STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 20. února 2008(1)
Spojené věci C‑120/06 P a C‑121/06 P
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM),
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc. (FIAMM Technologies)
proti
Radě Evropské unie,
Komisi Evropských společenství
a
Giorgio Fedon & Figli SpA,
Fedon America, Inc.
proti
Radě Evropské unie,
Komisi Evropských společenství
„Kasační opravný prostředek – WTO – Obchodní vztahy ES‑USA – Evropský režim dovozu banánů, který byl prohlášen za neslučitelný s GATT – Použití odvetných opatření na výrobky ze Společenství – Žaloba na náhradu škody“
1. „Pojídání banánu ze dvou konců“ může znít metafora střetu Američanů a Evropanů, který se vžil pod názvem „banánová válka“. Ta již vyvolala nemálo sporů. Projednávaná věc, v níž jde o vedlejší oběti této války, je pouze jeho další epizodou. To však neznamená, že by byla právně nezajímavá, spíše opak je pravdou. Soudní dvůr se v ní má zabývat zcela novými a z právního hlediska značně důležitými otázkami.
2. Věc, která je Soudním dvoru předložena, vychází ze dvou kasačních opravných prostředků, z nichž jeden podaly Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA a Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies LLC (dále společně jen „FIAMM“) proti rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 14. prosince 2005, FIAMM a FIAMM Technologies v. Rada a Komise(2), druhý pak Giorgio Fedon & Figli SpA a Fedon America, Inc. (dále společně jen „FEDON“) proti rozsudku téhož Soudu z téhož dne, Fedon & Figli a další v. Rada a Komise (dále společně jen „napadené rozsudky“)(3). Soud uvedenými rozsudky zamítl žaloby FIAMM a FEDON na náhradu škody, kterou žalobkyně údajně utrpěly v důsledku celní přirážky na dovoz stacionárních akumulátorů a pouzder na brýle pocházejících z různých členských států, kterou Spojené státy americké zavedly jako odvetu za skutečnost, že Evropské společenství neprovedlo rozhodnutí, jímž orgán pro řešení sporů Světové obchodní organizace (WTO) (dále jen „OŘS“) konstatoval neslučitelnost režimu dovozu banánů do Společenství s dohodami WTO.
3. Na základě důvodů, které účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelky) uvádějí na podporu projednávaného kasačního opravného prostředku, se Soudní dvůr má vyjádřit jednak k dopadu rozhodnutí OŘS, jímž byla konstatována neslučitelnost právní úpravy Společenství s dohodami WTO na možnost dovolávat se pravidel WTO, a jednak k zásadě objektivní odpovědnosti Společenství a podmínkám jejího vzniku.
I – Právní a skutkový rámec
A – Skutkový základ sporu
4. Základem této věci je spor Evropského společenství se Spojenými státy americkými o režim dovozu banánů do Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 404/93 ze dne 13. února 1993 o společné organizaci trhu s banány(4). Na základě stížností podaných několika členy WTO, mezi nimž byly i Spojené státy americké, OŘS dne 25. září 1997 konstatoval, že uvedený režim obchodu se třetími zeměmi je z důvodu, že stanoví preferenční předpisy ve prospěch banánů pocházejících ze zemí AKT, neslučitelný s dohodami WTO, a doporučil Společenství, aby režim uvedlo do souladu s těmito pravidly v přiměřené lhůtě, jejíž uplynutí stanovil na 1. ledna 1999.
5. Za tím účelem orgány s účinností od 1. ledna 1999 změnily režim obchodu s banány s třetími zeměmi, a to nařízením Rady (ES) č. 1637/98 ze dne 20. července 1998 doplněným nařízením Komise (ES) č. 2362/98 ze dne 28. října 1998. Jelikož Spojené státy americké měly za to, že si nový režim dovozu banánů zachoval protiprávní prvky předcházejícího režimu, získaly dne 19. dubna 1999 od OŘS povolení k výběru cla z dovozů pocházejících ze Společenství do roční hodnoty obchodů ve výši 191,4 milionu USD, která odpovídá ztrátám ze zrušení nebo zmenšení výhod. Na základě toho americké orgány uplatňovaly od 19. dubna 1999 clo ad valorem ve výši 100 % na dovoz výrobků pocházejících ze Společenství, jejichž seznam sestavily. Mezi uvedené výrobky patřily stacionární akumulátory vyvážené italským podnikem FIAMM a pouzdra na brýle, která vyvážela FEDON.
6. Společenství po jednání se všemi zúčastněnými stranami přijalo změny nové společné organizace trhu s banány, a to nařízením Rady (ES) č. 216/2001 ze dne 29. ledna 2001. Dne 11. dubna 2001 pak uzavřelo se Spojenými státy americkými ujednání o porozumění vymezující prostředky k vyřešení vzájemného sporu. Komise Evropských společenství v této souvislosti nařízením (ES) č. 896/2001 ze dne 7. května 2001 definovala prováděcí pravidla nového režimu dovozu banánů do Společenství zavedeného nařízením č. 216/2001. Spojené státy americké nato s účinností od 30. června 2001 pozastavily uplatňování celní přirážky.
7. Návrhy došlými kanceláři Soudu dne 23. března 2000 a 18. června 2001 se FIAMM a FEDON na základě článku 235 ES a čl. 288 druhého pododstavce ES domáhaly náhrady škody utrpěné v důsledku zvýšení dovozního cla, které v období od 19. dubna 1999 do 30. června 2001 vybíraly americké orgány z jejich výrobků v souladu s povolením OŘS po zjištění neslučitelnosti režimu dovozu banánů do Společenství s dohodami WTO.
B – Napadené rozsudky
8. Žalobkyně ve svých návrhových žádáních ohledně náhrady škody vycházely z protiprávnosti jednání orgánů Společenství. Namítaly, že skutečnost, že Rada Evropské unie a Komise ve lhůtě patnácti měsíců stanovené OŘS neuvedly režim dovozu banánů do Společenství do souladu se závazky převzatými Společenstvím na základě dohod WTO, přičemž OŘS neslučitelnost tohoto režimu s pravidly WTO konstatoval, je protiprávní a zakládá mimosmluvní odpovědnost Společenství. Upřesnily, že kdyby dohody WTO nebylo možné považovat za dohody s přímým účinkem, což by prokázání dané protiprávnosti bránilo, bylo by třeba tuto vlastnost přiznat rozhodnutí OŘS odsuzujícímu Společenství.
9. Soud v reakci na námitky nejprve poznamenal, že před samotným přezkumem legality jednání orgánů Společenství je třeba se vypořádat s otázkou možnosti dovolávat se pravidel WTO, tedy s otázkou, „zda dohody WTO zakládají pro jednotlivce ve Společenství právo uplatnit tyto dohody u soudu za účelem zpochybnění platnosti právní úpravy Společenství v případě, že OŘS uvedl, že jak tato, tak i následná právní úprava přijatá Společenstvím za účelem zejména toho, aby byla právní úprava Společenství uvedena do souladu s dotčenými pravidly WTO, byly s posledně uvedenými neslučitelné“(5). V tomto ohledu připomenul ustálenou judikaturu, podle které pravidla obsažená v dohodách WTO v zásadě nepatří, s ohledem na jejich povahu a strukturu, mezi právní normy, ve vztahu k nimž soudy Společenství přezkoumávají legalitu jednání orgánů Společenství, z čehož vyvodil závěr, že případné porušení pravidel WTO nemůže v zásadě založit mimosmluvní odpovědnost Společenství. Takové protiprávní jednání lze výjimečně žalovaným orgánům vytýkat jen ve dvou případech. Ty se však v projednávaném případě neuplatní: bez ohledu na zjištění OŘS o neslučitelnosti nejsou pravidla WTO ani z důvodu konkrétních závazků, které mělo Společenství splnit, ani z důvodu výslovného odkazu na konkrétní ustanovení dohod WTO normami, ve vztahu k nimž lze posoudit legalitu jednání orgánů.
10. Společenství totiž, zaprvé, především změnou sporného režimu dovozu banánů do Společenství nezamýšlelo splnit konkrétní povinnost, kterou by na sebe převzalo v rámci WTO(6) tím, že po přijetí rozhodnutí OŘS ze dne 25. září 1997 přijalo závazek řídit se pravidly WTO. Podle Soudu je tomu tak proto, že z Ujednání o pravidlech a řízení při řešení sporů (dále jen „UŘS“) neplyne konkrétní povinnost člena WTO přizpůsobit se ve stanovené lhůtě rozhodnutím OŘS. UŘS tím, že danému členu WTO poskytuje několik možností provedení rozhodnutí OŘS o neslučitelnosti opatření s pravidly WTO, vyhrazuje v každém případě významnou úlohu jednáním mezi členy WTO, kteří jsou stranami sporu, i po uplynutí lhůty poskytnuté pro uvedení opatření prohlášeného za neslučitelné s pravidly WTO do souladu s nimi. Z toho vyplývá, že přezkum legality jednání žalovaných orgánů s ohledem na pravidla WTO soudem Společenství by mohl způsobit oslabení pozice zákonodárce i výkonného orgánu Společenství při hledání řešení projednávaného sporu prostřednictvím jednání; krom toho, uložení povinnosti nepoužít normy práva Společenství v případě zjištěného rozporu by uvedené orgány byly zbaveny možnosti nalézt řešení prostřednictvím jednání. Rada a Komise ostatně, uvádí Soud, postupnou změnou režimu dovozu banánů do Společenství skutečně neměly v úmyslu splnit konkrétní povinnost vyplývající z pravidel WTO, ve vztahu k nimž OŘS shledal neslučitelnost uvedeného režimu; usilovaly o uvedení závazků učiněných Společenstvím v rámci WTO do souladu se závazky vůči ostatním signatářům čtvrté úmluvy z Lomé, ale zároveň i o zachování cílů Společné organizace trhu (SOT) s banány (dále jen „SOT s banány“). Celkově vzato, právě řešení vyjednané se Spojenými státy americkými umožnilo spor ukončit.
11. Zadruhé, právní úprava Společenství týkající se režimu dovozu banánů v žádné z následných změn neobsahuje výslovný odkaz na konkrétní ustanovení dohod WTO, a proto nelze mít za to, že by na ně výslovně odkazovala, a přiznávala tak jednotlivcům právo se jich dovolávat(7).
12. Soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že žalobkyně nemohly pro účely žaloby na náhradu škody namítat rozpor jednání vytýkaného Radě a Komisi s pravidly WTO. Jelikož nebylo možné prokázat protiprávnost tohoto jednání, nebyla splněna jedna ze tří podmínek pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství za protiprávní jednání jeho orgánů.
13. Podpůrně žalobkyně tvrdily, že podmínky pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství za škody způsobené jednáním jeho orgánů, ač by nebylo protiprávní, jsou v každém případě splněny, tedy existuje skutečně utrpěná škoda, příčinná souvislost mezi ní a jednáním orgánů, jakož i neobvyklá a zvláštní povaha škody. Soud připustil, že „[p]okud […] není protiprávnost jednání orgánů Společenství prokázána, nevyplývá z toho, že podniky, které musí, jakožto kategorie hospodářských subjektů, nést nepřiměřenou část nákladů vyplývajících z omezení přístupu na vývozní trhy, nemohou být v žádném případě odškodněny z titulu mimosmluvní odpovědnosti Společenství“(8). Zároveň jakožto obecnou zásadu společnou právním řádům členských států uznal existenci mimosmluvní odpovědnosti Společenství při neexistenci protiprávního jednání jeho orgánů, jejíž vznik je vázán na splnění podmínek, které žalobkyně uvádí, neboť, jak poznamenal, „[v]nitrostátní právní předpisy o mimosmluvní odpovědnosti jednotlivcům umožňují, i když v nestejných mezích, ve specifických oblastech a podle odlišných pravidel, získat v soudním řízení náhradu některých škod i při neexistenci protiprávního jednání původce újmy“(9).
14. Po ověření splnění uvedených podmínek v dané věci Soud rozhodl, že podmínka týkající se skutečné a určité povahy újmy tvrzené žalobkyněmi byla prokázána. Konstatoval i existenci dostatečně přímé příčinné souvislosti mezi jednáním orgánů Společenství a škodou. Orgán pro řešení sporů sice Spojeným státům americkým prostě povolil, aby přijaly odvetná opatření, a sestavení seznamu dotčených výrobků i zvýšení dovozního cla spadalo do možností jejich diskreční volby. Nic to však nemění na tom, že bez předchozího konstatování neslučitelnosti režimu dovozu banánů do Společenství s pravidly WTO ze strany OŘS by Spojené státy americké nemohly takové povolení od OŘS vyžadovat ani získat. Orgán pro řešení sporů totiž určil hodnotu obchodů, do jejíž výše bylo americkým úřadům povoleno suspendovat celní koncese ve vztahu ke Společenství, na základě hodnoty škody utrpěné americkým hospodářstvím z důvodu zachování režimu dovozu banánů do Společenství, jenž byl shledán neslučitelným s pravidly WTO, v platnosti. Z toho plyne, že jednání žalovaných orgánů nevyhnutelně vedlo americké úřady k přijetí odvetného opatření v souladu s postupy zavedenými UŘS a uznanými Společenstvím. Na toto jednání je tudíž třeba nahlížet jako na rozhodující příčinu škody, kterou žalobkyně utrpěly v důsledku zavedení americké celní přirážky.
15. Žalobkyním tak zbývalo prokázat neobvyklou a zvláštní povahu utrpěné škody. Za tímto účelem tvrdily, že byly diskriminovány oproti jiným evropským vývozcům, jejichž výrobky nebyly na seznamu sestaveném americkými úřady uvedeny, a v případě FIAMM dokonce i oproti ostatním podnikům postiženým celní přirážkou, neboť sama nesla 6 % z celkové částky odvetných opatření. Zájem na ponechání předpisů SOT s banány v platnosti navíc nelze považovat za cíl obecného zájmu, jehož význam by mohl odůvodnit popsané negativní následky. Nakonec dodaly, že možnost, že třetí země zavedou přirážky v důsledku sporu ve zcela jiném odvětví, než ve kterém působí, nelze považovat za obvyklé podnikatelské riziko. Soud ovšem odmítl přiznat škodě utrpěné žalobkyněmi neobvyklou povahu, neboť nepřesáhla meze hospodářského rizika vlastního jejich vývozní činnosti. Suspendování celní koncese, což je opatření upravené dohodami WTO, totiž nelze považovat za cizí obvyklým rizikům mezinárodního obchodu v jeho současné podobě. Takové nebezpečí proto musí nutně nést každý subjekt, který se rozhodne uvádět své výrobky na trh jednoho z členů WTO. Z toho důvodu je v daném případě nutné vyloučit jakýkoli nárok na náhradu škody z důvodu objektivní odpovědnosti.
II – Analýza kasačních opravných prostředků
16. Proti uvedeným rozhodnutím, tedy rozsudku Fiamm a rozsudku Fedon ze dne 14. prosince 2005, podaly FIAMM a FEDON k Soudnímu dvoru kasační opravný prostředek. Na jeho podporu navrhovatelky uvádí totožné důvody. Nejprve namítají nedostatek odůvodnění spočívající v tom, že napadené rozsudky nereagují na jejich základní argumenty týkající se možnosti dovolávat se pro účely žaloby na náhradu škody rozhodnutí, jímž OŘS konstatoval protiprávnost jednání Společenství. Tvrdí rovněž, že úvaha Soudu, která vyústila v závěr o tom, že škoda nemá neobvyklou povahu, je stižena nesprávným právním posouzením. Nakonec se domáhají spravedlivého odškodnění za nepřiměřenou délku řízení v prvním stupni. Mimo to je třeba poznamenat, že Rada a Španělské království, jež navrhují zamítnutí hlavních kasačních opravných prostředků, podaly i vzájemné kasační opravné prostředky, jimiž se domáhají zrušení napadených rozsudků, neboť Soud podle nich pochybil potvrzením existence odpovědnosti Společenství za legální akt, dále rozhodnutím, že tuto odpovědnost je možno uplatnit v případě opomenutí výkonu normotvorné pravomoci diskreční povahy, a nakonec uznáním přímé příčinné souvislosti mezi jednáním orgánů a škodou.
17. Při posuzování opodstatněnosti jednotlivých důvodů kasačního opravného prostředku se nejprve budu zabývat otázkou, zda a za jakých podmínek se v žalobě na určení mimosmluvní odpovědnosti Společenství založené na protiprávnosti jednání jeho orgánů lze dovolávat rozhodnutí OŘS konstatujícího neslučitelnost právní úpravy Společenství s právem WTO. Poté se budu věnovat zásadě objektivní odpovědnosti Společenství a podmínkám jejího vzniku. Nakonec posoudím přiměřenost délky trvání dotčeného řízení před Soudem prvního stupně.
A – Možnost dovolávat se rozhodnutí OŘS na podporu žaloby na určení mimosmluvní subjektivní odpovědnosti Společenství
18. Prvním důvodem kasačního opravného prostředku obě žalobkyně formálně namítají nedostatek odůvodnění napadených rozsudků, neboť Soud neodpověděl na jejich argumentaci, podle níž rozhodnutí OŘS odsuzující Společenství představuje výjimku z pravidla, že dohod WTO se v zásadě nelze dovolávat, odlišnou od výjimek stanovených v případech Nakajima a Fediol, a umožňuje jednotlivcům, aby je uplatnili při prokazování protiprávnosti jednání Společenství za účelem uznání jeho odpovědnosti. Soud se omezil na přezkum použitelnosti pro daný případ dvou výjimek z pravidla absence přímého účinku dohod WTO, které stanovily rozsudky Fediol a Nakajima.
19. Tento důvod kasačního opravného prostředku by bylo možné snadno zamítnout z toho důvodu, že uvedené tvrzení zdaleka nepředstavovalo jádro argumentace navrhovatelek týkající se protiprávnosti jednání Společenství vzhledem k tomu, že před Soudem bylo uplatněno toliko podpůrně a nepřímo, a to v poznámce pod čarou žaloby FEDON a pouze ve dvou ze 177 bodů žaloby, kterou podala FIAMM. Přitom „povinnost Soudu uvést odůvodnění nelze vykládat tak, že by ukládala Soudu podrobně odpovědět na každý argument uplatněný některým z účastníků řízení“(10) ani že by musel „poskyt[ovat] vysvětlení, ve kterém by se vyčerpávajícím způsobem postupně zabýval každou ze všech úvah uvedených účastníky sporu“(11). Krom toho Soud tvrzení žalobkyň implicitně zamítl, jelikož případný dopad rozhodnutí OŘS posuzoval pouze s ohledem na použitelnost dvou tradičních výjimek z pravidla absence přímého účinku pravidel WTO(12).
20. Ve skutečnosti však pod rouškou formální vady nedostatku odůvodnění zpochybňují samotnou správnost této části argumentace Soudu, podle níž dopad odsuzujícího rozhodnutí OŘS lze přezkoumávat a posuzovat pouze v rámci prověřování splnění podmínek pro uplatnění dvou tradičních výjimek ze zásady nemožnosti dovolávat se práva WTO. Podle navrhovatelek mělo být možné se pro účely prokázání protiprávnosti jednání Společenství kromě výjimek vyplývajících z rozhodnutí Fediol a Nakajima dovolávat i rozhodnutí OŘS, jímž byla konstatována neslučitelnost práva Společenství s pravidly WTO, za následujících okolností, jež musí nastat současně: protiprávnost spočívá v tom, že Společenství neprovedlo uvedené rozhodnutí OŘS v přiměřené lhůtě k tomu stanovené; protiprávnost je namítána v žalobě na určení mimosmluvní odpovědnosti; cílem takové žaloby na náhradu škody je dosažení náhrady za škodu utrpěnou v důsledku přijetí odvetných opatření obchodními partnery Společenství, která OŘS povolil v důsledku neprovedení uvedeného rozhodnutí.
21. Mám za to, že pro posouzení správnosti argumentace žalobkyň v tomto ohledu bude nezbytné připomenout judikaturu Soudního dvora k možnosti dovolávat se mezinárodních dohod obecně a práva WTO zvláště. Pouze při vědomí jejího dosahu a důvodů, na nichž stojí, lze zjistit, zda je třeba ji použít při odepírání možnosti žalobkyním dovolávat se pro účely žaloby na náhradu škody a za zvláštních okolností projednávaných případů rozhodnutí OŘS odsuzujícího Společenství.
