KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 20. veebruaril 20081(1)
Liidetud kohtuasjad C‑120/06 P ja C‑121/06 P
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM),
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc (FIAMM Technologies)
versus
Euroopa Liidu Nõukogu,
Euroopa Ühenduste Komisjon
ja
Giorgio Fedon & Figli SpA,
Fedon America, Inc.
versus
Euroopa Liidu Nõukogu,
Euroopa Ühenduste Komisjon
Apellatsioonkaebus – WTO – Euroopa Ühenduse ja USA kaubandussuhted – GATT-iga vastuolus olevaks tunnistatud Euroopa banaaniimpordi kord – Vastuabinõude kohaldamine teatud liiki ühenduse kaupade suhtes – Kahju hüvitamise hagi
1. „Sööb banaani mõlemast otsast” – nii võiks metafoorselt esitleda vastasseisu, mis ajas tülli tava kohaselt „banaanisõjaks” nimetatava vaidluse Ameerika ja Euroopa poole eestvõitlejad. Selles on toimunud juba lugematul hulgal vaidlusepisoode. Käesolev kohtuasi, mis tõstatab selle sõjaga kaasnevate ohvrite küsimuse, on vaid sellest veel üks väljendus. Siiski ei tähenda see, et sellel puuduks õiguslik tähtsus, hoopis vastupidi. Selles palutakse Euroopa Kohtul käsitleda seni esitamata ja märkimisväärse õigusliku ulatusega küsimusi.
2. Euroopa Kohtu ette toodud kohtuasi kujunes kahest apellatsioonkaebusest, millest ühe esitas Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA ja Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies LLC (edaspidi ühiselt „FIAMM”) Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 14. detsembri 2005. aasta otsuse peale kohtuasjas FIAMM ja FIAMM Technologies vs. nõukogu ja komisjon(2), ja teise algatasid Giorgio Fedon & Figli SpA ja Fedon America, Inc. (edaspidi ühiselt „FEDON”) nimetatud kohtu samal päeval tehtud otsuse peale kohtuasjas Fedon & Figli jt vs. nõukogu ja komisjon (edaspidi ühiselt „vaidlustatud kohtuotsused”)(3). Nende otsustega jättis Esimese Astme Kohus rahuldamata FIAMM-i ja FEDON-i hagid, milles taotleti kahju hüvitamist, mis neile väidetavalt tekkis Ühendriikide poolt mitmest liikmesriigist pärinevatele paiksetele akudele ja prillitoosidele kehtestatud täiendava imporditollimaksu tõttu, mis oli vastuabinõu Euroopa Ühenduse poolt Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) vaidluste lahendamise organi (edaspidi „VLO”) otsuse, milles tuvastati ühenduse banaaniimpordi korra vastuolu WTO lepingutega, täitmata jätmise suhtes.
3. Nimetatud apellatsioonkaebuste toetuseks esitatud väidetes paluvad hagejad Euroopa Kohtul teha otsus esiteks selle kohta, milline on VLO otsuse, milles tuvastati ühenduse õigusnormide vastuolu WTO eeskirjadega, mõju WTO eeskirjadele tuginemise võimalikkusele, ning teiseks ühenduse mittesüülise vastutuse põhimõtte ja tingimuste kohta.
I. Õiguslik ja faktiline raamistik
A. Vaidluse aluseks olevad asjaolud
4. Kohtuasja aluseks on vaidlus Euroopa Ühenduse ja Ühendriikide vahel seoses ühenduse banaaniimpordi korraga, mis kehtestati nõukogu 13. veebruari 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 404/93 banaanituru ühise korralduse kohta(4). Mitme WTO liikmesriigi, sh Ühendriikide kaebuse alusel tuvastas VLO 25. septembril 1997, et kolmandate riikidega kauplemise kord, mis nägi ette soodustingimused AKV riikidest pärinevatele banaanidele, on vastuolus WTO lepingutega ning soovitas ühendusel viia see kord enne põhjendatud ajavahemiku lõppemist 1. jaanuaril 1999 kooskõlla.
5. Selle tarbeks muutsid institutsioonid alates 1. jaanuarist 1999 kolmandate riikidega banaanidega kauplemise korda nõukogu 20. juuli 1998. aasta määrusega (EÜ) nr 1637/98, mida täiendati komisjoni 28. oktoobri 1998. aasta määrusega (EÜ) nr 2362/98. Leides, et ka see uus banaaniimpordi kord sisaldas jätkuvalt varasema korra õigusvastaseid elemente, said Ühendriigid VLO-lt loa kehtestada ühenduse päritoluga impordile tollimaks, mis vastab 191,4 miljoni USA dollari suurusele kaubavahetusele aastas, mis omakorda vastab nimetatud eeliste tühistamise või vähendamise tasemele. Selle tulemusena kehtestasid Ameerika ametiasutused alates 19. aprillist 1999 maksu määraga 100% ühendusest pärit kaupade impordile, mille kohta koostati vastav nimekiri. Nende kaupade hulgas olid paiksed akud ja prillitoosid, mida eksportisid vastavalt Itaalia ettevõtjad FIAMM ja FEDON.
6. Pärast kõigi huvitatud osapooltega peetud läbirääkimisi tegi ühendus muudatusi uude banaanituru ühisesse korraldusse nõukogu 29. jaanuari 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 216/2001. Seejärel sõlmis ta 11. aprillil 2001 Ühendriikidega käsitusleppe, määratledes vahendid, mis võimaldavad lahendada nendevahelise vaidluse. Sellega seoses sätestas Euroopa Ühenduste Komisjon 7. mai 2001. aasta määruses (EÜ) nr 896/2001 määrusega nr 216/2001 kehtestatud ühenduse banaaniimpordi uue korra rakenduseeskirjad. Seejärel peatasid Ühendriigid täiendava tollimaksu kohaldamise alates 30. juunist 2001.
7. Esimese Astme Kohtu kantseleisse vastavalt 23. märtsil 2000 ja 18. juunil 2001 saabunud hagiavaldustega taotlesid FIAMM ja FEDON EÜ artikli 235 ja EÜ artikli 288 teise lõigu alusel kahjude hüvitamist, mida nad kandsid selle tõttu, et Ameerika ametiasutused kehtestasid nende kaupadele imporditollimaksu vastavalt VLO antud loale, mis anti pärast ühenduse banaaniimpordi korra WTO lepingutega vastuolus olevaks tunnistamist.
B. Vaidlustatud kohtuotsused
8. Kahju hüvitamise nõuete esitamisel tuginesid hagejad peamiselt ühenduse organite õigusvastasele tegevusele. Nende väitel asjaolu, et Euroopa Liidu Nõukogu ja komisjon ei viinud ühenduse banaaniimpordi korda VLO poolt määratud 15 kuu jooksul kooskõlla ühendusele WTO lepingutest tulenevate kohustustega olukorras, kus nimetatud korra vastuolu WTO eeskirjadega oli VLO poolt tuvastatud, kujutas endast õigusrikkumist, mis toob kaasa ühenduse lepinguvälise vastutuse. Nad täpsustasid, et kuigi WTO lepinguid ei tuleks käsitleda otsest õigusmõju omavatena, mis takistab selle õigusvastasuse tuvastamist, tuleks leida, et ühenduse kahjuks tehtud VLO otsusel selline mõju siiski on.
