Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 29. februar 2024 (1)
Forenede sager C-758/22 og C-759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C-758/22)
Sächsische Ärzteversorgung (C-759/22)
mod
Deutsche Bundesbank
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – økonomisk og monetær politik – forordning (EU) 2018/231 – statistisk rapportering til Den Europæiske Centralbank (ECB) – erhvervsmæssige socialforsikringsordninger – forordning (EU) nr. 549/2013 – det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (ENS) – statistiske rapporteringskrav for pensionskasser – særlige pensionsordninger for de liberale erhverv – obligatorisk medlemskab og obligatoriske bidrag – finansiel formidling udført af pensionskasserne«
1. Disse to anmodninger om præjudiciel afgørelse giver Domstolen lejlighed til at fortolke forordning (EU) 2018/231 (2), som bl.a. bemyndiger Den Europæiske Centralbank (herefter »ECB«) til at indhente detaljerede statistiske oplysninger fra pensionskasserne om deres aktiviteter inden for finansiel formidling.
2. De erhvervsmæssige socialforsikringsordninger (3) er vidt udbredte i Tyskland. Seks enheder af denne type (4) har anlagt sag mod Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank), som har krævet, at de overfører finansielle oplysninger, idet den anser dem for at være underlagt forordning 2018/231 i deres egenskab af pensionskasser. Disse enheder er derimod af den opfattelse, at de er sociale kasser og fonde og derfor er fritaget fra at indberette de krævede oplysninger.
3. Tvisten vedrører fortolkningen af nomenklaturen i det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (herefter »ENS 2010«), som blev vedtaget ved forordning (EU) nr. 549/2013 (5), og hvortil forordning 2018/231 henviser. Fortolkningen af denne nomenklatur er særligt kompliceret, eftersom ENS 2010 indeholder en statistisk klassifikation af økonomien som helhed på grundlag af begreber, hvis retlige betydning ikke altid er let at fastslå. Domstolen har allerede behandlet visse problemer, som er opstået i forbindelse med ENS 2010, i nylige domme (6).
I. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Forordning 2018/231
4. Forordningens artikel 1 (»Definitioner«) fastsætter følgende:
»I denne forordning forstås ved:
1) »pensionskasse« (pension fund, PF): (delsektor S.129 i ENS 2010) består af alle finansielle selskaber og kvasiselskaber, der hovedsagelig beskæftiger sig med finansiel formidling som følge af sammenlægning i puljer af sociale risici og de forsikrede personers behov (socialforsikring). Pensionskasser udbetaler i deres egenskab af socialforsikringsordninger pensionsindkomst og kan yde ydelser ved død og invaliditet.
Nedenstående er ikke omfattet af definitionen:
[…]
f) sociale kasser og fonde (social security funds) som defineret i afsnit 2 117 i ENS 2010
[…]«
5. Artikel 2 (»Faktisk rapporteringspopulation«) har denne ordlyd:
»1. Den faktiske rapporteringspopulation består af de PF’er, som er residente i medlemsstaterne i euroområdet.
2. PF’erne i den faktiske rapporteringspopulation er fuldt indberetningspligtige, medmindre en undtagelse i henhold til artikel 7 finder anvendelse.
[…]«
2. Forordning nr. 549/2013
6. Artikel 1 (»Genstand«) fastsætter følgende:
»1. Ved denne forordning oprettes det europæiske nationalregnskabssystem 2010 (»ENS 2010« eller »ENS«).
2. I ENS 2010 fastlægges der:
a) en metode (bilag A) vedrørende fælles standarder, definitioner, klassifikationer, og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige regnskaber og tabeller til brug for Unionen samt de i artikel 3 foreskrevne resultater
[…]«
7. Kapitel 1 (»Hovedtræk og grundprincipper«) i bilag A til ENS 2010 indeholder disse punkter:
»[…]
1.37 Om en aktivitet er markedsmæssig eller ikkemarkedsmæssig, og dermed om offentlige enheder skal klassificeres i sektoren offentlig forvaltning og service eller i sektoren selskaber, afgøres på grundlag af følgende regel:
En aktivitet anses for at være markedsmæssig, når de tilsvarende varer og tjenester sælges på følgende betingelser:
1) Sælgerne søger at opnå størst mulig fortjeneste på lang sigt og kan frit sælge varer og tjenester til enhver, der er parat til at betale den forlangte pris.
2) Køberne søger i kraft af deres begrænsede midler at opnå størst mulig nytteværdi og køber kun de produkter, som bedst opfylder deres behov til den forlangte pris.
3) Der findes velfungerende markeder, hvortil sælgere og købere har adgang. Et marked kan være velfungerende, selv om disse betingelser ikke er opfyldt i alle henseender.
[…]
1.57 Institutionelle enheder er økonomiske enheder, som er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder. I ENS 2010 opdeles de institutionelle enheder i fem gensidigt udelukkende indenlandske institutionelle sektorer bestående af:
a) ikkefinansielle selskaber
b) finansielle selskaber
c) offentlig forvaltning og service
d) husholdninger
e) nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger.
De fem sektorer udgør tilsammen den samlede indenlandske økonomi. Hver sektor er igen opdelt i delsektorer. Ved hjælp af ENS 2010 er det muligt at opstille et komplet sæt strøm- og statuskonti for hver sektor og delsektor samt for den samlede økonomi. Ikkeresidente enheder kan indgå i et samspil med disse fem indenlandske sektorer, og samspillet vises mellem de fem indenlandske sektorer og en sjette institutionel sektor: udlandet.
[…]«
8. Kapitel 2 (»Enheder og deres gruppering«) i bilag A til ENS 2010 indeholder disse punkter:
»[…]
DE INSTITUTIONELLE ENHEDER
2.12 Definition: En institutionel enhed er en økonomisk enhed, der er kendetegnet ved fri beslutningsret i udøvelsen af dens hovedfunktion. En resident enhed betragtes som en institutionel enhed i det økonomiske område, hvor den har sit økonomiske interessecentrum, hvis den har fri beslutningsret og enten fører et fuldstændigt regnskab eller kan udarbejde et fuldstændigt regnskab.
[…]
DE INSTITUTIONELLE SEKTORER
[…]
2.34 Figur 2.1 viser, hvordan enhederne fordeles på hovedsektorer. For at bestemme, til hvilken sektor en enhed, der er resident, og som ikke er en husholdning, henregnes ifølge figuren, er det nødvendigt at bestemme, om den kontrolleres af den offentlige forvaltning og service eller ej, og om den er markedsproducent eller ikkemarkedsproducent.
Finansielle selskaber (S.12)
[…]
Finansielle formidlere
[…]
2.59 Forsikringsselskabers og pensionskassers hovedfunktion består i sammenlægning af risici i puljer. Disse institutioners passiver er forsikrings- og pensionsordninger og ordninger med standardiserede garantier (AF.6). Modstykket til passiver er investeringer, som foretages af forsikringsselskaberne og pensionskasserne, som fungerer som finansielle formidlere.
[…]
Offentlig forvaltning og service (S.13)
2.111 Definition: Sektoren offentlig forvaltning og service (S.13) består af institutionelle enheder, som er ikkemarkedsproducenter, hvis produktion er bestemt for individuelt og kollektivt forbrug og finansieret af obligatoriske betalinger foretaget af enheder, som henhører under andre sektorer, og institutionelle enheder, der hovedsagelig beskæftiger sig med omfordeling af nationalindkomsten og ‑formuen.
[…]
Sociale kasser og fonde (S.1314)
2.117 Definition: Delsektoren sociale kasser og fonde omfatter institutionelle enheder på centralt, delstats- og lokalt niveau, hvis hovedaktivitet er at levere sociale ydelser, og som opfylder følgende to kriterier:
a) visse grupper af befolkningen er ved lov eller administrative bestemmelser forpligtet til at være medlem af ordningen eller til at indbetale bidrag, og
b) ansvaret for institutionens forvaltning, hvad angår indbetaling og godkendelse af bidrag og ydelser, påhviler den offentlige forvaltning og service, uafhængigt af dens rolle som tilsynsførende organ eller arbejdsgiver.
