offres. Par ailleurs, la Commission aurait omis de procéder à ou de garantir une identification claire des produits d’intervention. Enfin, elle aurait omis de définir, de mettre en œuvre et de contrôler les exigences juridiques et matérielles de nature à garantir une évaluation précise et définitive des stocks, une identification précise et définitive des marchandises adjugées, et d’éviter que soient employées comme responsables d’entrepôt des personnes « inadaptées et indignes de confiance », que des lieux de stockage inappropriés soient utilisés et que des marchandises adjugées soient en réalité inexistantes.
18 Dans la réplique, la requérante soutient que l’obligation d’agir de la Commission serait, en l’espèce, fondée également sur les obligations mises à la charge de cette dernière dans l’organisation des adjudications par le règlement n° 712/2007. En outre, la Commission supporterait une « responsabilité générale », l’obligeant à procéder à des contrôles réguliers, en application du règlement (CE) n° 884/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement n° 1290/2005 en ce qui concerne le financement par le FEAGA des mesures d’intervention sous forme de stockage public et la comptabilisation des opérations de stockage public par les organismes payeurs des États membres (JO L 171, p. 35).
19 Il y a lieu, au préalable, de rappeler que, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005, les États membres doivent, notamment, prendre les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEAGA et le FEADER, ainsi que pour prévenir et poursuivre les irrégularités, même si l’acte en cause ne prévoit pas expressément l’adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir, par analogie, arrêts du Tribunal du 13 novembre 2008, Italie/Commission, T‑224/04, non publié au Recueil, point 51, et du 4 septembre 2009, Autriche/Commission, T‑368/05, non publié au Recueil, point 78). Par ailleurs, il découle de cette disposition, considérée à la lumière de l’obligation de coopération loyale avec la Commission, instituée par l’article 10 CE, que les États membres sont tenus de garantir que les conditions matérielles et formelles des adjudications permanentes soient correctement observées (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, Rec. p. I‑1, point 81, et la jurisprudence citée).
20 En premier lieu, il convient de constater que c’est sur la base du règlement n° 712/2007 qu’ont été organisées les adjudications litigieuses, auxquelles s’appliquent, en vertu de l’article 2 de ce règlement et contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions du règlement (CEE) n° 2131/93 de la Commission, du 28 juillet 1993, fixant les procédures et conditions de la mise en vente des céréales détenues par les organismes d’intervention (JO L 191, p. 76). Ni les dispositions du règlement n° 2131/93 ni celles du règlement n° 712/2007 ne prévoient explicitement à qui incombe le contrôle sur place de l’existence, de la quantité et de l’identification des produits mis en vente par adjudication.
21 Toutefois, les organismes d’intervention sont tenus d’effectuer certaines opérations lorsqu’ils entendent disposer, par voie d’adjudication, de produits stockés auprès d’eux. Ainsi, l’article 12 du règlement n° 2131/93 prévoit notamment qu’ils publient un avis d’adjudication où sont déterminées les principales caractéristiques physiques et technologiques des différents lots constatés lors de l’achat ou lors de contrôles effectués postérieurement. L’article 14 du règlement n° 2131/93 dispose également que les organismes d’intervention prennent toutes dispositions nécessaires pour permettre aux intéressés d’apprécier, avant la présentation des offres, la qualité des céréales mises en vente. Quant au règlement n° 712/2007, son article 1er indique que les organismes d’intervention procèdent, par voie d’adjudications permanentes sur le marché intérieur de la Communauté, à la mise en vente de céréales détenues par eux.
22 S’agissant de l’argument de la requérante tiré de ce que le considérant 4 du règlement n° 712/2007 indiquerait qu’il serait opportun de prévoir la gestion de l’adjudication par la Commission, il convient de rappeler que les considérants d’un acte de l’Union n’ont pas de valeur contraignante et ne peuvent être utilement invoqués pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné, ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 2 avril 2009, Tyson Parketthandel, C‑134/08, Rec. p. I‑2875, point 16, et la jurisprudence citée).
23 Par ailleurs, les dispositions du règlement n° 712/2007, invoquées par la requérante et relatives à l’acceptation ou au refus des offres présentées dans le cadre des adjudications litigieuses, ne prévoient, ni n’impliquent aucune obligation de contrôle sur place à la charge de la Commission. L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 712/2007 met uniquement à la charge des organismes d’intervention le devoir d’informer la Commission des offres présentées ou de l’absence d’offre. Quant à l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 712/2007, s’il investit la Commission d’un pouvoir de décision dans le cadre des adjudications, il s’agit d’un pouvoir limité à la fixation d’un prix de vente minimal, au refus de donner suite aux offres reçues et, en cas de fixation d’un prix minimal, à assortir celle-ci d’un coefficient d’attribution des quantités offertes au niveau du prix minimal de façon à respecter la quantité maximale disponible dans un État membre. Un tel pouvoir n’implique pas, en soi, que la Commission aurait obligation de contrôler sur place les stocks de produits mis en vente.
