SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 8. septembra 20091(1)
Zadeva C‑139/07 P
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Technische Glaswerke Ilmenau
ob intervenciji
Kraljevine Danske
Drugi stranki v postopku:
Republika Finska,
Kraljevina Švedska
„Pritožba – Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Varstvo namena preiskav – Postopek nadzora nad državnimi pomočmi – Zavrnitev dostopa“
I – Uvod
1. V tem postopku gre za to, ali je spis Komisije o preiskavi državne pomoči v postopku, ki poteka, zaupen.
2. V preteklosti se je dostop do tega spisa obravnaval le s stališča procesnopravnega vpogleda v spis. Pravico do vpogleda v spis imajo le stranke v postopku. V postopku nadzora nad državnimi pomočmi v skladu s členom 88 ES in Uredbo št. 659/1999(2) se ta status prizna le zadevni državi članici.
3. Druge zainteresirane stranke lahko sicer celo vložijo tožbo zoper odločbo o državni pomoči, če jih zadeva neposredno in posamično. S tem pa ne postanejo stranke postopka v zvezi z državnimi pomočmi in jim zato lahko Komisija zavrne vpogled v spis.
4. Uredba št. 1049/2001(3) pa drugače od tega vsakomur daje pravico do dostopa do vseh dokumentov, ki jih ima Komisija. Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (v nadaljevanju: TGI) se sklicuje na to pravico. Zahteva dostop do dokumentov, ki jih ima na razpolago Komisija in ki so povezani z državno pomočjo, ki se nanjo nanaša.
5. Komisija ugovarja, da ker TGI nima pravice do vpogleda v spis, je tudi podana izjema od pravice do dostopa do dokumentov. V zvezi s tem se sklicuje na varstvo namena preiskav v skladu s členom 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
6. Stališče Komisije vsaj deloma temelji na znatnih praktičnih težavah, ki so povezane z dostopom do dokumentov v spisih postopkov. Ti spisi so pogosto zelo obsežni in vsebujejo veliko informacij, ki jih je morda treba obravnavati kot zaupne iz drugih razlogov kot je varstvo namena preiskave (npr. poslovne skrivnosti ali interni dokumenti). Posamična preučitev vsakega od dokumentov bi lahko bila torej zelo ovirajoča, ker so pristojne službe že znatno obremenjene s preiskavo pomoči. Podobni problemi obstajajo v drugih konkurenčnopravnih postopkih preiskave.
II – Pravni okvir
7. Pravni okvir zadeve tvorijo člen 1, drugi odstavek, EU in člen 255 ES ter Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.
8. Člen 1, drugi odstavek, EU določa:
„Ta pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.“
9. Člen 255(1) in (2) ES določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu z odstavkoma 2 in 3.
2. Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določi Svet v skladu s postopkom iz člena 251 v dveh letih po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe.“
10. Ta pravica je priznana tudi v členu 42 Listine Unije o temeljnih pravicah, ki je bila razglašena 7. decembra 2000 v Nici(4) (v nadaljevanju: Listina o temeljnih pravicah):
„Vsak državljan Unije in vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic ima pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta.“
11. Na podlagi člena 255(2) ES je Svet sprejel Uredbo št. 1049/2001. V uvodnih izjavah 2, 4, 10 in 11 je navedeno:
„(2) Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v Evropski listini o temeljnih pravicah.
[…]
(4) Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.
[…]
(10) Da bi dosegli večjo odprtost v delu institucij, […] Evropsk[i] parlament[…], Svet[…] in Komisij[a] zagotovi[jo] dostop do dokumentov, ki jih institucije pripravijo, in tudi do dokumentov, ki jih institucije prejmejo. V tem smislu Izjava št. 35, priložena Sklepni listini Amsterdamske pogodbe, določa, da lahko država članica od Komisije ali Sveta zahteva, da se dokument, ki izhaja iz te države, brez njenega predhodnega soglasja ne pošlje tretjim strankam.
(11) Načelno bi morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Vendar pa je treba nekatere javne in zasebne interese zaščititi z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog. […]
12. V skladu s členom 1(a) Uredbe št. 1049/2001 je namen te uredbe „na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije […] določene v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov.“
13. Člen 2(1) vsakemu državljanu Unije in vsem fizičnim ali pravnim osebam s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic daje pravico do dostopa do dokumentov institucij „ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo“.
14. Člen 2(3) določa, da se ta uredba uporablja za vse dokumente institucij, „to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi [posesti], na vseh področjih delovanja Evropske unije.“
15. Člen 3(a) „dokument“ opredeli kot „neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis) o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije.“
16. Člen 4(2) Uredbe („Izjeme“) določa:
„2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
17. Člen 6 Uredbe določa, kako državljani Unije vlagajo prošnje:
„1. Prošnje za dostop do dokumenta se dajo v kakršni koli pisni obliki, vključno z elektronsko, v enem od jezikov, navedenih v členu 314 Pogodbe ES, in dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. Prosilec ni dolžan navesti razlogov za prošnjo.
2. Če prošnja ni dovolj natančna, institucija prosi prosilca, naj prošnjo razjasni, in mu pri tem pomaga, na primer tako, da mu zagotovi informacije o uporabi javnih registrov dokumentov.
3. Če se prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na veliko dokumentov, se lahko zadevna institucija s prosilcem neuradno posvetuje o primerni rešitvi.
4. Institucije dajo informacije in pomoč državljanom v zvezi s tem, kako in kje lahko vložijo prošnje za dostop do dokumentov.“
18. Uredba št. 659/1999 ureja postopek preiskave pomoči. Člen 20 ureja pravice zainteresiranih strank:
„1. Vsaka zainteresirana stranka lahko po odločbi Komisije o začetku formalnega postopka preiskave predloži pripombe na podlagi člena 6. Vsaka zainteresirana stranka, ki je takšne pripombe predložila, in vsak upravičenec individualne pomoči prejme izvod odločbe, ki jo sprejme Komisija na podlagi člena 7.
2. Vsaka zainteresirana stranka lahko obvesti Komisijo o domnevni nezakoniti pomoči in o domnevni zlorabi pomoči. Če Komisija meni, da na podlagi podatkov, ki jih ima, ni zadostnih razlogov, da bi zavzela stališče o zadevi, o tem obvesti zainteresirano stranko. Če Komisija sprejme odločbo o zadevi v zvezi z vsebino predloženih podatkov, pošlje izvod odločbe zainteresirani stranki.
3. Na zahtevo vsaka zainteresirana stranka dobi izvod katere koli odločbe na podlagi členov 4 in 7, člena 10(3) ter člena 11.“
III – Dejansko stanje in postopek
A – Ozadje
1. Postopek v zvezi z državno pomočjo C 19/2000
19. TGI je nemška družba s sedežem v mestu Ilmenau v zvezni deželi Turingiji. Je proizvajalka posebnega stekla. Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, zvezna dežela Turingija in zasebni investitor so se leta 1997 dogovorili o skupni akciji za finančno podporo družbe TGI.
20. Nemčija je z dopisom z dne 1. decembra 1998 obvestila Komisijo o ukrepih skupne akcije. Komisija je z dopisom z dne 4. aprila 2000 začela formalni postopek preiskave v skladu s členom 88(2) ES pod opravilno številko C 19/2000.(5)
21. V postopku v zvezi z državno pomočjo je bila zainteresirana stranka zlasti družba Schott Glas, konkurentka družbe TGI, ki je predložila pisno stališče.