Der er sædvanligvis ingen direkte forbindelse mellem de bidrag, der indbetales af et medlem, og den risiko, som den pågældende er udsat for.«
9. Disse punkter fremgår af kapitel 3 (»Produkttransaktioner og transaktioner i ikkeproducerede aktiver«) i bilag A til ENS 2010:
»[…]
Produktion (P.1)
[…]
3.17 Definition: Markedsmæssig produktion omfatter de produkter, der afsættes på markedet, eller som er beregnet for afsætning på markedet.
3.18 Markedsmæssig produktion omfatter:
a) produkter, der er solgt til økonomisk signifikante priser
[…]
3.19 Definition: Økonomisk signifikante priser er priser, som har en væsentlig indflydelse på de mængder af produkter, som producenterne er villige til at levere, og på de mængder af produkter, som køberne ønsker at aftage. Der er tale om sådanne priser, når følgende to forudsætninger er opfyldt:
a) producenten har et incitament til at tilpasse udbuddet enten med det formål at opnå fortjeneste på lang sigt eller som minimum at få dækket sine kapitalomkostninger og andre omkostninger, og
b) forbrugerne kan frit vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser.
Ikkeøkonomisk signifikante priser kan forventes at blive opkrævet for at sikre en vis indtægt eller mindske den uforholdsmæssigt store efterspørgsel, der kan forekomme, når tjenester tilbydes helt gratis.
Den økonomisk signifikante pris på et produkt defineres ud fra den institutionelle enhed og den lokale faglige enhed, som har produceret produkterne. For eksempel gælder, at al produktion, som personlige foretagender ejet af husholdninger sælger til andre institutionelle enheder, sælges til økonomisk signifikante priser, dvs. betragtes som markedsmæssig produktion. For en række andre institutionelle enheders produktion gælder, at for at fastslå om en markedsmæssig aktivitet udføres til økonomisk signifikante priser, anvendes et kvantitativt kriterium (50%-kriteriet) baseret på forholdet mellem omsætning og produktionsomkostninger. For at være markedsproducent skal enhedens omsætning dække mindst 50% af dens omkostninger over en sammenhængende flerårig periode.
[…]
3.24 Definition: Markedsproducenter er lokale faglige enheder eller institutionelle enheder, hvis produktion hovedsagelig er markedsmæssig.
Hvis en lokal faglig enhed eller institutionel enhed er markedsproducent, er dens hovedproduktion pr. definition markedsmæssig, da begrebet markedsmæssig produktion defineres, efter at den lokale faglige enhed og den institutionelle enhed, som har produceret produkterne, er blevet klassificeret efter kriterierne markedsmæssig, til eget brug og ikkemarkedsmæssig produktion.
[…]
3.26 Definition: Ikkemarkedsproducenter er lokale faglige enheder eller institutionelle enheder, hvis produktion hovedsagelig leveres gratis eller til priser, som ikke er økonomisk signifikante.«
10. Kapitel 17 (»Socialforsikring, der omfatter pensioner«) i bilag A til ENS 2010 indeholder dette punkt:
»[…]
PENSIONER
[…]
Socialsikringspensioner
17.43 Definition: Socialsikringspensioner er aftalebaserede forsikringsordninger, hvor offentlig forvaltning og service gør det obligatorisk for ydelsesmodtagerne som deltagere i en socialforsikringsordning at forsikre sig mod alderdom og andre alderdomsrelaterede risici, herunder invaliditet, sygdom osv. Sådanne socialsikringspensioner ydes af offentlig forvaltning og service.
[…]«
11. I kapitel 20 (»Konti for offentlig forvaltning og service«) i bilag A til ENS 2010 anføres følgende:
»[…]
Offentlige enheder
[…]
20.10 Ud over denne hovedforvaltningsenhed er der forvaltningsenheder med særskilt juridisk identitet og stor grad af autonomi, herunder handlefrihed med hensyn til mængden og sammensætningen af deres udgifter og en direkte indtægtskilde, f.eks. øremærkede skatter. Sådanne enheder oprettes ofte for at udføre bestemte funktioner, f.eks. vejanlæg eller ikkemarkedsmæssig produktion af sundheds-, uddannelses- eller forskningstjenester. Disse enheder anses for at være særskilte forvaltningsenheder, hvis de fører et fuldstændigt sæt regnskaber, ejer varer eller aktiver for egen regning, udøver ikkemarkedsmæssige aktiviteter, som de er retligt ansvarlige for, og kan påtage sig forpligtelser og indgå kontrakter. Sådanne enheder (sammen med nonprofitinstitutioner, der kontrolleres af det offentlige) kaldes »enheder uden for budgettet«, fordi de har særskilte budgetter og modtager overførsler i væsentligt omfang fra hovedbudgettet, og fordi deres primære finansieringskilder suppleres af egne indtægtskilder, der falder uden for hovedbudgettet. Disse enheder uden for budgettet klassificeres i sektoren offentlig forvaltning og service, medmindre de overvejende er markedsproducenter, der kontrolleres af en anden offentlig enhed.
[…]
20.12 Sociale kasser og fonde er offentlige enheder, der som opgave har at varetage socialsikringsordninger. Socialsikringsordninger er socialforsikringsordninger, der dækker hele eller en stor del af samfundet som helhed, og som er gjort obligatoriske og kontrolleres af det offentlige. Sociale kasser og fonde er institutionelle enheder, hvis de er organiseret særskilt fra offentlige enheders andre aktiviteter, holder deres aktiver og passiver adskilt fra disse og foretager finansielle transaktioner for egen regning.
[…]
Pensionskasser
20.38 Pensionsordninger i arbejdsgiverregi er ordninger, der er etableret for at sikre deltagerne pensionsydelser, og som er baseret på en aftale mellem arbejdsgiveren og arbejdstageren. De omfatter fondsbaserede, ikkefondsbaserede og delvis fondsbaserede ordninger.
20.39 En bidragsdefineret ordning, der er oprettet af en offentlig enhed, behandles ikke som en social sikringsordning, hvor der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af pensionsrettighederne, og hvor størrelsen af pensionsudbetalingerne er usikker, fordi den afhænger af aktivernes forrentning. Følgelig anses den enhed, der forvalter ordningen – samt pensionskassen selv, hvis det er en særskilt institutionel enhed – for at være et finansielt selskab og klassificeres i delsektoren forsikringsselskaber og pensionskasser.
[…]«
B. National ret
12. I delstaten Bayern gælder Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (7). I henhold til denne lov er erhvervsmæssige socialforsikringsordninger:
– Offentligretlige organer med retsevne.
– De skal opfylde betingelserne for, at deres medlemmer kan fritages fra forsikringspligten hos den lovpligtige pensionsforsikring (artikel 28, stk. 3, i Bayerns lov om offentlige pensionsordninger).
– De må kun drive almennyttig virksomhed og kun anvende deres midler samt formue til at opfylde deres opgave (artikel 9, stk. 1 og 3, i Bayerns lov om offentlige pensionsordninger).
– De skal afholde deres administrationsudgifter inklusive udbetalinger til de ansatte og ydelsesmodtagerne af egne midler (artikel 9, stk. 2, første punktum, i Bayerns lov om offentlige pensionsordninger).
– Langt de fleste af deres medlemmer er, eftersom de udøver deres erhverv i delstaten Bayern, ved lov forpligtet til medlemskab (8). Fritagelse fra det obligatoriske medlemskab er kun tilladt i undtagelsestilfælde (9).
– Fratrådte obligatoriske medlemmer kan i henhold til vedtægterne forblive frivillige medlemmer (10) for at erhverve pensionsrettigheder for samme bidrag som obligatoriske medlemmer.
– De regulerer opkrævning af bidrag eller afgifter til finansiering af deres opgaver samt betingelserne, arten, størrelsen og bortfaldet af pensionsrettigheder ved vedtægter inden for lovens rammer (11).
– Deres vedtægter kan tillade, at medlemmerne indbetaler ekstra bidrag for at øge pensionsrettighederne, såfremt summen af ekstra betalinger og obligatoriske betalinger ikke overskrider det ved lov fastsatte loft for bidrag (12).