1. Judikatura Soudního dvora týkající se možnosti dovolávat se mezinárodních dohod
22. Judikatura soudů Společenství k otázce, zda lze právo WTO uplatnit před soudem, byla a je předmětem ostré kritiky. Zdá se mi, že námitky mají původ, přinejmenším zčásti, v jejím nesprávném pochopení. Následující nástin přijatých řešení snad některá nedorozumění odstraní.
23. Uvedená řešení jsou pouhou aplikací řešení stanoveného Soudním dvorem pro obecnou nemožnost v právním řádu Společenství se dovolávat mezinárodních dohod na konkrétní případ dohod WTO. Rázem je třeba připomenout, že dohody, které Společenství řádně uzavřelo s třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, „jsou závazné pro orgány i členské státy“, jak stanoví čl. 300 odst. 7 ES. Znění tohoto ustanovení je zároveň připomenutím závaznosti dohody s ohledem na mezinárodní právo i stanovením závaznosti takových dohod v právu Společenství. Soudní dvůr z něj logicky vyvodil, že ustanovení takové smlouvy(13), stejně jako ustanovení jednostranných aktů přijatých subjekty založenými vnější dohodou, která je pro Společenství závazná(14), „tvoří nedílnou součást právního řádu Společenství počínaje jej[ich] vstupem v platnost“. Jinými slovy, vnější dohody přijaté v souladu s právem Společenství(15), které jsou tudíž pro Společenství závazné, jsou pramenem práva Společenství. Soudní dvůr z toho výslovně dovodil jejich přednost před akty sekundárního práva(16) a uznání své primární pravomoci rozhodovat o otázkách platnosti aktu Společenství s ohledem na vnější dohodu, která je pro Společenství závazná(17).
24. Z toho důvodu se ustálená judikatura týkající se práva WTO, podle níž „pravidla obsažená v dohodách WTO […] v zásadě nepatří mezi právní normy, ve vztahu k nimž Soudní dvůr kontroluje legalitu aktů orgánů Společenství“(18), může jevit jako rozporuplná. Jak totiž může mezinárodní dohoda být součástí právního řádu Společenství, a zároveň nebýt kritériem přezkumu legality aktů Společenství?
a) Podmínky pro možnost dovolávat se mezinárodních dohod
25. Aby však mezinárodní dohoda mohla sloužit jako referenční norma pro posuzování legality aktu Společenství a, obecněji, aby bylo možné se před soudy účinně domáhat použití jednotlivých ustanovení smlouvy, je ještě nezbytné, aby byla použitelná v soudním řízení. Jinými slovy je nezbytné, aby bylo možné se jí dovolávat před soudy, tedy aby byla „takové povahy, že by pro jednotlivce ve Společenství založil[a] právo uplatnit ji u soudu“(19), respektive aby měla „přímý účinek“(20).
26. Mohlo by se zdát, že tato podmínka přímého účinku je vázána a omezena na řízení o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti, v jehož rámci byla původně stanovena. Ve výše uvedeném rozsudku International Fruit Company a další Soudní dvůr výslovně rozhodl, že podmínka přímé použitelnosti se vyžaduje „v případě, kdy je neplatnost namítána před vnitrostátním soudem“(21). Tato formulace částečně přispěla k zaměňování otázky možnosti dovolávat se mezinárodních dohod s problematikou přímého účinku práva Společenství(22) a bezpochyby jí lze některá nedorozumění vysvětlit. Pojem „přímý účinek mezinárodních dohod“ se však od pojmu „přímý účinek práva Společenství“ liší.
i) Pojem „přímý účinek mezinárodní dohody“
27. Pojmy „přímý účinek mezinárodních dohod“ a „přímý účinek práva Společenství“ je třeba posuzovat rozdílně. Je známo, že z předmětu a ze systematiky smlouvy zakládající Společenství vyplývá, že veškeré právo Společenství je způsobilé vyvolávat přímý účinek a že k potvrzení této způsobilosti dojde tehdy, je-li dotčený předpis Společenství jasný, přesný a bezpodmínečný(23). Nic takového však není stanoveno pro mezinárodní dohody závazné pro Společenství. Těm mohou přímý účinek přiznat smluvní stany dohody, pokud se tak dohodnou, stejně jako se mohou dohodnout na řešení opačném. „[P]odle zásad mezinárodního práva [totiž] orgány Společenství, které mají pravomoc sjednat a uzavřít dohodu s třetími zeměmi, se mohou s těmito zeměmi dohodnout o účincích, které mají ustanovení dohody vyvolat ve vnitrostátním právním řádu smluvních stran“(24). Pokud dohoda tuto otázku výslovně neupravuje, musí tak učinit soudy jednotlivých smluvních stran(25). Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že mezinárodní dohoda má v právním řádu Společenství přímý účinek pouze za splnění dvou podmínek, a sice že její znění, povaha ani struktura nebrání možnosti se jí dovolávat a že uplatňovaná ustanovení jsou ve spojení s předmětem a cílem dohody a s jejím kontextem dostatečně přesná a bezpodmínečná, tedy že obsahují jasnou a přesnou povinnost, jejíž provedení nebo účinky nejsou podmíněny vydáním pozdějšího aktu(26).
ii) Dosah podmínky přímého účinku mezinárodních dohod
28. Oba pojmy se liší i svým dosahem. Z rozsudku Německo v. Rada(27) totiž plyne, že přímý účinek mezinárodní dohody podmiňuje možnost se jí dovolávat nejen před vnitrostátním soudem, ale i před soudem Společenství, že tato podmínka, jinými slovy, platí bez ohledu na povahu žaloby, na jejíž podporu je uveden žalobní důvod vycházející z porušení mezinárodní dohody. Z uvedeného rozsudku rovněž vyplývá, že platí i bez ohledu na povahu žalobce, ať jím je jednotlivec, nebo privilegovaný žalobce.
29. Soud Společenství tak v souvislosti s dohodami WTO odmítl možnost se jich dovolávat jak v řízení o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti(28), tak v rámci žaloby na neplatnost(29) či žaloby na náhradu škody(30). Odmítl projednat žalobní důvod vycházející z porušení práva WTO bez ohledu na to, zda jej uvedl jednotlivec, nebo členský stát.
30. Ačkoli přiznání takového dosahu přímému účinku mezinárodních dohod bylo částí právní teorie často kritizováno, je zcela opodstatněné. Soudní dvůr jakožto strážce právního řádu Společenství musí v případě uplatňování pravidla pocházejícího z mezinárodního práva vymezit jeho účinky celkově a jednotně s platností pro celý právní řád Společenství. Pak je snadno pochopitelné, že podmínka přímého účinku mezinárodní dohody se vyžaduje bez ohledu na druh návrhu nebo žaloby a povahu žalobce a na skutečnost, zda byl spor předložen vnitrostátnímu soudu, nebo soudu Společenství(31).
31. Obě podmínky přímého účinku mezinárodních dohod a přímého účinku práva Společenství se tak zřetelně odlišují svým obsahem i dosahem; aby se v budoucnu zabránilo nepřípadným záměnám, bude bezpochyby vhodné používat pro jejich označení odlišné pojmy, a tedy mluvit již pouze o možnosti dovolávat se mezinárodních dohod.
iii) Možnost dovolávat se práva WTO
32. Soudní dvůr za použití uvedených úvah na GATT rozhodl, že značná flexibilita ustanovení této dohody a zásada jednání vycházejících ze vzájemnosti a vzájemných výhod, na níž stojí, brání možnosti se jí dovolávat(32). Jinak řečeno, z ducha, struktury ani ze znění dohody nevyplývala povinnost jim přiznat přímý účinek(33). Je známo, že Soudní dvůr dospěl k témuž závěru i ohledně dohod WTO(34), byť někteří předpokládali, že by tomu mělo být s ohledem na zesílený systém řešení sporů, který dohody zavedly, jinak. Soudní dvůr odepření přímého účinku právu WTO jako celku založil na dvou následujících úvahách.
33. Zaprvé, přes skutečnost, že mechanismus řešení sporů nabývá soudní povahu, poskytuje dohoda stále široký prostor pro jednání mezi stranami sporu, a to i když dotyčný člen neprovede rozhodnutí či doporučení OŘS. Uložení povinnosti soudním orgánům nepoužít vnitřní normy neslučitelné s ustanoveními dohody by tudíž znamenalo zbavit orgány Společenství možnosti hledat řešení prostřednictvím jednání.
34. Zadruhé, někteří obchodní partneři Společenství odmítají jakoukoli možnost se dohody dovolávat. Je třeba stejnou volnost poskytnout i zákonodárným a výkonným orgánům Společenství, jinak by hrozila nerovnováha při používání pravidel WTO, ačkoli je WTO založena na zásadě vzájemnosti a vzájemných výhod.
35. Stručně řečeno, z uvedených úvah vyplývá, že dohody WTO musí být vykládány tak, že orgánům Společenství ponechávají v rámci WTO určitou politickou volnost, kterou by přiznání přímého účinku uvedeným dohodám mohlo ohrozit. Soudní dvůr má tudíž za to, že v této oblasti nemůže zasahovat do politických pravomocí, aniž by narušil institucionální rovnováhu.
36. Správnost této argumentace, jak známo, byla předmětem zanícených diskusí v nauce(35) a několikrát ji zpochybnili i generální advokáti(36). Zdálo by se, že je v rozporu s předchozími úvahami Soudního dvora o přímém účinku některých konkrétních mezinárodních dohod(37). Přesto na závěru o neexistenci přímého účinku práva WTO, který z ní vyplynul, judikatura od té doby neoblomně trvala.