22. Komisija je 12. junija 2001 v tem postopku sprejela Odločbo št. 2002/185/ES.(6) Znižanje cene za 4 milijone nemških mark v korist investitorja je razglasila za nezdružljivo s skupnim trgom. Trije nadaljnji ukrepi skupne akcije so bili izločeni iz tega postopka v zvezi z državno pomočjo in pridržani za drug formalni postopek preiskave. Sodišče prve stopnje je tožbo družbe TGI zoper to odločbo zavrnilo s sodbo z dne 8. julija 2004.(7) Družba TGI je zoper njo neuspešno vložila pritožbo.(8)
2. Postopek v zvezi z državno pomočjo C 44/2001
23. Komisija je z dopisom z dne 3. julija 2001 začela glede ukrepov, ki so bili izločeni iz postopka v zvezi z državno pomočjo C 19/2000, drugi formalni postopek preiskave v skladu s členom 88(2) ES pod opravilno številko C 44/2001.(9)
24. Komisija je ta postopek končala 2. oktobra 2002 z Odločbo št. 2003/383/ES, s katero je dva preiskovana ukrepa skupne akcije razglasila za nezdružljiva s skupnim trgom.(10) Družba TGI je izpodbijala tudi to odločbo, a je bil ta postopek ustavljen po zavrnitvi pritožbe v postopku s prvo odločbo.(11)
B – Obravnavani postopek, ki zadeva dostop do spisa
1. Upravni postopek
25. Družba TGI je 24. oktobra 2001 pred Komisijo v okviru stališča o drugem formalnem postopku preiskave C 44/2001 zaprosila za vpogled v nezaupno različico spisa. Komisija je 23. novembra 2001 zavrnila to prošnjo.
26. Družba TGI je z dopisom z dne 1. marca 2002 vložila prošnjo za dostop do dokumentov „v vseh zadevah o pomočeh, ki [jo] zadevajo, in zlasti v zadevi o pomoči C 44/2001“.(12) Svojo prošnjo je oprla na Uredbo št. 1049/2001. Komisija je 27. marca 2002 zavrnila prošnjo s sklicevanjem na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Dokumenti, za katere prosi družba TGI, naj bi bili „del tekočega formalnega postopka preiskave C 44/2001.“
27. Družba TGI je 15. aprila 2002 generalnemu sekretariatu Komisije poslala potrdilno prošnjo v skladu s členom 7(2) Uredbe. Ta je 28. maja 2002 z izpodbijano odločbo zavrnil potrdilno prošnjo. Zavrnitev je bila obrazložena ravno tako s členom 4(2), tretja alinea, Uredbe, kakor je navedeno v točki 12 izpodbijane sodbe:
„[…] V potekajočih preiskavah v zvezi z združljivostjo državne pomoči z enotnim trgom je namreč lojalno sodelovanje in vzajemno zaupanje med Komisijo, državo članico in zadevnim podjetjem nujno potrebno, da bi različnim strankam omogočili, da prosto izrazijo svoja stališča. Zato bi razkritje tega dokumenta lahko škodovalo izvedbi preizkusa te pritožbe in s tem ogrozilo dialog.
[…]
Dalje sem preizkusil možnost, da bi zagotovil dostop do dela zahtevanih dokumentov, ki niso zajeti z izjemo. Izkazalo pa se je, da teh dokumentov ni mogoče deliti na zaupne in nezaupne.
Sicer pa v tem primeru ne prevlada javni interes za razkritje zadevnih dokumentov. […]“
2. Postopek pred Sodiščem prve stopnje
28. Družba TGI je zoper to odločbo 8. avgusta 2002 vložila tožbo pred Sodiščem prve stopnje. Pri tem sta jo podpirali Kraljevina Švedska in Republika Finska. Komisija je predlagala, naj se tožba zavrne. Družba Schott Glas je intervenirala v njeno podporo.
29. Sodišče prve stopnje je s sodbo z dne 14. decembra 2006 razglasilo odločbo Komisije z dne 28. maja 2002 za nično v delu, v katerem je zavrnila dostop do dokumentov v zvezi s postopki preizkusa pomoči, ki so bile dodeljene družbi TGI.(13)
3. Pritožbeni postopek
30. Komisija je vložila pritožbo z elektronsko pošto, ki jo je sodno tajništvo Sodišča prejelo 28. februarja 2007 in katere izvirnik je prispel po pošti 8. marca 2007; v tej pritožbi Komisija Evropskih Skupnosti Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi izpodbijano sodbo v delu, v katerem je za nično razglašena odločba Komisije z dne 28. maja 2002, s katero je zavrnjen dostop do dokumentov, ki zadevajo postopka za preizkus pomoči, odobrene družbi TGI, in
– družbi TGI naloži plačilo stroškov postopka.
31. Družba TGI in Republika Finska Sodišču predlagata, naj:
– zavrne pritožbo in
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka, skupaj s stroški nasprotne stranke v pritožbenem postopku.
32. Kraljevina Švedska ravno tako predlaga zavrnitev tožbe, odpove pa se stroškovnemu zahtevku.
33. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 4. marca 2008 dopustil intervencijo Kraljevine Danske v podporo predlogom družbe TGI.
34. Pred Sodiščem je najprej potekal pisni in nato 16. junija 2009 ustni postopek.
IV – Pravna presoja
35. V skladu s členom 2(1) Uredbe št. 1049/2001 lahko vsakdo, ne da bi mu bilo treba dokazati interes, zaprosi Komisijo, Svet ali Parlament za dostop do dokumentov, ki so v njihovi posesti. Dostop se lahko zavrne le, če gre za izjeme v skladu s členom 4, od (1) do (3).
36. V obravnavani zadevi gre za izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Komisija ni predložila zaprošenih dokumentov, ker bi njihovo razkritje oslabilo varstvo namena preiskave državne pomoči. Sodišče prve stopnje je to odločbo odpravilo, ker Komisija ni za vsak posamičen dokument preizkusila, ali dejansko gre za izjemo.
37. Komisija izpodbija izpodbijano sodbo s petimi pritožbenimi razlogi, ki se lahko povzamejo:
– merilo, določeno v točki 77 izpodbijane sodbe za uporabo izjeme, to je oslabitev varovanega interesa, naj bi bilo pravno napačno (četrti pritožbeni razlog).
– Pravno napačna naj bi bila razlaga v točkah 78 in 85 izpodbijane sodbe, v skladu s katero se izjeme, navedene v členu 4, od (1) do (3), nanašajo na posamični dokument, in ne na kategorijo dokumentov (tretji pritožbeni razlog).
– Razlaga v točkah od 85 do 89 in 93 izpodbijane sodbe naj bi bila pravno napačna, ker naj bi izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 očitno obsegala vse dokumente v tekočem postopku v zvezi z državno pomočjo v celoti (prvi in drugi pritožbeni razlog ter prvi del petega pritožbenega razloga).
– Sodišče prve stopnje naj ne bi upoštevalo varstva notranjih dokumentov v skladu s členom 4(3) Uredbe (drugi del petega pritožbenega razloga).
A – Dopustnost pritožbe
38. Družba TGI prereka dopustnost pritožbe v celoti. Komisija je pritožbo oprla na navedbe, ki jih je Sodišče prve stopnje že zavrglo kot nedopustne.
39. V skladu s členom 113(2) Poslovnika Sodišča pritožba ne more spreminjati predmeta postopka pred Sodiščem prve stopnje. V okviru pritožbe je pristojnost Sodišča torej omejena na preizkus presoje razlogov Sodišča prve stopnje, ki so bili pred njim obravnavani.(14) Zato v okviru pritožbe ni dovoljeno, da se pritožnica sklicuje na tožbene razloge, ki jih je Sodišče prve stopnje zavrglo kot nedopustne, kadar se ta ugotovitev nedopustnosti ne izpodbija.(15) Z drugimi besedami: če je Sodišče prve stopnje zavrglo tožbeni razlog kot nedopusten, se sicer lahko s pritožbo izpodbija to zavrženje, vendar pa je najprej nepomembno, ali bi bil zavrženi tožbeni razlog utemeljen.
40. Po mnenju družbe TGI pravno vprašanje, ki ga odpira Komisija, ni domnevno napačna uporaba člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 s strani Sodišča prve stopnje. Pritožbeni razlogi Komisije naj bi se nanašali na vprašanje, ali je Uredba št. 659/1999 lex specialis v razmerju do Uredbe št. 1049/2001. Ustrezne navedbe intervenientke družbe Schott Glas pa je Sodišče prve stopnje kot nedopustne zavrglo v točki 41 izpodbijane sodbe, ne da bi Komisija izpodbijala to zavrženje.
