Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 11. juli 2024 (1)
Sag C-318/24 PPU [Breian] (i)
Direcţia Naţională Anticorupţie – Serviciul Teritorial Braşov (det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse – afdelingen i Braşov, Rumænien)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Braşov (appeldomstolen i Braşov, Rumænien))
»Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i straffesager – europæisk arrestordre – rammeafgørelse 2002/584/RIA – afslag på overgivelse af eftersøgte personer – afslagets retskraft – gensidig anerkendelse og gensidig tillid – systemiske eller generelle mangler i den udstedende medlemsstats retssystem – rumænske dommeres edsaflæggelse – pligt til at forelægge sagen for Domstolen med hensyn til et endeligt afslags forenelighed med EU-retten – afgørelse fra kommissionen til kontrol af Interpols sager (CCF) – den udstedende judicielle myndigheds ret til at deltage i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed – forelæggelse for Kommissionen – samarbejde mellem judicielle myndigheder – højere beskyttelsesniveau i medlemsstaten«
I. Indledning
1. Den foreliggende sag vedrører en europæisk arrestordre på grundlag af rammeafgørelse 2002/584 (2) med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf i Rumænien. Den fuldbyrdende judicielle myndighed i Frankrig har imidlertid endeligt afslået at udlevere den eftersøgte person (herefter »den dømte«). Myndigheden er af den opfattelse, at der i Rumænien forekommer systemiske eller generelle mangler med hensyn til dommeres edsaflæggelse, og er navnlig i tvivl om, hvorvidt to af de tre dommere, som idømte frihedsstraffen, faktisk har aflagt denne ed.
2. Nu har den rumænske domstol, som har kompetence til at fuldbyrde fængselsstraffen, forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse for at få afklaret afslagets betydning for den europæiske arrestordre. Det drejer sig primært om den virkning, som afslagets retskraft har for andre medlemsstater, og om tvivlen med hensyn til dommernes ed. Derudover ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken betydning en afgørelse fra Interpol har, som den fuldbyrdende franske judicielle myndighed har påberåbt sig, samt hvorvidt den selv kan deltage i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed eller i det mindste kan forelægge sagen for Kommissionen.
3. I mellemtiden prøver endnu en fuldbyrdende judiciel myndighed i Malta, hvor den dømte er blevet anholdt på ny, om han skal udleveres til Rumænien. Da den første maltesiske instans har afslået at fuldbyrde arrestordren på grund af tvivl om forholdene under frihedsberøvelse i Rumænien, har den rumænske domstol forelagt yderligere et spørgsmål for Domstolen. Dette vedrører dels samarbejdet med den maltesiske domstol og dels det niveau for beskyttelse af grundlæggende rettigheder, som den maltesiske domstol har anvendt.
II. Retsforskrifter
A. Folkeretlige bestemmelser
4. I henhold til artikel 2, stk. 1, i statutterne for Interpol, som blev vedtaget i 1956 og senest ændret i 2023, er et af formålene med Interpol:
»at sikre og fremme det størst mulige gensidige samarbejde mellem alle kriminalpolitimyndigheder inden for grænserne af lovgivningen i de forskellige lande og i overensstemmelse med ånden i »verdenserklæringen om menneskerettighederne««.
5. Artikel 5 i statutterne for Interpol nævner kommissionen til kontrol af Interpols sager (CCF) som en del af Interpol.
6. I henhold til artikel 36 i statutterne for Interpol er CCF en uafhængig instans, som skal sikre, at Interpol ved behandling af personoplysninger overholder gældende regler (stk. 1). Til dette formål skal CCF navnlig afgøre klager i denne forbindelse (stk. 3).
7. CCF har sin egen statut (Statute of the Commission for the Control of Interpol’s Files), som nærmere fastsætter kommissionens opgaver og beføjelser. Ifølge denne kan CCF navnlig påbyde sletning af personoplysninger fra Interpols informationssystem [artikel 3, stk. 1, litra c)].
B. EU-retlige forskrifter
8. Artikel 1 i rammeafgørelse 2002/584, der definerer den europæiske arrestordre og medlemsstaternes pligt til at fuldbyrde den, har følgende ordlyd:
»1. Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
2. Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.
3. Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 [TEUF].«
9. Afgørelsen om overgivelse samt forholdet mellem den udstedende og den fuldbyrdende judicielle myndighed er reguleret i artikel 15 i rammeafgørelse 2002/584:
»1. Den fuldbyrdende judicielle myndighed træffer afgørelse om overgivelse af den pågældende inden for de frister og på de betingelser, der er fastsat i denne rammeafgørelse.
2. Hvis den fuldbyrdende judicielle myndighed finder, at de oplysninger, den udstedende medlemsstat har fremsendt, ikke er tilstrækkelige til, at den kan træffe afgørelse om overgivelsen, anmoder den om straks at få de nødvendige supplerende oplysninger, navnlig i forbindelse med artikel 3-5 og 8, og kan fastsætte en tidsfrist for fremsendelsen af disse oplysninger under hensyn til nødvendigheden af at overholde fristerne i artikel 17.
3. Den udstedende judicielle myndighed kan til enhver tid fremsende supplerende nyttige oplysninger til den fuldbyrdende judicielle myndighed.«
III. Sagens faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
10. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af en fængselsstraf. Rumænske domstole har idømt den dømte en flerårig fængselsstraf. Da han havde forladt Rumænien, udstedte den forelæggende ret en europæisk arrestordre.
11. Den dømte blev efterfølgende først anholdt i Frankrig. Ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse afslog den kompetente ret i Frankrig imidlertid en udlevering til Rumænien ved en afgørelse, som nu har opnået retskraft. Det rumænske retsvæsen lider ifølge afgørelsen af systemiske mangler, som i det foreliggende tilfælde navnlig kommer til udtryk i, at en dommer, som deltog i domfældelsen i sidste instans, kun har aflagt ed som offentlig anklager, og at det ikke kunne dokumenteres, at en anden dommer, som deltog, havde aflagt ed. Der foreligger derfor en reel risiko for, at dommen ikke blev afsagt af en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, ved en retfærdig rettergang som omhandlet i artikel 47, stk. 2 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
12. Den franske domstol påberåbte sig ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse derudover CCF, som på grund af en klage fra den dømte har gjort alvorlige betænkeligheder gældende med hensyn til politiske elementer og overholdelsen af menneskerettigheder i den rumænske straffesag, som førte til hans domfældelse. CCF afgjorde derfor, at oplysningerne om den dømte skulle fjernes fra Interpols sagsakter.
13. Senere, den 29. april 2024, blev den dømte anholdt i Malta på grundlag af samme europæiske arrestordre. Den fuldbyrdende maltesiske judicielle myndighed forlangte derpå yderligere oplysninger fra den forelæggende ret og meddelte, at den eftersøgte har påberåbt sig afgørelsen fra den fuldbyrdende franske judicielle myndighed.
14. Derefter forelagde Curtea de Apel Braşov (appeldomstolen i Braşov, Rumænien) den 30. april 2024 følgende spørgsmål for Domstolen:
»1) Kan artikel 15, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, som ændret ved rammeafgørelse 2009/299, fortolkes således, at den endelige dom angående den fuldbyrdende judicielle myndigheds afgørelse om afslag på overgivelse af den person, som anmodes overgivet, har retskraft over for en anden fuldbyrdende judiciel myndighed i en anden medlemsstat, eller skal den nævnte artikel fortolkes således, at den ikke er til hinder for at [indgive en anden] anmodning om overgivelse på grundlag af den samme europæiske arrestordre, efter at forhindringerne for fuldbyrdelsen af en tidligere europæisk arrestordre er blevet ryddet af vejen, eller når afgørelsen om afslag på fuldbyrdelse af denne europæiske arrestordre ikke var i overensstemmelse med EU-retten, for så vidt som fuldbyrdelsen af en ny europæisk arrestordre ikke fører til en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, og den anden anmodning om overgivelse er forholdsmæssig, i overensstemmelse med fortolkningen af rammeafgørelse 2002/584 anlagt i dommen af 31. januar 2023, [Puig Gordi m.fl., C-158/21] (præmis 141 og besvarelsen af det sjette spørgsmål)?