37. Skutečnost, že práva WTO se nelze dovolávat před soudy, však neznamená, že by nebylo součástí právního řádu Společenství. Z tohoto hlediska je formulace, kterou Soudní dvůr zvolil ve výše uvedeném rozsudku Portugalsko v. Rada, nepochybně nešťastná. Vyvolává dojem, že mezinárodní dohoda nepatří mezi prameny práva Společenství, zatímco ve skutečnosti jde pouze o otázku možnosti soudního přezkumu uvedené úpravy, tedy otázku pravomoci soudu o ní rozhodovat. Je to však vlastně to, co měl Soudní dvůr ve skutečnosti, ač neobratně, v úmyslu sdělit. Odmítá totiž pravidla obsažená v dohodách WTO zahrnout mezi právní normy, ve vztahu k nimž soudy Společenství přezkoumávají legalitu aktů Společenství, neboť vzhledem k povaze pravidel WTO nelze „připustit, že úloha zajistit soulad práva Společenství s těmito pravidly přísluší přímo soudu Společenství“(38). Tuto judikaturu proto nelze chápat jako upření povahy pramene práva Společenství pravidlům WTO, nýbrž tak, že se dotýká možnosti jejich uplatnění před soudem. Jak jinak by bylo možné vysvětlit, že upření této možnosti je pouze částečné? Práva WTO se totiž nelze před Soudním dvorem účinně dovolávat jen v tom rozsahu, v němž by jeho uplatnění soudem ohrozilo politickou volnost orgánů Společenství v rámci WTO.
b) Změkčení zásady nemožnosti dovolávat se pravidel WTO
38. Judikatura soudů Společenství stanovila několik podmínek změkčujících zásadu nemožnosti dovolávat se práva WTO, které mohou existovat jedině díky tomu, že normy práva WTO jsou i normami právního řádu Společenství. Tyto podmínky jsou přitom založeny právě na těch samých úvahách, které ospravedlňují principiální odmítnutí možnosti dovolávat se pravidel WTO. Změkčující podmínky jsou trojího typu.
39. Zaprvé, akty Společenství(39) i vnitrostátní opatření(40) musí být vykládány v souladu s právem WTO. Taková povinnost však nesmí ohrozit možnost orgánů v případě sporu vyjednávat s partnery z WTO. To je zřejmé, když se tato povinnost týká vnitrostátního práva. Platí to i tehdy, když se vztahuje na akty Společenství. Povinnost konformního výkladu lze totiž dodržovat pouze v rámci toho, co je ještě možné. Orgány tak mohou v případě přijetí či zachování aktu, který je zcela zřetelně v rozporu s právem WTO, dát při hledání řešení přednost jednání.
40. Zadruhé, dohody mohou sloužit také jako podklad pro odsouzení členského státu pro nesplnění povinnosti(41). I tato možnost je snadno pochopitelná. Neexistence aktů Společenství v rozporu s právem WTO je projevem vůle orgánů se jím řídit. Členský stát se pak nemůže jednostranně vyhýbat povinnostem, které z něj vyplývají. Jeho odsouzení navíc orgánům nijak nebrání v budoucnu nepoužít pravidlo WTO, o nějž by se odsouzení opíralo, za cenu řešení prostřednictvím jednání.
41. Zatřetí, důvod vycházející z porušení práva WTO je přípustný, a to i tehdy, jestliže je uváděn na podporu zpochybnění legality aktu Společenství, ve dvou případech(42): pokud Společenství zamýšlelo splnit konkrétní povinnost převzatou v rámci WTO(43) nebo pokud akt Společenství přiznává jednotlivcům výslovným odkazem na konkrétní ustanovení dohod WTO právo se jej dovolávat(44). Jelikož totiž dohody WTO neukládají smluvním stranám, výslovně ani po výkladu ve spojení s předmětem a cílem těchto dohod, povinnost přiznat jim ve svých právních řádech přímý účinek, může každá z nich svobodně stanovit vhodné právní prostředky k jejich provedení v dobré víře do svého právního řádu(45), tedy rozhodnout, zda jednotlivcům přizná právo se jejich ustanovení dovolávat. Oba uvedené případy jsou projevem takové vůle Společenství. Tím dává najevo, že má v úmyslu se řídit právem WTO a že se dobrovolně zříká prostoru pro uvážení při uplatňování pravidel WTO, který mají k dispozici smluvní strany, jež přímý účinek pravidlům nepřiznávají vůbec.
2. Dopad rozhodnutí OŘS odsuzujícího Společenství
42. Argumentace žalobkyň se pohybuje v rámci vymezeném uvedenou judikaturou. Soudní dvůr žádají, aby určil, zda a v jaké míře může rozhodnutí OŘS, jímž byla konstatována neslučitelnost právní úpravy Společenství s ustanoveními dohod WTO, zpochybnit i principiální odmítnutí možnosti se uvedených dohod dovolávat, které by znamenalo vyloučení jakéhokoli přezkumu slučitelnosti sekundárního práva Společenství s těmito dohodami. Za tímto účelem a na podporu tvrzení, že musí mít možnost se rozhodnutí OŘS dovolávat a namítat jeho neprovedení, přestože samotných dohod WTO se dovolávat nelze, trvají na závaznosti rozhodnutí OŘS. Takto vystavěná argumentace je jistě neobratná. Jak správně namítá Rada, rozhodnutí OŘS svými účinky nemůže překračovat účinky pravidel WTO, jejichž porušení konstatuje. Podstatou otázky předložené Soudnímu dvoru tedy přesněji je, zda, slovy Soudu v napadených rozsudcích, „dohody WTO zakládají pro jednotlivce ve Společenství právo uplatnit tyto dohody u soudu za účelem zpochybnění platnosti právní úpravy Společenství v případě, že OŘS uvedl, že jak tato, tak i následná právní úprava přijatá Společenstvím za účelem zejména toho, aby byla právní úprava Společenství uvedena do souladu s dotčenými pravidly WTO, byly s posledně uvedenými neslučitelné“(46).
43. Navrhovatelky Soudu vytýkají, že v napadených rozsudcích odpověděl záporně. Nalézací soud tím však toliko následoval dosavadní vývoj judikatury. Soudní dvůr totiž již dříve naznačil, že možnost dovolávat se rozhodnutí OŘS nemůže existovat bez ohledu na možnost dovolávat se pravidel WTO(47). Zůstávala však otevřená otázka, zda rozhodnutí OŘS odsuzující Společenství může prolomit zásadu nemožnosti dovolávat se práva WTO. Soudní dvůr, zdá se, sice zpočátku takovou možnost naznačil, když Soudu vytkl, že nereagoval na argument, podle nějž právní účinky rozhodnutí OŘS ve vztahu k Evropskému společenství „mohly zpochybnit jeho posouzení stran neexistence přímého účinku pravidel WTO a odůvodnit to, aby soudce Společenství provedl kontrolu legality směrnic […] ve vztahu k těmto pravidlům v rámci řízení o žalobě na náhradu škody, kterou podala žalobkyně“(48). Od takové možnosti však soud Společenství vzápětí upustil rozhodnutím, že k neslučitelnosti aktu Společenství s právem WTO, byť konstatované rozhodnutím OŘS, lze v rámci řízení o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti(49) či o žalobě na náhradu škody(50) přihlížet bez ohledu na neexistenci přímého účinku pravidel WTO pouze v úzkém rámci vymezeném rozhodnutími Nakajima a Fediol.
44. FIAMM a FEDON jsou s uvedenou judikaturou obeznámeny. Nicméně trvají na zvláštnosti svého případu oproti předchozím věcem a dožadují se odlišného výsledku. V této souvislosti za účelem dosažení náhrady skutečné škody utrpěné v důsledku odvetných opatření namítají, že Soudní dvůr má rozhodnout o možnosti dovolávat se rozhodnutí OŘS po uplynutí přiměřené lhůty stanovené k jeho provedení. Jde se tedy podle nich o zcela nový případ, neboť rozsudek Van Parys pojednával o možnosti dovolávat se rozhodnutí OŘS pro účely posouzení platnosti aktu Společenství v rámci řízení o předběžné otázce; a zcela nový i proto, že ve výše uvedené věci Chiquita Brands a další sice byla nastolena otázka uplatnění nároků na náhradu škody utrpěné v důsledku přetrvávajícího porušování pravidla WTO, byť konstatovaného OŘS, ale žalobkyně se pouze domáhala uplatnění výjimky Nakajima.
45. Při posuzování důvodnosti argumentace navrhovatelek je nutné se vrátit k základům samotné zásady nemožnosti dovolávat se práva WTO. Znovu připomínám, že žádné z dohod WTO se s ohledem na jejich povahu a strukturu v zásadě nelze jakkoli dovolávat a že pravidla WTO mohou být v soudním řízení uplatněna pouze tehdy, jestliže se toto uplatnění nedotkne možnosti vyjednávat, kterou dohody WTO poskytují smluvním stranám i v případě sporu, ani vzájemnosti a rovnováhy při uplatňování závazků dohodnutých v rámci WTO; to zkrátka znamená v rozsahu, v němž neomezí politickou volnost, kterou povaha a struktura dohod WTO ponechává smluvním stranám při uplatňování jejich ustanovení. Je tedy třeba zjistit, zda přiznání možnosti, aby se žalobkyně dovolávaly rozhodnutí OŘS k prokázání protiprávnosti jednání Společenství za účelem dosažení náhrady škody utrpěné v důsledku celní přirážky, kterou Spojené státy americké zavedly jako odvetu za neprovedení rozhodnutí OŘS Společenstvím, může za zvláštních okolností projednávaných věcí ohrozit politickou volnost zákonodárných a výkonných orgánů Společenství v rámci WTO.
46. Z tohoto hlediska je primární otázka, zda taková politická volnost trvá i za zvláštních okolností projednávaných věcí. Odpověď by zcela jistě byla kladná, kdyby přiměřená lhůta k provedení rozhodnutí OŘS doposud neuplynula. Soudní dvůr již dříve rozhodl, že „soud Společenství nemůže vykonávat přezkum legality dotčených aktů Společenství, konkrétně v řízení o žalobě na náhradu škody podané podle článku 178 Smlouvy, aniž by zbavil účinku poskytnutí přiměřené lhůty k provedení rozhodnutí nebo doporučení OŘS podle pravidel pro řešení sporů zavedených dohodami WTO“(51). Nicméně, jak právem zdůrazňují FIAMM a FEDON, přiměřená lhůta poskytnutá Společenství k provedení rozhodnutí OŘS uplynula dne 1. ledna 1999, přičemž OŘS rozhodnutím ze dne 19. dubna 1999 konstatoval, že k tomuto 1. lednu 1999 neslučitelnost právní úpravy Společenství s pravidly WTO přetrvávala. Z toho podle navrhovatelek vyplývá, že jakmile nebylo uspokojivé vyrovnání dohodnuto do dvaceti dnů po datu uplynutí přiměřené lhůty, což umožňuje čl. 22 odst. 2 UŘS, Společenství již nemohlo hledat řešení prostřednictvím jednání. Jinou možnost, než se podřídit rozhodnutí OŘS, či v opačném případě se vystavit odvetným opatřením, nemělo. Diskuse se tedy v konečném důsledku týká závaznosti rozhodnutí OŘS: ukládá UŘS povinnost úplného provádění rozhodnutí a doporučení OŘS?