9. Vastusena märkis Esimese Astme Kohus kõigepealt, et ühenduse institutsioonide tegevuse õiguspärasuse hindamiseks tuleb eelnevalt lahendada küsimus WTO eeskirjadele tuginemise võimalikkuse kohta, s.t küsimus selle kohta, „kas WTO lepingud tekitavad Euroopa Kohtu jurisdiktsiooni alla kuuluvatele isikutele õiguse nendele lepingutele õiguslikult tugineda, et vaidlustada ühenduse õigusakti kehtivust, eeldades, et VLO on tunnistanud, et nii see õigusakt kui ka selle alusel ühenduse poolt WTO eeskirjadega kooskõlla viimise eesmärgil vastu võetud õigusakt on WTO eeskirjadega vastuolus”(5). Sellega seoses meenutas ta väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt ei kuulu WTO lepingud oma iseloomu ja ülesehituse tõttu põhimõtteliselt nende normide hulka, mille suhtes Euroopa Kohus kontrollib ühenduse institutsioonide tegevuse õiguspärasust, ning järeldas sellest, et WTO lepingute võimalik rikkumine kostjateks olevate institutsioonide poolt ei too põhimõtteliselt kaasa ühenduse lepinguvälist vastutust. Sellist õigusrikkumist võib kostjaks olevatele institutsioonidele erandkorras süüks panna ainult kahel juhul. Käesoleval juhul need siiski kohaldamisele ei kuulu: hoolimata VLO poolsest vastuolu tuvastamisest ei ole WTO eeskirjad antud asjas erikohustuste tõttu, mida komisjon kavatses rakendada, ega selge viite tõttu konkreetsetele sätetele käsitletavad õigusnormidena, mille suhtes võib institutsioonide tegevuse õiguspärasust hinnata.
10. Esiteks ei ole ühendus soovinud rakendada WTO raames võetud erikohustust(6), võttes endale pärast VLO 25. septembri 1997. aasta otsust kohustuse viia oma tegevus WTO eeskirjadega kooskõlla. Esimese Astme Kohtu arvates on see nii, kuna vaidluste lahendamise mehhanismist (edaspidi „VLM”) ei tulene WTO liikmele erikohustust täita kindlaksmääratud tähtaja jooksul VLO otsus. Andes asjasse puutuvale WTO liikmele mitu võimalust rakendada VLO soovitust või otsust, mis loeb meetme WTO eeskirjadega vastuolus olevaks, peab VLM vaidluspoolteks olevate WTO liikmete vahelisi läbirääkimisi igal juhul oluliseks, ja seda isegi pärast vastuolus olevaks kuulutatud meetme WTO lepingutega kooskõlla viimiseks määratud ajavahemiku möödumist. Selle tulemusena nõrgendaks Euroopa Kohtu kontroll kostjateks olevate institutsioonide tegevuse vastavuse üle WTO lepingutega ühenduse seadusandlike ja täidesaatvate organite positsiooni vaidlusele kokkuleppelise lahenduse otsimisel ja WTO eeskirjade täitmisel ning pannes talle kohustuse tuvastatud vastuolu korral mitte kohaldada ühenduse õiguse eeskirju, võetaks nimetatud organitelt võimalus leida kas või ajutisi kokkuleppelisi lahendusi. Lisaks märgib Esimese Astme Kohus, et ühenduse banaaniimpordi korra mitme muutmisega ei soovinud nõukogu ja komisjon rakendada WTO raames võetud erikohustust, millega vastuolus olevaks VLO nimetatud korra tunnistas; nad soovisid sobitada samal ajal WTO raames võetud kohustuse täitmise ja neljanda Lomé konventsiooni teiste allakirjutanute suhtes võetud kohustuste täitmise, kuid järgida ka banaanituru ühise korralduse eesmärke. Vaidluse lõpliku lahendamiseni jõuti Ühendriikidega läbiräägitud tulemuse kaudu.
11. Teiseks ei leidu banaaniimpordi korda reguleerivate ühenduse õigusnormide korduvates muudatustes ühtegi selget viidet WTO lepingute konkreetsetele sätetele ning seetõttu ei saa neid käsitleda õigusnormidena, mis neile selgelt viitavad ja mille suhtes võiks seetõttu institutsioonide tegevuse õiguspärasust hinnata.(7)
12. Sellest järeldab Esimese Astme Kohus, et hagejad ei saa kahju hüvitamise nõudes väita, et nõukogule ja komisjonile etteheidetud tegevus on WTO eeskirjadega vastuolus. Kuna nimetatud tegevuse õigusvastasus ei ole tõendatud, ei ole täidetud üks kolmest tingimusest ühenduse lepinguvälise vastutuse tekkimiseks tema organite õigusvastase tegevuse eest.
13. Teise võimalusena väitsid hagejad, et igal juhul on täidetud tingimused, mis on ühenduse kohtupraktika kohaselt eelduseks ühenduse lepinguvälise vastutuse tekkimisele kahju eest, mis tekib ka ühenduse organite õigusvastase tegevuse puudumisel, st kahju on tekkinud, eksisteerib põhjuslik seos tekkinud kahju ja ühenduse institutsioonide tegevuse vahel ning sellel kahjul on ebatavaline ja erakordne iseloom. Esimese Astme Kohus nõustub, et „kui […] ühenduse institutsioonidele süüks pandava tegevuse õigusvastasus ei ole tõendatud, ei tähenda see, et ettevõtjad, kes peavad oma majandustegevuse iseloomu tõttu kandma ebaproportsionaalseid kohustusi, mis tulenevad eksporditurgudele juurdepääsu piiramisest, ei saaks mingil juhul ühenduse lepinguvälise vastutuse alusel kompensatsiooni nõuda”(8). Ta tunnistab, et on olemas ühenduse lepinguväline vastutus tema organite õigusvastase tegevuse puudumisel liikmesriikide seaduste ühise üldpõhimõttena ning et selle vastutuse tekkimine sõltub hagejate nimetatud tingimuste täitmisest, kuna, nagu märgib kohus, „lepinguvälist kahju puudutavad siseriiklikud seadused lubavad kindlates valdkondades ja eri viisil, olgugi et erinevas ulatuses, üksikisikutel nõuda kohtu kaudu teatava kahju hüvitamist isegi juhul, kui kahju tekitaja ei ole tegutsenud õigusvastaselt”(9).