2) [Kan] artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, som ændret ved rammeafgørelse 2009/299, sammenholdt med [chartrets] artikel 47, stk. 2, [fortolkes] således, at den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke kan afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre [udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en straffedom], når der i forbindelse med vurderingen af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder i proceduren for fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre – for så vidt angår retten til en retfærdig rettergang i lyset af kravet om en domstol oprettet ved lov, som er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 2 – er konstateret ulovligheder ved den edsaflæggelse, som skulle være foretaget af medlemmerne af dommerkollegiet i den domstol [der har afsagt straffedommen], uden at der rejses spørgsmål om andre offentlige myndigheders indblanding i proceduren for udnævnelse af dommere?
3) [Kan] artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, som ændret ved rammeafgørelse 2009/299, sammenholdt med [chartrets] artikel 47, stk. 2, […] [fortolkes] således, at i en situation, hvor en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, gør gældende, at dennes overgivelse til den udstedende medlemsstat ville føre til en krænkelse af dennes ret til en retfærdig rettergang, kan en afgørelse truffet af kommissionen til kontrol af Interpols sager, der direkte vedrører denne person, ikke i sig selv begrunde, at den fuldbyrdende judicielle myndighed afslår at fuldbyrde denne europæiske arrestordre? [K]an en sådan afgørelse til gengæld, blandt andre oplysninger, tages i betragtning af denne judicielle myndighed ved vurderingen af, om der foreligger systemiske eller generelle mangler ved domstolssystemets funktion i denne medlemsstat eller mangler, der har indvirkning på domstolsbeskyttelsen for en objektivt identificerbar gruppe af personer, som denne person ville tilhøre?
4) Kan rammeafgørelse 2002/584, som ændret ved rammeafgørelse 2009/299, fortolkes således, at den ikke er til hinder for at indgive en anden anmodning om overgivelse af den person, som anmodes overgivet, på grundlag af den samme europæiske arrestordre, [hvis fuldbyrdelse oprindeligt er blevet afslået] af den fuldbyrdende judicielle myndighed i en medlemsstat, til en anden fuldbyrdende judiciel myndighed i en anden medlemsstat, når den udstedende judicielle myndighed under hensyntagen til Domstolens eksisterende praksis konstaterer, at den tidligere afgørelse om afslag på fuldbyrdelse af denne europæiske arrestordre ikke var i overensstemmelse med EU-retten, eller forudsætter dette, at Domstolen er blevet forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, der finder anvendelse i den pågældende sag?
5) Er det foreneligt med princippet om gensidig anerkendelse, som er fastsat i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 2, samt med princippet om gensidig tillid og princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, sammenholdt med kravet om at sikre en effektiv retsbeskyttelse af de berørte personers rettigheder, herunder i relation til artikel 15 og 19 i rammeafgørelse 2002/584, at de judicielle myndigheder i den udstedende medlemsstat (den udstedende judicielle myndighed [ved] en direkte repræsentant eller, på denne myndigheds opfordring, ved andre judicielle organer som eksempelvis en forbindelsesanklager, det nationale medlem af Eurojust eller den offentlige anklager i den udstedende medlemsstat) direkte deltager – ved at fremsætte anmodninger, fremlægge bevismateriale og [deltage] i juridiske debatter – i de retslige procedurer med henblik på fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, der gennemføres af den fuldbyrdende judicielle myndighed, og desuden anvender et retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om afslag på overgivelse – for så vidt som et sådant retsmiddel er tilgængeligt, og i givet fald i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats nationale lovgivning – på grundlag af og under overholdelse af ækvivalensprincippet?
6) [Kan] artikel 17, stk. 1, TEU om Kommissionens opgaver, i lyset af rammeafgørelse 2002/584, fortolkes således, at Kommissionens opgave med at fremme Unionens almene interesser og tage passende initiativer med henblik herpå og dens opgave med at føre tilsyn med gennemførelsen af EU-retten kan udøves på området for den europæiske arrestordre, herunder efter anmodning fra den judicielle myndighed, der har udstedt en europæisk arrestordre, hvis den sidstnævnte finder, at den fuldbyrdende judicielle myndigheds afslag på at fuldbyrde den europæiske arrestordre i alvorlig grad vil underminere princippet om gensidig tillid og princippet om loyalt samarbejde, således at Kommissionen kan træffe de foranstaltninger, som den finder nødvendige i overensstemmelse med disse opgaver og helt uafhængigt?«
15. Domstolens Femte Afdeling afgjorde den 16. maj 2014, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse undergives den præjudicielle hasteprocedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 107 ff. i Domstolens procesreglement. Afdelingen anmodede samtidig den forelæggende ret om yderligere præciseringer vedrørende den sag, der verserer for den.
16. Den 20. maj 2024 afslog den kompetente maltesiske ret i første instans at overgive den dømte til Rumænien, da den på grund af forholdene under frihedsberøvelse i Rumænien og de for retten foreliggende oplysninger ikke kunne konstatere, at forbuddet mod umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling i henhold til chartrets artikel 4 ville blive overholdt med hensyn til den dømte. Derefter forelagde den forelæggende ret sammen med de af Domstolen udbedte oplysninger den 22. maj 2024 yderligere et spørgsmål for Domstolen:
»7) Skal artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med chartrets artikel 4 og forbuddet mod umenneskelig eller nedværdigende behandling, fortolkes således, at den fuldbyrdende judicielle myndighed ved prøvelsen af forholdene under frihedsberøvelse i den udstedende medlemsstat for det første ikke kan afslå at fuldbyrde den europæiske arrestordre på grundlag af oplysninger, som ikke er bragt til den udstedende judicielle myndigheds kendskab, og om hvilke den sidstnævnte myndighed ikke har haft lejlighed til at fremsende supplerende oplysninger som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 15, stk. 2 og 3, og den fuldbyrdende judicielle myndighed for det andet ikke må anvende et højere niveau end det i chartret fastsatte, uden præcist at angive de regler, den påberåber sig navnlig med hensyn til forholdene under frihedsberøvelse, såsom udarbejdelse af en »præcis plan for fuldbyrdelsen af straffen«, »præcise kriterier for fastlæggelse af en bestemt fuldbyrdelsesordning« og af garantier med hensyn til ligebehandling på grund af en »særligt enestående og prekær situation««?
17. Den maltesiske anklagemyndighed har i mellemtiden iværksat et retsmiddel til prøvelse af afslaget på overgivelse, således at sagen atter verserer i første instans, og den dømte fortsat er frihedsberøvet. Ifølge de seneste oplysninger har retten i første instans i mellemtiden anordnet overgivelse, men den dømte har iværksat appel til prøvelse af denne afgørelse.
18. Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen – det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse, Rumænien), den dømte, Rumænien, Den Franske Republik, Republikken Malta samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet den 24. juni 2024 deltog den dømte, Rumænien, Irland og Kommissionen.
IV. Retlig bedømmelse
19. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse reagerer på afgørelserne fra den franske og den maltesiske ret om ikke at fuldbyrde den omtvistede europæiske arrestordre. Indledningsvis behandles formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse og dens hastende karakter (herom under A). Indholdsmæssigt giver den franske afgørelses retskraft anledning til spørgsmål vedrørende dens virkning i andre medlemsstater (herom under B) og om nødvendigheden af at forelægge et præjudicielt spørgsmål for at bedømme dens forenelighed med EU-retten (herom under C). Den forelæggende ret ønsker samtidig oplyst, om den franske domstols kritik med hensyn til de dømmende rumænske dommeres edsaflæggelse kan begrunde et afslag på overgivelse (herom under D). Den ønsker desuden oplysninger om betydningen af konstateringer fra en instans under Interpol (herom under E), og om hvorvidt den selv kan deltage direkte i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed (herom under F), eller om den kan forelægge sagen for Kommissionen (herom under G). Endelig fører det maltesiske afslag til spørgsmål vedrørende samarbejdet mellem den udstedende og den fuldbyrdende judicielle myndighed samt hvilket niveau for grundlæggende rettigheder, der finder anvendelse (herom under H).
A. Formaliteten og anvendelse af hasteproceduren
20. Umiddelbart kan det være tvivlsomt, om anmodningen om præjudiciel afgørelse faktisk er relevant for afgørelsen, altså om den kan antages til behandling. Derudover opstår spørgsmålet, om den har hastende karakter som omhandlet i betingelserne for hasteproceduren.