47. Upřímně řečeno, úvahy navrhovatelek o této otázce nesdílím(52). Článek 22 odst. 1 UŘS sice upřednostňuje úplné provedení doporučení uvést určité opatření do souladu s dohodami WTO a podle čl. 3 odst. 7 je v případě, že nedojde ke společně přijatelnému řešení, prvním cílem UŘS obvykle zajistit, aby byla dotčená opatření odstraněna, jestliže jsou shledána neslučitelnými s ustanoveními uvedené dohody. Z toho ovšem nelze vyvodit závěr, že by UŘS, slovy judikatury(53), definovalo vhodné právní prostředky k zajištění toho, aby do právních řádů smluvních stran byla v dobré víře prováděna rozhodnutí OŘS, potažmo pravidla WTO, jejichž porušení rozhodnutí konstatovalo. Společenství si ponechává politickou volnost se rozhodnout, zda se v první fázi vystaví odvetným opatřením, která OŘS může na základě čl. 22 odst. 2 UŘS povolit. Krom toho, jak Soudní dvůr již uvedl(54) a Soud v napadených rozsudcích připomenul(55), jednání mezi spornými stranami má v každém případě významnou úlohu i po uplynutí lhůty poskytnuté pro uvedení opatření prohlášeného za neslučitelné do souladu s pravidly WTO, jakož i po povolení a přijetí odvetných opatření. Článek 22 odst. 8 UŘS tak zdůrazňuje dočasnou povahu suspenze koncesí a omezuje jejich trvání „do doby, než bude opatření, které bylo shledáno neslučitelným s uvedenou dohodou, odstraněno nebo než člen, který musí provést doporučení nebo rozhodnutí, nalezne řešení, pokud jde o zrušení nebo zmenšení výhod, nebo než bude dosaženo vzájemně uspokojivého řešení“ s jedinou výjimkou uvedenou v čl. 3 odst. 5 UŘS, a sice že uvedené řešení bude v souladu s dohodami WTO. Krom toho Rada a Komise postupnou změnou režimu dovozu banánů do Společenství, jehož neslučitelnost s pravidly WTO byla konstatována, neusilovaly o zrušení předpisů považovaných za neslučitelné, nýbrž snažily se o zohlednění zjištění OŘS, dodržení závazků vůči ostatním signatářům čtvrté úmluvy z Lomé, a zároveň o zachování cílů SOT s banány; spor byl ukončen teprve dne 19. dubna 2001 uzavřením dohody se Spojenými státy americkými. Bylo by sice možné namítat, že provedení doporučení a rozhodnutí OŘS nelze obcházet a že takové řešení prostřednictvím jednání je pouze jinou formou provedení rozhodnutí OŘS(56). Nicméně, ať již nahlížíme na trvalou možnost řešit spory prostřednictvím jednání jako na svobodu omezenou na výběr způsobu provedení rozhodnutí OŘS, anebo jako na svobodu upřednostnit určitou variantu provedení tohoto rozhodnutí, volnost zde je.
48. Může tedy možnost dovolávat se pravidel WTO, jejichž porušení OŘS konstatoval rozhodnutím, za účelem založení subjektivní odpovědnosti Společenství oslabit politickou volnost, které Společenství každopádně požívá v rámci práva WTO? Jinými slovy, byla by tato volnost omezena, kdyby soud Společenství v souvislosti se žalobou na náhradu škody konstatoval protiprávnost jednání Společenství, což by uznání takové možnosti se jich dovolávat umožnilo? Navrhovatelky Soudu vytýkají, že odpověděl kladně(57). Namítají, že konstatování protiprávnosti nesměřuje, na rozdíl od řízení o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti, jak bylo vysvětleno ve věci Van Parys, a od řízení o žalobě na neplatnost, k dosažení prohlášení neplatnosti či ke zrušení opatření Společenství neslučitelného s právem WTO; takové soudní rozhodnutí by se bezpochyby mohlo dotknout možnosti zákonodárných a výkonných orgánů Společenství hledat řešení prostřednictvím jednání, neboť by jim ukládalo povinnost odstranit opatření prohlášené za neplatné či zrušené z právního řádu Unie. Zjištění protiprávnosti podle nich v projednávaném případě znamená pouze splnění jedné ze tří podmínek, jimž podléhá vznik mimosmluvní subjektivní odpovědnosti Společenství, a nemělo by žádný dopad na účinnost opatření Společenství, které bylo shledáno neslučitelným s dohodami WTO.
49. Ani tato část argumentace žalobkyň mě nepřesvědčila. Protiprávnost právní úpravy Společenství, jejíž neslučitelnost s právem WTO konstatoval OŘS a kterou soud Společenství zjistil v řízení o žalobě na náhradu škody, sice formálně nevede k jejímu zrušení ani k prohlášení její neplatnosti. Zůstává tedy nedílnou součástí právního řádu a teoreticky ji lze nadále používat. Přesto však konstatování protiprávnosti soudem Společenství zakládá překážku věci rozsouzené. Politické orgány Společenství by proto neměly dopustit, aby taková protiprávnost přetrvávala, jinak by porušovaly zásadu, podle níž je Společenství společenstvím práva. Měly by povinnost tuto protiprávnost odstranit ukončením platnosti nebo zrušením dotčené právní úpravy. Nemohly by tudíž, jak učinily v projednávaném případě pomocí posledních legislativních změn režimu dovozu banánů do Společenství, hledat řešení prostřednictvím jednání, které by jim umožnilo co nejvíce vyvážit nejrůznější dotčené zájmy. Prostor pro jejich politické rozhodování by tak beze sporu byl omezen.
50. Krom toho by uznání subjektivní odpovědnosti Společenství skýtalo možnost pro všechny podniky dotčené samotným opatřením Společenství neslučitelným s pravidly WTO nebo odvetným opatřením, aby na základě žaloby získaly náhradu veškeré škody, kterou utrpěly. I představa takové finanční zátěže by musela politické orgány Společenství přimět k odstranění opatření Společenství považovaného za neslučitelné s pravidly WTO, a tudíž omezit jejich volnost v jednání, kterou jim poskytuje právní rámec WTO.
51. Navrhovatelky konečně namítají, že uznání možnosti dovolávat se rozhodnutí OŘS pro účely náhrady škody utrpěné v důsledku odvetných opatření přijatých v návaznosti na neprovedení uvedeného rozhodnutí již nemá žádný dopad na politickou volnost orgánů Společenství, neboť v projednávaném případě byla žaloba na náhradu škody podána po vyřešení obchodního sporu ve věci Fedon, nebo přinejmenším posouzena až později ve věci Fiamm. Zakotvení zásady odpovědnosti za protiprávní jednání Společenství, které není napraveno v přiměřené lhůtě stanovené rozhodnutím OŘS, by ovšem bylo Damoklovým mečem visícím nad volností politických orgánů Společenství v rámci WTO.
52. Z uvedených úvah vyplývá, že nelze než potvrdit zamítavé rozhodnutí Soudu, který v řízení o žalobě na náhradu škody odmítl mimo výjimky Fediol a Nakajima přezkoumat legalitu jednání žalovaných orgánů vzhledem k pravidlům WTO, jejichž porušení Společenstvím konstatoval OŘS.
B – Objektivní odpovědnost Společenství
53. Navrhovatelky Soudu vytýkají, že vycházel z nesprávného pojetí neobvyklé škody, na základě čehož dospěl k mylnému závěru, že v projednávaném případě taková škoda neexistuje. Rada, Komise a Španělské království, ačkoli sdílejí závěr Soudu o tom, že škoda, kterou utrpěly žalobkyně, nemá neobvyklou povahu a výrok napadených rozsudků o zamítnutí jakékoli objektivní odpovědnosti Společenství tedy vítají, v kasačních odpovědích vytýkají nalézacímu soudu, že vůbec potvrdil zásadu odpovědnosti za legální akt, že uznal její použitelnost v dotčených věcech, že pro ni stanovil nedostatečně restriktivní podmínky a že některé z nich, konkrétně podmínku přímé příčinné souvislosti, neprávem uznal za splněné. Soudní dvůr proto žádají, aby nahradil odůvodnění napadených rozsudků, a pokud jde o Radu a španělskou vládu, které za tímto účelem podaly vzájemné kasační opravné prostředky, aby dokonce napadené rozsudky částečně zrušil. Posoudím nyní důvodnost argumentace jednotlivých účastnic řízení tak, že postupně přezkoumám otázku zásady objektivní odpovědnosti Společenství, otázku její působnosti a nakonec otázku podmínek jejího vzniku.
1. Zásada objektivní odpovědnosti Společenství
54. Rada, Komise a Španělské království zpochybňují, že by zásada odpovědnosti Společenství při neexistenci protiprávního jednání jeho orgánů, kterou Soud potvrdil podle nich bez dostatečného odůvodnění, byla obecnou zásadou společnou právním řádům členských států. Tuto zásadu ve svých právních řádech totiž zakotvuje ani ne polovina členských států a jejich počet dokonce klesá na dva, pokud je škoda způsobena právním aktem zákonodárce. Soud se sice skutečně s argumentací neobtěžoval a zásadu odpovědnosti Společenství při neexistenci protiprávního jednání jeho orgánů opřel pouze o tvrzení, že „vnitrostátní právní předpisy o mimosmluvní odpovědnosti jednotlivcům umožňují, i když v nestejných mezích, ve specifických oblastech a podle odlišných pravidel, získat v soudním řízení náhradu některých škod i při neexistenci protiprávního jednání původce újmy“(58). Článek 288 druhý pododstavec ES přitom vyžaduje, aby povinnost Společenství nahradit škody způsobené jeho orgány byla v souladu s „obecnými zásadami společnými právním řádům členských států“.