14. Nende tingimuste täitmist kontrollides tuvastas Esimese Astme Kohus, et hagejate poolt väidetud kahju on tegelik ja kindel. Samuti märgib ta, et on olemas piisavalt otsene põhjuslik seos ühenduse institutsioonide tegevuse ja tekkinud kahju vahel. VLO lubas Ühendriikidel kehtestada vastuabinõud ning nii asjaomaste kaupade nimekirja koostamine kui imporditollimaksu määra sätestamine kuulus nende diskretsiooniõigusesse. On tõsiasi, et ühenduse banaaniimpordi korra WTO eeskirjadega vastuolus olemise eelneva tuvastamiseta VLO poolt ei oleks Ühendriigid saanud sellist luba taotleda ega saada. Võttes aluseks just kahjusumma, mida Ameerika majandus kandis WTO eeskirjadega vastuolus olevaks tunnistatud ühenduse banaaniimpordikorra jätkuva kehtimise tõttu, määras VLO kindlaks kaubavahetuse väärtuse, mille ulatuses lubati Ameerika administratsioonil ühenduse suhtes tariifikontsessioonid peatada. Sellest tuleneb, et kostjateks olevate institutsioonide tegevus tõi tingimata kaasa vastuabinõu, mille kehtestas Ameerika administratsioon protseduuridele, mille seadis sisse vastavalt VLM ja mille kiitis heaks ühendus. Seetõttu tuleb seda tegevust vaadelda kui hagejate poolt pärast Ameerika täiendava tollimaksu kehtestamist kantud kahju otsustavat põhjust.
15. Hagejad pidid vaid tõendama kantud kahju ebatavalisust ja erakordsust. Selleks väitsid nad, et neid on diskrimineeritud võrreldes teiste eksportivate Euroopa ettevõtjatega, kelle kaupu Ameerika ametiasutuste koostatud nimekirjas ei olnud, ja et FIAMM-i on diskrimineeritud ka võrreldes teiste vastuabinõudest puudutatud ettevõtjatega, kuna tema üksi kannab 6% kehtestatud vastuabinõude kogusummast. Banaanituru ühise korralduse eeskirjade jõussejätmise huvi ei saa käsitleda kui üldist huvi, mille olulisus õigustaks selliseid negatiivseid tagajärgi. Viimaks lisasid nad, et nende sektorist erinevas sektoris aset leidnud vaidlusest tulenevat võimalikku impordimaksu kehtestamist kolmanda riigi poolt ei saa käsitleda ettevõtja tavapärase riskina. Kuid Esimese Astme Kohus keeldus tunnistamast, et hagejate kantud kahju on ebatavaline, kuna see ei ületa nende eksporditegevuse juurde kuuluvate majandusriskide piire. Tegelikult ei saa WTO lepingutega ette nähtud võimalust peatada tariifikontsessioonid käsitleda võõrana rahvusvahelisele kaubandusele selle tänapäevases vormis. Seega peab seda paratamatust taluma iga ettevõtja, kes otsustab oma toodangut turustada ühe WTO liikme turul. Seetõttu tuleb käesolevas kohtuasjas välistada igasugune õigus mittesüüliselt tekitatud kahju hüvitamisele.
II. Apellatsioonkaebuste õiguslik analüüs
16. FIAMM ja FEDON esitasid 14. detsembri 2005. aasta kahe kohtuotsuse – kohtuotsuse Fiamm ja kohtuotsuse Fedon – peale Euroopa Kohtusse apellatsioonkaebused. Oma hagi toetuseks esitavad apellatsioonkaebuste esitajad identsed väited. Nad väidavad kõigepealt, et rikutud on põhjendamiskohustust, mis tuleneb asjaolust, et vaidlustatud kohtuotsustes ei vastatud ühele nende põhilistest argumentidest, mis käsitles kahju hüvitamise tarvis ühenduse tegevuse õigusvastasuse tuvastamisel VLO otsusele tuginemise võimalikkuse küsimust. Samuti väidavad nad, et rikutud on õigusnormi ning selle tõttu jõudis Esimese Astme Kohus oma arutluskäigus järeldusele, et tekkinud kahju ei olnud ebatavaline. Viimasena nõuavad nad õiglast hüvitist menetluse ebamõistliku kestuse eest Esimese Astme Kohtus. Lisaks tuleb märkida, et nõukogu ja Hispaania Kuningriik, kes soovivad põhikohtuasja apellatsioonkaebuste rahuldamata jätmist, esitasid ka vastuapellatsioonkaebused, milles nad taotlevad vaidlustatud kohtuotsuste tühistamist põhjusel, et Esimese Astme Kohus asus ekslikult seisukohale, et eksisteerib ühenduse vastutus õiguspärase akti eest ja leidis, et seda võib kohaldada diskretsiooniõigusliku seadusandliku pädevuse puhul akti andmata jätmise korral, ning asus seisukohale, et institutsioonide tegevuse ja kahju vahel oli otsene põhjuslik seos.
17. Nende erinevate väidete põhjendatuse uurimiseks tuleb kõigepealt välja selgitada, kas ja millistel tingimustel on võimalik ühenduse institutsioonide õigusvastasel tegevusel põhinevat ühenduse lepinguvälist vastutust käsitlevas hagis tugineda VLO otsusele, millega tuvastati ühenduse õigusnormide vastuolu WTO õigusega. Seejärel käsitlen ühenduse mittesüülise vastutuse põhimõtet ja tingimusi. Ning lõpuks hindan kõnealuse menetluse kestuse mõistlikkust Esimese Astme Kohtus.
A. VLO otsusele tuginemise võimalikkus õigusvastasusest tekkiva ühenduse lepinguvälise vastutuse tuvastamise hagis
18. Esimeses väites tuginevad mõlemad hagejad formaalselt põhjendamiskohustuse rikkumisele vaidlustatud kohtuotsustes, kuna Esimese Astme Kohus ei vastanud nende argumentatsioonile, mille kohaselt kujutab ühenduse kahjuks tehtud VLO otsus endast WTO kokkulepetele tuginemise võimatusest muud erandit kui see, mida käsitleti Nakajima ja Fedioli kohtuotsustes, mis võimaldaks õigussubjektidel sellele tugineda, et ühenduse vastutuse väljaselgitamiseks tuvastada tema tegevuse õigusvastasus. Esimese Astme Kohus piirdus sellega, et uuris, kas käesoleval juhul kuuluvad kohaldamisele kohtuotsustes Fediol ja Nakajima käsitletud kaks erandit WTO lepingute vahetu õigusmõju puudumisest.