21. Den forelæggende ret har udstedt en europæisk arrestordre, hvis fuldbyrdelse i øjeblikket prøves i Malta. Det er derfor ikke den forelæggende ret, men en maltesisk ret, der træffer afgørelse om, hvorvidt den dømte skal være frihedsberøvet i Malta og i givet fald hvor længe. En afgørelse om frihedsberøvelse fra den forelæggende ret kommer kun i betragtning i fremtiden, hvis den dømte overgives fra Malta til Rumænien.
22. Således opstår med hensyn til relevansen for afgørelsen spørgsmålet, om den forelæggende ret faktisk skal træffe en afgørelse, som kræver Domstolens besvarelse af de forelagte spørgsmål.
23. Domstolen har imidlertid allerede præciseret, at hvad angår en sag angående en europæisk arrestordre ligger ansvaret for at sikre den eftersøgtes grundlæggende rettigheder først og fremmest hos den udstedende medlemsstat. Da udstedelsen af en sådan arrestordre således har den konsekvens, at den eftersøgte person muligvis bliver arresteret, er det vigtigt, at en udstedende judiciel myndighed har mulighed for at indgive en præjudiciel forelæggelse til Domstolen for at finde ud af, om den kan opretholde en europæisk arrestordre eller må ophæve den henholdsvis kalde den tilbage (3).
24. Den udstedende judicielle myndighed skal for at overholde princippet om gensidig tillid og princippet om loyalt samarbejde afholde sig fra at opretholde en europæisk arrestordre, hvis fuldbyrdelse skal afslås, navnlig for at forhindre en tilsidesættelse af chartrets artikel 47, stk. 2 (4).
25. Det er netop dette spørgsmål, der opstår i den foreliggende sag. På grund af de indvendinger, som den franske ret og den maltesiske ret i første instans anførte som begrundelse for afslaget på at fuldbyrde den europæiske arrestordre, skal den forelæggende rumænske ret afgøre, om den vil opretholde arrestordren og forlange fuldbyrdelse af den maltesiske ret, som nu er kompetent, eller om den vil ophæve den eller trække den tilbage. For at kunne træffe denne afgørelse har den indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen. Anmodningen er derfor principielt relevant for afgørelsen. Eventuel tvivl om enkelte spørgsmåls relevans for afgørelsen vil jeg behandle særskilt i forbindelse med behandlingen heraf.
26. Hvad angår sagens hastende karakter er det korrekt, at den forelæggende rumænske ret på nuværende tidspunkt ikke selv træffer afgørelse om frihedsberøvelsen af den dømte, da han er frihedsberøvet i Malta. Han er imidlertid kun frihedsberøvet på grundlag af den europæiske arrestordre, hvis opretholdelse den forelæggende ret skal træffe afgørelse om på grundlag af besvarelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse. Så længe frihedsberøvelsen i Malta varer ved, har anmodningen derfor hastende karakter og undergives med rette hasteproceduren.
B. Virkningen af et endeligt afslag på overgivelse i en anden medlemsstat
27. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken betydning et afslag på overgivelse ved en medlemsstats retter (i den pågældende sag Frankrig) har for fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre i en anden medlemsstat (i den foreliggende sag Malta). Strengt taget er spørgsmålet i denne form ikke relevant for den forelæggende rets afgørelse, idet den ikke direkte skal træffe afgørelse om fuldbyrdelsen af arrestordren. Denne afgørelse tilkommer i stedet den anden medlemsstats retter, i den foreliggende sag altså Malta.
28. Domstolen har imidlertid allerede besvaret spørgsmål fra en udstedende ret om den fuldbyrdende rets beføjelser i en anden medlemsstat (5). Denne fremgangsmåde skyldes, at den forelæggende ret ønskede oplyst, om den på grundlag af den fuldbyrdende rets afgørelser kunne opretholde den pågældende europæiske arrestordre eller skulle ophæve den (6).
29. Den omstændighed, at det foreliggende spørgsmål er relevant for afgørelsen kommer endnu klarere til udtryk, hvis det omformuleres til, at det ønskes oplyst, om allerede det endelige afslag på fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i en medlemsstat udelukker dens fuldbyrdelse i alle andre medlemsstater, selv hvis præmisserne for afslaget viser sig at være uforenelige med EU-retten. Hvis det endelige afslag har denne virkning, er arrestordren ugyldig og skal ophæves af den forelæggende ret.
30. Det er korrekt, at princippet om retskraft har stor betydning såvel i EU-retten som i de nationale retssystemer. Såvel hensynet til at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn gør det derfor påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes (7).
31. I denne retning kan man forstå Domstolens afgørelser vedrørende fornyet udstedelse af en europæisk arrestordre (8) således, at et endeligt afslag på overgivelse – uanset om det er foreneligt med EU-retten – kan være til hinder for fuldbyrdelsen af den oprindelige arrestordre i det mindste i den medlemsstat, hvor afslaget blev udtalt.
32. Rammeafgørelse 2002/584 fastsætter imidlertid ikke, at endeligt afslag på fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i en medlemsstat forhindrer fuldbyrdelsen i andre medlemsstater. Navnlig kan et sådant afslag ikke sidestilles med at være »endeligt dømt« som omhandlet i forbuddet mod dobbelt straf i rammeafgørelsens artikel 3, nr. 2), som er til hinder for, at der for de samme forhold iværksættes strafforfølgning mod denne person i udstedelsesstaten eller indledes strafforfølgning i en anden stat (9).
33. Det normative indhold i bestemmelserne om afslag på overgivelse i artikel 3, 4 og 4a i rammeafgørelse 2002/584 bekræfter, at afslag på overgivelse i en medlemsstat ikke må være til hinder for andre medlemsstaters overgivelse.
34. Artikel 4 og 4a i rammeafgørelse 2002/584 tillader, at en europæisk arrestordre kan afslås af forskellige grunde, men forpligter ikke til det. Hvis en medlemsstat på dette grundlag afslår en overgivelse, kan denne afgørelse allerede efter sin natur ikke have bindende virkning for andre medlemsstaters domstole, da disse ikke er forpligtet til at følge andre medlemsstaters forbillede ved udøvelsen af denne beføjelse.
35. Derimod indeholder artikel 3 i rammeafgørelse 2002/584 ganske vist obligatoriske grunde til at afslå fuldbyrdelse, men i det mindste de i artikel 3, nr. 1) og 3), fastsatte grunde afhænger af den pågældende fuldbyrdelsesstats regler. Sådanne afgørelser kan heller ikke have bindende virkning for andre medlemsstater, da der dér gælder andre regler.
36. Det forholder sig anderledes i tilfælde af et afslag i henhold til artikel 3, nr. 2), i rammeafgørelse 2002/584, hvor forbuddet mod dobbelt straf i henhold til chartrets artikel 50 i forbindelse med den europæiske arrestordre er fastsat. Hvis en medlemsstat domstol med rette afslår overgivelse i henhold til denne bestemmelse, fordi de pågældende handlinger allerede er pådømt i en anden medlemsstat, skal også andre medlemsstaters domstole afslå overgivelsen.
37. Det må tilsvarende også gælde for et afslag på grund af reel risiko for, at EU’s grundlæggende rettigheder, som skal overholdes ved anvendelsen af rammeafgørelse 2002/584, krænkes som følge af overgivelsen eller dens konsekvenser (10). Domstolen har anerkendt, at den fuldbyrdende judicielle myndighed i tilfælde af en sådan risiko undtagelsesvis på grundlag af artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 kan undlade at fuldbyrde en europæisk arrestordre (11). Jeg ville endda gå et skridt længere: I et sådant tilfælde må den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke fuldbyrde arrestordren, da den i modsat fald ville acceptere en tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder (12).
38. I praksis betyder dette, at hvis den fuldbyrdende judicielle myndighed i en medlemsstat med føje har fastslået, at der foreligger en reel risiko for tilsidesættelse af EU’s grundlæggende rettigheder, må ingen fuldbyrdende judiciel myndighed i en anden medlemsstat fuldbyrde arrestordren. Dette er imidlertid ikke en konsekvens af, at den første fuldbyrdende judicielle myndigheds konstatering er endelig, men derimod en konsekvens af risikoen for tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder.