13. I delstaten Sachsen finder Sächsisches Heilberufekammergesetz (13) og Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung (14) anvendelse. Så vidt det fremgår af forelæggelseskendelsen i sag C-759/22 afviger indholdet af disse bestemmelser ikke væsentligt eller med hensyn til erhvervsmæssige socialforsikringsordninger fra de bestemmelser, der er relevante for sag C-758/22.
14. Den forelæggende ret fremhæver følgende kendetegn ved Säschische Ärtzeversorgung (lægernes pensionskasse i delstaten Sachsen):
– Der er tale om en institution under Sächsische Landesärztekammer (delstaten Sachsens lægeforening) med begrænset retsevne, som varetager pensionsordninger for medlemmerne af denne forening og medlemmerne af Landestierärztekammer (delstaten Sachsens dyrlægeforening) (15).
– De obligatoriske medlemmer af delstatens læge- og dyrlægeforening er ved lov obligatoriske medlemmer hos Säschische Ärtzeversorgung i henhold til vedtægterne (16).
– Disse obligatoriske medlemmer omfatter principielt alle læger og dyrlæger, som har tilladelse til at virke i delstaten Sachsen og praktiserer eller har deres primære bopæl i delstaten.
– Säschische Ärtzeversorgung beskæftiger sig som organ med begrænset retsevne under Sächsische Landesärztekammer hovedsagelig med socialforsikring i form af finansiel formidling som beskrevet i artikel 1, nr. 1), første og andet punktum, i forordning (EU) 2018/231, idet den yder bidragsfinansieret, alders-, efterlevende- og invaliditetspension til sine medlemmer.
– Säschische Ärtzeversorgung fører et fuldstændigt regnskab (vedtægternes § 8). Säschische Ärtzeversorgung er ganske vist ikke en juridisk enhed, men er organisatorisk og økonomisk selvstændig i forhold til foreningen og har en vidtgående autonomi. Säschische Ärtzeversorgung udfører sine opgaver i henhold til loven og vedtægterne med egne organer og under eget ansvar og med egne midler, som er adskilt fra foreningens aktiver. I denne forbindelse driver Säschische Ärtzeversorgung økonomisk virksomhed, kan have rettigheder og være underlagt pligter, deltage i retshandler og indgå forpligtelser, som den hæfter for med sine aktiver.
II. Faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
A. Sag C-758/22
15. Ved skrivelse af 7. september 2019 og af 25. marts 2019 meddelte Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank) fire bayerske enheder, at de i henhold til artikel 1 og 2 i forordning 2018/231 er underlagt de statistiske rapporteringskrav som pensionskasser og fra skæringsdagen den 30. september 2019 hvert kvartal skal indberette nærmere betegnede oplysninger om deres finansielle forhold til sagsøgte.
16. En anden sagsøgende enhed blev ved næsten enslydende skrivelser fra sagsøgte af 12. november 2018 og 17. juni 2019 pålagt en årlig indberetning af oplysninger af mindre omfang.
17. Enhederne anlagde forvaltningsretlige søgsmål, hvormed de nedlagde påstand om ophævelse af de respektive meddelelser og subsidiært, at det blev fastslået, at de ikke udgør rapporteringsenheder.
18. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main, Tyskland) forkastede ved dom af 4. november 2021 påstandene og anførte, at sagsøgerne er pensionskasser som defineret i artikel 1, nr. 1), i forordning (EU) 2018/231 og udgør rapporteringsenheder i henhold til samme forordnings artikel 2, stk. 1.
19. De sagsøgende socialforsikringsordninger iværksatte direkte revisionsappel til prøvelse af dommen i første instans ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland).
20. Med deres appeller har de sagsøgende socialforsikringsordninger gjort gældende, at de ikke er markedsproducenter, at deres obligatoriske ydelser udgør den største del af deres produktion, og at de ikke sælges til økonomisk signifikante priser. Således kan de obligatoriske medlemmer ikke frit vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser, sådan som det kræves i punkt 3.19, stk. 1, litra b), i bilag A til forordning nr. 549/2013. 50%-reglen i punkt 3.19, stk. 3, i bilag A til forordning nr. 549/2013 er ikke relevant, idet den kun tjener til fastsættelse af produktionsværdien. I hvert fald hører sagsøgerne ligesom den lovpligtige pensionsforsikring under sociale kasser og fonde.
B. Sag C-759/22
21. De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen er i det væsentlige, med forbehold af hver sags særlige kendetegn, sammenfaldende med de faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i sag C-758/22.
C. Præjudicielle spørgsmål
22. På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) anmodet Domstolen om at besvare følgende præjudicielle spørgsmål, som er identiske i de to sager:
»1) a) Kræver [punkt] 3.19, stk. 1, litra b), i bilag A til ENS-forordningen, at alle forbrugere af de af producenten tilbudte produkter frit kan vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser?
Såfremt dette besvares benægtende:
b) Er det i tilfælde, hvor det store flertal af disse forbrugere uden at have en sådan beslutningsfrihed modtager produkter fra producenten i et omfang svarende til mere end halvdelen af dennes produktionsværdi på grundlag af et lovbestemt obligatorisk medlemskab og skal betale obligatoriske bidrag i en størrelse, der er fastsat af producenten, tilstrækkeligt for at opfylde bestemmelsens krav, at et mindretal har mulighed for frivilligt at melde sig ind hos producenten og har gjort brug af denne mulighed for at modtage produkterne mod samme bidrag som de obligatoriske medlemmer?
2) Foreligger der altid en markedsmæssig produktion til økonomisk signifikante priser som omhandlet i [punkt] 3.17[-]3.19 i bilag A til ENS-forordningen, hvis det i [punkt] 3.19, stk. 3, tredje og fjerde punktum, i bilag A til ENS-forordningen definerede »50%-kriterium«, som indebærer, at enhedens omsætning dækker mindst 50% af dens omkostninger over en sammenhængende flerårig periode, er opfyldt, eller skal dette kriterium ikke forstås som en (i sig selv) tilstrækkelig betingelse, men derimod som en nødvendig betingelse, der føjer sig til de to betingelser, der er fastsat i [punkt] 3.19, stk. 1, andet punktum, litra a) og b), i bilag A til ENS-forordningen?
3) Skal der ved prøvelsen af, om institutionelle enheder er markedsproducenter i henhold til [punkt] 3.24 i bilag A til ENS-forordningen, foruden [punkt] 3.17, 3.19 og 3.26 i bilag A til ENS-forordningen også ske anvendelse af de yderligere krav, der er fastsat i [punkt] 1.37, stk. 2, i bilag A til ENS-forordningen?
4) a) Er det i henhold til [punkt] [2.107] i bilag A til ENS-forordningen en obligatorisk betingelse for at klassificere en institutionel enhed i delsektor S.129, at alle dens ydelser til samtlige deltagere sker på grundlag af en aftale?
Såfremt dette er tilfældet:
b) Er kravet om et aftalemæssigt grundlag for ydelsen i denne forstand allerede opfyldt, hvis den institutionelle enheds obligatoriske medlemskab, obligatoriske bidrag og obligatoriske ydelser ganske vist er fastsat af det offentlige gennem vedtægter, men også obligatoriske medlemmer gennem frivillige bidrag kan opnå ret til supplerende ydelser?
5) Skal artikel 1, nr. 1), tredje punktum, litra f), i forordning (EU) nr. 2018/231 fortolkes således, at den kun undtager de institutionelle enheder fra begrebet pensionskasser i denne bestemmelses første punktum, som opfylder begge de i [punkt] 2.117 i bilag A til ENS-forordningen nævnte kriterier, eller omfatter denne undtagelse også andre institutionelle enheder, som i henhold til [punkt] 17.43 i bilag A til ENS-forordningen skal anses for socialforsikringspensioner, uden at opfylde alle kravene i [punkt] 2.117 i bilag A til ENS-forordningen?
6) a) Betegner begrebet offentlig forvaltning og service i [punkt] 2.117, litra b), og [punkt] 17.43 i bilag A til ENS-forordningen kun den pågældende hovedforvaltningsenhed, eller omfatter det også pensionskasser med ret til selvforvaltning og selvstændigt regnskab, som er oprettet på lovmæssigt grundlag, er juridisk selvstændige, organiseret på basis af obligatorisk medlemskab og bidragsfinansierede?