41. Ta ugovor nedopustnosti družbe TGI me ne prepriča, ker na nedopusten način pomeša tožbene razloge in trditve. Komisija se sicer v bistvu sklicuje na posebno naravo postopka nadzora nad pomočmi. Vendar pa ne trdi, da bi bila Uredba št. 659/1999 lex specialis v razmerju do Uredbe št. 1049/2001. Kot je Sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, bi s tem omajala lastni položaj v postopku, ker bi imela izpodbijana odločba napačno pravno podlago in bi bila tako nezakonita. Komisija zastopa stališče, da je pri razlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 treba upoštevati vrednotenje iz Uredbe št. 659/1999. Tega pa naj Sodišče prve stopnje ne bi zadostno opravilo. Komisija s tem neposredno ne odpira vprašanja o medsebojnem razmerju obeh aktov sekundarnega prava.
42. Vendar pa je z drugim delom petega pritožbenega razloga prekoračen predmet postopka. Komisija s temi navedbami graja, da Sodišče prve stopnje ni upoštevalo varstva notranjih dokumentov v skladu s členom 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Komisija pa izpodbijane odločbe ni obrazložila na podlagi te določbe. Vedno je šlo le za to, ali lahko Komisija zavrne dostop do dokumentov v skladu s členom 4(2), tretja alinea. Zaradi tega te navedbe niso bile predmet postopka in so tako nedopustne.
B – Utemeljenost pritožbe
43. Dopustni pritožbeni razlogi v bistvu zadevajo dve področji. Na eni strani Komisija izpodbija temeljne metodološke domneve Sodišča prve stopnje. Komisija izpodbija, da se izjema v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 1049/2001 uporablja le, če je nevarnost za oslabitev varovanega interesa razumno predvidljiva in ni le hipotetična (četrti pritožbeni razlog, o tem v poglavju 1), in da je za vsak zaprošen dokument treba preizkusiti, ali se zanj uporablja izjema od pravice do dostopa (tretji pritožbeni razlog, o tem v poglavju 2).
44. Na drugi strani pa zastopa stališče, da varstvo namena preiskav, se pravi izjeme v skladu s členom 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, v vsakem primeru obsega vse zadevne dokumente, ki so v spisu tekočega postopka nadzora nad državnimi pomočmi (prvi in drugi pritožbeni razlog in prvi del petega pritožbenega razloga, o tem v poglavju 3.).
1. Oslabitev varovanega interesa (četrti pritožbeni razlog)
45. Komisija s četrtim pritožbenim razlogom izpodbija merilo oslabitve varovanega interesa za izjeme, ki ga je uporabilo Sodišče prve stopnje. Sodišče prve stopnje je o tem v točki 77 s sklicevanjem na lastno sodno prakso ugotovilo:
„Kljub vsemu zgolj okoliščina, da dokument zadeva interes, ki je zavarovan z izjemo, ni mogla zadoščati za utemeljitev njene uporabe […] Taka uporaba je načeloma lahko utemeljena le, če je institucija predhodno presodila, prvič, ali bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko oslabil varovani interes in, drugič, v primerih iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, če ni prevladal javni interes za razkritje tega dokumenta. Poleg tega mora biti nevarnost oslabitve varovanega interesa razumno predvidljiva in ne zgolj hipotetična […] Zato je treba preizkus, ki ga mora institucija načeloma uvesti, da bi lahko uporabila izjemo, izvesti konkretno in jasno pokazati razloge za odločitev […]“
a) Razmerje med načelom in izjemo pri dostopu do dokumentov
46. Komisija graja, da se je Sodišče prve stopnje nepravilno oprlo na domnevo, da je dostop do dokumentov načelo, medtem ko se zavrnitev šteje za izjemo in jo je zato treba razlagati ozko.
47. Ne glede na to, da je ta domneva kvečjemu implicitno podlaga za izpodbijano sodbo, pa ustreza ustaljeni sodni praksi ne samo Sodišča prve stopnje(16), ampak tudi Sodišča.(17) Tako kot Švedska, Finska in družba TGI ne vidim razloga, da bi se o njej podvomilo. V skladu s členom 1, drugi odstavek, EU se odločitve sprejemajo čim bolj javno. V tem smislu člen 255 ES predvideva pravico do dostopa do dokumentov, ki je priznana tudi v členu 42 Listine temeljnih pravic.(18) Temu ustrezno je namen Uredbe št. 1049/2001 v skladu s členom 1(a) in z uvodno izjavo 4 zagotoviti čim širši dostop do dokumentov in v uvodni izjavi 11 ugotavlja, da bi načelno morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Posledično je treba izjeme od dostopa razlagati kar se da ozko.
48. Ob upoštevanju navedenega je treba preučiti, ali je Sodišče prve stopnje pri preizkusu uporabilo pravilno merilo za uporabo izjeme v skladu s členom 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
b) Nujna verjetnost oslabitve varovanega interesa
49. Ker Komisija graja pomanjkanje sklicevanja na besedilo Uredbe št. 1049/2001 v argumentaciji Sodišča prve stopnje, je treba najprej opozoriti na besedilo izjem iz člena 4, od (1) do (3): izjema od pravice do dostopa do dokumentov vedno predpostavlja, da bi bilo oslabljeno varstvo določenega interesa. Zaradi tega je treba uporabiti predvidevanje. Razjasniti je treba, kako visoka mora biti verjetnost oslabitve varovanega interesa zaradi razkritja dokumenta.
50. Že uporaba pojma „oslabiti“ kaže, da se izjeme ne uporabljajo že, če se vpliva na varovan interes. To poudarjajo že razlike med besedilom člena 4 Uredbe št. 1049/2001 in pravil, ki so veljala pred sprejetjem Uredbe. V skladu z zadnjimi je za zavrnitev dostopa zadoščala gola možnost posega v varstvo.(19) Iz tega se lahko sklepa, da želi zakonodajalec v razmerju do prejšnje ureditve restriktivnejšo uporabo izjem.
51. V skladu s tem bi se lahko predvidevalo, da se za uporabo izjeme zahteva, da bi razkritje dokumenta z gotovostjo ali pa vsaj brez razumnega dvoma oslabilo varovani interes.
52. Sodišče pa je v skladu z mnenjem Sodišča prve stopnje, ki ga kritizira Komisija, določilo nižji prag za uporabo izjem. V zvezi z varovano dobrino pravnih nasvetov iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 zadošča že, da je tveganje za poseg razumno predvidljivo, in ne le hipotetično.(20)
53. To je uravnotežena srednja pot, ki naj se uporabi tudi za varstvo preiskav v skladu s členom 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Gotovost ali neobstoj razumnega dvoma glede oslabitve varovanega interesa bi bila ex ante le težko dokazljiva. Zaradi tega bi morali v veliko primerih sprejeti poseg v interes. Če pa bi nasprotno zadoščalo že hipotetično tveganje za varovani interes, bi se prekoračilo ne le mejo besedila ureditve izjem, ampak bi se tudi odvzel smisel cilju čim širšega dostopa. Namesto tega bi se okrepile izjeme od pravice do dostopa. Vedno se namreč lahko razvijejo hipoteze posega v interes.
54. Sodišče prve stopnje je pri preizkusu uporabe izjeme posledično izhajalo iz pravilnega merila.
c) Izjema javnega interesa, ki prevlada, od izjeme
55. Pri izjemah v skladu s členom 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001 je dodatno treba upoštevati, da se ne uporabljajo, če prevlada javni interes za razkritje dokumenta. Zaradi tega je treba dodatno preučiti, ali ne obstaja takšen interes, ki upraviči razkritje kljub oslabitvi varovanega interesa.
56. Šteje se, da je treba uravnotežiti posebni interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in med drugim javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta. Pri tem je treba upoštevati prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, in sicer tesnejše sodelovanje državljanov v postopku odločanja in večja zakonitost v upravi ter njeno učinkovitejše in odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu.(21)
d) Uporaba pravice do dostopa v upravnem postopku
57. Vendar Komisija meni, da Uredba št. 1049/2001 v skladu z uvodno izjavo 6 in s členom 12(2) obsega zlasti zakonodajne dokumente, se pravi dokumente, ki zadevajo zakonodajo. V skladu s tem člen 13 Uredbe št. 1049/2001 ne določa, da se dokumenti v zvezi s preiskavami na področju državnih pomoči objavijo v Uradnem listu.
58. Komisiji je treba priznati, da Uredba št. 1049/2001 zlasti spodbuja dostopnost določenih vrst dokumentov. To so zlasti dokumenti, ki so povezani z zakonodajo in razvojem politik in strategij. Ti dokumenti imajo poseben interes za javnost, kar za zakonodajno dejavnost Sveta potrjuje člen 207(3), drugi pododstavek, ES.