39. Dette underbygges af, at det primært er den udstedende medlemsstat, der har ansvaret for at sikre de grundlæggende rettigheder i forbindelse med en europæisk arrestordre (13). Denne medlemsstats retter er tættest på straffe- og fuldbyrdelsesproceduren og kan derfor bedst bedømme, om de grundlæggende rettigheder respekteres. Det ville være i strid med dette, hvis en anden fuldbyrdende judiciel myndighed i en anden medlemsstat kunne fastslå endeligt og med bindende virkning for alle medlemsstater, at grundlæggende rettigheder er til hinder for at fuldbyrde arrestordren.
40. Princippet om gensidig tillid og princippet om gensidig anerkendelse, som nævnes i anmodningen om præjudiciel afgørelse, kan heller ikke give en endelig afgørelse truffet af en fuldbyrdende judiciel myndighed en sådan bindende virkning i andre medlemsstater. De er tværtimod til hinder for en sådan virkning. Med afslaget på at fuldbyrde en europæisk arrestordre nægter den fuldbyrdende judicielle myndighed nemlig den anerkendelse, der i artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 er fastsat som hovedreglen, som kun kan fraviges som en undtagelse, der skal undergives en streng fortolkning (14). Dermed giver den samtidig udtryk for, at den netop ikke har tillid til den udstedende judicielle myndighed med hensyn til overholdelsen af de grundlæggende rettigheder.
41. Hvis en fuldbyrdende judiciel myndighed endeligt afslår at fuldbyrde en europæisk arrestordre, kan den således ikke binde andre medlemsstaters judicielle myndigheder (15).
42. Dog skal der tages behørigt hensyn til de præmisser, som en fuldbyrdende judiciel myndighed støtter afslaget på, i forbindelse med yderligere afgørelser vedrørende arrestordren, navnlig, hvis den fuldbyrdende judicielle myndighed frygter en krænkelse af grundlæggende rettigheder (16). Dette er ikke kun endnu et udtryk for princippet om gensidig tillid, denne gang mellem de fuldbyrdende judicielle myndigheder, det er også en nødvendig konsekvens af forpligtelsen til at respektere EU’s grundlæggende rettigheder.
43. Som Domstolen allerede har fastslået, betyder det imidlertid også, at den udstedende judicielle myndighed skal tage disse betænkeligheder til efterretning og i lyset af dem prøve, om den kan opretholde den europæiske arrestordre eller må trække den tilbage (17).
44. Det første spørgsmål skal således besvares med, at et endeligt afslag på fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i en medlemsstat ikke hindrer andre medlemsstaters fuldbyrdende judicielle myndigheder i at fuldbyrde arrestordren. Dog skal den udstedende judicielle myndighed og, såfremt de skal behandle denne arrestordre, også de andre fuldbyrdende judicielle myndigheder prøve, om afslaget på fuldbyrdelse med rette støttes på præmisser, som er til hinder for en fuldbyrdelse af arrestordren i andre medlemsstater.
C. Har den udstedende judicielle myndighed pligt til at forelægge sagen i tilfælde af endeligt afslag på fuldbyrdelse?
45. Det fjerde spørgsmål hænger tæt sammen med besvarelsen af det første spørgsmål og med den ifølge denne besvarelse nødvendige prøvelse af, om en fuldbyrdende judiciel myndighed med rette afslog at overgive den eftersøgte. Med spørgsmålet ønskes det nemlig oplyst, om den udstedende judicielle myndighed er berettiget til selv at kontrollere, om afslaget på overgivelse er foreneligt med EU-retten, eller om den er forpligtet til at forelægge Domstolen en præjudiciel anmodning herom.
46. I henhold til artikel 267 TEUF kan medlemsstaternes retter forelægge spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten for Domstolen, hvis besvarelsen af disse spørgsmål er nødvendig for at afgøre en verserende sag. Hvis der foreligger tvivl, der er relevant for afgørelsen med hensyn til, om den fuldbyrdende judicielle myndigheds afslag på overgivelse er forenelig med EU-retten, kan den udstedende judicielle myndighed derfor som regel indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse.
47. Kun såfremt et sådant spørgsmål rejses under en retssag ved en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF pligtig at indbringe sagen for Domstolen. Desuden er alle medlemsstaternes retter ifølge fast retspraksis forpligtet til at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende tvivl om gyldigheden af EU-retlige bestemmelse med relevans for afgørelsen (18).
48. I den foreliggende sag er der ingen indikation af, at den forelæggende rets afgørelser om den europæiske arrestordre ikke kan appelleres ifølge de nationale retsregler (19). Der er heller ikke rejst tvivl om gyldigheden af EU-retlige bestemmelser.
49. Med spørgsmålet ønskes det snarere oplyst, om den omstændighed, at den fuldbyrdende judicielle myndighed endeligt har afslået at overgive den eftersøgte, udgør et yderligere tilfælde, hvor retter, hvis afgørelser kan appelleres, er pligtige at forelægge. Efter den forelæggende rets opfattelse taler retskraftens betydning til fordel for dette.
50. Som allerede anført har retskraften faktisk en særlig betydning i EU-retten på grund af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (20).
51. En forpligtelse til at forelægge sagen for Domstolen er imidlertid kun begrundet, hvis der i modsat fald ville foreligge særlige risici med hensyn til ensartet anvendelse af EU-retten og dermed ligeledes for retssikkerheden (21). Sådanne risici må antages at foreligge, når retter træffer afgørelse i sidste instans, da der i så fald i den pågældende medlemsstat kan skabes national retspraksis, som ikke er i overensstemmelse med EU-retten (22). Også meningsforskelle hos retterne i medlemsstaterne med hensyn til gyldigheden af EU-retsakter kan anfægte selve enheden af den EU-retlige retsorden og anfægte det grundlæggende krav om retssikkerhed (23).
52. Hvis en udstedende judiciel myndighed, hvis afgørelse kan appelleres, gør indsigelse mod de endelige konstateringer fra den fuldbyrdende judicielle myndighed i en anden medlemsstat med hensyn til fortolkningen af EU-retten, anvendes EU-retten i form af rammeafgørelse 2002/584 ganske vist ikke ensartet i Unionen. En sådan indsigelse har imidlertid samme kvalitet som enhver anden modstrid mellem retsafgørelser, som kan appelleres.
53. Den omstændighed, at et afslag fra en fuldbyrdende judiciel myndighed har retskraft, ændrer ikke ved dette. Andre afvigende afgørelser fra lavere retsinstanser kan nemlig også opnå retskraft, hvis de ikke anfægtes. I øvrigt er det allerede konstateret, at en endelig afgørelse fra en fuldbyrdende judiciel myndighed i en medlemsstat ikke binder de judicielle myndigheder i andre medlemsstater (24).
54. Den udstedende judicielle myndighed er følgelig berettiget til at kontrollere, om den fuldbyrdende judicielle myndigheds endelige afslag på overgivelse er foreneligt med EU-retten, uden at forelægge spørgsmålet for Domstolen, såfremt dens afgørelse kan appelleres ifølge de nationale retsregler.
D. Edsaflæggelsens betydning
55. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om uregelmæssigheder i forbindelse med de dommeres edsaflæggelse, som har afsagt en strafferetlig dom, indebærer, at en fuldbyrdende judiciel myndighed kan afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af denne dom på grundlag af artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og chartrets artikel 47, stk. 2.
56. Som allerede anført forpligter artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 den fuldbyrdende judicielle myndighed til at afslå at fuldbyrde arrestordren, såfremt der består en reel risiko for overtrædelse af en grundlæggende rettighed (25).
57. Den fuldbyrdende judicielle myndighed skal til dette formål gennemføre en prøvelse i to trin for at bedømme, om der reelt foreligger en sådan risiko (26). Til dette formål skal den i det første trin undersøge, om der foreligger objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger, som påviser, at der i den udstedende medlemsstat på grund af mangler, der er systemiske eller generelle, er en reel risiko for overtrædelse af grundlæggende rettigheder (27). I det andet trin skal den fuldbyrdende judicielle myndighed konkret og præcist undersøge, om den berørte person vil være udsat for en reel risiko for overtrædelse af disse grundlæggende rettigheder (28).