Såfremt sidstnævnte er tilfældet:
b) Indebærer ansvaret for institutionens forvaltning hvad angår indbetaling og godkendelse af bidrag og ydelser, i [punkt] 2.117, litra b), i bilag A til ENS-forordningen en beløbsmæssig fastlæggelse, eller er det tilstrækkeligt, hvis en lov regulerer de risici, der som minimum skal sikres, og minimumsniveauet for sikringen samt principper og grænser for opkrævningen af bidrag, men overlader beregningen af bidrag og ydelser til pensionskassen inden for denne ramme?
c) Omfatter begrebet offentlig enhed som omhandlet i [punkt] 20.39 i bilag A til ENS-forordningen kun institutionelle enheder, som opfylder samtlige krav i [punkt] 20.10 og 20.12 i bilag A til ENS-forordningen?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
23. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 15. december 2022. Som følge af ligheden mellem dem blev de to sager forenet.
24. ECB, Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank), Bayerische Ärzteversorgung, som repræsentant for de fem bayerske pensionskasser, Sächsische Ärzteversorgung og Europa-Kommissionen har indgivet indlæg. Alle disse parter deltog i retsmødet den 13. december 2023.
IV. Bedømmelse
25. Før jeg konkret besvarer de forelagte præjudicielle spørgsmål, vil det være hensigtsmæssigt at redegøre for, hvorfor pensionskasser på grund af deres relevans for medlemsstaternes økonomiske og monetære politik er underlagt visse rapporteringskrav. Tilsvarende vil jeg indledningsvis behandle kendetegnene ved pensionsordningerne i Tyskland, for så vidt som det er relevant for disse præjudicielle forelæggelser, samt de væsentligste karakteristika ved ENS 2010.
A. Pensionskassernes økonomiske betydning
26. Pensionskasserne spiller en vigtig rolle i eurozonens økonomi og i Den Europæiske Union som helhed, idet de giver husholdninger mulighed for at spare op til deres pension og samtidig bidrager til en effektiv allokering af store mængder kapital.
27. Efter finanskrisen i 2008 er pensionskassernes aktiver vokset og udgør ifølge visse vurderinger mere end 3 bio. EUR. Ifølge disse vurderinger er deres procentandel af eurozonens BNP næsten fordoblet, idet den er vokset fra 13% i 2008 til mere end 25% i dag (17).
28. De aktiver, som pensionsfondene investerer mest i, er andele i investeringsforeninger og gældsværdipapirer. Andre investeringer i mindre omfang omfatter aktier og ejerandele, finansielle derivater, sedler og mønt samt lån (18).
29. Hullerne i de tilgængelige data og den manglende sammenlignelighed mellem landene har gjort det vanskeligt at fastslå pensionskassernes betydning for gennemførelsen af den monetære politik og risiciene i forbindelse med pensionskassernes investeringsadfærd og deres sammenhæng med det øvrige finansielle system og realøkonomien.
30. Derfor er det ifølge ECB af afgørende betydning at råde over harmoniserede statistikker af høj kvalitet om pensionskasserne i eurozonen, hvilket er forklaringen på den lovgivning, der er vedtaget vedrørende indberetning af detaljeret statistisk information.
31. Oprindeligt henhørte pensionskasserne i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning (EF) nr. 2533/98 (19) ikke under det, der blev betegnet som »referencerapporteringspopulationen« (20). ECB anbefalede (21) imidlertid, at de blev omfattet heraf, hvilket blev gennemført ved forordning (EF) nr. 951/2009 (22).
32. Der blev fremsat følgende argumenter til støtte for denne ændring:
– Referencerapporteringspopulationen burde omfatte hele sektoren finansielle selskaber, navnlig forsikringsselskaber og pensionskasser, som udgør den næststørste delsektor i denne sektor målt i finansielle aktiver.
– Det er sandsynligt, at den stadigt større bevidsthed om de økonomiske konsekvenser af lang levetid og tendensen til at vælge kapitalpensioner vil øge denne delsektors betydning for fastlæggelsen af ECB’s politikker.
– Enhederne i denne delsektor forvalter deres porteføljer langt mere aktivt end tidligere, hvilket øger deres betydning for den monetære politik.
33. Efter at pensionskasser blev omfattet af referencerapporteringspopulationen, blev de ved forordning 2018/231 pålagt forpligtelser til at indberette statistiske rapporter til centralbankerne i eurozonen (23). Derfor er ECB velunderrettet om pensionskassernes rolle i den pengepolitiske transmissionsmekanisme.
34. I retsmødet bekræftede ECB, at forordning 2018/231 nu giver mulighed for, at den til brug for sine afgørelser råder over detaljerede kvartalsmæssige statistikker om pensionskassernes finansielle aktivitet. Tidligere kunne ECB kun – indirekte og årligt – indhente statistikker om pensionskassernes aktiver, men ikke om deres passiver.
B. Pensioner i Tyskland
35. Der findes forskellige systemer (søjler) for pensionsforsikring i Tyskland. Den generelle ordning er den pensionsforsikring, der er fastsat som en gren af den sociale sikring, men der findes også andre ordninger (24), herunder socialforsikringsordningerne for bestemte erhverv (25).
36. De erhvervsmæssige socialforsikringsordninger er reguleret ved den gældende lovgivning i hver delstat. Delstaterne autoriserer sædvanligvis de erhvervsmæssige socialforsikringsordninger efter anmodning fra de faglige foreninger, idet de oprettes som selvstændige offentligretlige organer eller som fonde under de faglige foreninger, der styrer dem. De heraf omfattede erhverv er ikke identiske i alle delstater.
37. De erhvervsmæssige socialforsikringsordninger finansieres af bidrag fra deres medlemmer, som er fritaget fra at bidrage til den generelle socialsikringsordning. Med de midler, der tilvejebringes gennem disse bidrag, opnår de yderligere fortjeneste ved at investere dem på kapitalmarkederne ligesom enhver anden finansiel formidler.
38. Udøverne af et erhverv er forpligtede til at være medlemmer af socialforsikringsordningen fra det tidspunkt, hvor den oprettes i den delstat, hvor de arbejder, og skal betale et obligatorisk bidrag, som de kan supplere med en frivillig betaling. Personer, der indstiller deres erhvervsaktivitet, kan frivilligt forblive medlemmer af socialforsikringsordningen. Ved fastsættelsen af bidragene sondrer socialforsikringsordningerne ikke mellem obligatorisk og frivilligt medlemskab.
39. De erhvervsmæssige socialforsikringsordninger finansierer pensionerne med medlemmernes bidrag. De opererer dermed på grundlag af princippet om risikofordeling: Deres bestyrelser fastsætter bidragsbeløbene og parametrene for beregningen af de pensioner, som de skal udbetale til medlemmerne.
40. Driftsudgifterne dækkes af de erhvervsmæssige socialforsikringsordninger selv, som ikke modtager nogen offentlig finansiering eller støtte. Det er bl.a. dette forhold, der adskiller dem fra den generelle pensionsordning inden for den sociale sikring, hvis underskud dækkes af statskassen.
41. De pensionskasser, der er oprettet af de tyske erhvervsmæssige socialforsikringsordninger, har en væsentlig betydning. Konkret fremgår det af visse vurderinger, at de fem bayerske socialforsikringsordninger i sag C-758/22 i 2022 havde investeringer for 106 800 mio. EUR, mens socialforsikringsordningen i Sachsen (sag C-759/22) havde investeringer for 4 700 mio. EUR (26).
42. I retsmødet oplyste Bundesbank (den tyske centralbank), at de seks sagsøgende socialforsikringsordninger havde afvist at indberette detaljeret statistisk information til ECB hvert kvartal i henhold til forordning 2018/231. De øvrige lignende tyske enheder har accepteret deres kvalificering som pensionskasser og overført denne information.