59. Komisija pa v teh navedbah ne upošteva, da sicer Uredba št. 1049/2001 skuša na teh področjih vzpostaviti še obsežnejšo preglednost,(22) vendar pa v skladu s členom 2(3) tudi izrecno predvideva dostop do dokumentov z vseh področij delovanja Evropske unije. Spisi v postopku nadzora nad državno pomočjo iz tega niso izvzeti. Izjeme lahko temeljijo le na členu 4. V skladu s tem pa je potrebna oslabitev navedenih varovanih interesov.
60. Poleg tega javni interes glede nadzora nad državnimi pomočmi ni nujno nižji kot javni interes glede zakonodajnega postopka. Obstaja veliko upravnih postopkov, glede katerih je javni interes zelo omejen, vendar pa je interes glede nadzora nad državnimi pomočmi pogosto in upravičeno velik. Nanaša se na spodbujanje gospodarstva držav članic in zlasti ukrepe za ustvarjanje ali ohranitev delovnih mest.
e) Praktične težave pri uporabi pravice do dostopa
61. Poleg tega Komisija ugovarja, da je znotraj relativno kratkega roka, v katerem mora odločiti o prošnji za dostop do dokumentov, komaj mogoč preizkus vseh dokumentov iz obsežnega spisa iz postopka o nadzoru nad državno pomočjo. Ta pa je dodatno otežen še s tem, da so pogosto vložena stališča v različnih jezikih.
62. Komisijo skrbi, da bi trpel nadzor nad državnimi pomočmi, če bi pristojni organi morali porabiti preveč časa za obravnavanje prošenj za dostop. Oviranje Komisije pri izpolnjevanju njenih dejanskih nalog pa naj ne bi moglo biti cilj Uredbe št. 1049/2001. Zakonodajalec naj bi očitno izhajal iz znatno manj obsežnih prošenj za dostop do posamičnih dokumentov.
63. Sodišče prve stopnje je podobne navedbe intervenientke družbe Schott Glas v postopku na prvi stopnji o delovni obremenitvi Komisije kot nedopustne zavrglo v točki 96 izpodbijane sodbe. Ker Komisija ni navedla očitkov v zvezi s tem, ni treba preučiti, ali gre pri tem za upoštevno pravno napako. Vsekakor nič ne ovira Komisije, da lastno delovno obremenitev navede kot argument za razlago Uredbe št. 1049/2001.
64. Z vsebinskega vidika pa te navedbe niso prepričljive. Morebitne neugodne posledice za izpolnjevanje običajnih glavnih nalog pristojnih služb ne morejo upravičiti pavšalne omejitve pravice do dostopa. Člen 1, drugi odstavek, EU, člen 255 ES, člen 42 Listine temeljnih pravic in Uredba št. 1049/2001 so dodelili institucijam novo, dodatno nalogo: državljanu morajo biti sposobne posredovati zaprošene dokumente, če temu ne nasprotujejo varovani interesi. Pri tem pa ni predvideno, da so določene službe Komisije oproščene te naloge.
65. Obremenitve, ki izhajajo iz te nove naloge, je treba zmanjšati z ustreznimi ukrepi. Člen 6(3) Uredbe št. 1049/2001 v tem kontekstu določa, da se v primeru prošenj, ki se nanašajo na veliko dokumentov, lahko s prosilcem neuradno posvetuje o primerni rešitvi.(23)
66. Notranje pa se morajo pristojne službe predvsem kritično vprašati, v kolikšni meri njihove potrebe po zaupnosti lahko dalje obstajajo ob upoštevanju Uredbe št. 1049/2001. Posredovanje dokumentov pogosto povzroči manj stroškov kot pa obrazložitev zavrnitve v mejnih območjih izjem ali preko njih. Prošnje pa se lahko zavrnejo tudi z manj stroški, če pristojne službe natančno opredelijo razloge za zaupno obravnavanje dokumentov. Na tej podlagi se lahko pristojne uslužbence izobrazi in obravnavanje dokumentov se lahko vnaprej izboljša glede na morebitne prošnje za dostop. Poleg elektronske obdelave, ki olajša iskanje in razmnoževanje dokumentov, sta možna tudi označba občutljivih podatkov ali odsekov in strukturiranje dokumentov ali spisov v zaupne in nezaupne dele.
67. Ker je treba Uredbo št. 1049/2001 uporabljati ob upoštevanju načela sorazmernosti,(24) se poleg tega ne zdi izključeno, da se v izjemnih primerih v interesu pravilnega izvrševanja drugih nujnih upravnih nalog odstopi od pravočasnega odločanja o prošnji za dostop.(25) Pomislimo lahko zlasti na fazo pred začetkom formalnega postopka preiskave državne pomoči. Odločba o začetku postopka mora biti v skladu s členom 4 Uredbe št. 659/1999 sprejeta v dveh mesecih po prejemu popolne priglasitve pomoči, ker se drugače šteje, da je pomoč odobrena. Izjemen primer pa poleg neuspešnega doseganja sporazuma s prosilcem predpostavlja tudi, da ima Komisija potrebne zmogljivosti, da običajno – v ne posebej zapletenih primerih tudi med predhodnim postopkom – prošnje za dostop na področju nadzora nad državnimi pomočmi obravnava pravočasno.
68. Kot je ugotovilo Sodišče prve stopnje v točki 95 izpodbijane sodbe, se Komisija pri zavrnitvi prošnje za dostop ni sklicevala na preobremenjenost z delom. Zaradi tega ni treba še dalje obravnavati ideje zavrnitve zaradi drugih nujnih nalog.
69. Tako v zvezi z merilom preizkusa oslabitve varovanega interesa, ki je opredeljeno v točki 77 izpodbijane sodbe, ni mogoče ugotoviti napačne uporabe prava in je zato treba četrti pritožbeni razlog zavrniti.
2. Posamična preučitev dokumentov (tretji pritožbeni razlog)
70. Komisija s tretjim pritožbenim razlogom graja ugotovitev Sodišča prve stopnje v točkah 78 in 85 izpodbijane sodbe. V skladu s temi točkami se izjeme, navedene v točki 4, od (1) do (3), nanašajo na posamičen dokument, in ne na kategorijo dokumentov.
71. V nasprotju s tem pa Komisija meni, da je upravičena, da zavrne dostop do spisa postopka v zvezi z državno pomočjo brez posamične preučitve dokumentov.
72. Sodišče pa je že odločilo, da ko se pri instituciji zahteva razkritje dokumenta, mora institucija v vsakem posameznem primeru presoditi, ali za ta dokument veljajo izjeme od pravice javnosti do dostopa do dokumentov institucij, ki so naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001.(26)
73. Preučitev posameznih dokumentov ustreza ureditvi izjem od pravice do dostopa v členu 4 Uredbe št. 1049/2001. V skladu z odstavki 1, 2 in 3 institucije vsakič zavrnejo dostop do enega dokumenta, če gre za izjemo. Tudi upoštevanje interesov tretjih v skladu z odstavkoma 4 in 5, preučitev delnega dostopa v skladu z odstavkom 6 in ureditev o prenehanju veljavnosti izjem zaradi poteka časa v skladu z odstavkom 7 se nanašajo na posamezen dokument.
74. Ta zakonodajna tehnika je nujna posledica izjem, ki neposredno temeljijo na oslabitvi določenih interesov zaradi razkritja dokumentov. Takšna oslabitev se lahko ugotovi le na podlagi posamezne presoje informacij, ki jih vsebuje zadevni dokument.
75. Komisija temu ne more uspešno ugovarjati, da ima lahko dokument v skladu z opredelitvijo iz člena 3(a) Uredbe št. 1049/2001 več vsebin. To razume tako, da bi bilo treba te različne informacije preučiti skupaj, in iz tega očitno izvaja, da se lahko več vsebin presoja skupaj tudi, če se nahajajo v več dokumentih.
76. Kot navaja Finska, pa je pravilno le nasprotno: če se ena od izjem uporablja le za določene vsebine, to je dele zaprošenega dokumenta, se drugi deli dokumenta razkrijejo v skladu s členom 4(6) Uredbe št. 1049/2001. Načeloma je zato treba za vsako posamično vsebino dokumenta, se pravi za vsako vsebovano informacijo, preučiti, ali bi razkritje oslabilo varovani interes.