58. I hovedsagen afslog den fuldbyrdende judicielle myndighed, den franske ret, overgivelsen, fordi det fremgik af oplysningerne fra den udstedende rumænske judicielle myndighed, at dokumentationen for dommeres edsaflæggelse i Rumænien ikke var sikret i alle tilfælde. Den fuldbyrdende judicielle myndighed begrunder den konkrete risiko for overtrædelse af grundlæggende rettigheder med, at edsaflæggelsen ikke kunne dokumenteres for en af de tre dommere, som deltog i den relevante domfældelse. En anden dommer havde kun aflagt ed som offentlig anklager. Tilsyneladende konkluderede den franske ret heraf, at der var risiko for, at den dømte ville komme til at afsone en straf, som ikke var afsagt af en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 2.
59. Spørgsmålet er, om de nævnte omstændigheder faktisk indebærer en reel risiko for overtrædelse af chartrets artikel 47, stk. 2?
1. Betingelserne i chartrets artikel 47, stk. 2
60. Garantierne om adgang til en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, og navnlig de garantier, der fastlægger begrebet og sammensætningen af en sådan domstol, udgør hjørnestenen i retten til en retfærdig rettergang (29).
61. Da chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, svarer til artikel 6, stk. 1, første punktum, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«), er dens betydning og rækkevidde i medfør af chartrets artikel 52, stk. 3, de samme som dem, der er fastlagt i den nævnte konvention. Domstolen skal derfor sørge for, at dens fortolkning af chartrets artikel 47, stk. 2, sikrer et beskyttelsesniveau, der er foreneligt med det beskyttelsesniveau, der er sikret ved EMRK’s artikel 6, som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (30).
62. Henvisningen til loven i chartrets artikel 47, stk. 2, og EMRK’s artikel 6, stk. 1, afspejler navnlig retsstatsprincippet og vedrører ikke blot selve retsgrundlaget for en domstols eksistens, men også dennes sammensætning i hver sag samt enhver anden bestemmelse i national ret, hvis manglende overholdelse medfører, at en eller flere dommeres deltagelse i efterprøvelsen af sagen bliver ulovlig (31). Efterprøvelsen af, at disse garantier er overholdt, er nødvendig for den tillid, som domstolene i et demokratisk samfund skal indgyde hos borgerne (32).
63. Det er imidlertid ikke enhver fejl, der kan ryste denne tillid ved berettiget tvivl om dommerkollegiets egenskab af »uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov« i EU-rettens forstand (33). Det afgørende er tværtimod overtrædelsens art og grovhed, og om der er tale om grundlæggende regler, som udgør en integrerende del af indretningen og funktionen af dette retssystem (34).
64. Menneskerettighedsdomstolen kontrollerer også udnævnelsen af dommere i forbindelse med anvendelse af EMRK’s artikel 6, stk. 1. Den kritiserer dog i reglen kun åbenlyse overtrædelser af de gældende nationale regler for udnævnelse (35). Kun hvis anvendelsen af de gældende regler fører til resultater, som er uforenelige med den pågældende menneskerettigheds genstand (object) eller mål (purpose), anser Menneskerettighedsdomstolen det for nødvendigt at foretage yderligere undersøgelser (36). I begge tilfælde er det som regel en betingelse for, at der foreligger en overtrædelse af EMRK’s artikel 6, stk. 1, i forbindelse med udnævnelse af en dommer, at der foreligger en alvorlig overtrædelse af de gældende regler, navnlig i form af ulovlig indblanding (37) I denne forbindelse har de nationale retters kontrol af udnævnelsesproceduren særlig betydning, i hvert fald for så vidt som disse effektivt sikrer overholdelsen af EMRK’s artikel 6, stk. 1 (38).
65. Den relevante retspraksis fra Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen vedrører overtrædelser af regler, som berører domstoles uafhængighed og upartiskhed i forhold til andre dele af statsmagten. Dette forekommer umiddelbart noget fjernt fra overtrædelser med hensyn til edsaflæggelsen.
66. Edsaflæggelsen er imidlertid ikke en ren formalitet, men frem for alt en bekræftelse af særligt vigtige embedspligter. Rumænske dommere sværger således at ville respektere landets forfatning og love, forsvare den enkeltes grundlæggende rettigheder og friheder og opfylde deres pligter med ære, samvittighed og uden at være forudindtaget (39). Overtrædelser, som kan give anledning til rimelig tvivl om domstoles lovmæssige embedsførelse, er ikke uvæsentlige med hensyn til en retfærdig rettergang.
67. Navnlig kan nægtelse af at aflægge en ed, som er foreskrevet obligatorisk i national ret, udgøre en tilstrækkeligt alvorlig overtrædelse af reglerne om en rets sammensætning til at give anledning til rimelig tvivl om, hvorvidt retten opfylder kravene i chartrets artikel 47, stk. 2, eller EMRK’s artikel 6, stk. 1. En sådan nægtelse kan nemlig vise, at den pågældende person ikke er indstillet på at opfylde embedspligterne (40). I så fald bør den pågældende udelukkes fra at udøve dommerembedet.
68. Det er imidlertid tvivlsomt, om de foreliggende kritikpunkter udgør tilstrækkeligt alvorlige overtrædelser, navnlig hvis de ses i forhold til den prøvelse i to trin, som er en betingelse for at afslå overgivelse i henhold til artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584.
69. Dette gælder såvel for spørgsmålet om den forsvundne protokol om en af dommernes edsaflæggelse som for spørgsmålet om dommeren, som kun har aflagt ed som offentlig anklager.
2. Den manglende protokol
70. Den franske ret anser det for en systemisk eller generel mangel, som skal konstateres på prøvelsens første trin, at protokollerne om edsaflæggelse, som rumænske dommere foretog før april 2014, ikke blev opbevaret i deres personlige aktmappe, men kun hos den domstol, hvor de aflagde eden.
71. Ganske vist har denne praksis i den foreliggende sag vist sig at være problematisk, idet en af de tre dommere, som afsagde fængselsdommen over den dømte, ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse aflagde sin ed 26 år tidligere, men den pågældende protokol ikke længere kunne findes.
72. Det er dog allerede tvivlsomt, om den tidligere rumænske ordning overhovedet skal anses for en mangel, for slet ikke at tale om, om den udgør en systemisk eller generel risiko for overtrædelse af chartrets artikel 47, stk. 2. Den vedrører nemlig reelt ikke selve edsaflæggelsen, men kun dokumentation af den.
73. Spørgsmålet om dokumentation af edsaflæggelsen er ikke reguleret hverken i chartrets artikel 47, stk. 2, eller i EMRK’s artikel 6, stk. 1, eller andetsteds i EU-retten. Det er derfor principielt underlagt medlemsstaternes procesautonomi (41). Det er korrekt, at denne begrænses af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, men der ses ikke nogen overtrædelse af disse principper som følge af den rumænske ordning.
74. Man kan ganske vist forestille sig mere effektive foranstaltninger til at sikre, at edsaflæggelsen kan dokumenteres, men effektivitetsprincippet kræver ikke den mest effektive ordning, men forbyder kun, at det gøres umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten, i den foreliggende sag altså retten til en domstol, der er oprettet ved lov (42).
75. Som Rumænien har gjort gældende, er protokollen om edsaflæggelsen imidlertid ikke det eneste middel til i tvivlstilfælde at bevise, at eden blev aflagt. Det må således i reglen formodes, at en dommer, der udøver et embede, også har aflagt en ed, såfremt en sådan er fastsat (43). Det må nemlig lægges til grund, at domstolsforvaltningen og dommeren selv før påbegyndelsen af embedsudøvelsen har forvisset sig om, at dommeren har aflagt ed. Hvis en sådan formodning skal afkræftes, forudsætter det, at der består rimelig tvivl. Derfor kan det ikke være tilstrækkeligt, at protokollen om edsaflæggelsen ikke længere kan findes.
76. Da der ikke findes specifikke EU-retlige regler om dokumentationen af edsaflæggelsen, tilkommer det derfor hverken Domstolen eller andre medlemsstaters domstole i forbindelse med fuldbyrdelsen af europæiske arrestordrer at lægge til grund, at den tidligere rumænske praksis udgør en systemisk eller generel mangel.