C. Fortolkningen af nomenklaturen i ENS 2010
43. Med henblik på at fastslå, hvilke pensionskasser der skal indberette detaljeret statistisk information til ECB, henviser forordning 2018/231 til de begreber, der er fastsat i ENS 2010 ved forordning nr. 549/2013.
44. ENS 2010 er en statistisk nomenklatur, der er fastsat i bilag A til forordning nr. 549/2013. Der er tale om »et internationalt kompatibelt regnskabssystem til systematisk og detaljeret beskrivelse af en samlet økonomi (f.eks. en region, et land eller en række lande), dens bestanddele og sammenhæng med andre samlede økonomier« (27).
45. Domstolen har udtalt sig om ENS 2010 og fastslået, at:
– »[…] ENS 2010 opstiller en referenceramme, der til brug for Unionen og navnlig med henblik på definitioner og forvaltningen af Unionens økonomiske og sociale politik, skal anvendes ved udarbejdelsen af medlemsstaternes regnskaber. I denne henseende fremgår det af 3. betragtning til den nævnte forordning, at disse regnskaber bør udarbejdes på grundlag af ét enkelt sæt principper, der ikke giver mulighed for forskellige fortolkninger, således at der kan opnås sammenlignelige resultater« (28).
– »Som det fremgår af […] artikel 1 [i forordning nr. 549/2013], fastlægger ENS 2010 en metode, der fremgår af bilag A, som navnlig vedrører fælles definitioner og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige national- og regionalregnskaber og tabeller til brug for Unionen. I overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 549/2013 skal medlemsstaterne fremsende disse regnskaber til Kommissionen (Eurostat)« (29).
46. Idet ENS er et statistisk instrument, skal det ved fortolkningen heraf tages i betragtning, at de begreber, som anvendes heri, ikke altid er sammenfaldende med de tilsvarende administrative begreber. Endvidere anføres det i forordning nr. 549/2013, at »d) Begreberne i ENS [sædvanligvis] adskiller sig […] fra de tilsvarende administrative begreber af følgende grunde: […] De administrative begreber er som regel ikke de mest velegnede til økonomiske analyser og vurdering af økonomisk politik« (30).
47. Begreberne og udtrykkene i ENS 2010 afspejler et globalt økonomisk perspektiv og kan ikke læses isoleret og bogstaveligt. Kun hvis de fortolkes efter systematiske og formålsorienterede kriterier, er det muligt at afdække den logik, der ligger til grund for dem (31). Det skal endvidere tages i betragtning, at definitionerne i ENS er suppleret af indikatorer som vejledning til at efterprøve, om deres elementer er opfyldt, og med figurer, der forbinder de undersøgelsesfaser, som følger af de individuelle definitioner.
48. Konkret skal punkterne i forskellige kapitler, når de behandler det samme spørgsmål og forfølger det samme formål, på trods af redaktionelle variationer »fortolkes gensidigt og skal anses for at udgøre én og samme bestemmelse« (32).
49. I henhold til ENS 2010 skal enhver institutionel enhed (33) være knyttet til en af de fem gensidigt udelukkende nationale sektorer (ikkefinansielle selskaber, finansielle selskaber, offentlig forvaltning og service, husholdninger og nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger) (34).
50. De præjudicielle spørgsmål vedrører disse fem sektorer, som er anført i bilag A (35):
– Sektoren finansielle selskaber (S.12), hvoraf finansielle formidlere såsom forsikringsselskaber (S.128) og pensionskasser (S.129) udgør en delsektor.
– Sektoren offentlig forvaltning og service (S.13), som bl.a. omfatter delsektoren sociale kasser og fonde (S.1314).
D. Det fjerde, det femte og det sjette præjudicielle spørgsmål
51. Efter min opfattelse vil det være mest hensigtsmæssigt at besvare den forelæggende rets spørgsmål i den rækkefølge, at det fjerde, det femte og det sjette spørgsmål behandles først og samlet med henblik på at afklare, om de sagsøgende socialforsikringsordninger er pensionskasser eller sociale kasser og fonde. Drøftelsen tager sigte på kun at vælge én af disse to muligheder og udelukke den anden (36).
52. Klassificeringen af de institutionelle enheder i ENS 2010 skal foretages ved en samlet vurdering af deres kendetegn i lyset af den økonomiske aktivitet, de beskæftiger sig med (37). En snæver fortolkning af definitionerne og kriterierne i ENS 2010, som ikke tager hensyn til den tilsvarende institutionelle enheds primære økonomiske aktivitet, vil ikke være hensigtsmæssig. De såkaldte beslutningstræer (såsom figur 2.1 i ENS 2010) skal anvendes fleksibelt, uden at det er tvingende nødvendigt at følge en streng og uforanderlig rækkefølge, som ser bort fra den institutionelle enheds økonomiske aktivitet. Det er som nævnt denne økonomiske aktivitet, der er den afgørende faktor for klassificeringen.
53. Den forelæggende ret har udtryk for tvivl om, hvorledes begrebet pensionskasse, som fremgår af forordning 2018/231, skal forstås i forhold til de definitioner og kriterier, som anvendes i ENS 2010 til at karakterisere denne type institutionelle enheder.
54. I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning 2018/231 består den faktiske rapporteringspopulation, som er forpligtet til at indberette statistisk information til ECB, af de pensionskasser, som er residente i medlemsstaterne i euroområdet.
55. Ved fastsættelsen af, hvad der skal forstås ved en pensionskasse, henviser artikel 1, nr. 1), i forordning 2018/231 til delsektor S.129 i ENS 2010, hvilket dog ikke er til hinder for, at denne bestemmelse anfører sin egen definition (38) og udelukker »sociale kasser og fonde (social security funds) som defineret i afsnit 2 117 i ENS 2010« fra dette begreb. Begrebet pensionskasse i forordning 2018/231 er grundlæggende sammenfaldende med begrebet pensionskasse i punkt 2.105 i ENS 2010.
56. De sagsøgende socialforsikringsordninger er principielt som følge af deres formål omfattet af definitionerne af pensionskasser i forordning 2018/231 og i ENS 2010, eftersom de hovedsagelig beskæftiger sig med finansiel formidling [som omhandlet i artikel 1, nr. 1), i forordning 2018/231] og udbetaler pensionsindkomst og ydelser ved død og invaliditet.
57. Min undersøgelse vil omhandle: a) kvalificeringen af de sagsøgende socialforsikringsordninger som pensionskasser, b) grundene til ikke at inkludere dem i kategorien sociale kasser og fonde og c) deres forhold til begrebet »offentlig forvaltning og service«.
1. Opfylder de sagsøgende socialforsikringsordninger kriterierne i ENS 2010 vedrørende pensionskasser?
58. Punkt 2.107-2.110 i ENS 2010 indeholder kriterier for, hvad der kvalificeres som pensionskasser, som jeg herefter vil opregne i forbindelse med de sagsøgende socialforsikringsordninger.
59. For det første kan der som eksempler på deltagere i pensionskasser »nævnes ansatte i en enkelt virksomhed eller en gruppe af virksomheder, ansatte inden for en bestemt branche samt personer med samme profession« (39). De sagsøgende socialforsikringsordninger udgør netop en gruppe af personer, som udøver lovregulerede professioner i de tyske delstater.
60. For det andet kan »[d]e ydelser, der er fastsat i forsikringsaftalen [for disse pensionskasser] […] være: a) ydelser, der udbetales til enken/enkemanden og den forsikredes børn efter dennes død, b) ydelser, der udbetales ved tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, eller c) ydelser, der udbetales, hvis den forsikrede bliver invalid« (40). De sagsøgende socialforsikringsordninger udbetaler pensionsindkomst og eventuelt ydelser i tilfælde af død eller invaliditet.
61. For det tredje er pensionskasser »[i] modsætning til livsforsikringsselskaber […] ved lov forbeholdt bestemte grupper af lønmodtagere og selvstændige« (41). De sagsøgende socialforsikringsordninger har kun en bestemt type selvstændige som medlemmer, nemlig personer, som udøver bestemte lovregulerede erhverv.