24 Il ressort suffisamment des points 21 à 23 ci-dessus que les organismes d’intervention des États membres, et donc le MVH pour la Hongrie, avaient eux-mêmes l’obligation d’organiser et de réaliser le contrôle des opérations liées au stockage des céréales, en vue de leur vente dans le cadre des adjudications permanentes, aucune disposition des règlements n°s 2131/93 et 712/2007 ne prévoyant une telle obligation à la charge de la Commission.
25 En deuxième lieu, c’est à tort que la requérante considère qu’une obligation d’agir pèserait sur la Commission en application de l’article 37 du règlement n° 1290/2005, le considérant 30 dudit règlement ne faisant qu’apporter une justification à cet égard. En effet, l’article prévoit uniquement que la Commission peut organiser des contrôles sur place dans le but de vérifier notamment la conformité des pratiques administratives avec les règles communautaires, l’existence des pièces justificatives nécessaires et leur concordance avec les opérations financées par le FEAGA ou le FEADER, ainsi que les conditions dans lesquelles sont réalisées et vérifiées les opérations financées par ces fonds.
26 S’agissant ainsi d’une disposition pour l’application de laquelle la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation, la requérante doit démontrer que celle-ci a méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposaient à son pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, point 14 supra, point 43). Or, aucun des arguments avancés par la requérante ne conduit à constater une telle méconnaissance, la requérante ne démontrant d’ailleurs pas, contrairement à ce qu’elle soutient, que la Commission aurait été informée, avant la fin du délai de présentation des offres dans le cadre des adjudications permanentes litigieuses, que des problèmes importants se seraient posés en Hongrie au cours des périodes d’intervention 2004/2005 et 2005/2006, notamment en ce qui concerne le stockage de céréales mises en vente par adjudication.
27 En troisième lieu, s’il est exact que la détermination des modalités d’application du règlement (CE) n° 1784/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 270, p. 78), visé par le règlement n° 712/2007, relève de la compétence de la Commission, une telle circonstance n’implique pas, par elle-même, que celle-ci soit tenue d’exercer le contrôle sur place des opérations réalisées dans le cadre d’adjudications de céréales par les organismes d’intervention, l’article 6, sous e), du règlement n° 1784/2003 prévoyant uniquement qu’elle fixe les modalités d’application des procédures et conditions de mise en vente par ces organismes.
28 En quatrième et dernier lieu, la requérante invoque une « responsabilité générale » de la Commission en matière d’organisation et de mise en œuvre des contrôles sur place des stocks de céréales destinées à la vente par les organismes d’intervention, qui découlerait du règlement n° 884/2006, lequel trouve application en l’espèce, puisqu’il porte modalités d’application du règlement n° 1290/2005, lui-même applicable (voir point 19 ci-dessus). Il y a toutefois lieu de constater que les considérants et dispositions dudit règlement cités par elle ne prévoient rien de tel. S’agissant des considérants du règlement n° 884/2006, il convient de rappeler la jurisprudence selon laquelle ils n’ont pas de valeur contraignante et ne sauraient être utilement invoqués pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné, ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé (voir, en ce sens, arrêt Tyson Parketthandel, point 22 supra, point 16, et la jurisprudence citée).
29 En tout état de cause, ni le considérant 7 ni le considérant 10 du règlement n° 884/2006 ne font état d’une quelconque obligation de contrôle à la charge de la Commission. Ils visent, au contraire, les organismes payeurs des États membres en prévoyant, d’une part, qu’ils tiennent de manière distincte une « comptabilité matières » et des comptes financiers et, d’autre part, qu’ils procèdent, de manière régulière et périodique, au contrôle des stocks de produits placés sous le régime d’intervention.
30 Quant aux dispositions du règlement n° 884/2006 invoquées par la requérante, elles définissent les obligations et la responsabilité des organismes payeurs dans le cadre des mesures d’intervention sous forme de stockage public, comme cela ressort de l’intitulé de l’article 2 de ce règlement. Ainsi, l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 884/2006 prévoit que les organismes payeurs assurent la gestion et le contrôle des opérations liées aux mesures d’intervention relatives au stockage public sous leur responsabilité. S’agissant des obligations en matière de contrôle des produits d’intervention, l’article 2, paragraphe 3, sous f), du règlement n° 884/2006 charge les organismes payeurs d’effectuer tout au long de l’année des contrôles sur les lieux de stockage. Quant à l’article 2, paragraphe 4, sous a) et b), du règlement n° 884/2006, il indique que les organismes payeurs prennent toutes mesures en vue de garantir la bonne conservation des produits faisant l’objet de mesures d’intervention et l’intégrité des stocks d’intervention.
31 Dès lors, il ne ressort pas des différents règlements invoqués que la Commission aurait eu l’obligation d’organiser et de réaliser le contrôle des opérations liées aux mesures d’intervention relatives au stockage des céréales mises en vente par le MVH lors des adjudications litigieuses.
32 Par conséquent, la Commission ne saurait se voir reprocher un comportement illégal en s’étant abstenue de procéder aux mesures visées au point précédent, de sorte que le recours doit être rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
Sur les dépens
33 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
2) Fuchshuber Agrarhandel GmbH supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 21 juillet 2011.