77. I overensstemmelse hermed kan det med hensyn til denne dommer heller ikke konstateres, at den dømtes ret til at få sin sag behandlet ved en domstol, som er oprettet ved lov som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 2, er blevet overtrådt.
3. Edsaflæggelse som offentlig anklager
78. Med hensyn til den dommer, som aflagde sin ed som offentlig anklager, har den rumænske praksis, som den franske ret anser for en systemisk eller generel mangel, ikke haft virkning i hendes tilfælde, da protokollen over hendes edsaflæggelse blev fundet.
79. Den franske ret kritiserer i stedet, at hun ikke aflagde ed som dommer, men som offentlig anklager.
80. Selv hvis dette er en almindelig rumænsk praksis, udgør det set fra et EU-retligt perspektiv ikke en systemisk eller generel mangel. Spørgsmålet om, hvorvidt og under hvilke betingelser der skal aflægges ed, er nemlig også underlagt medlemsstaternes procesautonomi.
81. Så vidt det fremgår, svarer offentlige anklageres ed i øvrigt i henhold til de gældende rumænske regler til dommeres ed (44). Derudover er og var det fastsat i rumænsk ret, at dommere og offentlige anklagere ikke skal aflægge ed på ny, hvis de skifter funktion (45). Dette kan såvel omfatte skift mellem forskellige retter eller dommerkollegier som skift mellem anklagemyndighed og ret (og omvendt), idet dommeres og offentlige anklageres status mindst siden 1992 har været reguleret ved de samme love. Ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse har en rumænsk ret trods alt allerede afvist et retsmiddel vedrørende manglende fornyet edsaflæggelse af den dommer, der er berørt i den foreliggende sag (46). Følgelig må det lægges til grund, at denne praksis ifølge rumænsk ret i hvert fald ikke udgør nogen alvorlig overtrædelse.
82. Derfor begrunder heller ikke denne anden dommers edsaflæggelse en risiko for, at den dømte vil komme til at afsone en straf, som ikke er afsagt af en domstol, der forudgående er oprettet ved lov som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 2.
4. Foreløbig konklusion
83. Artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og chartrets artikel 47, stk. 2, tillader derfor ikke den fuldbyrdende judicielle myndighed at afslå overgivelse af en dømt person med henblik på fuldbyrdelse af den i Rumænien afsagte fængselsstraf alene af den grund, at protokollen om edsaflæggelsen for en dommer, som deltog i domfældelsen, ikke kan findes, og en anden deltagende dommer aflagde sin ed som offentlig anklager.
E. CCF’s afgørelse
84. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken betydning en afgørelse fra CCF, en instans under Interpol, skal tillægges, som har gjort alvorlige betænkeligheder gældende vedrørende politiske elementer generelt i forfølgningen af den dømte og overholdelsen af menneskerettigheder i straffesagen.
85. Rammeafgørelse 2002/584 indeholder ingen udtrykkelig henvisning til sådanne afgørelser. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at indikationer af systemiske eller generelle mangler bl.a. kan fremgå af afgørelser, rapporter og andre dokumenter, der udarbejdes af organerne i Europarådet eller af FN-organer (47).
86. Den nævnte afgørelse stammer ganske vist ikke fra en af disse organisationer, men Interpol må tillægges en lignende kvalitet som kilde til informationer.
87. 196 stater er repræsenteret i denne organisation. Den er ganske vist ikke oprettet ved en formel folkeretlig traktat, men den råder over statutter, som er vedtaget af medlemsforsamlingen – dvs. repræsentanter for de deltagende stater – og i den engelske version sågar bærer betegnelsen Constitution (forfatning).
88. EU har samarbejdet længe og intensivt med Interpol, som Kommissionen beskriver det i en henstilling om indgåelse af en samarbejdsaftale med Interpol, hvori den betegner Interpol som en vigtig partner for Den Europæiske Union (48). Rådet bemyndigede derefter Kommissionen til at indlede forhandlinger om samarbejdsaftalen (49). Også FN samarbejder med Interpol (50).
89. CCF er i henhold til artikel 5, sjette led, i statutterne for Interpol en del af organisationen. Artikel 36, stk. 3, fastsætter, at CCF behandler forespørgsler vedrørende oplysninger i Interpols sager. Dette betyder ifølge statutten for CCF i praksis, at den som en uafhængig retsbeskyttelsesinstans behandler klager fra eftersøgte og i denne forbindelse navnlig skal sikre overholdelsen af menneskerettighederne.
90. CCF kan derfor – som i den foreliggende sag – træffe en afgørelse vedrørende en person, som af samme grund eftersøges via Interpol og med en europæisk arrestordre. Til forskel fra de tekster, som Domstolen hidtil har beskæftiget sig med, er en sådan afgørelse derfor ikke kun interessant med henblik på at konstatere systemiske og generelle mangler i den udstedende medlemsstat (51), men også med hensyn til, om den eftersøgte risikerer en konkret overtrædelse af sine menneskerettigheder.
91. Imidlertid fremgår det hverken af rammeafgørelse 2002/584 eller af andre bestemmelser i EU-retten, herunder EU’s grundlæggende rettigheder, eller af Interpols regler, at en afgørelse fra CCF er bindende for en fuldbyrdende eller udstedende judiciel myndighed. Tværtimod må disse judicielle myndigheder selv undersøge, om det følger af oplysningerne i en afgørelse, at fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre skal afslås.
92. I reglen er CCF’s afgørelse i sig selv ikke tilstrækkelig til, at en fuldbyrdende judiciel myndighed kan afslå overgivelse af den eftersøgte. Tværtimod påbyder pligten til loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU (52), i det mindste, at den udstedende judicielle myndighed skal gives lejlighed til at udtale sig om CCF’s afgørelse (53).
93. Artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og chartrets artikel 47, stk. 2, skal således fortolkes således, at den udstedende og den fuldbyrdende judicielle myndighed i tilfælde af indikationer af en reel risiko for overtrædelse af den eftersøgtes grundlæggende rettigheder i henhold til EU-retten som følge af fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre, som følger af en afgørelse fra Commission for the Control of Interpol’s Files (kommissionen til kontrol af Interpols sager), skal prøve, om arrestordren fortsat kan fuldbyrdes.
F. Den udstedende judicielle myndigheds deltagelse i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed
94. Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den som udstedende judiciel myndighed på grundlag af rammeafgørelse 2002/584, princippet om gensidig anerkendelse, princippet om gensidig tillid og princippet om loyalt samarbejde samt den effektive retsbeskyttelse kan deltage direkte i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed og navnlig kan foretage processuelle handlinger i denne.
95. Dette spørgsmål er udtryk for den forelæggende rets utilfredshed med samarbejdet med den franske domstol samt navnlig med den omstændighed, at den franske rets afslag blev endeligt, fordi den franske anklagemyndighed ganske vist appellerede afgørelsen, men ikke begrundede dette inden for fristen. Dette kan den forelæggende ret imidlertid ikke ændre på, heller ikke med et svar på de foreliggende spørgsmål. Derfor er spørgsmålet ikke relevant for afgørelsen med hensyn til det franske afslag på fuldbyrdelse.
96. For andre fuldbyrdelsessager, navnlig sagen i Malta, kan en besvarelse fra Domstolen derimod være relevant for afgørelsen, da den forelæggende ret vil kunne udøve en eventuel ret til deltagelse, som fastslås af Domstolen. Spørgsmålet skal derfor besvares.
97. Den forelæggende ret har korrekt redegjort for, at rammeafgørelse 2002/584 ikke udelukker den sådan deltagelse i sagen. Den forlanger den imidlertid heller ikke, men begrænser sig til at fastsætte den gensidige anerkendelse af europæiske arrestordrer og dermed den gensidige tillid til de straffesager, der ligger til grund for disse arrestordrer. Som instrumenter for samarbejdet fastsætter den foruden udstedelsen af arrestordren og oplysningerne i henhold til artikel 8 navnlig i artikel 15, stk. 2 og 3, anmodning om oplysninger og fremsendelse af supplerende oplysninger.