77. Ker je bil zaprošen dostop do spisa postopka, Komisija dalje meni, da mora biti tudi možno, da se preučitev omeji na celoten spis postopka, ne da bi se presodili posamezni dokumenti. Pri tem se opira na člen 6(1) Uredbe 1049/2001, ki ureja obliko in vsebino „prošenj za dostop do dokumenta“. Ker se tam v nemški različici, ki je jezik postopka v obravnavani zadevi, govori o dokumentu, naj bi bilo treba ta pojem v členu 6 razlagati tako kot v členu 4. Če se z eno prošnjo zaprosi za večje število dokumentov, naj bi bila Komisija upravičena, da prošnjo presodi na splošno, vsekakor če so zaprošeni dokumenti iste vrste.
78. Sicer je res, da člen 6 Uredbe 1049/2001 v večini jezikovnih različic, med katerimi sta nemška in angleška, uporablja pojem „dokument“ v ednini. Druge, zlasti francoska in finska različica, pa nasprotno uporabljajo množino.
79. Različne jezikovne različice skupnostnega besedila je treba razlagati enotno. Torej je treba ob razhajanjih med njimi zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je,(27) in, če je to potrebno, na podlagi resnične volje njegovega avtorja.(28)
80. Člena 4 in 6 Uredbe št. 1049/2001 v nekaterih jezikovnih različicah sicer uporabljata isti pojem, vendar pa zasledujeta popolnoma različne cilje. Člen 6 zadeva vsebino prošenj. Ta določba mora predvsem zagotoviti, da se opredelijo želeni dokumenti, in pojasniti, da obrazložitev ni potrebna. Kot kaže člen 6(3), lahko prošnja obsega več dokumentov in celo „veliko dokumentov“. V nasprotju s tem pa je že bilo navedeno, da mora biti predmet preučitve prošnje posamezen dokument oziroma celo vsaka posamezna vsebina. Sistematika in namen tako podpirata razlike v razlagi pojma dokument, ki je uporabljen v členu 4 in 6 Uredbe št. 1049/2001.
81. Splošna odpoved posamični preučitvi dokumentov (in vsebin) bi zahtevala drugačno oblikovanje izjem. Tako je Komisija predlagala, naj se Uredba št. 1049/2001 spremeni tako, da dokumenti, ki so sestavni del upravnega spisa o preiskavi ali postopka v zvezi s posamičnim aktom, javnosti niso dostopni, dokler se preiskava ne konča ali dokler akt ne postane pravnomočen. Poleg tega naj dokumenti z informacijami, ki jih je institucija med takimi preiskavami zbrala ali pridobila pri fizičnih ali pravnih osebah, javnosti sploh ne bi bili dostopni.(29) V obravnavani zadevi pa ni treba odločati o tako oblikovani izjemi.
82. Komisija pa lahko tako kot prosilec vsakokratno izjavo oblikuje v povzetku. Tako prošnja kot odobritev dostopa se lahko nanašata na veliko število dokumentov, če jih je mogoče jasno opredeliti. Pri zavrnitvi se lahko Komisija sklicuje vsaj na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za zahteve za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste. Vendar pa mora v vsakem primeru preveriti, ali splošne ugotovitve, ki po navadi veljajo za določeno vrsto dokumentov, dejansko veljajo za zadevni dokument, katerega razkritje se zahteva.(30)
83. Sodišče prve stopnje je prišlo do podobnih ugotovitev v točkah 78, 85 in 86 izpodbijane sodbe in pri tem pravo ni bilo napačno uporabljeno. Zaradi tega je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti. Vprašanje, ali je Komisija pri zavrnitvi prošnje pravilno oblikovala kategorije, pa je treba analizirati v nadaljevanju.
3. Varstvo namena preiskav
84. Prvi in drugi pritožbeni razlog ter prvi del petega pritožbenega razloga zadevajo obseg izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, to je varstvo namena preiskave.
85. Sodišče prve stopnje je v točki 88 izpodbijane sodbe povzelo obrazložitev Komisije, da je:
„v okviru potekajočih preiskav v zvezi z združljivostjo državne pomoči z enotnim trgom nujno lojalno sodelovanje in vzajemno zaupanje med Komisijo, državo članico in vpletenimi podjetji, da bi različnim ‚strankam‘ omogočili, da se prosto izjavijo, in da bi lahko razkritje dokumentov v zvezi s temi preiskavami ‚škodovalo poteku preizkusa pritožbe in s tem ogrozilo ta dialog‘.“
86. Ta obrazložitev Sodišča prve stopnje v skladu s točko 89 izpodbijane sodbe ni prepričala, da se za vse dokumente spisa iz postopka nadzora nad državno pomočjo očitno uporablja izjema glede preiskav. Komisija meni, da je ta ugotovitev pravno napačna.
87. Komisija se v sodnem postopku v zvezi s tem sklicuje predvsem na to, da se v postopku nadzora nad državnimi pomočmi razen zadevni državi članici drugim zainteresiranim osebam ne prizna pravica do vpogleda v spis (o tem v točki (a)). Bolj ustrezno pa je slediti idejam, ki so vsebovane v odločbi Komisije in ki se nanašajo na vprašanji, v kolikšni meri je komunikacija z zadevno državo članico upravičena do varstva (o tem v točki (b)) in ali ta varovani interes zlasti omogoča odpoved posamezni preučitvi zaprošenih dokumentov (o tem v točki (c)). Podobno je treba preučiti komunikacijo z drugimi zainteresiranimi strankami (o tem v točki (d)).
a) Položaj upravičenca do državne pomoči v postopku nadzora nad državno pomočjo
88. Komisija očitnost potrebe po varstvu v prvem delu prvega pritožbenega razloga in v drugem pritožbenem razlogu utemeljuje s tem, da v postopku nadzora nad državno pomočjo razen države članice druge zainteresirane stranke ne morejo uveljavljati pravice do vpogleda v spis.
89. Komisija se s tem posredno nanaša na specialnost vpogleda v spis v postopku v zvezi z državno pomočjo v razmerju do Uredbe št. 1049/2001. Drugače kot družba TGI Komisija pravice do vpogleda v spis ne razume kot tehnične lex specialis, ki bi izključila uporabo Uredbe št. 1049/2001,(31) temveč jo uporabi za razlago izjeme od pravice do dostopa do dokumentov.
90. Pravica do vpogleda v spis je izraz pravice do obrambe.(32) Zato je načeloma povezana s položajem stranke v postopku. Postopek nadzora nad državnimi pomočmi je postopek, uveden proti državi članici, ki je odgovorna za odobritev pomoči.(33)
91. Oseba, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, kot npr. upravičenec do pomoči, niso stranke v postopku v zvezi z državno pomočjo. V bistvu imajo vlogo vira podatkov.(34) Člen 20 Uredbe št. 659/1999 za te zainteresirane stranke temu ustrezno ne predvideva pravice do vpogleda v spis.
92. Komisija to očitno razume tako, da je razen zadevni državi članici drugim dostop do spisa postopka celo prepovedan. Kot pravilno poudarjajo Švedska, Finska in družba TGI, prepoved ne izhaja niti iz Uredbe št. 659/1999 niti iz sodne prakse. Iz novejših sodb se v nasprotju s tem celo zdi mogoče, da izjemoma obstaja pravica do vpogleda v spis: zadevne stranke sicer ne morejo uveljavljati pravice do obrambe v tem postopku, imajo pa na voljo pravico, da so z njim ustrezno povezane ob upoštevanju okoliščin v obravnavanem primeru.(35) O tem pa v tej zadevi ni treba odločati.
93. Vsekakor pa položaj teh drugih zainteresiranih strank v postopku v zvezi z državno pomočjo ne omogoča sklepanja o obsegu pravice do dostopa do dokumentov. Ne vsebuje nobenega navezovanja na uporabo izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, zlasti ne izjeme glede varstva namena preiskav, ki je bila uporabljena v obravnavani zadevi. Bolj se zdi, da razlog za zavrnitev vpogleda v spis ni povezan s tem, da se ne smejo razkriti informacije v spisu. Odločilen je le procesnopravni razlog, da druge zainteresirane stranke nimajo pravice do obrambe.