62. For det fjerde kan »[p]ensionsordninger […] organiseres af arbejdsgiverne eller af den offentlige forvaltning og service. De kan også organiseres af forsikringsselskaber på vegne af arbejdstagere, eller der kan oprettes selvstændige institutionelle enheder, der ejer og forvalter de aktiver, der skal anvendes til at indfri pensionsforpligtelserne, og udbetaler pensionerne« (42). I Tysklands tilfælde foranlediges oprettelsen af socialforsikringsordningerne, som er selvforvaltende, af erhvervsforeningerne, der anses for offentlige enheder (43).
2. Grunde til at udelukke de sagsøgende socialforsikringsordninger fra kategorien sociale kasser og fonde
63. Den samme enhed kan ikke både kvalificeres som en pensionskasse og være omfattet af delsektor S.1314 (sociale kasser og fonde), som svarer til sektor 13 i ENS 2010 (offentlig forvaltning og service). Der er tale om gensidigt udelukkende kategorier.
64. I henhold til punkt 2.117 i ENS 2010 omfatter delsektoren »sociale kasser og fonde« enheder, a) hvis hovedaktivitet er at levere sociale ydelser til grupper af befolkningen, som ved lov eller administrative bestemmelser er forpligtet til at være medlem af ordningen eller til at indbetale bidrag, idet b) ansvaret for deres forvaltning, hvad angår indbetaling og godkendelse af bidrag og ydelser, påhviler den offentlige forvaltning og service (44).
65. De sagsøgende socialforsikringsordninger opfylder ganske vist i vidt omfang det første kriterium (obligatorisk medlemskab) (45) for at kunne kvalificeres som sociale kasser og fonde (46), men det samme synes ikke at være tilfældet for så vidt angår det andet kriterium (at ansvaret for forvaltningen påhviler den offentlige forvaltning og service).
66. De sagsøgende socialforsikringsordninger skal nemlig overholde visse minimumskrav, som er fastsat ved lov (47), men beslutninger om indbetaling og godkendelse af bidrag og ydelser træffes ikke af den offentlige forvaltning og service, i modsætning til hvad der er tilfældet for sociale kasser og fonde.
67. Det fremgår af sagsakterne, at de sagsøgende socialforsikringsordninger:
– regulerer opkrævning af bidrag eller afgifter til finansiering af deres opgaver ved vedtægter vedtaget af deres repræsentative organer
– fastsætter betingelserne, arten, størrelsen og bortfaldet af pensionsrettigheder og ydelser ved død og invaliditet
– udfører finansiel formidling for egen regning og egen risiko, idet de investerer de midler, de modtager som obligatoriske og frivillig bidrag fra medlemmerne, med henblik på at opnå fortjeneste og udbetale pensionsindkomst og ydelser ved død og invaliditet til medlemmerne samt at dække deres administrationsomkostninger
– er selvforvaltende og fører et selvstændigt regnskab, idet de har autonomi i forhold til de erhvervsforeninger, som opretter dem
– er ansvarlige for deres finansielle forvaltning og, i modsætning til sociale kasser og fonde, ikke modtager støtte fra den tyske stat i tilfælde af underskud: Dette bekræftes udtrykkeligt af den forelæggende ret (48). Den generelle socialsikringsordning har derimod egenskab af en social kasse og fond som omhandlet i punkt 2.117 i ENS 2010, som modtager betydelige økonomiske midler fra staten for at dække sit underskud.
68. Punkt 20.39 i ENS 2010 bekræfter efter min opfattelse på udtømmende vis, at socialforsikringsordninger såsom sagsøgerne ikke er en del af den sociale sikringsordning. I henhold til dette punkt kan der ikke være tale om en social sikringsordning, når der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af pensionsrettighederne, og når størrelsen af pensionsudbetalingerne afhænger af aktivernes forrentning.
69. Imidlertid afhænger det beløb, som de sagsøgende socialforsikringsordninger skal udbetale, i denne sag af resultaterne af den formidlingsaktivitet, de udfører, dvs. aktivernes forrentning. Såfremt deres investeringer giver gode resultater, kan de udbetale større ydelser, og omvendt i det modsatte tilfælde. Den offentlige forvaltning og service garanterer ikke størrelsen af pensionsrettighederne.
70. Punkt 17.43 (49) i ENS 2010 er ikke til hinder for ovenstående, i modsætning til hvad den forelæggende ret synes at lægge til grund. Ifølge denne ret kan definitionen af de to socialforsikringspensioner i punkt 17.43 være selvstændig og udtømmende, således at begrebet offentlig forvaltning og service omfatter offentligretlige juridiske personer, som er selvstændige i forhold til hovedforvaltningsenheden. Dette er ifølge den forelæggende ret tilfældet for de sagsøgende socialforsikringsordninger: De skal klassificeres som socialforsikringspensioner, fordi loven pålægger deres obligatoriske medlemmer at deltage i deres alderssikring, og fordi de yder deres ydelser som en delstats institutionelle enheder, som har status af selvstændige juridiske enheder.
71. Efter min opfattelse supplerer punkt 2.117 og 17.43 i ENS 2010 hinanden og skal anvendes gensidigt ved en harmoniseret og sammenhængende fortolkning (50).
72. Punkt 17.43 er placeret i kapitel 17 i ENS 2010 og vedrører socialforsikringsordninger, herunder pensioner, men kan som nævnt læses sammenholdt (og sammenhængende) med punkt 2.117, som netop har til formål at definere de institutionelle enheder, der kan klassificeres som sociale kasser og fonde (51).
73. Der kan ikke ses bort fra betingelserne i punkt 2.117 ved anvendelsen af kriterierne i punkt 17.43. Klassificeringen af de institutionelle enheder kan ikke foretages uafhængigt af punkterne i kapitel 2 i ENS 2010.
74. Punkt 2.117 i ENS 2010 definerer delsektoren sociale kasser og fonde, mens punkt 17.43 er en speciel bestemmelse, som har til formål at fastsætte en sondring inden for denne delsektor. Punkt 17.43 forudsætter, at alle elementerne i definitionen i punkt 2.117 er opfyldt, og supplerer den med en række kendetegn med henblik på at differentiere de to socialforsikringspensioner.
75. Jeg udleder heraf, at socialforsikringsordninger såsom sagsøgerne ikke kan kvalificeres som sociale kasser og fonde.
3. Offentlig forvaltning og service og erhvervsmæssige socialforsikringsordninger
76. Med sit sjette præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om begrebet »offentlig forvaltning og service«, som anvendes i punkt 2.117, litra b), og punkt 17.43 i ENS 2010, kun betegner »den pågældende hovedforvaltningsenhed« eller også omfatter »pensionskasser med ret til selvforvaltning og selvstændigt regnskab, som er oprettet på lovmæssigt grundlag, er juridisk selvstændige, organiseret på basis af obligatorisk medlemskab og bidragsfinansierede« (52).
77. Efter min opfattelse gør punkt 2.117, litra b), og punkt 17.43 og 20.39 i ENS 2010 det ikke muligt at kvalificere de sagsøgende socialforsikringsordninger, der handler som finansielle selskaber, der forvalter pensionskasser, som offentlig forvaltning og service.
78. Jeg er enig med Bundesbank (den tyske centralbank) i, at den myndighed, der regulerer den juridiske ramme for de erhvervsmæssige socialforsikringsordninger, kan anses for at være offentlig forvaltning og service, mens de erhvervsmæssige socialforsikringsordninger selv ikke kan betragtes som sådan, når de er fuldt ud selvstændige og ansvarlige over for medlemmerne og handler som finansielle formidlere i forbindelse med forvaltningen af deres pensionskasser.
79. Endvidere fremgår det som før nævnt af punkt 20.39 i ENS 2010, at en socialforsikringsordning, som er oprettet af de offentlige myndigheder, ikke er en socialsikringsordning, når der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af pensionsrettighederne.
80. Punkt 20.10 i ENS 2010 er heller ikke til hinder for den løsning, som jeg foreslår, eftersom det fremgår af de oplysninger, som Domstolen er blevet forelagt, at de sagsøgende socialforsikringsordninger ikke modtager betalinger fra statskassen. De kan således ikke kvalificeres som ikkebudgetmæssige enheder.