98. Muligheden for en mere vidtgående deltagelse af den udstedende judicielle myndighed i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed er derfor omfattet af medlemsstaternes procesautonomi.
99. Den begrænses især af effektivitetsprincippet, som den forelæggende ret bringer i spil med henvisning til den effektive retsbeskyttelse. Man kan ganske vist tvivle på, om der faktisk findes en sådan rettighed i henhold til EU-retten, hvis udøvelse gør det nødvendigt, at den udstedende judicielle myndighed deltager i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed. Der findes imidlertid i det mindste den i artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 fastsatte EU-retlige pligt til at fuldbyrde den europæiske arrestordre. Den udstedende judicielle myndigheds direkte deltagelse i sagen kunne bidrage til at gennemføre denne forpligtelse, i hvert fald hvis det lykkes at overvinde de praktiske vanskeligheder, der er forbundet med dette.
100. Lige som det var tilfældet for dokumentationen for edsaflæggelsen (54), kræver effektivitetsprincippet imidlertid heller ikke i forbindelse med gennemførelse af en forpligtelse, at der udstedes procedureregler, som støtter denne gennemførelse på en særligt effektiv måde, men forbyder kun regler, som gør gennemførelsen umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig.
101. EU-lovgiver lagde i forbindelse med bestemmelserne i rammeafgørelse 2002/584 om de judicielle myndigheders samarbejde åbenbart til grund, at disse var tilstrækkelige til at sikre en effektiv gennemførelse af europæiske arrestordrer. I modsat fald ville lovgiver have fastsat mere vidtgående bestemmelser.
102. Denne antagelse fra EU-lovgivers side er berettiget, idet de deltagende judicielle myndigheder ved gennemførelsen af rammeafgørelsen i hvert fald skal leve op til pligten til loyalt samarbejde (55), som er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU. De skal derfor støtte hinanden efter bedste evne og give hinanden tilstrækkelig lejlighed til at fremsende de nødvendige oplysninger. Derfor må det udelukkes, at gennemførelsen af en europæisk arrestordre ville blive umulig eller uforholdsmæssig vanskelig uden den udstedende judicielle myndigheds ret til at deltage i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed.
103. Rammeafgørelse 2002/584 og princippet om loyalt samarbejde, som er forankret i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU begrunder således ikke en ret for den udstedende judicielle myndighed til at deltage i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed, som går ud over det, der er fastsat i rammeafgørelsens artikel 8 og artikel 15, stk. 2 og 3.
G. Forelæggelse for Kommissionen
104. Med det sjette spørgsmål ønskes det oplyst, om den forelæggende ret som udstedende judiciel myndighed kan henvende sig til Kommissionen, hvis den er af den opfattelse, at en fuldbyrdende judiciel myndigheds afslag på overgivelse udgør en alvorlig krænkelse af principperne om gensidig tillid og loyalt samarbejde. Dette spørgsmål beror ligeledes på den forelæggende rets utilfredshed med sagens forløb i Frankrig. Til forskel fra det femte spørgsmål er det imidlertid ikke relevant for at kunne træffe afgørelse og skal derfor afvises.
105. Hvorvidt den forelæggende ret kan klage til Kommissionen over en fuldbyrdende judiciel myndigheds adfærd, er nemlig ikke en afgørelse, som denne ret træffer i en verserende retssag. Den forelæggende ret gør heller ikke på nogen måde gældende, at Kommissionen direkte spiller en rolle i sagen om gennemførelse af en europæisk arrestordre.
106. Spørgsmålet drejer sig snarere om Kommissionens kontrol med anvendelsen af rammeafgørelsen i henhold til artikel 17, stk. 1, tredje punktum, TEU. Imidlertid giver heller ikke denne kontrol grundlag for Kommissionens deltagelse i fuldbyrdelsessagen. Kommissionens stærkeste kontrolinstrument, traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260 TEUF, kan ganske vist føre til, at det fastslås, at en medlemsstat gennem sine domstole har tilsidesat EU-retten i forbindelse med fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre. Senest siden udløbet af overgangsfristen i henhold til artikel 10, stk. 3, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser må det nemlig lægges til grund, at Kommissionen har beføjelse til at iværksætte en traktatbrudsprocedure også i tilfælde af overtrædelse af en rammeafgørelse, især da den allerede har udvirket sådanne domme (56). En sådan konstatering har imidlertid ingen direkte virkning for selve fuldbyrdelsessagen.
107. Det er derfor ufornødent at besvare dette spørgsmål.
H. Maltas afslag på overgivelse
108. Det syvende spørgsmål vedrører en maltesisk domstols afslag på overgivelse af den dømte på grund af tvivl om forholdene under frihedsberøvelse i Rumænien.
109. Ifølge fast retspraksis skal den fuldbyrdende judicielle myndighed nemlig udsætte overgivelsen, hvis der foreligger en reel risiko for, at den eftersøgte i den udstedende medlemsstat bliver udsat for en umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 på grund af de forventede forhold under frihedsberøvelsen (57).
110. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den fuldbyrdende judicielle myndighed i henhold til artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og chartrets artikel 4 må støtte et afslag på oplysninger, som den udstedende judicielle myndighed ikke har haft mulighed for at udtale sig om (herom under 1), og om afslaget kan støttes på højere niveauer for beskyttelse end chartret (herom under 2).
1. Samarbejdet mellem retterne
111. Med det syvende spørgsmåls første del kritiserer den forelæggende ret to konstateringer fra den maltesiske ret, som denne ikke anmodede om supplerende oplysninger om. Den maltesiske ret støttede sig i stedet på egne internetsøgninger og anså den rumænske rets holdning til en garanti fra den rumænske fængselsadministration om, at den berørte person ikke ville blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling, for utilstrækkelig.
112. Internetsøgninger er principielt egnet til at levere indikationer af systemiske eller generelle mangler i medlemsstaterne. Således kan de allerede nævnte dokumenter fra internationale organisationer (58) ofte findes relativt let på internettet.
113. Domstolen har imidlertid allerede med føje fremhævet, at eftersom en sådan konstatering nødvendigvis må hvile på en analyse af den udstedende medlemsstats lovgivning, kan den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke uden at tilsidesætte princippet om loyalt samarbejde foretage denne konstatering uden først at have anmodet den udstedende judicielle myndighed om oplysninger vedrørende disse regler (59). I modsat fald er der risiko for misforståelser og fejl vedrørende de fundne bestemmelsers indhold eller anvendelighed. Det samme må gælde for faktiske oplysninger om anvendelsen af national ret.
114. Derfor må en fuldbyrdende judiciel myndighed kun anvende resultaterne af egne undersøgelser eller den eftersøgtes anbringende, efter at den har givet den udstedende judicielle myndighed lejlighed til at udtale sig. Af hensyn til en hurtig afgørelse kan den fuldbyrdende judicielle myndighed fastsætte korte frister herfor.
115. Spørgsmålet om garanti (60) beror på Domstolens praksis. Ifølge denne praksis er garantien fra de kompetente myndigheder i den udstedende medlemsstat for, at den pågældende person ikke vil blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling som følge af de konkrete og præcise forhold under frihedsberøvelsen, uanset hvilket fængsel i den udstedende medlemsstat vedkommende vil blive indsat i, et forhold, som den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke kan se bort fra (61). Når denne garanti er blevet givet eller i det mindste godkendt af den udstedende judicielle myndighed, skal den fuldbyrdende judicielle myndighed, henset til den gensidige tillid, der skal herske mellem medlemsstaternes judicielle myndigheder, og hvorpå ordningen med den europæiske arrestordre hviler, stole på denne, i hvert fald så længe der ikke foreligger noget præcist forhold, som gør det muligt at antage, at de forhold under frihedsberøvelse, der hersker i et bestemt frihedsberøvelsescenter, er i strid med chartrets artikel 4 (62). Garantier fra andre instanser skal den derimod undersøge grundigt med hensyn til deres pålidelighed (63).
116. Ifølge den forelæggende rets oplysninger ønskede den med meddelelsen til den maltesiske ret at give udtryk for, at den i henhold til denne retspraksis har godkendt garantien. I meddelelsen refererede den derfor udtrykkeligt til den pågældende passage i en af de relevante domme (64).