94. Stranki, ki jo zadeva določen postopek, se mora z vpogledom v spis omogočiti, da preveri vloge v spisu preiskave, ki so morebiti upoštevne za njeno obrambo. Sodišče je pravico do vpogleda v spis priznalo zlasti zadevnim podjetjem v postopkih v zvezi z omejevalnimi sporazumi.(36) Dokumenti, do katerih neposredno prizadeta stranka ni imela dostopa, se ne morejo uporabiti proti tej stranki.(37) Ker druge zainteresirane stranke niso stranke postopka v zvezi z državno pomočjo, Komisija zoper njih ne uporabi dokumentov, do katerih bi bilo treba odobriti dostop.
95. Ker so informacije, posredovane v okviru vpogleda v spis, primarno sredstvo za udeležbo v takšnem postopku, se – kot to navaja družba TGI – zavrnitev vpogleda v spis ne more izpodbijati ločeno.(38) Lahko pa kot bistvena kršitev postopka vzbudi dvom o veljavnosti odločbe o državni pomoči v celoti.(39)
96. V nasprotju z vpogledom v spis pa pravica do dostopa do dokumentov v skladu z Uredbo št. 1049/2001 nima pravnega pomena za postopek nadzora nad državnimi pomočmi. Ta uredba namreč ne ureja, kako se lahko državljani udeležijo takšnih postopkov. Zlasti dostop do dokumentov načeloma ne utemelji možnosti podajanja stališč v postopku v zvezi z državno pomočjo. Spor o dostopu do dokumentov spisa v zvezi z državno pomočjo ne vpliva na veljavnost odločbe o pomoči.
97. Tudi na podlagi uvodne izjave 2 ni mogoče podvomiti o neodvisnosti Uredbe št. 1049/2001 od postopka nadzora nad državno pomočjo. V skladu z njo javnost omogoča „državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu.“ To bi se lahko razumelo kot namig na udeležbo javnosti v postopku. Udeležbe državljanov v postopku odločanja in odgovornosti uprave v razmerju do njih pa ni mogoče razumeti v procesnopravnem smislu, temveč v političnem. Javnost omogoča državljanom, da pridobijo informacije, na podlagi katerih lahko ustrezno presodijo in glede na primer tudi kritizirajo upravno prakso. Vendar pa naj ne bi mogli primarno vplivati na izid posameznih postopkov.
98. Pravica do dostopa do dokumentov tako obstaja neodvisno poleg postopka nadzora nad državnimi pomočmi. Zaradi tega dostop do dokumentov in vpogled v spis vodita do dejansko primerljivega položaja v zvezi z informacijami, ne pa – kakor to navaja Komisija – do enakega pravnega položaja. Iz tega prav tako izhaja, da neobstoj pravice do vpogleda v spis drugih zainteresiranih strank v postopku v zvezi z državnimi pomočmi tudi ne izključi kot lex specialis v smislu navedb družbe Schott Glas, podanih pred Sodiščem prve stopnje, v celoti uporabe Uredbe št. 1049/2001.(40)
99. Niti si ne nasprotuje to, da lahko Komisija vpogled v spis zavrne z relativno kratko obrazložitvijo, medtem ko so lahko zahteve za obrazložitev zavrnitve dostopa do dokumentov relativno visoke. Ta razlika se razloži tako, da se lahko vpogled v spis zavrne z enostavnim sklicevanjem na neobstoječo pravico do obrambe, medtem ko zavrnitev dostopa do dokumentov predpostavlja zatrjevanje izjem. Skoraj vedno pa je bolj enostavno navesti, da pravica sploh ne obstaja, kot pa obrazložiti izjeme od načeloma obstoječe pravice.
100. V nasprotju z mnenjem Komisije je sodba Sison potrdila medsebojno neodvisnost obeh pravic. V tej sodbi je Sodišče na podlagi zgodovine nastanka Uredbe št. 1049/2001 sklepalo, da obseg obstoječe pravice do dostopa ni odvisen od tega, ali prosilec potrebuje informacije za uveljavitev svojega pravnega položaja.(41)
101. To na eni strani pomeni, da prosilec s pravno varovanimi interesi na podlagi Uredbe št. 1049/2001 nima obsežnejše pravice do dostopa do dokumentov kot drugi. Na drugi strani pa pravica takšnih prosilcev tudi ni bolj omejena kot pravica kateregakoli tretjega. Dejstvo, da nekateri prosilci zaprosijo za dokument zato, da ga uporabijo pri uveljavljanju drugih pravic, ne more niti okrepiti niti oslabiti njihove pravice iz Uredbe št. 1049/2001.(42)
102. Zaradi tega izključitev vpogleda v spis za druge zainteresirane stranke v postopku nadzora nad državnimi pomoči ne utemelji izjeme od pravice do dostopa do dokumentov, tako da s prvim delom prvega pritožbenega razloga in z drugim pritožbenim razlogom ni mogoče uspeti.
b) Zaupnost komunikacije z zadevno državo članico
103. Kot navaja Komisija v drugem delu prvega pritožbenega razloga, je zavrnila dostop do dokumentov, da ne bi ogrozila izvedbe postopka nadzora nad državno pomočjo. V tem postopku naj bi bila nujno potrebna lojalno sodelovanje in vzajemno zaupanje med Komisijo, državo članico in zadevnim podjetjem, da lahko različne stranke prosto izrazijo svoja stališča. To razmerje zaupanja bi lahko bilo ogroženo zaradi razkritja procesnih dokumentov.
104. Sodišče prve stopnje je to obrazložitev zavrnilo v točki 89 izpodbijane sodbe kot preveč splošno. Zlasti ne dokazuje, da se izjema uporablja za vse zavrnjene dokumente v celoti.
105. Dejansko ni neposredno razvidno, da varstvo namena preiskave v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 vključuje tudi razmerje zaupnosti z zadevno državo članico. Kot navaja Švedska, bi bilo bolj mogoče, da se varujejo strategije preiskave(43) in viri(44).
106. Vendar pa Sodišče prve stopnje v ustaljeni sodni praksi izhaja iz tega, da lahko države članice od Komisije pričakujejo, da bo zagotovila zaupnost v zvezi s preiskavami, ki lahko privedejo do postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.(45)
107. Ta pristop se na prvi pogled zdi dokaj nejasen. Zakaj naj bi se Komisiji in državam članicam odobrilo varovano področje, ki je zaščiteno pred javnostjo, za „pogajanja“ o spoštovanju prava Skupnosti? Na področju uporabe postopka zaradi neizpolnitve obveznosti se načeloma ni mogoče pogajati o pravu, saj je po naravi prisilno.
108. Vendar pa je spoštovanje prava Skupnosti pogosto odvisno od oblikovanja nacionalnih ukrepov, npr. od zakonov za prenos direktiv. Pogovori med Komisijo in državo članico o ukrepih za prenos ali uporabo se zato lahko približajo postopku pogajanj. V tem smislu naj bi zlasti predhodni postopek državi članici omogočil, da prostovoljno izpolni svoje pogodbene obveznosti ali glede na primer upraviči svoje stališče.(46) Temu je treba še dodati, da ima Komisija v postopku v zvezi s kršitvijo široko diskrecijsko pravico.(47)
109. Ob takem razumevanju se varstvo namena preiskav razširi tudi na prostor za nemotene pogovore o očitku kršitve prava Skupnosti. Tak prostor je smiseln, da lahko zadevna država članica in tudi Komisija brez čezmernega javnega pritiska skušata doseči sporazumno rešitev. Če pa bi bil vsak korak spornega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti javen, bi politični nosilci odločitev le težko odstopili od že zavzetih stališč. To bi morda že zaprlo pot do smiselne rešitve konflikta, s katero se upošteva pravo. Končno je namen postopka, da se doseže takšna rešitev, medtem kot sta razjasnitev in ugotovitev pravne kršitve le sredstvi za dosego tega cilja.