81. Det samme gælder punkt 20.12 i ENS 2010, for så vidt som det heri anføres, at »[s]ocialsikringsordninger er socialforsikringsordninger, der dækker hele eller en stor del af samfundet som helhed, og som er gjort obligatoriske og kontrolleres af det offentlige« (53). De sagsøgende socialforsikringsordninger dækker derimod en nærmere afgrænset del af de selvstændige (de liberale erhverv), og den offentlige forvaltning og service udøver som før nævnt ikke nogen kontrol over dem.
82. Alt i alt bør disse socialforsikringsordninger efter min opfattelse kvalificeres som pensionskasser og ikke som sociale kasser og fonde som omhandlet i artikel 1, nr. 1), i forordning 2018/231 og bilag A, punkt 2.105-2.110, til forordning nr. 549/2013.
E. Det første, det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
83. Det første, det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål vedrører klassificeringen af institutionelle enheder efter, om de udøver eller ikke udøver en kommerciel aktivitet.
84. Hvis det anerkendes, at de sagsøgende socialforsikringsordninger ikke hører til delsektoren sociale kasser og fonde (S.1314), som er en del af sektoren offentlig forvaltning og service (S.13), og at de leverer finansielle formidlingsydelser som pensionskasser, medfører dette implicit, at de udøver en markedsmæssig aktivitet.
85. Imidlertid vil det efter min opfattelse være hensigtsmæssigt – med henblik på at afklare den tvivl, der er anført i de tre første præjudicielle spørgsmål – at underbygge nærmere, hvorfor disse socialforsikringsordninger udøver en markedsmæssig aktivitet i henhold til terminologien i ENS 2010. Endvidere er dette påkrævet henset til den tilgang, som skal anlægges ved anvendelsen af ENS 2010.
86. Det binære kriterium (markedsmæssig/ikkemarkedsmæssig), som ENS 2010 foreskriver, kan uden større vanskeligheder anvendes på det, der kan kaldes »klassisk« produktion af varer og tjenesteydelser. Derimod kræver dets anvendelse på finansielle formidlingsenheder en overordnet vurdering af indikatorerne i ENS 2010.
87. I henhold til punkt 2.55 i ENS 2010 består »[s]ektoren finansielle selskaber (S.12) […] af institutionelle enheder, som har status af selvstændige juridiske enheder og markedsproducenter, hvis hovedaktivitet er produktion af finansielle tjenester« (54).
88. Ifølge den forelæggende ret er det uomtvistet, at de sagsøgende socialforsikringsordninger opfylder den første og den tredje af disse tre betingelser: De er offentligretlige institutioner og leverer finansielle formidlingsydelser som følge af fordeling af risici og de forsikrede personers behov (55).
89. Den forelæggende rets tvivl vedrører således den anden betingelse, altså om de sagsøgende socialforsikringsordninger er markedsproducenter. Den forelæggende ret redegør for denne tvivl med henvisning til tilstedeværelsen eller fraværet af visse kvantitative (det første og det andet præjudicielle spørgsmål) eller kvalitative (det tredje spørgsmål) indikatorer for markedsmæssig produktion i ENS 2010.
90. Imidlertid er denne tilgang, som påpeget af ECB (56), ufuldstændig: De anførte indikatorer er ikke afgørende for, om de institutionelle enheder kan kvalificeres som markedsproducenter, idet denne egenskab principielt afhænger af disse enheders hovedaktivitet. Kun en overordnet vurdering af deres aktivitet gør det muligt at nå resultater, der er acceptable inden for rammerne af ENS 2010.
1. Markedsmæssig produktion i ENS 2010
91. De generelle kriterier for differentiering mellem markedsproducenter og ikkemarkedsproducenter og mellem markedsmæssig og ikkemarkedsmæssig produktion er anført i punkt 3.16-3.26 i ENS 2010. Den forelæggende rets spørgsmål er specifikt koncentreret om fortolkningen af punkt 3.19.
92. I henhold til punkt 1.37 i ENS 2010 anses en aktivitet for at være markedsmæssig, når de tilsvarende varer og tjenester sælges på de i dette punkt anførte betingelser angående sælgerne, køberne og eksistensen af markeder, hvortil både sælgerne og køberne har adgang (57).
93. Markedsmæssig produktion omfatter navnlig »produkter, der er solgt til økonomisk signifikante priser« som omhandlet i punkt 3.19 i ENS 2010 (58). Herved forstås priser, »som har en væsentlig indflydelse på de mængder af produkter, som producenterne er villige til at levere, og på de mængder af produkter, som køberne ønsker at aftage«.
94. Der er tale om økonomisk signifikante priser, når følgende to forudsætninger er opfyldt: a) Producenten har et incitament til at tilpasse udbuddet enten med det formål at opnå fortjeneste på lang sigt eller som minimum at få dækket sine kapitalomkostninger og andre omkostninger, og b) forbrugerne kan frit vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser.
95. Idet det ikke er altid er muligt at efterprøve, om disse to betingelser er opfyldt, fastsætter punkt 3.19 in fine i ENS 2010 et kvantitativt kriterium om, at den pågældende institutionelle enheds omsætning dækker mindst 50% af dens omkostninger (59).
96. I henhold til punkt 2.40 i ENS 2010 afhænger »[s]ondringen mellem markedsmæssig og ikkemarkedsmæssig og dermed for offentlige enheders vedkommende mellem sektoren offentlig forvaltning og service og sektoren selskaber […] af de kriterier, der er beskrevet i 1.37«.
97. Dette sidstnævnte punkt (1.37) er en del af kapitel 1 i bilag A, som indeholder et generelt overblik over begreberne og principperne i ENS 2010. Derfor bør de betingelser, der fastsættes i punkt 1.37, suppleres med de indikatorer, der fremgår af de specielle kapitler i ENS 2010.
2. Anvendelsen af disse kriterier på de sagsøgende socialforsikringsordninger
98. Jeg anerkender, at det er vanskeligt at anvende kriterierne for differentiering mellem markedsmæssig og ikkemarkedsmæssig produktion i punkt 3.16-3.26 og punkt 1.37 i ENS 2010 på finansielle selskaber såsom de sagsøgende socialforsikringsordninger.
99. Den forelæggende ret er bevidst om denne vanskelighed (60) og lægger hovedvægten på punkt 3.19 i ENS 2010. Selv om den medgiver, at den første af betingelserne er opfyldt i den foreliggende sag (producenten har et incitament til at tilpasse udbuddet for som minimum at få dækket sine omkostninger), gælder det samme ikke den anden betingelse (at forbrugerne frit kan vælge, om de vil købe eller ikke, og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser).
100. Den forelæggende ret opfatter punkt 3.19 i ENS 2010 således, at denne bestemmelse i princippet kræver, at alle forbrugere med hensyn til alle de udbudte produkter frit kan vælge, om de vil købe eller ikke, og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser. Dette er ikke tilfældet for de sagsøgende socialforsikringsordninger, hvis ydelser kun er tilgængelige for erhvervsudøvere, som er forpligtede til at være medlemmer af dem, og for personer, som på restriktive betingelser kan være frivillige medlemmer af dem. Selv de bidrag, som betales af disse sidstnævnte, fremkommer ikke af samspillet mellem udbud og efterspørgsel på markedsmæssige vilkår (61).
101. Den forelæggende ret hælder derfor (i modsætning til retten i første instans (62)) til den opfattelse, at det kvantitative kriterium om 50% (punkt 3.19 in fine i ENS 2010) ikke er tilstrækkeligt til, at en producent kan kvalificeres som markedsmæssig. Denne kvalificering ville i hvert fald kræve, at de to elementer i definitionen af økonomisk signifikante priser [punkt 3.19, litra a) og b), i ENS 2010] var opfyldt (63).
102. Endelig er punkt 1.37 på linje med punkt 3.19, litra b), i ENS 2010, idet denne bestemmelse præciserer betingelserne om forhandling mellem sælgere og købere samt nødvendigheden af, at der eksisterer velfungerende markeder, hvortil de har adgang. Det anføres imidlertid i punkt 1.37, at et marked kan være velfungerende, selv om disse betingelser ikke er opfyldt i alle henseender, hvorfor det er uklart for den forelæggende ret, »af hvilken art og intensitet adgangsbegrænsninger eller købsforpligtelser skal være for at udelukke markedsmæssige aktiviteter og økonomisk signifikante priser« (64).