55. Je však třeba čl. 288 druhý pododstavec ES vykládat tak, že právu Společenství umožňuje převzít určité řešení mimosmluvní odpovědnosti veřejné moci pouze v tom případě, že jej sdílí všechny členské státy? Může být „obecná zásada společná právním řádům členských států“ nalezena jedině pomocí téměř mechanického překrývání práv všech členských států, z nichž zbude jen průnik těch složek, které se přesně shodují? Já si to nemyslím. Obdobná matematická logika nejmenšího společného jmenovatele by mohla vyústit v zavedení režimu odpovědnosti Společenství, v němž by šance poškozených na získání náhrady škody přičitatelné orgánům byly mimořádně nízké(59). Soudní dvůr sice, samozřejmě, musí vycházet z nejtypičtějších opatření vnitrostátních právních řádů, ale především musí hledat řešení odpovídající potřebám a zvláštní povaze právního řádu Společenství. Jinými slovy, Soudní dvůr musí vycházet z právních tradic členských států a nalézt odpověď na obdobné právní otázky nastolené právem Společenství, která by zároveň ctila právní tradice členských států a odpovídala specifickému kontextu právního řádu Společenství. Z tohoto hlediska je možné se přiklonit i k menšinovému řešení, jestliže lépe splňuje požadavky práva Společenství. Na podporu uvedeného postačí připomenout příklad „Vertrauensschutzprinzip“, který právo Společenství přijalo za svůj, ačkoli byl vlastní pouze německému právu. Skutečnost, že odpovědnost veřejné moci za legální akt zákonodárce stanoví pouze španělské a francouzské právo, tudíž nemůže být překážkou jejímu uznání v právu Společenství.
56. Rozhodující je skutečnost, zda takové řešení bude co nejlépe splňovat zvláštní potřeby právního řádu Společenství. To ovšem neznamená, že by zásada odpovědnosti veřejné moci v důsledku legálního aktu zákonodárce musela být v právním řádu Společenství zakotvena, jakmile by se ukázala jako nejlepší právní řešení, které by jako takové muselo být v právním řádu Společenství přijato. Její zakotvení v právu Společenství musí vyplynout ze srovnání souborů opatření jednotlivých vnitrostátních právních systémů, jehož účelem bude nalézt řešení nejvíce odpovídající vlastním požadavkům právního řádu Společenství(60).
57. Zdá se mi, že tomu tak je. Zakotvení zásady objektivní odpovědnosti Společenství by umožnilo v zájmu spravedlnosti vyvážit přísnost podmínek vzniku subjektivní odpovědnosti Společenství spojenou zejména s požadavkem dostatečně závažného porušení právní normy chránící jednotlivce(61), a tím poskytnout poškozenému možnost získat náhradu zvláště závažné škody utrpěné v důsledku jednání orgánů Společenství. Vhodnost takového řešení je bezpochyby vysvětlením toho, proč Soudní dvůr nikdy neodmítl možnost jej přijmout(62). Krom toho, přestože se lze s takovým právním řešením setkat pouze v několika vnitrostátních právních řádech, i jiné právní řády zohledňují snahu v něm vyjádřenou a právní zájmy jím chráněné, byť, jak uvedu níže(63), odlišnými právními nástroji.
58. Uvedené řešení se zdá ještě příhodnější s ohledem na zvláštní okolnosti projednávaného případu. Jelikož totiž neexistuje možnost dovolávat se pravidel WTO, nemohou jednotlivci, jak bylo uvedeno výše, kteří by si mohli stěžovat na jednání orgánů Společenství neslučitelné s dohodami WTO, namítat jeho protiprávnost. V důsledku toho nemají možnost podat žalobu na neplatnost či vyvolat řízení o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti nebo o žalobě na náhradu škody vycházející ze zavinění. Bez zakotvení zásady objektivní odpovědnosti Společenství by dokonce i subjektům, které by v důsledku této protiprávnosti utrpěly zvláště závažnou škodu, byla odepřena jakákoli soudní ochrana. V této souvislosti je třeba poznamenat, že skutečnost, že francouzský Conseil d’État (nejvyšší správní soud) zakotvil objektivní odpovědnost za zákony, je často označována jako kompenzace toho, že francouzské správní soudy nemohou kontrolovat ústavnost, a vystupovat tak v postavení soudů rozhodujících o zákonech.
59. Převzetí zásady objektivní odpovědnosti by také pomohlo dostát požadavkům řádné správy věcí veřejných. Přimělo by politickou moc v případě, že by zamýšlela ponechat v platnosti právní úpravu Společenství i přes uplynutí přiměřené lhůty stanovené k provedení rozhodnutí OŘS, které ji označilo za neslučitelnou s pravidly WTO, lépe vyhodnotit náklady tohoto postupu pro občany Unie a srovnat je s výhodami, které by ponechání právní úpravy v platnosti přineslo dotčenému hospodářskému odvětví či hospodářským odvětvím. Nešlo by zde o zúžení diskreční pravomoci orgánů v rámci WTO, nýbrž o záruku jejího obezřetného výkonu.
60. Uznání zásady objektivní odpovědnosti by konečně vedlo k tomu, že vnitřní přerozdělení dopadů volnosti orgánů při jednání v rámci WTO by bylo upraveno právním řádem Společenství. Obchodní partneři by tak již nemohli přijímáním odvetných opatření svévolně určovat, která skupina hospodářských subjektů ponese náklady na tuto volnost; o tom, zda náklady ponesou pouze podniky dotčené odvetným opatřením, nebo zda se přerozdělí na celou společnost, by rozhodovalo Společenství.
61. Z právě uvedených důvodů mám za to, že dotčené věci nabízí judikatuře Soudního dvora příležitost, či dokonce jí nutí k tomu, aby se posunula o krok vpřed. Jde o to stanovit zásadu objektivní odpovědnosti Společenství a posunout tak tuto judikaturu z fáze toho, co je možné do stadia toho, co platí, z dob nejistoty do éry řešení(64).
62. Zakotvení zásady objektivní odpovědnosti Společenství se může opírat o myšlenku rovnosti občanů, pokud jde o veřejné náklady, z níž francouzské správní právo dovodilo odpovědnost za zákony. Argumentaci lze shrnout následovně: jelikož se předpokládá, že veškerá veřejná činnost má sloužit ve prospěch celé společnosti, je normální, že občané nesou náklady z ní vyplývající bez náhrady; nicméně, pokud orgány veřejné správy v obecném zájmu uloží některým jednotlivcům, aby sami snášeli zvláště zatěžující povinnost, vzniká jim tím újma, kterou by za běžných okolností nebyli povinni snášet, a která proto musí být nahrazena; náhrada škody, kterou nese společnost prostřednictvím daní, obnovuje narušenou rovnost.
63. Uvedená myšlenka není příliš vzdálená od „Sonderopfertheorie“ německého práva, podle níž se jednotlivcům, kteří v důsledku legálního zásahu veřejné moci na sebe přebírají „zvláštní oběť“, tedy újmu rovnající se vyvlastnění, musí dostat náhradu. Východiskem takto pojímané objektivní odpovědnosti Společenství by mohlo být právo vlastnit majetek, které je v právním řádu Společenství v souladu s ústavními tradicemi společnými členským státům chráněno jakožto obecná právní zásada. Vyjadřuje myšlenku, že nemůže existovat zásah zákonodárce Společenství do majetkových práv rovnající se vyvlastnění na základě opatření, byť legálního, bez náhrady(65).
2. Působnost objektivní odpovědnosti Společenství
64. V otázce působnosti zásady objektivní odpovědnosti zejména Komise vyčítá Soudu, že poté, co rozhodl, že se uplatní pouze „ve specifických oblastech“(66), již nepovažoval za nutné tyto oblasti upřesnit. To však pro účely rozhodnutí v dotčených věcech ani nebylo nutné. Soudu postačilo, aby se ujistil o možnosti uplatnit objektivní odpovědnost v uvedených věcech, což ostatně, ač nepřímo, ověřením splnění podmínek pro její uplatnění připustil. Ale to mu Komise i Rada vytýkají. V tomto ohledu je proto třeba poznamenat následující.
65. Zaprvé, na rozdíl od dojmu, který se snaží vyvolat Komise i Rada, se ani tak nejedná o zásadu odpovědnosti za legální akt, kterou Soud, dle mého názoru zcela správně, stanovil v napadených rozsudcích. Jde spíše obecněji o objektivní odpovědnost, tedy o odpovědnost i bez zavinění. Jinými slovy, odpovědnost nastává bez ohledu na požadavek pochybení způsobujícího škodu, jejíž existenci prokazuje žalobce. Může se vztahovat i na protiprávní akty, které nepředstavují dostatečně závažné porušení.
66. Zadruhé, na rozdíl od Rady nevidím důvod, proč by se takový režim objektivní odpovědnosti nemohl uplatnit i na případy nevykonání normotvorné pravomoci. Srovnání s nečinností podle článku 232 ES, které uvádí Rada, je vzhledem k objektivní odpovědnosti irelevantní. V každém případě o nevykonání normotvorné pravomoci v projednávaných věcech nejde. Rada i Komise ve stanovené přiměřené lhůtě přijaly několik opatření (přizpůsobení režimu dovozu banánů do Společenství, vyjednávání), která Rada ostatně sama připomněla ve svém podání; tato opatření se však ukázala jako nevhodná k řádnému provedení rozhodnutí OŘS.
67. Zatřetí, neexistuje žádný závažný důvod omezit, jak tvrdí Komise, objektivní odpovědnost Společenství pouze na případy, kdy by škoda vznikla v důsledku jiného než legislativního aktu. Článek 288 druhý pododstavec ES ukládá Společenství povinnost nahradit „škody způsobené jeho orgány“, aniž by přitom činil rozdíly mezi správní a legislativní povahou jejich činnosti. Mimoto některým subjektům může v obecném zájmu uložit zvláště zatěžující povinnost jak moc zákonodárná, tak i moc výkonná. Krom toho, přizpůsobení režimu dovozu banánů do Společenství shledané nedostatečným bylo v projednávaném případě provedeno základním nařízením Rady i prováděcím nařízením Komise. Konečně, vzhledem k nedostatečnému odlišení legislativních a správních aktů v současném právu Společenství vedle toho považuji takové omezení za nepřípadné. V konečném důsledku by nebylo možno nahradit pouze škodu vzniklou z použití ustanovení primárního práva(67).