110. Med pogajanji med Komisijo in zadevno državo članico bi lahko razkritje dokumentov v zvezi s fazo preiskave ogrozilo nemoten potek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.(48)
111. Drugače kot je do sedaj poudarjalo Sodišče prve stopnje, ni upoštevno le zaupanje države članice. Če bi bilo to odločilno, bi se morala Komisija pred zavrnitvijo prošnje za dostop načeloma posvetovati z državo članico in razkriti dokumente, če bi se ta strinjala. Komisija pa ima tudi lasten interes, ki je upravičen do varstva, da se komunikacija z državo članico obravnava zaupno. Tudi ona ne ravna brez vpliva javnega mnenja: če se zve za njena stališča med pogovori z državo članico, lahko to oteži kritično ponovno presojo lastnega mnenja ali pa popuščanje.
112. Ta prostor pa ne more biti zagotovljen brez omejitev. Spoštovanje prava Skupnosti s strani držav članic in njegovo izvajanje s strani Komisije sta legitimna predmeta javnega interesa. Država članica ne more pričakovati, da kršitev prava Skupnosti ali sprejetje določene razlage trajno ostaneta zaupna. Ravno tako Komisija ne more zahtevati, naj njena praksa izvajanja in zlasti izvrševanje diskrecijske pravice pri kaznovanju pravnih kršitev ostaneta skrita pred javnostjo. Vsaj naknadno, ko se ravnanje partnerjev pogajanj lahko vrednoti glede na doseženi rezultat, bi zato moral biti ta postopek pregleden.
113. Varstva preiskav, ki lahko vodijo do postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, pa v obravnavanem primeru ni treba natančno omejiti.(49) Zlasti ni treba pojasniti, v kakšnih okoliščinah je nevarnost za pogajanja v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti razumno predvidljiva in ne le hipotetična.(50) Postopek zaradi neizpolnitve obveznosti – ki je možen tudi na področju državnih pomoči – ni predviden. Prej gre za varstvo preiskav v okviru nadzora nad državnimi pomočmi.
114. Komisija pravilno navaja, da je postopek nadzora nad državnimi pomočmi zelo podoben postopku zaradi neizpolnitve obveznosti. To zlasti velja za predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti in pripravo odločbe o državni pomoči. Razume se, da se Komisija in država članica posvetujeta o tem, kako se lahko oblikuje državna pomoč, da bi bila združljiva s pravom Skupnosti. Poleg tega Komisija sicer ne razpolaga z diskrecijsko pravico glede vprašanja, ali bi sprožila postopek v zvezi z nedovoljenimi državnimi pomočmi,(51) vendar ima diskrecijsko pravico pri presojanju, ali je državna pomoč upravičena.(52) Tako obstaja prostor za pogovore, na katere lahko vplivajo stalni vpogledi javnosti.
115. Izjema varstva namena preiskav pa se uporabi le, če je nevarnost posega v ta pogajanja razumno predvidljiva, in ni le hipotetična.(53)
116. To v obravnavani zadevi ni problematično: formalni postopek preiskave državne pomoči predpostavlja konflikt med Komisijo in zadevno državo članico. Država članica bi rada izplačala državno pomoč, medtem ko Komisija meni, da „obstajajo dvomi“ (člen 4(4) Uredbe št. 659/1999). Poleg tega je tudi družba TGI ves čas vedela, da se Nemčija in Komisija pogajata o pomočeh. Tako je bila nevarnost posega v ta pogajanja razumno predvidljiva, in ne le hipotetična.
c) Odpoved posamični preučitvi dokumentov
117. Dalje je treba preizkusiti, ali je Komisija lahko brez posamične preučitve dokumentov izhajala iz tega, da bi razkritje zaprošenih dokumentov povzročilo to nevarnost. Sicer je načeloma treba za vsak posamičen dokument preučiti, ali obstajajo razlogi za zavrnitev dostopa.(54) Vendar pa se lahko Komisija sklicuje vsaj na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za zahteve za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste.(55)
118. Prvič, v zvezi z dopisovanjem z državo članico je treba izhajati iz tega, da je to v spornem postopku v zvezi z državno pomočjo načeloma v celoti upravičeno do varstva. Praviloma bi bilo težko razlikovati med dokumenti, ki so povezani s pogajanji, in drugimi dokumenti. Tudi splošno znane informacije, npr. o trgih, cenah in tehnologijah, so lahko upravičene do varstva, če se posredujejo v okviru pogajanj. Okoliščina, da se predložijo, namreč dopušča domnevanja o pogajanjih. Ne glede na to, ali so pravilna ali ne, pa lahko takšna domnevanja bremenijo pogajanja.
119. Drugič, iz istih razlogov varstvo namena preiskave načeloma obsega interne dokumente Komisije, ki so opredeljeni v točki 83 izpodbijane sodbe (dopisovanje med službami Komisije, zaznamki za pristojnega člana Komisije in interni zaznamki generalnega direktorata za konkurenco). Ti dokumenti načeloma vsebujejo informacije o pogajanjih z zadevno državo članico.
120. Preučitve, ali prevlada javni interes za razkritje, v teh primerih ni treba opraviti za vsak dokument. Treba je predvsem upoštevati postopek v zvezi z državno pomočjo v celoti in zlasti predmet pomoči. Takšen interes pa v obravnavani zadevi ni predmet razprav.
121. Načeloma je Komisija lahko posledično izhajala iz tega, da se izjema o varstvu namena preiskav uporablja tako za dopisovanje z državo članico kot za svoje interne dokumente o postopku v zvezi z državno pomočjo glede ukrepov v korist družbe TGI.
122. Vsekakor pa je treba podvomiti, ali je bilo zaupno obravnavanje preiskave v celoti še upravičeno do zavrnitve prošnje za dostop.
123. Načeloma velja pristop, ki ga Komisija navaja v prvem delu petega pritožbenega razloga: načeloma interes za varstvo nemotenih pogajanj z zadevno državo članico obstaja vse do njihovega konca, se pravi med preiskavo državne pomoči.
124. Komisija na tej podlagi navaja, da postopek v zvezi z državno pomočjo traja, vse dokler se končna odločba ne da več sodno izpodbijati. V primeru odprave odločbe je treba ponovno preučiti pomoč. Sodišče prve stopnje naj tega ne bi upoštevalo, ko se je v točki 93 izpodbijane sodbe sklicevalo na konec postopka C 19/2000.
125. Ni mogoče izključiti, da razkritje spisa postopka po odločbi o tej državni pomoči bremeni morebitno ponovno preiskavo državne pomoči. Odločba pa najprej konča morebitna pogajanja z državo članico. Objavi se in lahko se sodno izpodbija. Če bi Komisija v tem položaju izhajala iz tega, da je mogoče predvideti ponoven postopek preiskave, se pravi obnovo pogajanj, ki jih je treba varovati, bi priznala, da so v njeni odločbi pravne napake. Kaj takega pa se od Komisije v tej zadevi ne more pričakovati. Zaradi tega je tu nevarnost ponovne preiskave hipotetična. Nevarnost, da bi bila hipotetična pogajanja o državni pomoči obremenjena, posledično ni razumno predvidljiva in ne more upravičiti zavrnitve dostopa.
126. Glede tega, da se Komisija v repliki v pritožbenem postopku sklicuje na izjemo o varstvu sodnih postopkov v skladu s členom 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, je treba ugotoviti, da ta izjema, kakor tudi varstvo internih dokumentov iz člena 4(3),(56) ni predmet obravnavanega postopka. Komisija zavrnitve dostopa ne more naknadno utemeljiti z drugo izjemo.(57) Tako ni treba odločiti, ali je treba varstvo sodnih postopkov – kot to navaja Švedska – omejiti na dokumente, ki so bili posebej sestavljeni za te postopke.(58)
127. V nadaljevanju Komisija opozarja na vsebinsko povezanost postopkov C 19/2000 in C 44/2001, ker drugi zadeva ukrepe, ki jih je preiskovala tudi v okviru prvega. Dostop se zaradi tega lahko dovoli šele, ko bosta oba končana.
128. Temu je treba ugovarjati, da je Komisija z odločbo v postopku C 19/2000 izločila del zadeve in ga končala. Zaradi tega so se pogajanja o tem delu končala in niso več nujno upravičena do varstva v celoti. Le če so bile v okviru teh pogajanj posredovane informacije, ki se nanašajo na še tekoči postopek C 44/2001, bi bila možna zavrnitev dostopa. Posledično Komisija ni smela več brez posamične preučitve izhajati iz tega, da za zaprošene dokumente iz postopka C 19/2000 v celoti velja varstvo preiskav v postopku C 44/2001.