117. Allerede på grund af denne henvisning er det overraskende, at den maltesiske ret uden yderligere forespørgsel lagde til grund, at den udstedende judicielle myndighed ikke havde godkendt garantien.
118. Derudover er den maltesiske ret imidlertid sandsynligvis blevet offer for et oversættelsesproblem. Den støttede sin konstatering af, at den udstedende judicielle myndighed ikke havde godkendt garantien, på, at den rumænske ret i den engelske oversættelse af sin meddelelse udtrykte sin holdning med verbet »to approve« i stedet for med verbet »to endorse«. Faktisk anvendes i den engelske version af de pågældende domme fra Domstolen verbet »to endorse« (65). Imidlertid anvendes i den franske version, som Domstolen har drøftet, verbet »approuver« og i den rumænske oversættelse verbet »a aproba«. Hvis den rumænske ret i sin erklæring fulgte den rumænske oversættelse af retspraksis og anvendte verbet »a aproba«, er det nærliggende, at verbet »to approve« blev anvendt i den engelske oversættelse, uden at der dermed mentes noget andet end godkendelse i henhold til Domstolens praksis.
119. Oversættelsesproblemer kan faktisk ofte påvirke fortolkningen og anvendelsen af Domstolens praksis. Formelt er det alene en doms version på processproget, der er bindende; for de to relevante domme i den foreliggende sag (66) er dette den tyske version. Domstolens dommere har imidlertid ikke diskuteret og i fællesskab verificeret hverken denne version eller den engelske, maltesiske eller rumænske version. Det er derfor kun den franske version, der er virkelig pålidelig, eftersom Domstolen drøftede og skrev dommen på dette sprog.
120. Med hensyn til samarbejdet mellem judicielle myndigheder i forbindelse med en europæisk arrestordre skal en myndigheds erklæring desuden ofte oversættes, før den kan anvendes af den anden judicielle myndighed. Dette kan give anledning til yderligere fejl.
121. Derfor må de involverede judicielle myndigheder ikke stille for store krav til anvendelsen af bestemte begreber. Tværtimod skal de i tilfælde af tvivl om betydningen af udsagn med relevans for afgørelsen fremsende en forespørgsel i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde.
2. Anvendelige niveauer for grundlæggende rettigheder
122. Med hensyn til de højere niveauer for grundlæggende rettigheder, som omtales i det syvende spørgsmåls anden del, har Domstolen allerede flere gange fastslået, at medlemsstaterne ikke kan kræve et nationalt beskyttelsesniveau for grundlæggende rettigheder, der er højere end det, der er sikret ved EU-retten (67).
123. Navnlig har Domstolen fastslået, at selv om det er muligt for medlemsstaterne for deres eget fængselssystem at fastsætte minimumskrav til forholdene under frihedsberøvelse, der er højere end de minimumskrav, der følger af chartrets artikel 4 og EMRK’s artikel 3, således som disse bestemmelser fortolkes af Menneskerettighedsdomstolen, kan en medlemsstat imidlertid som fuldbyrdende medlemsstat kun underlægge overgivelsen til den udstedende medlemsstat af en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, en betingelse om overholdelse af sidstnævnte krav og ikke om overholdelse af de krav, der følger af den fuldbyrdende medlemsstats nationale ret. Den modsatte løsning vil nemlig, idet der rejses tvivl om den ensartede anvendelse af det niveau til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i EU-retten, indebære en tilsidesættelse af principperne om gensidig tillid og gensidig anerkendelse, som rammeafgørelse 2002/584 tilsigter at forankre, og dermed hindre effektiviteten af denne rammeafgørelse (68).
124. For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at der skal tages hensyn til de særlige aspekter i den dømtes person, som den maltesiske ret har fremhævet, f.eks. hans alder, for at forhindre overtrædelse af chartrets artikel 4 på grund af frihedsberøvelsen. Denne risiko skal nemlig bedømmes under hensyntagen til samtlige omstændigheder i sagen, herunder bl.a. varigheden af den pågældende tilstand, de fysiske eller psykiske virkninger heraf samt i visse tilfælde af offerets køn, alder og helbredstilstand (69). Det er imidlertid ikke foreneligt med behandlingen af fuldbyrdelsessagen som en hastesag i henhold til artikel 17, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, at den fuldbyrdende judicielle myndighed forud for overgivelsen forlanger vished for dette hensyn for hele frihedsberøvelsesperioden (70). Med forbehold for konkrete indikationer af, at den eftersøgtes grundlæggende rettighed i henhold til chartrets artikel 4 overtrædes, skal den fuldbyrdende judicielle myndighed tværtimod have tillid til de kompetente judicielle myndigheder i den udstedende medlemsstat.
3. Foreløbig konklusion
125. Artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med chartrets artikel 4 vedrørende forbuddet mod umenneskelig eller nedværdigende behandling, skal derfor fortolkes således, at den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke kan afslå at fuldbyrde den europæiske arrestordre på grundlag af oplysninger om forholdene under frihedsberøvelse i den udstedende medlemsstat, som den udstedende judicielle myndighed ikke har haft lejlighed til at udtale sig om, og skal i tilfælde af tvivl om rækkevidden af denne myndigheds erklæringer rette forespørgsel til den pågældende myndighed. Desuden må den fuldbyrdende judicielle myndighed i forbindelse med beskyttelsen af Unionens grundlæggende rettigheder ikke anvende et højere niveau end det, der følger af EU-retten og navnlig chartret.
V. Forslag til afgørelse
126. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov, Rumænien) på følgende måde:
»1) Et endeligt afslag på fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i henhold til Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, som ændret ved rammeafgørelse 2009/299/RIA, i en medlemsstat hindrer ikke andre medlemsstaters fuldbyrdende judicielle myndigheder i at fuldbyrde arrestordren. Dog skal den udstedende judicielle myndighed og, såfremt de skal behandle denne arrestordre, også de andre fuldbyrdende judicielle myndigheder prøve, om afslaget på fuldbyrdelse med rette støttes på præmisser, som er til hinder for en fuldbyrdelse af arrestordren i andre medlemsstater.
2) Den udstedende judicielle myndighed er berettiget til at kontrollere, om den fuldbyrdende judicielle myndigheds afslag på overgivelse er foreneligt med EU-retten, uden at forelægge spørgsmålet for Domstolen, såfremt dens afgørelse kan appelleres ifølge de nationale retsregler.
3) Artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder tillader ikke den fuldbyrdende judicielle myndighed at afslå overgivelse af en dømt person med henblik på fuldbyrdelse af den i Rumænien afsagte fængselsstraf alene af den grund, at protokollen om edsaflæggelsen for en dommer, som deltog i domfældelsen, ikke kan findes, og en anden deltagende dommer aflagde sin ed som offentlig anklager.
4) Artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og chartrets artikel 47, stk. 2, skal således fortolkes således, at den udstedende og den fuldbyrdende judicielle myndighed i tilfælde af indikationer af en reel risiko for overtrædelse af den eftersøgtes grundlæggende rettigheder i henhold til EU-retten som følge af fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre, som følger af en afgørelse fra kommissionen til kontrol af Interpols sager, skal prøve, om arrestordren fortsat kan fuldbyrdes.
5) Rammeafgørelse 2002/584 og princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, begrunder ikke deltagelsesrettigheder for den udstedende judicielle myndighed i sagen for den fuldbyrdende judicielle myndighed, som går ud over det, der er fastsat i rammeafgørelsens artikel 8 og artikel 15, stk. 2 og 3.
6) Artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med chartrets artikel 4 vedrørende forbuddet mod umenneskelig eller nedværdigende behandling, skal fortolkes således, at den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke kan afslå at fuldbyrde den europæiske arrestordre på grundlag af oplysninger om forholdene under frihedsberøvelse i den udstedende medlemsstat, som den udstedende judicielle myndighed ikke har haft lejlighed til at udtale sig om, og skal i tilfælde af tvivl om rækkevidden af denne myndigheds erklæringer rette forespørgsel til den pågældende myndighed. Desuden må den fuldbyrdende judicielle myndighed i forbindelse med beskyttelsen af Unionens grundlæggende rettigheder ikke anvende et højere niveau end det, der følger af EU-retten og navnlig chartret.«