68. A začtvrté, za zvláštních okolností dodržování dohod WTO, které nastaly v dotčených věcech, mají možnost dovolávat se uvedeného režimu objektivní odpovědnosti pro účely žádosti o náhradu za zvláště značnou újmu způsobenou v obecném zájmu orgány Společenství pouze občané Unie. Po politické moci totiž nelze požadovat, ani by to pro ni nebylo proveditelné, aby pro potřeby výkonu volnosti v jednání v rámci WTO posuzovala i náklady subjektů ze třetích zemí na přijímaná rozhodnutí. V souvislosti s pravomocemi Společenství, které jeho orgány vykonávají v oblasti vnější obchodní politiky, lze tedy o nerovném rozdělení veřejných povinností uvažovat pouze ve vztazích mezi občany Unie. Nelze proto s úspěchem tvrdit, jak se pokouší Rada, že by uznání objektivní odpovědnosti v kontextu uplatňování práva WTO porušovalo zásadu vzájemnosti, neboť hlavní obchodní partneři Společenství takovou odpovědnost neznají.
69. S takovou formulací, odůvodněním a vymezením je účel zásady objektivní odpovědnosti Společenství zcela zřetelný. V žádném případě nejde o donucení orgánů Společenství k tomu, aby dodržovaly pravidla WTO, cestou omezení jejich politické volnosti. Jedná se pouze o zajištění toho, aby náklady vyplývající z přijatých politických rozhodnutí nenarušovaly rovnost občanů Unie, pokud jde o veřejné náklady.
70. Výhrady Rady a Komise vůči zakotvení zásady objektivní odpovědnosti Společenství jsou pochopitelné. Výkon zákonodárné a správní činnosti nesmí být v důsledku stanovení příliš velkorysého systému odpovědnosti zatížen rizikem, které by mohlo samotnou tuto činnost brzdit. Tyto obavy, ať jsou sebevíce oprávněné, však nemohou bránit uznání zásady objektivní odpovědnosti Společenství. Zohlednění a poměřování uvedených obav se snahou o rovnoměrné přerozdělení veřejných nákladů se musí projevit v rozsahu takové odpovědnosti a v podmínkách stanovených pro její vznik.
3. Podmínky vzniku objektivní odpovědnosti Společenství
71. Rada a Komise nejprve napadají správnost závěrů Soudu ohledně splnění podmínek obsažených v kterémkoli mechanismu odpovědnosti, tedy těch, které nejsou vlastní pouze režimu objektivní odpovědnosti. Namítají nerespektování konceptu skutečné a určité povahy újmy a porušení pravidel týkajících se důkazního břemene. Soud ovšem právem konstatoval, že žalované nezpochybnily, že žalobkyně v důsledku zdražení jejich výrobků způsobeného celní přirážkou skutečně utrpěly hospodářskou újmu, ale že žalobkyním pouze vytýkaly, že jí nedokázaly čelit přiměřenými prostředky. Považoval skutečnou existenci škody za prokázanou, přičemž vycházel ze statistik, které předložila Komise a které za období uplatňování uvedené přirážky vykazují pokles celkového objemu dovozů akumulátorů a pouzder na brýle do Spojených států amerických(68).
72. Další, závažnější výtkou odpůrkyň vůči Soudu je, že pominul požadavek, podle nějž škoda musí dostatečně přímo vyplývat z jednání dotčeného orgánu(69). Zavedení celní přirážky totiž nebylo automatickým důsledkem neprovedení odsuzujícího rozhodnutí OŘS Společenstvím, jelikož výkon diskreční pravomoci amerických úřadů přerušil příčinnou souvislost mezi jednáním orgánů Společenství a uplatňovanou škodou. Americké orgány jednak odmítly vyrovnání, které jim nabídlo Společenství podle čl. 22 odst. 1 a 2 UŘS. Krom toho se svobodně rozhodly, že požádají OŘS o povolení přijmout odvetná opatření, že využijí získaného povolení a v této souvislosti diskrečně sestavily seznam dotčených výrobků a určily výši cla. Je pravda, že Spojené státy americké na neprovedení rozhodnutí OŘS Společenstvím ve stanovené přiměřené lhůtě nemusely reagovat způsobem, který zvolily. I přes uvedené však platí, že reakce amerických úřadů je jednou z možností, které UŘS poskytuje pro případ neprovedení rozhodnutí nebo doporučení OŘS, a tudíž byla předvídatelná. Jak výstižně poznamenal Soud, „je třeba nahlížet na odnětí koncesí ve vztahu ke Společenství ve formě celní dovozní přirážky jako na následek objektivně vyplývající, podle obvyklého a předvídatelného průběhu řešení sporů WTO uznaného Společenstvím, z toho, že žalované orgány ponechaly v platnosti režim dovozu banánů neslučitelný s dohodami WTO“(70). Z toho důvodu se opatření přijatá americkými úřady jeví jako součást sledu příčin a následků mezi jednáním Společenství a uplatňovanou škodou, a nikoli jako přerušení tohoto sledu. Soud tedy jednání Společenství právem považoval za „rozhodující příčinu“(71) škody, kterou žalobkyně utrpěly.
73. Nyní přejdu ke zvláštním podmínkám režimu objektivní odpovědnosti. Podle navrhovatelek Soud nesprávně vyložil a použil pojem „neobvyklá škoda“. Odpůrkyně naopak souhlasí s výkladem uvedeného pojmu, který Soud rozvinul, ale stanovené podmínky vzniku objektivní odpovědnosti považují za nedostatečné a žádají Soudní dvůr, aby odůvodnění napadených rozsudků doplnil o požadavek neexistence obecného zájmu sledovaného jednáním orgánů, které škodu způsobí.
74. K posouzení hodnoty uvedených tvrzení je třeba vymezit podmínky, jimiž se musí založení objektivní odpovědnost Společenství řídit. Mám za to, že je diktují samotné základy tohoto režimu odpovědnosti. Jak jsem se již snažil ukázat, zásada objektivní odpovědnosti může být založena na myšlence narušení rovného rozdělení veřejných nákladů mezi občany Unie a současně na ochraně vyplývající ze základního práva vlastnit majetek. Z toho důvodu objektivní odpovědnost zakládá právo na náhradu pouze takové škody, která je neobvyklá a zvláštní zároveň.
75. Podobně jako všichni jednotlivci požívají výhod plynoucích z uspořádání života ve společnosti, totiž musí i bez náhrady snášet běžné nevýhody, které jsou důsledkem tohoto uspořádání a souvisejících zásahů orgánů veřejné moci. Svým způsobem jde o veřejné náklady, jež je třeba vnímat tak, že dotčeným osobám obvykle přísluší. Byť tyto náklady nezatěžují všechny občany rovnoměrně, soud nemůže nastolit dokonalou rovnost. To by pro něj znamenalo nepřiměřenou a neúnosnou povinnost. Na veřejné náklady proto musí být i přes jejich asymetričnost nahlíženo v zásadě tak, že obvykle přísluší jednotlivcům, a že tudíž nezakládají právo na náhradu. Jinak tomu je v případě, kdy zásah veřejné moci způsobí škodu neobvyklé a zvláštní povahy.
76. Škodu je třeba kvalifikovat jako neobvyklou, pokud se jako taková jeví s ohledem na své okolnosti vzniku a vnitřní vlastnosti. Neobvyklá škoda je především škoda, která přesahuje meze hospodářského rizika vlastního činnostem v dotčeném odvětví, tedy škoda vzniklá z naplnění rizika, jež poškozený nemohl rozumně předvídat a proti němuž se nemohl pojistit. To ovšem nestačí. Musí být rovněž závažná. V opačném případě povinnost nelze považovat za neobvyklou a škodu nelze klást na roveň vyvlastnění, které díky ochraně vyplývající z práva vlastnit majetek nesmí zůstat bez náhrady. To neznamená, že by se škoda musela rovnat naprostému a konečnému zbavení majetku. Musí však způsobit dostatečně závažný zásah do definičních znaků vlastnického práva (usus, fructus a abusus). K tomu je třeba ještě zdůraznit, že v rámci odpovědnosti nezávislé na zavinění nezáleží na tom, zda je takový zásah do práva vlastnit majetek legální, nebo protiprávní.
77. Naproti tomu škoda v režimu odpovědnosti založeném na rovnosti, pokud jde o veřejné náklady, byť by ji bylo možné charakterizovat jako neobvyklou v právě vymezeném smyslu, zakládá nárok na náhradu pouze v případě, že je zároveň zvláštní. Tak je tomu jedině tehdy, pokud se týká pouze několika málo jedinců, respektive pokud zasahuje konkrétní kategorii hospodářských subjektů nepřiměřeným způsobem v porovnání s ostatními subjekty. Pouze za těchto okolností je totiž narušena rovnost, pokud jde o veřejné náklady.
78. Takto formulované a vymezené podmínky neobvyklosti a zvláštnosti škody jsou dostatečně restriktivní na to, aby na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, možnost použít uvedený režim objektivní odpovědnosti neohrozila politickou volnost orgánů Společenství v rámci WTO, která Soudní dvůr vedla k vyvození zásady nemožnosti dovolávat se pravidel WTO. Počet poškozených, kteří by mohli uplatňovat škodu splňující tyto podmínky, bude každopádně vždy velmi omezený, takže zatížení rozpočtu Unie případnou náhradou škody nebude nikdy takové, aby svazovalo politické orgány Společenství v jejich jednání v rámci WTO.
79. Je nezbytné podmiňovat vznik objektivní odpovědnosti Společenství splněním další podmínky související s neexistencí obecného hospodářského zájmu případně sledovaného aktem nebo jednáním, v jehož důsledku škoda vznikla? Právě to Rada i Komise požadují a vytýkají Soudu, že v napadených rozsudcích tak neučinil. Vycházejí při tom z několika rozhodnutí soudu Společenství, která se odchýlila od obecného směřování judikatury a takový požadavek doplnila(72). Jinak řečeno, pokud by přijetí aktu nebo jednání způsobující škodu sledovalo zájem celé společnosti a neupřednostňovalo určité zájmy, byla by jakákoli náhrada škody vyloučena. Podle mého názoru není namístě, aby tato další podmínka vyžadovaná menšinovým směrem judikatury byla zohledněna. Navíc ji nepokládám za vhodnou, neboť rovnost, pokud jde o veřejné náklady, a ochrana vyplývající z práva vlastnit majetek stanoví, že subjekty, které utrpí škodu neobvyklé a zvláštní povahy, musí obdržet její náhradu, a to i kdyby opatření způsobující danou škodu bylo odůvodněno obecným hospodářským zájmem. A nepokládám ji ani za nezbytnou, neboť podmínky neobvyklosti a zvláštnosti škody jsou dostatečně restriktivní na to, aby obavy z případné odpovědnosti nezasahovaly do politické volnosti při prosazování obecného hospodářského zájmu.