19. Selle väite võib lihtsasti tagasi lükata, kuna see tees ei olnud ühenduse tegevuse õigusvastasust käsitlevas argumentatsioonis kaugeltki keskne osa, sest sellele viidati Esimese Astme Kohtus üksnes väga juhuslikult ühes FEDON-i hagiavalduse joonealuses viites ja FIAMM-i hagi 177-st punktist ainult kahes. „Esimese Astme Kohtu kohustust oma otsuseid põhjendada ei saa tõlgendada nii, et ta peab vastama üksikasjalikult igale hageja esitatud argumendile”(10) ega nii, et ta peaks „esitama ammendava ning üksikasjaliku ülevaate menetluse poolte kõikidest arutluskäikudest”(11). Veelgi enam, Esimese Astme Kohus lükkas hagejate teesi kaudselt tagasi, kuna ta hindas VLO otsuse võimalikku mõju üksnes seoses kahe traditsioonilise erandi kohaldatavusega WTO eeskirjade vahetu õigusmõju puudumise suhtes.(12)
20. Kuid tegelikult seavad nad põhjendamiskohustuse rikkumise vormilise väite varjus kahtluse alla Esimese Astme Kohtu arutluskäigu, mille kohaselt võib VLO otsuse mõju uurida ja hinnata üksnes kontrollides, kas WTO õigusele tuginemise võimalikkuse kahe traditsioonilise erandi tingimused on täidetud. Apellatsioonkaebuse esitajate väitel peaks olema võimalik lisaks kohtuotsustes Fediol ja Nakajima nimetatud eranditele tugineda ühenduse tegevuse õigusvastasuse tuvastamisel VLO otsusele, millega tuvastati ühenduse õigusnormide vastuolu WTO eeskirjadega, kui on kumulatiivselt täidetud järgmised tingimused: õigusvastasus seisneb nimetatud VLO otsuse täitmata jätmises selleks määratud põhjendatud ajavahemiku jooksul; sellele tuginetakse lepinguvälise vastutuse tuvastamise hagis; selles kahju hüvitamise hagis taotletakse kahju hüvitamist, mis tekkis ühenduse kaubanduspartnerite poolt nimetatud VLO otsuse täitmata jätmise järel VLO poolt lubatud vastuabinõude tõttu.
21. Selles küsimuses esitatud hagejate argumentatsiooni asjakohasuse hindamiseks näib mulle möödapääsmatu pöörduda veelkord tagasi Euroopa Kohtu praktika juurde, mis käsitleb üldiselt rahvusvahelistele lepingutele ja konkreetselt WTO õigusele tuginemise võimalikkust. Üksnes selle ulatuse ja seda kinnitavate põhjenduste meenutamine võimaldab välja selgitada, kas seda tuleb kohaldada ja seega mitte lubada hagejatel kahju hüvitamise hagis ja käesoleva kohtuasja konkreetsetel asjaoludel tugineda ühenduse kahjuks tehtud VLO otsusele.
1. Rahvusvahelistele lepingutele tuginemise võimalikkust käsitlev Euroopa Kohtu praktika.
22. Ühenduse kohtupraktikat WTO õiguse vaieldava ulatuse kohta oli ja on elavalt kritiseeritud. Mulle näib, et kahtlustused tulenevad sageli, vähemalt osaliselt, selle valest mõistmisest. Vahest võimaldab järgnev ülevaade lahenditest teatud vääritimõistmised kummutada.
23. Need lahendid kujutavad endast üksnes üldist rahvusvahelistele lepingutele ühenduse õiguskorras tuginemise võimalikkust käsitlevate kohtulahendite kohaldamist konkreetsetel WTO lepingute juhtudel. Meenutagem kõigepealt, et ühenduse poolt kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega nõuetekohaselt sõlmitud lepingud on EÜ artikli 300 lõike 7 kohaselt „ühenduse institutsioonidele ja liikmesriikidele siduvad”. Selline sõnastus on samal ajal nii viide lepingu kohustuslikule jõule rahvusvahelises õiguses kui ka nende lepingute õigusjõu väljendus ühenduse õiguses. Euroopa Kohus on sellest loogiliselt järeldanud, et sellise lepingu sätted,(13) nagu ka ühendustele siduva välislepinguga asutatud organite poolt vastuvõetud ühepoolsete aktide sätted(14) „moodustavad alates selle lepingu jõustumisest ühenduse õiguskorra lahutamatu osa”. Teisisõnu kujutavad ühenduse õigusega kooskõlas(15) sõlmitud ja seega ühendustele siduvad välislepingud endast õigusallikat ühenduse õiguskorras. Euroopa Kohus on sellest sõnaselgelt tuletanud nende ülimuslikkuse teisese õiguse aktide ees(16) ning tunnustab oma põhimõttelist pädevust lahendada küsimus ühenduse akti kehtivuse kohta seoses ühendustele siduva välislepinguga.(17)
24. Seetõttu võib näida, et WTO õigust puudutav väljakujunenud kohtupraktika, mille kohaselt „ei kuulu WTO lepingud oma iseloomu ja ülesehituse tõttu üldiselt nende normide hulka, mille alusel Euroopa Kohus kontrollib ühenduse institutsioonide õigusaktide õiguspärasust”(18), on sellega vastuolus. Kuidas saab üks rahvusvaheline leping siis olla korraga ühenduse õiguskorda kuuluv norm ja samal ajal mitte olla ühenduse aktide õiguspärasuse kontrollimise parameeter?
a) Rahvusvahelistele lepingutele tuginemise võimalikkusele seatud tingimus
25. Seda seepärast, et võrdlusstandardina kasutamiseks, mille mõõdupuu abil saaks hinnata ühenduse akti õiguspärasust, ja üldisemalt selleks, et rahvusvahelise lepingu sätteid saaks kohtus kasutada, peab leping olema kohtulikult rakendatav. Teisisõnu peab sellele olema võimalik ka kohtus tugineda, s.t olema „seda laadi, et ühenduse õigussubjektid saaksid sellele õiguslikult tugineda”(19) ehk omama „vahetut õigusmõju” (20).
26. Võiks arvata, et see vahetu õigusmõju tingimus on seotud ja piirdub kehtivuse hindamisel, mille raames see algselt kehtestati, eelotsusemenetlusega. Eespool viidatud kohtuotsuses International Fruit Company jt ütles Euroopa Kohus sõnaselgelt, et vahetu õigusmõju tingimus peab olema täidetud, kui „siseriiklikus kohtus tuginetakse kehtetusele”(21). Kuigi selline sõnastus soodustab segadust rahvusvahelistele lepingutele tuginemise võimalikkuse ja ühenduse õiguse vahetu õigusmõju küsimuste vahel,(22) selgitab see kahtlemata mõningaid väärarusaamu. Siiski on need kaks mõistet – rahvusvaheliste lepingute vahetu õigusmõju ja ühenduse õiguse vahetu õigusmõju – erinevad.