103. Efter min opfattelse ville en isoleret fortolkning af de to omtvistede punkter (punkt 3.19 og 1.37 i ENS 2010) som den, der anlægges af den forelæggende ret, formentlig være korrekt, hvis der blev set bort fra de øvrige regler i ENS 2010. Sidstnævnte regler gør det muligt at overvinde den tilsyneladende modstrid mellem disse to punkter og andre punkter i ENS 2010, som ikke er mindre relevante.
104. En isoleret og streng anvendelse af kriteriet om »økonomisk signifikante priser« eller af betingelserne i punkt 1.37 i ENS 2010 på enheder, som beskæftiger sig med finansiel formidling, vil efter min opfattelse ikke være hensigtsmæssig. Spørgsmålet om, hvorvidt disse enheder kan kvalificeres som markedsproducenter, beror som før nævnt på en overordnet vurdering (65) af deres hovedaktivitet, som afspejles i deres økonomiske adfærd.
105. Jeg har allerede anført, at de sagsøgende socialforsikringsordninger er institutionelle enheder, som i henhold til punkt 2.55 i ENS 2010, hører under sektoren »finansielle selskaber«, hvis hovedaktivitet er produktion af finansielle tjenester. Punkt 2.69 i ENS 2010 fastsætter konkret, at forsikringsselskaber og pensionskasser er finansielle formidlere.
106. Herefter skal den afsluttende vurdering med henblik på at afgøre, om de sagsøgende socialforsikringsordninger er markedsproducenter, foretages, idet der så vidt muligt skabes overensstemmelse mellem de generelle kriterier i punkt 3.16-3.26 og 1.37 i ENS 2010 og punkt 2.55-2.62, 20.32-20.34 og 20.38 i ENS 2010, som specifikt vedrører aktiviteten finansiel formidling og pensionskasser som finansielle formidlere.
107. For at lette denne vurdering kan Domstolen give den forelæggende ret en række fortolkningselementer, som jeg vil opregne herunder.
108. For det første er det retlige forhold (frivilligt eller obligatorisk) mellem den institutionelle enhed og de forsikrede ikke afgørende for vurderingen af, om de sagsøgende socialforsikringsordningers finansielle formidling er en markedsmæssig aktivitet. Det relevante er ikke, om det er obligatorisk for størstedelen af disse socialforsikringsordningers medlemmer at benytte deres ydelser, men derimod deres hovedaktivitet, som er finansiel formidling (66).
109. For det andet er det irrelevant for, om de sagsøgende socialforsikringsordningers aktivitet inden for finansiel formidling kan kvalificeres som en markedsmæssig aktivitet, at de ikke har tilladelse til at udlodde overskud, idet de derimod skal anvende dette til at udbetale ydelser til deres medlemmer. I punkt 2.107 betegnes pensionskasser netop som finansielle selskaber, der har til formål at udbetale pensionsindkomst og ydelser ved død og invaliditet til de forsikrede.
110. For det tredje er finansiel formidling en markedsmæssig aktivitet, når pensionskasserne i kraft af deres begrænsede midler søger at opnå størst mulig nytteværdi og kun køber de produkter, som bedst opfylder deres behov til den forlangte pris [punkt 1.37, nr. 2), i ENS 2010]. Denne indikator er opfyldt, såfremt en finansiel formidler såsom de sagsøgende socialforsikringsordninger tager en risiko ved at indgå forpligtelser for egen regning (punkt 20.33 i ENS 2010), idet der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af pensionsrettighederne, som afhænger af aktivernes forrentning (punkt 20.39) (67).
111. For det fjerde følger det af punkt 1.37, nr. 3), i ENS 2010, at finansiel formidling er en markedsmæssig aktivitet, såfremt der findes velfungerende markeder, hvortil sælgere og købere har adgang, idet et marked dog kan være velfungerende, selv om disse betingelser ikke er opfyldt i alle henseender.
112. Det er på ny irrelevant for denne vurdering, at den finansielle formidler kun kan udbyde sine tjenester til en afgrænset gruppe kunder (i tilfælde af socialforsikringsordninger er der tale om personer, som udøver det pågældende erhverv) og ikke kan levere sine tjenester til enhver forbruger, der er villig til at betale bidragene. Endvidere fremgår det af punkt 2.107 i ENS 2010, at deltagere i pensionskasseordninger er ansatte i en enkelt virksomhed eller en gruppe af virksomheder, ansatte inden for en bestemt branche samt personer med samme profession.
113. Det kvantitative kriterium om 50% (punkt 3.19 in fine i ENS 2010) er ikke afgørende for, om pensionskasserne udøver en kommerciel aktivitet eller ikke. Dette fremgår af punkt 20.34 i ENS 2010: »Anvendelse af det kvantitative kriterium ved afgørelsen af, om der er tale om markedsmæssige/ikkemarkedsmæssige tjenester, i forbindelse med offentlige selskaber, der beskæftiger sig med finansiel formidling eller forvaltning af aktiver, er generelt ikke relevant, fordi deres indtjening stammer fra både formueindkomst og kapitalgevinster.« 50%-kriteriet i punkt 3.19 in fine i ENS 2010 synes ikke at være overbevisende i dette tilfælde (68).
114. Punkt 2.55 in fine i ENS 2010 fastsætter, at sektoren finansielle selskaber (S.12) også »[o]mfatter […] institutionelle enheder, der yder finansielle tjenester, hvis hovedparten af deres aktiver eller passiver ikke er genstand for transaktioner på frie markeder«. Dette er tilfældet for de sagsøgende socialforsikringsordningers pensionskasser, som kun opererer på markeder, der er afgrænset ved lov.
115. Endelig kan de sagsøgende socialforsikringsordningers finansielle formidling ikke kvalificeres som ikkemarkedsmæssig produktion, som stilles til rådighed gratis eller til priser, som ikke er økonomisk signifikante.
116. Som anført i punkt 3.23 i ENS 2010 er årsagen til ikkemarkedsmæssig produktion, at det kan være teknisk umuligt at lade enkeltpersoner betale for kollektive tjenester, fordi deres forbrug heraf ikke kan overvåges og kontrolleres. Produktionen af kollektive tjenester organiseres i offentlige enheder og finansieres af skatter eller anden offentlig indkomst og ikke af salgsindtægter. De sagsøgende socialforsikringsordningers finansielle formidling har derimod til formål at sikre udbetalingen af de forsikredes ydelser (til pension og ved død og invaliditet), idet de investerer bidragene i finansielle aktiver for at opnå fortjeneste, hvormed de betaler disse ydelser og dækker deres administrationsomkostninger. Ydelserne betales ikke af offentlige enheder over skatter eller anden offentlig indkomst.
117. Alt i alt skal der ved afgørelsen af, om sagsøgerne er markedsproducenter eller ikkemarkedsproducenter foretages en overordnet vurdering under hensyntagen til de generelle kriterier i punkt 3.16-3.26 og 1.37 i ENS 2010 samt punkt 2.55-2.62, 20.32-20.34 og 20.38 i ENS 2010 vedrørende aktiviteten finansiel formidling.
V. Forslag til afgørelse
118. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den svarer Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) således:
»Artikel 1, nr. 1), i Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) 2018/231 af 26. januar 2018 om statistiske rapporteringskrav for pensionskasser og punkterne i bilag A til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union
skal fortolkes således, at
erhvervsmæssige socialforsikringsordninger, som er oprettet af offentligretlige organer med obligatorisk medlemskab for udøvere af bestemte liberale erhverv, udgør pensionskasser, der er underlagt statistiske rapporteringskrav, når disse enheder udfører finansiel formidling med henblik på at betale deres medlemmer pensionsindkomst og ydelser ved død eller invaliditet, finansierer deres administrationsomkostninger med medlemmernes bidrag, er selvforvaltende, ansvarlige for deres økonomiske forvaltning og ikke er afhængige af støtte fra staten for at kunne udbetale ydelserne til deres medlemmer.«