80. Právě vymezené podmínky většinová judikatura, aniž by zatím ještě zakotvila objektivní odpovědnost Společenství, stanovila a definovala jako podmínky, které musí být v každém případě splněny. Soudní dvůr tak výslovně podmínil objektivní odpovědnost Společenství vznikem neobvyklé a zvláštní škody(73). Rovněž odmítl existenci objektivní odpovědnosti z důvodu, že uplatňovaná škoda byla pouze obvyklým podnikatelským rizikem, jemuž byl vystaven hospodářský subjekt v dotčeném odvětví(74), či proto, že uváděná škoda nepřesáhla „meze hospodářského rizika vlastního činnostem v dotčeném odvětví“(75). Soud v napadených rozsudcích analogicky podmínil vznik objektivní odpovědnosti Společenství požadavkem neobvyklé a zvláštní škody, kterou vymezil následovně: „újma je jednak neobvyklá, pokud přesahuje meze hospodářského rizika vlastního činnostem v dotčeném odvětví, a jednak zvláštní, pokud zasahuje konkrétní kategorii hospodářských subjektů nepřiměřeným způsobem v porovnání s ostatními subjekty“(76). Takovým rozhodnutím se přiklonil k ustálené judikatuře, kterou rozvinul(77).
81. FIAMM a FEDON však nezpochybňují požadavek neobvyklosti a zvláštnosti škody ani jejich vymezení v napadených rozsudcích. Namítají, že význam pojmu „neobvyklá škoda“, který Soud zvolil a použil, je z právního hlediska nesprávný. Soud totiž rozhodl, že škoda, kterou utrpěly žalobkyně, nepřesáhla meze hospodářského rizika vlastního jejich vývozní činnosti, neboť možnost odvetných opatření, stanovenou v UŘS, nelze považovat za cizí obvyklým rizikům mezinárodního obchodu v jeho současném stavu, takže jejich případné nepříznivé důsledky musí nutně nést každý subjekt, který se rozhodne uvádět své výrobky na trh jednoho z členů WTO. Jinými slovy, jestliže jsou odvetná opatření právně stanovena v dokumentu, jímž se řídí mezinárodní obchod, jsou nutně předvídatelná pro kteréhokoli vývozce. Představují riziko vlastní vývozní činnosti.
82. Jak právem tvrdí stěžovatelky, Soud takovým rozhodnutím přehlédl, že neobvyklost škody se posuzuje ve vztahu k hospodářskému riziku vlastního činnostem v dotčeném odvětví, tedy že škoda je neobvyklá(78), jakmile není důsledkem naplnění rizika vlastního činnostem v dotčeném odvětví. Je tomu tak v případě, kdy neexistuje žádná souvislost mezi aktem či jednáním způsobujícím škodu a hospodářským odvětvím, do nějž spadá činnost těch, kteří škodu utrpěli. Není‑li totiž takové souvislosti, nelze škodu považovat za naplnění obvyklého podnikatelského rizika, proti němuž by se obezřetný hospodářský subjekt mohl a měl pojistit. Tímto směrem se ubírá judikatura. Jako obvyklá tak byla shledána škoda, kterou utrpěla společnost námořní přepravy v důsledku změny přechodného režimu osvobození zboží podléhajícího spotřební dani od této daně, které bylo prodáno na palubě lodí během plavby mezi členskými státy(79); škoda, kterou utrpěl výrobce krmiva pro selata a drůbež vyráběného ze syrovátky v důsledku vstupu v platnost několika nařízení Společenství o prodeji sušeného mléka určeného ke krmení selat a drůbeže(80).
83. V projednávaném případě přitom chybí jakákoli souvislost mezi přijetím právní úpravy týkající se režimu dovozu banánů do Společenství a jejím ponecháním v platnosti na jedné straně a škodou, kterou v důsledku odvetných opatření utrpěli vývozci pouzder na brýle a průmyslových akumulátorů ze Společenství, na straně druhé. Tuto škodu proto nebylo možné považovat za obvyklou pro uvedené subjekty tím spíše, že podle čl. 22 odst. 3 UŘS se musí odvetná opatření přednostně týkat téhož odvětví, v němž bylo konstatováno porušení práva WTO. Z tohoto důvodu musí být napadené rozsudky zrušeny jako stižené nesprávným právním posouzením. Bude příslušet Soudu, aby poté, co si od žalobkyň vyžádá potřebné informace, posoudil, zda je uplatňovaná škoda neobvyklá i vzhledem k tomu, že případně představuje dostatečně závažný zásah do definičních znaků vlastnického práva, a rozhodl o zvláštnosti předmětné škody.
C – Nepřiměřená délka řízení
84. Navrhovatelky se konečně domáhají přiznání spravedlivého odškodnění za nepřiměřenou délku řízení v prvním stupni. Žádost FEDON lze snadno odmítnout podle čl. 112 bodu c) jednacího řádu Soudního dvora pro nepřípustnost, neboť postrádá jakékoli odůvodnění.
85. Zbývá tak žádost FIAMM, která uvádí, že Soudu trvalo téměř pět let a devět měsíců, aby v její věci rozhodl, a namítá porušení práva na to, aby její věc byla projednána v přiměřené lhůtě, které je součástí práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a zaručeného v právu Společenství jakožto obecná právní zásada. Navrhovatelka se za tímto účelem odvolává na rozsudek Baustahlgewebe(81), v němž Soudní dvůr uznal, že se uvedené právo uplatní v řízení před Soudem, a souhlasil tak s projednáním důvodu kasačního opravného prostředku, který se týkal nedostatku řízení před Soudem spočívajícího v jeho údajně nepřiměřené délce. Délku soudního řízení považuje za nepřiměřenou s ohledem na jasnost skutkových otázek, na okolnost, že žádný z účastníků nepřispěl k prodlužování řízení, a na skutečnost, že se Soud nemusel vyrovnávat s mimořádnými situacemi. Uvedený nedostatek řízení údajně způsobil poškození jejích zájmů, neboť v důsledku půjček sjednaných za účelem splacení celní přirážky se velmi zadlužila a byla nucena převést většinu kapitálu na investiční fond výměnou za převzetí dluhu u bank.
86. Komise i zde předně namítá nepřípustnost důvodu kasačního opravného prostředku a v této souvislosti zejména tvrdí, že namítaný nedostatek řízení neměl žádný vliv na řešení sporu. Článek 58 Statutu Soudního dvora však nestanoví, že by nedostatek řízení před Soudem musel mít takové následky, aby mohl být namítnut; pouze vyžaduje, aby „[poškozoval] zájmy účastníka řízení podávajícího opravný prostředek“. Zdá se, že tak tomu je, neboť délka řízení přispěla k růstu zadlužení navrhovatelky. A ačkoli v souvislosti nedostatkem řízení spočívajícím v nepřiměřené délce řízení před Soudem byla podmínka poškození zájmů účastníka řízení podávajícího opravný prostředek někdy vykládána tak, že takový nedostatek musí mít vliv na řešení sporu, bylo to každopádně výhradně s ohledem na to, že důvod kasačního opravného prostředku vycházející z tohoto nedostatku byl uveden na podporu návrhových žádání směřujících ke zrušení rozsudku Soudu(82). V projednávaném případě je však tento důvod uplatňován pouze za účelem získání spravedlivého odškodnění.
87. Návrhová žádání směřující k získání spravedlivého odškodnění je však třeba posuzovat jako žádost o náhradu škody způsobené nepřiměřenou délkou řízení před Soudem. Ostatně požadavek navrhovatelky ve věci Baustahlgewebe na snížení pokuty, kterou Komise uložila a Soud potvrdil, založený na nepřiměřené délce řízení ve věci před Soudem(83), bylo třeba posuzovat také jako žalobu na náhradu škody. A ačkoli Soudní dvůr „z důvodů hospodárnosti řízení a zajištění okamžitého a účinného prostředku ochrany proti takovému nedostatku řízení“(84) vyhověl návrhovým žádáním navrhovatelky a souhlasil se snížením sankce o výši náhrady škody, postačí konstatovat, že tento postup započtení každopádně nelze v projednávaném případě uplatnit.
88. Návrhová žádání směřující k získání spravedlivého odškodnění tudíž měla být k Soudnímu dvoru(85) podána v rámci žaloby na určení mimosmluvní odpovědnosti podle článků 235 ES a 288 ES proti orgánu či orgánům, jejichž jednání škodu způsobilo. Jak totiž Soudní dvůr již dříve rozhodl, „jestliže Společenství nese odpovědnost v důsledku jednání některého ze svých orgánů, je v zájmu řádného výkonu spravedlnosti, aby je před Soudním dvorem zastupoval ten orgán nebo orgány, jimž je vytýkáno jednání, které vedlo ke vzniku škody“(86). Přitom žalovanými v tomto řízení, jak správně poznamenává Komise, jsou Rada a Komise, zatímco vytýkaná nepřiměřená délka řízení je přičitatelná Soudu, který je součástí orgánu, jímž je Soudní dvůr. Z toho důvodu je třeba žádost o spravedlivé odškodnění prohlásit za nepřípustnou ratione materiae i ratione personae.
III – Závěry
89. S ohledem na výše uvedené důvody navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
– zrušil rozsudky Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 14. prosince 2005, FIAMM a FIAMM Technologies v. Rada a Komise (T‑69/01) a Fedon & Figli a další v. Rada a Komise (T‑135/01) jako stižené nesprávným právním posouzením spočívajícím v chybném výkladu pojmu „neobvyklá škoda“ a vrátil věci Soudu k dalšímu řízení a
– prohlásil návrhová žádání Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) a Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc. (FIAMM Technologies), jakož i Giorgio Fedon & Figli SpA a Fedon America Inc., směřující k získání spravedlivého odškodnění, za nepřípustná.