i) Rahvusvahelise lepingu vahetu õigusmõju mõiste
27. Rahvusvaheliste lepingute vahetu õigusmõju ja ühenduse õiguse vahetu õigusmõju mõisteid mõistetakse erinevalt. Teame, et ühenduse asutamislepingu eesmärgist ja ülesehitusest tuleneb, et ühenduse õigus tervikuna võib omada vahetut õigusmõju ja see mõju on kindel, kui asjaomane ühenduse õigusnorm on selge, täpne ja tingimusteta.(23) Ühendustele siduvate välislepingute osas midagi sellist ei ole. Nende vahetu õigusmõju võivad ette näha lepingule allakirjutanud riigid, kui nad on nii kokku leppinud, ja nad võivad kokku leppida ka vastupidises. Õigupoolest „võivad ühenduse institutsioonid, kellel on pädevus läbi rääkida ja sõlmida lepinguid kolmandate riikidega, vastavalt rahvusvahelise õiguse põhimõtetele leppida nendega kokku, milline on selle lepingu sätete mõju lepinguosaliste õiguskorras”(24). Kui lepingus seda küsimust sõnaselgelt lahendatud ei ole, kuulub see iga lepinguosalise kohtute pädevusse.(25) Seega nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et rahvusvahelisel lepingul on ühenduse õiguskorras vahetu õigusmõju vaid siis, kui täidetud on kaks tingimust, s.o kui lepingu sätted, laad ja ülesehitus ei välista sellele kohtus tuginemist ning kui asjaomased sätted on lepingu eset ja eesmärki ning sätete konteksti arvestades piisavalt täpsed ja tingimusteta, s.t neis sisaldub selge ja täpne kohustus, mille täitmine või mõju ei eelda hilisema akti vastuvõtmist.(26)
ii) Rahvusvaheliste lepingute vahetu õigusmõju tingimuse ulatus
28. Need kaks mõistet erinevad ka oma ulatuse poolest. Kohtuotsusest Saksamaa vs. nõukogu(27) tuleneb, et rahvusvahelise lepingu vahetu õigusmõju ei ole sellele tuginemise tingimuseks üksnes siseriiklikus kohtus, vaid ka ühenduse kohtus ning et see tingimuse täitmine eeldab, olenemata hagi liigist, kus seda kasutatakse, et oma väidetes käsitletakse rahvusvahelise lepingu rikkumist. Samuti nähtub nimetatud kohtuotsusest, et olenemata hageja staatusest peab olema tegemist üksikisiku või privilegeeritud hagejaga.
29. Seetõttu ei ole Euroopa Kohus lubanud WTO lepingutele tugineda, olgu siis tegemist akti kehtivust käsitleva eelotsusetaotlusega(28), tühistamishagiga(29) või kahju hüvitamise hagiga(30). Kohus on tagasi lükanud niihästi üksikisiku kui liikmesriigi esitatud väited, mis käsitlevad WTO õiguse rikkumist.
30. Kuigi üks osa teadlasi on rahvusvaheliste lepingute vahetu õigusmõju sellist ulatust sageli kritiseerinud, on see täiesti põhjendatud. Ühenduse õiguskorra tagajana peab Euroopa Kohus olukorras, kus tuginetakse rahvusvahelise õiguskorra normile, määratlema selle mõju üldiselt ja ühetaoliselt, nii et see kehtib kogu ühenduse õiguskorras. Nii on rahvusvahelise lepingu vahetu õigusmõju tingimuse täitmise nõue täiesti mõistetav, olenemata hagi tüübist ja hageja staatusest ning sõltumata sellest, kas hagi on esitatud siseriiklikule kohtule või Euroopa Kohtule.(31)
31. Kuna rahvusvaheliste lepingute vahetu õigusmõju tingimus ja ühenduse õiguse vahetu õigusmõju tingimus eristuvad selgelt nii oma mõiste kui ulatuse poolest, oleks kahtlemata tulevikus mõistlik igasuguse äpardunud segaduse vältimiseks tarvitada nende tähistamiseks erinevaid termineid ning rääkida seega edaspidi vaid rahvusvahelistele lepingutele tuginemise võimalikkusest.
iii) WTO õigusele tuginemise võimalikkus
32. Seda analüüsi käiku GATT-ile kohaldades on Euroopa Kohus leidnud, et nende sätete paindlikkus ning seda toetav vastastikkuse ja vastastikuse kasulikkuse alusel toimuvate läbirääkimiste põhimõte välistavad sellele tuginemise võimalikkuse.(32) Teisisõnu ei tulene lepingu mõttest, ülesehitusest ega sõnastusest kohustust tunnistada selle vahetut õigusmõju.(33) Teame, et Euroopa Kohus on jõudnud samale järeldusele ka WTO lepingute osas,(34) kuigi keegi ei arvanud, et see peaks teisiti olema, võttes arvesse selle lepinguga sätestatud tugevdatud vaidluste lahendamise mehhanismi. Kogu WTO õiguse vahetu õigusmõju tunnustamisest keeldumisel tugines Euroopa Kohus kahele järgmisele kaalutlusele.
33. Esiteks, vaatamata vaidluste lahendamise süsteemi kohtulikule laadile peab leping pooltevahelisi läbirääkimisi siiski väga oluliseks, seda isegi juhul, kui asjaomane liikmesriik jätab VLO otsused ja soovitused täitmata. Seega, pannes kohtuorganitele kohustuse mitte kohaldada siseriikliku õiguse eeskirju, mis on vastuolus lepingu sätetega, võetaks ühenduse organitelt võimalus leida kokkuleppelisi lahendusi.
34. Teiseks, mõningad ühenduse kaubanduspartnerid keelduvad tunnustamast lepingule tuginemise võimalikkust. Ühenduse seadusandlikele ja täidesaatvatele organitele tuleb jätta samasugune paindlikkus, kuna vastupidine viiks WTO eeskirjade ebaühtlase kohaldamiseni, samas kui viimane põhineb vastastikkuse ja vastastikuse kasu põhimõttel.
35. Kokkuvõttes tuleneb neist kaalutlustest, et WTO lepinguid tuleb tõlgendada nii, et need jätavad ühenduse institutsioonidele WTO raames suure poliitilise otsustusvabaduse, mida nimetatud lepingute vahetu mõju tunnustamine piiraks. Ja Euroopa Kohus leiab, et ta ei saa selles valdkonnas sekkuda poliitika pärusmaale, kahjustamata seejuures institutsioonilist tasakaalu.
36. Nagu teada, on selle argumentatsiooni asjakohasuse üle õiguskirjanduses ägedalt vaieldud(35) ja mõnikord on sellele vastu vaielnud ka kohtujuristid.(36) Võib ju tunduda, et see on vastuolus Euroopa Kohtu varasemate seisukohtadega, mis puudutavad ühe või teise rahvusvahelise lepingu vahetut õigusmõju.(37) Vähemasti ei ole sellest tuletatud järeldust WTO õiguse vahetu õigusmõju puudumise kohta sellest saadik vankumatu järjekindlusega kohtupraktikas kinnitatud.