129. Sodišče prve stopnje je potemtakem pravilno zavrnilo razširitev varstva preiskave državne pomoči na celotno dopisovanje z državo članico glede postopka C 19/2000 in ustrezne interne dokumente.
130. Dodatno je treba opozoriti še na to, da tudi dokumenti postopka C 44/2001 v upoštevnem trenutku niso bili več v celoti upravičeni do varstva. Komisija je namreč že začela formalni postopek preiskave z objavljeno odločbo, ki je vsebovala informacije o državni pomoči.
131. Komisija meni, da ta objava in objava odločbe vse do njene pravnomočnosti zagotavljata zadostno javnost nadzora nad državnimi pomočmi.
132. Če so bile informacije o pogajanjih že zakonito(59) posredovane javnosti,(60) pa s tem odpade podlaga za pričakovanje, da se bodo te informacije obravnavale zaupno.(61) Dalje širjenje teh informacij ne more več oslabiti varstva namena preiskave, ker so bile te informacije in njihova povezava s preiskavo državne pomoči že javno objavljene. Vprašanje, ali objava v Uradnem listu vzpostavi zadostno javnost ali ne, je v tem kontekstu(62) brez pomena.
133. Odločba v skladu s členom 4(4) Uredbe št. 659/1999 o začetku formalnega postopka preiskave v skladu s členom 6(1), prvi stavek, vsebuje povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije o naravi pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti s skupnim trgom. Komisija jo objavi v skladu s členom 26(2) v Uradnem listu.
134. Tako je Komisija javno objavila bistveno vsebino spisa. Načeloma lahko dokumenti, ki so bili predloženi do tega trenutka, poleg te vsebine vsebujejo le še nebistvene informacije. Tako je odvzeta podlaga splošni domnevi, da bi razkritje vsakega takšnega dokumenta razumno predvidljivo ogrozilo komunikacijo z državo članico. Če namerava Komisija zavrnitev še vedno utemeljevati z zaupnostjo, to lahko izhaja le iz posamične preučitve dokumentov.
135. Ta preučitev se ne more omejiti na to, ali dokumenti vsebujejo informacije, ki se ne pojavijo v objavljeni odločbi. Potrebna je posebna obrazložitev, zato da se pokaže, da bi razkritje preostalih – v skladu s členom 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 nebistvenih – informacij kljub temu dovolj predvidljivo in ne le hipotetično oslabilo varstvo namena preiskave državne pomoči.
d) Komunikacija z drugimi zainteresiranimi strankami postopka v zvezi z državnimi pomočmi
136. V nadaljevanju naj ne ostane neopaženo, da se varstvo pogajanj logično in praviloma ne more raztezati na razmerje Komisije do drugih zainteresiranih strank preiskave državne pomoči. Ne glede na to, ali gre za upravičenca do pomoči, njegove konkurente ali druge zainteresirane stranke, v nasprotju z državami članicami so te tretje zainteresirane stranke le viri informacij. V skladu s členoma 6 in 20 Uredbe št. 659/1999 lahko predložijo pripombe. Torej ne gre za varovanje nemotenih pogajanj med njimi in Komisijo.
137. Kljub temu Komisija meni, da med njo in temi tretjimi zainteresiranimi strankami obstaja razmerje zaupnosti. To velja, če te lahko v skladu s členom 6(2) Uredbe št. 659/1999 od Komisije zahtevajo, naj ne posreduje njihove identitete, ker bi jim drugače iz udeležbe v postopku nastala škoda. V tem okviru je zaupanje v varstvo vira upravičeno.(63) Kaj več kot identiteta vira – in informacije, ki bi lahko razkrile vir(64) – na tej podlagi ni upravičeno do varstva.
138. V obravnavani zadevi ni nikoli šlo za varstvo identitete, ker je Komisija v zavrnilni odločbi izrecno navedla družbo Schott Glas kot zainteresirano stranko.
139. Vendar tudi če je znana identiteta vira, lahko obstaja interes za zaupno obravnavanje predloženih informacij. Te informacije so lahko povezane s povzročitvijo škode. Za zadevne osebe je to lahko razlog, da postopajo neposredno zoper vir, npr. z očitkom, da so bile posredovane napačne informacije. V tem bi se lahko prepoznal odvračilni učinek (chilling effect), ki bi Komisiji otežil pridobivanje informacij od tretjih.
140. To je načeloma treba sprejeti. Ne obstaja pravica do vplivanja na izid preiskav Komisije, ne da bi to imelo posledice. Švedska pravilno navaja, da dostopnost pripomb tretjih zainteresiranih strank lahko izboljša podlago Komisije za odločitev. Če so stališča dostopna, se lahko zainteresirane stranke medsebojno nadzirajo in pravočasno popravijo nepravilne navedbe.(65) Zmanjša se tudi skušnjava, da se Komisijo napačno ali zmotno obvesti.
141. Potrebo po varstvu stališč znanih virov informacij je treba presojati drugače v primerih, v katerih lahko tudi posredovanje resničnih informacij povzroči neupravičeno škodo. Lahko si predstavljamo, da te informacije niso varovane kot poslovne skrivnosti v Skupnosti, ampak v tretjih državah.(66) V obravnavani zadevi pa ni bilo navedenega nič takega.
142. Zato vsebina pripomb ni izrecno varovana na podlagi Uredbe št. 659/1999. Tudi v zvezi z varstvom poslovnih skrivnosti je predvideno le posvetovanje z zadevno državo članico (člen 25). Sicer lahko tudi druge zainteresirane stranke v skladu s členom 287 ES in členom 24 Uredbe št. 659/1999 zahtevajo varstvo svojih poslovnih skrivnosti in podobnih interesov za varovanje skrivnosti. Vendar njihov položaj v preiskavi državnih pomoči ne omogoča splošne domneve, da je dopisovanje z njimi načeloma v celoti upravičeno do varstva. Vsakokrat je treba posamično preučiti, v kolikšni meri je treba zadržati dokumente za varstvo njihove identitete ali iz drugih razlogov.
143. Celovito varstvo komunikacije s tretjimi zainteresiranimi strankami tudi ne izhaja posredno iz pogajanj z zadevno državo članico. Same pripombe druge zainteresirane stranke ne omogočajo sklepanja o pogajanjih. Le če Komisija zahteva posebne informacije, da bi jih uporabila v okviru pogajanj, obstaja dovolj ozka povezava s postopkom pogajanj. Zavrnitev dostopa pa je v takšnem primeru lahko upravičena le na podlagi posamične preučitve. To pa se v obravnavani zadevi ni zgodilo.
e) Vmesni sklep
144. Ugotoviti je torej treba, da je Sodišče prve stopnje pravilno odločilo, da Komisija prošnje družbe TGI ni mogla v celoti zavrniti na podlagi člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 brez preučitve posamičnih dokumentov.
145. Sicer bi se lahko vprašali, ali ne bi bilo treba ohraniti odločbe Komisije v veljavi vsaj glede dopisovanja z državo članico v zvezi s postopkom državne pomoči C 44/2001, ki je bilo opravljeno po začetku formalnega postopka preiskave. Komisija pa ni grajala tega dela izpodbijane sodbe. Poleg tega je dvomljivo, ali je odločba deljiva v tem smislu, ker je bila sestavljena kot enotna odločba o celotni prošnji in v njej posamezni dokumenti niso opredeljeni.
146. Tako je treba zavrniti tudi drugi del prvega pritožbenega razloga in prvi del petega pritožbenega razloga.
C – Sklep pravne presoje
147. Ker z nobenim pritožbenim razlogom, ki ga je navedla Komisija, ni mogoče uspeti, je treba pritožbo v celoti zavrniti.
V – Stroški
148. V skladu s členom 69(2) v povezavi s členoma 118 in 122(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je družba TGI stroške priglasila in ker Komisija s pritožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
149. V skladu s členom 69(4), prvi stavek, v povezavi s členoma 118 in 122(1) Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka na prvi ali drugi stopnji, načeloma nosijo svoje stroške.(67)
VI – Predlog
150. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1. Pritožba se zavrne.
2. Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov postopka.
3. Kraljevina Danska, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške, povezane s pritožbo.