37. Kuid asjaolu, et WTO õigusele ei saa kohtus tugineda, ei tähenda, et see ei oleks osa ühenduse õiguskorrast. Sellest vaatepunktist on Euroopa Kohtu seisukoha sõnastus eespool viidatud kohtuasjas Portugal vs. nõukogu kahtlemata ebaõnnestunud. See jätab mulje, et rahvusvaheline leping ei kuulu ühenduse õiguskorda, kuigi tegelikult on tegemist üksnes nimetatud normi kohtuliku rakendamise ja selle tunnustamise kohtuliku pädevuse küsimusega. Kuid ülejäänu on see, mida Euroopa Kohus, kuigi kohmakalt, tegelikult öelda tahtis. Ta keeldub lisamast WTO õigusnorme nende normide hulka, mille suhtes ta ühenduse aktide õiguspärasuse kontrolli teostab, kuna arvestades WTO eeskirjade laadi ei saa „asuda seisukohale, et ühenduse õiguse WTO eeskirjadega kooskõla tagamine on otseselt ühenduse kohtu pädevuses”(38). Seega ei tule seda kohtupraktikat mõista niimoodi, et see eitab WTO eeskirjade kuulumist ühenduse õiguse allikate hulka, vaid nii, et see mõjutab nende kohtumenetluslikku ulatust. Kuidas muidu mõista seda, et kohtumenetlusliku ulatuse puudumine on vaid osaline? Õigupoolest ei saa nimetatud õigusele Euroopa Kohtus tugineda üksnes osas, milles WTO õiguse kohtulik rakendamine kahjustaks ühenduse institutsioonide poliitilist vabadust WTO‑s.
b) Erandid WTO eeskirjadele tuginemise võimatuse põhimõttest
38. Ühenduse kohtupraktika on lubanud WTO õigusele tuginemise võimatuse põhimõttest teatud hulga erandeid, mis on osutunud võimalikuks üksnes seetõttu, et WTO õigus on osa ühenduse õiguskorrast. WTO eeskirjadele tuginemise võimalikkuse põhimõttest loobumist õigustavad need samad kaalutlused, mis on selle põhimõtte aluseks. Neid erandeid on kolme tüüpi.
39. Esiteks tuleb nii ühenduse akte(39) kui siseriiklikke meetmeid(40) tõlgendada kooskõlas WTO õigusega. Selline kohustus ei kahjusta institutsioonide võimalusi pidada oma WTO partneritega erimeelsuse korral läbirääkimisi. Selles pole kahtlust, kui see kohustus puudutab siseriiklikku õigust. Kuid see kehtib ka ühenduse aktide suhtes. Kooskõlalise tõlgendamise kohustus kehtib õigupoolest üksnes võimalikult suures ulatuses. Ühenduse institutsioonidel on ka võimalus eelistada kokkuleppelise lahenduse võimalust, kui ta võtab vastu või säilitab ilmselgelt WTO õigusega vastuolus oleva akti.
40. Teiseks võivad lepingud olla aluseks liikmesriigi süüdi mõistmisel liikmesriigi kohustuste rikkumises.(41) Ka see lahendus on kergesti mõistetav. WTO õigusega vastuolus oleva ühenduse akti puudumine näitab institutsioonide tahet tegutseda sellega kooskõlas. Seega ei saa liikmesriik ühepoolselt hoiduda sellest tulenevate kohustuste täitmisest. Ja tema süüdimõistmine ei koorma kuidagi institutsioonide võimalust tulevikus selle WTO eeskirja järgimisest loobuda, mis on süüdimõistmise alus, et püüda leida kokkuleppelist lahendust.
41. Lõpuks, WTO õiguse rikkumist käsitlev väide on vastuvõetav, s.h ka siis, kui see on esitatud ühenduse akti õiguspärasuse vaidlustamise toetuseks, kahel juhul:(42) kui ühendus on soovinud rakendada WTO raames võetud erikohustust(43) või olukorras, kus ühenduse akt, viidates sõnaselgelt konkreetsetele WTO lepingute sätetele, on andnud õigussubjektidele õiguse neile tugineda.(44) Kuna WTO lepingud ei kohusta otsesõnu ega nende eset ja eesmärki tõlgendatuna silmas pidades lepinguosalisi tunnustama nende vahetut õigusmõju oma õiguskorras, siis on neist igaühe enda pädevuses määratleda vabalt õiguslikud meetmed, millega tagatakse nende heauskne täitmine vastavas õiguskorras,(45) s.t otsustada, kas ta soovib anda õigussubjektidele õiguse neile sätetele tugineda. Kaks eespool nimetatud olukorda väljendavad ühenduse sellekohast tahet. Sellega annab ta ka teada, et soovib tegutseda kooskõlas WTO õigusega, loobudes nii vabatahtlikult WTO eeskirjade kohaldamisel kaalutlusõigusest, mis kuulub teatud lepinguosalistele, kes välistavad nimetatud eeskirjade vahetu õigusmõju.
2. Ühenduse kahjuks tehtud VLO otsuse mõju
42. Hagejate argumentatsioon asetseb selle kohtupraktikaga kujundatud raamistikus. Nad paluvad Euroopa Kohtul määratleda, kas ja millises ulatuses võib VLO otsus, millega tuvastatakse ühenduse õigusnormide vastuolu WTO eeskirjadega, kaasa tuua nimetatud lepingutele tuginemise põhimõtte kohaldamisest keeldumise, välistades sellega igasuguse kontrolli ühenduse teisese õiguse kooskõla üle nimetatud lepingutega. Selleks rõhuvad nad VLO otsuse siduvale jõule, väites, et neil peab olema võimalik sellele tugineda ja esitada kaebus selle täitmise üle isegi siis, kui WTO lepingutele endile ei saa tugineda. Niimoodi esitatuna on see argumentatsioon vaieldamatult kohmakas. Nagu nõukogu õigesti märkis, ei saa VLO otsusel olla ulatuslikumat mõju kui WTO lepingu sätetel, mille rikkumine selles tuvastati. Seega on küsimus, millele Euroopa Kohtul palutakse vastata, täpsemalt öeldes selline: „kas WTO lepingud tekitavad Euroopa Kohtu jurisdiktsiooni alla kuuluvatele isikutele õiguse nendele lepingutele õiguslikult tugineda, et vaidlustada ühenduse õigusakti kehtivust, eeldades, et VLO on tunnistanud, et nii see õigusakt kui ka selle alusel ühenduse poolt WTO eeskirjadega kooskõlla viimise eesmärgil vastu võetud õigusakt on WTO eeskirjadega vastuolus”(46).
43. Apellatsioonkaebuse esitajad heidavad Esimese Astme Kohtule ette, et ta vastas vaidlustatud kohtuotsuses eitavalt. Ometi järgis Esimese Astme Kohus sellist otsust tehes lihtsalt varasema kohtupraktika suuniseid. Euroopa Kohus on juba varem leidnud, et VLO otsusele ei saa tugineda, sõltumata WTO eeskirjadele tuginemise võimalikkusest.(47) Küsimus selle kohta, kas ühenduse kahjuks tehtud VLO otsus on WTO õigusele tuginemise võimatuse põhimõttest üle, on endiselt vastuseta. Ja tõepoolest, Euroopa Kohus tundus esialgu olevat selles küsimuses positiivselt meelestatud, kui ta heitis Esimese Astme Kohtule ette, et see jättis vastamata argumendile, mille kohaselt on VLO otsusel Euroopa Ühenduse suhtes selline õiguslik mõju, mis „seadis kahtluse alla tema WTO eeskirjade otsese mõju puudumist käsitleva hinnangu ja õigustas ühenduse kohtu poolt direktiivide […] õiguspärasuse kontrollimist nende eeskirjade alusel hageja poolt esitatud kahju hüvitamise hagi lahendamise raames”(48). Kuid see võimalus kadus kiiresti, kui Euroopa Kohus otsustas, et isegi VLO otsusega tuvastatud juhul saab ühenduse akti kooskõla WTO õigusega hinnata õigusakti kehtivust käsitleva eelotsusemenetluse raames(49) või kahju hüvitamise hagi lahendamisel,(50) hoolimata WTO eeskirjade vahetu õigusmõju puudumisest, üksnes Nakajima ja Fedioli lahendites kehtestatud rangetes piirides.
44. FIAMM ja FEDON on selle kohtupraktikaga kursis. Siiski rõhuvad nad oma olukorra erilisusele võrreldes varasemaga ja soovivad erinevat lahendust. Sellest vaatenurgast väidavad nad, et Euroopa Kohtul palutakse võtta seisukoht selle suhtes, kas on võimalik tugineda VLO otsusele pärast selle täitmiseks ette nähtud põhjendatud ajavahemiku möödumist selleks, et hüvitataks vastuabinõude tõttu tekkinud võimalik kahju. Seega on tegemist esimest korda esineva juhtumiga, kuna kohtuotsus Van Parys käsitles VLO otsusele tuginemise võimalikkust, hinnates eelotsusemenetluse raames ühenduse akti õiguspärasust; ja mis on esmakordne ka seetõttu, et eespool viidatud kohtuasjas Chiquita Brands jt oli küll ka tegemist nõudega hüvitada kahju, mis tekkis VLO poolt tuvastatud WTO eeskirjade püsiva rikkumise tõttu, kuid hageja piirdus üksnes väitega, et kohaldamisele kuulub Nakajima erand.
45. Hagejate argumentatsiooni hindamiseks tuleb pöörduda taas WTO õigusele tuginemise võimatuse põhimõtte aluste juurde. Meenutagem veelkord, et oma laadist ja ülesehitusest lähtuvalt ei luba WTO lepingud tervikuna neile tugineda ning WTO eeskirju saab kohtulikult rakendada ainult ulatuses, milles see ei mõjuta läbirääkimiste pidamise võimalusi, mis on pooltele WTO lepingutega isegi vaidluse korral tagatud, ega ka vastastikkust ja tasakaalustatust WTO raames võetud lepinguliste kohustuste täitmisel; see tähendab kokkuvõttes ulatuses, milles see ei piira poliitilist otsustamisvabadust, mis on lepinguosalistele WTO lepingute laadist ja ülesehitusest tulenevalt tagatud seoses nimetatud lepingute sätete kohaldamisega. Seega tuleb välja selgitada, kas VLO otsusele tuginemise lubamine hagejatele ühenduse tegevuse õigusvastasuse tuvastamiseks, selleks et hüvitataks kahju, mis tekkis Ühendriikide poolt kehtestatud täiendava imporditollimaksu tõttu, mis oli vastuabinõu ühenduse poolt VLO otsuse täitmata jätmise suhtes, kahjustaks käesolevate kohtuasjade konkreetses kontekstis ühenduse seadusandlike ja täidesaatvate organite poliitilist otsustusvabadust WTO-s.
46. Sellest lähtudes puudutab esimene küsimus niisuguse poliitilise otsustusvabaduse püsivust käesolevate kohtuasjade konkreetses tingimustes. Vastus oleks kindlasti jaatav, kui VLO otsuse täitmiseks ette nähtud põhjendatud ajavahemik ei oleks veel möödunud. Euroopa Kohus on juba öelnud, et „ühenduse kohus ei saa käesoleval juhul ühenduse aktide õiguspärasuse kontrolli teostada, eriti asutamislepingu artikli 178 alusel esitatud kahju hüvitamise hagi raames, kuna vastasel juhul kaotaks WTO lepingutega kehtestatud vaidluste lahendamise korra raames VLO soovituste või otsuste täitmiseks ette nähtud põhjendatud ajavahemik oma mõtte” (51). Kuid nagu FIAMM ja FEDON õigesti rõhutavad, lõppes ühendusele VLO otsuse täitmiseks antud põhjendatud ajavahemik 1. jaanuaril 1999 ja 19. aprilli 1999. aasta otsusega tuvastas VLO, et nimetatud 1. jaanuaril olid ühenduse õigusnormid WTO eeskirjadega endiselt vastuolus. Nad väidavad, et seetõttu ei võinud ühendus sellest alates, kui põhjendatud ajavahemiku lõppemisele järgnenud 20 päeva jooksul rahuldava kompensatsiooni suhtes kokkuleppele ei jõutud, nagu näeb ette võimalus VLM-i artikli 22 lõikes 2, läbiräägitud lahendustele enam loota. Tal ei olnud enam muud valikut, kui VLO otsust täita või olla keeldumise korral valmis vastuabinõudeks. Nagu näha, puudutab vaidlus kokkuvõttes VLO otsuse kohustuslikku õigusjõudu: kas VLM kohustab VLO otsuseid ja soovitusi täielikult täitma?
47. Ausalt öeldes ma ei nõustu apellatsioonkaebuse esitajate analüüsiga selles küsimuses.(52) VLM-i artikli 22 lõige 1 eelistab meetme WTO lepingutega kooskõlla viimise soovituse täielikku rakendamist ja VLM-i artikli 3 lõike 7 kohaselt on vastastikuse kokkuleppe teel saavutatud ja asjaomaste lepingutega kooskõlas olevate lahenduste puudumisel tavaliselt esimene eesmärk vastuolus olevaks tunnistatud meetmete kõrvaldamine. Kuid tsiteerides kohtupraktikat,(53) ei saa sellest järeldada, et VLM määratleks meetmed, mis tagaks VLO otsuse ja WTO eeskirjade, mille rikkumine sellega tuvastati, heauskse täitmise lepinguosaliste õigussüsteemis. Ühendusel on vabadus teha poliitiline valik lasta esialgu kehtestada enda suhtes VLO poolt VLM-i artikli 22 lõike 2 alusel lubatud vastuabinõud. Nagu Euroopa Kohus on öelnud(54) ja nagu Esimese Astme Kohus vaidlustatud kohtuotsustes ka märkis(55), jääb isegi vastuolus olevaks kuulutatud meetme WTO lepingutega kooskõlla viimiseks määratud ajavahemiku möödumisel ja pärast kompensatsioonimeetmete või kontsessioonide peatamise lubamist ja vastuvõtmist vaidluspoolte vahelistele läbirääkimistele igal juhul oluline roll. Nii rõhutab VLM-i artikli 22 lõige 8 kontsessioonide või muude kohustuste peatamise ajutist iseloomu ja lubab seda kohaldada ainult „seni, kuni on kõrvaldatud meede, mis leitakse loendilepinguga vastuolus olevat, või kui liige, kes peab soovitusi või otsuseid rakendama, pakub lahenduse eeliste tühistamisele või vähendamisele, või kui on leitud vastastikku rahuldav lahendus”, kusjuures ainuke tingimus on VLM-i artikli 3 lõike 5 kohaselt see, et nimetatud lahendus peab olema kooskõlas WTO lepingutega. Peale selle ei soovinud nõukogu ja komisjon ühenduse banaaniimpordi korra mitmete muutmistega vastuolus olevaks tunnistatud sätteid kaotada; nad soovisid võtta samal ajal arvesse VLO poolt tuvastatut, täita neljanda Lomé konventsiooni teiste allakirjutanute suhtes võetud kohustusi ja järgida ka banaanituru ühise korralduse eesmärke; vaidlus lahendati lõplikult Ühendriikidega 19. aprillil 2001 sõlmitud kokkuleppega. Võib tõepoolest vastu väita, et VLO otsuste ja soovituste täitmist ei saa vältida ja selline läbiräägitud lahendus on üks VLO otsuse täitmise viis.(56) Olenemata sellest, kas vaatleme püsivat võimalust lahendada vaidlus läbirääkimiste teel VLO otsuse täitmise vahendite piiratud valikuvõimalusena või vabadusena eelistada nimetatud otsuse täitmisele muud alternatiivi, siis vabadus ise säilib.
48. Seega, kas neile WTO eeskirjadele tuginemine, mille rikkumine on VLO otsusega tuvastatud, selleks et ühenduse õigusvastasest tegevusest tulenevat vastutust tuvastada, nõrgendaks ühenduse poliitilist otsustusvabadust, mis talle WTO õiguslikus raamistikus igal juhul kuulub? Teisiti öeldes, kas ühenduse tegevuse õigusvastasuse tuvastamine ühenduse kohtu poolt kahju hüvitamise hagi lahendamisel, mida selline tuginemine võimaldaks, piiraks nimetatud vabadust? Apellatsioonkaebuse esitajad heidavad Esimese Astme Kohtule ette, et viimane on seda kinnitanud.(57) Nad väidavad, et erinevalt õigusakti kehtivuse hindamist puudutavast eelotsusemenetlusest, mis illustreerib kohtuasja Van Parys, või tühistamishagist ei ole soovitav õigusvastasuse tuvastamisega saavutada seda, et WTO õigusega vastuolus olev meede tunnistataks kehtetuks või tühistataks; selline kohtuotsus mõjutaks kindlasti ühenduse seadusandlike ja täidesaatvate organite võimalusi otsida läbiräägitud lahendusi, kuna see kohustaks institutsioone kehtetuks tunnistatud või tühistatud meetme ühenduse õiguskorrast eemaldama. Õigusvastasuse tuvastamise eesmärk oleks käesoleval juhul üksnes täita üks kolmest tingimusest, millele ühenduse õigusvastasest tegevusest tulenev lepinguväline vastutus on allutatud ning sellel ei oleks mingit mõju WTO lepingutega vastuolus olevaks tunnistatud meetme tõhususele.
49. Hagejate argumentatsioon ei veena mind ka siin. Ühenduse kohtu poolt kahju hüvitamise hagi raames tuvastatud ühenduse õigusnormide õigusvastasus, mille vastuolu WTO õigusega on tuvastatud VLO otsusega, ei too formaalselt kaasa ei selle tühistamist ega kehtetuks tunnistamist. Nimetatud õigusnormid jäävad seega õiguskorra täieõiguslikuks osaks ja on teoreetiliselt jätkuvalt kohaldatavad. Õigusvastasuse tuvastamine ühenduse kohtu poolt on jõustunud kohtuotsuse jõuga. Seega ei saa ühenduse poliitilised organid lasta nimetatud õigusvastasusel igavesti kesta muidu, kui ühenduses kehtivat õigusriigi põhimõtet eirates. Neil oleks kohustus nimetatud õigusvastasus kõrvaldada, tunnistades asjaomased õigusnormid kehtetuks või need tühistades. Nii oleks neil võimatu püüda jõuda läbiräägitud lahenduseni, nagu nad on käesoleval juhul ühenduse banaaniimpordi korra viimaste seadusandlike muudatustega teinud, mis võimaldaks neil erinevaid mängus olevaid huve kõige paremini tasakaalustada. Nende poliitiline diskretsiooniõigus oleks seega vaieldamatult kahtluse alla seatud.
50. Lisaks, ühenduse õigusvastasest tegevusest tuleneva vastutuse tunnistamine annaks kõigile puudutatud ettevõtjatele võimaluse kas WTO eeskirjadega vastuolus oleva ühenduse meetme enda abil või vastuabinõude abil nõuda kogu tekkinud kahju hüvitamist. Selline võimalik finantsvastutus iseenesest sunniks ühenduse poliitilisi organeid WTO eeskirjadega vastuolus olevaks tunnistatud ühenduse meetme kõrvaldama ja piiraks sellega neile WTO õiguslikus raamistikus tagatud tegevusvabadust.
51. Apellatsioonkaebuse esitajad vaidlevad viimaks, et VLO otsusele tuginemise lubamine nimetatud otsuse täitmata jätmise tagajärjel kehtestatud vastuabinõude tõttu kantud kahju hüvitamise jaoks ei mõjutaks kuidagi ühenduse organite poliitilist otsustusvabadust, kuna käesoleval juhul esitati kahju hüvitamise nõue kohtuasjas Fedon pärast kaubandustüli lahendamist ja oli kohtuasjas Fiamm eelnevalt juba läbi vaadatud. VLO otsuse põhjendatud ajavahemiku jooksul täitmata jätnud ühenduse tegevuse õigusvastaseks tunnistamise põhimõtte lubamine kujutaks siiski endast Damoklese mõõka rippumas ühenduse organitele WTO süsteemis tagatud poliitilise vabaduse kohal.
52. Eespool toodud kaalutlustest lähtuvalt jääb üle vaid heaks kiita Esimese Astme Kohtu keeldumine kontrollida kahju hüvitamise hagi lahendamise raames väljaspool Fedioli ja Nakajima erandeid kostjaks olevate institutsioonide tegevuse õiguspärasust seoses WTO eeskirjadega, mille eiramine on VLO otsusega tuvastatud.
B. Ühenduse mittesüüline vastutus
53. Apellatsioonkaebuse esitajad heidavad Esimese Astme Kohtule ette, et see sisustas ebatavalise kahju mõistet valesti ning jõudis seetõttu valele järeldusele, et seda käesolevas kohtuasjas ei esine. Kuigi nõukogu, komisjon ja Hispaania Kuningriik nõustuvad Esimese Astme Kohtu hinnanguga hagejate kantud kahju ebatavalise laadi puudumise kohta ja on rahul vaidlustatud kohtuotsuste resolutiivosaga, milles lükati tagasi igasugune ühenduse mittesüüline vastutus, heidavad nad Esimese Astme Kohtule ette, et see tunnistas iseenesest õiguspärasest aktist tuleneva vastutuse põhimõttelist olemasolu, tunnistas selle kohaldatavust käesolevates kohtuasjades, seadis sellele piisavalt kitsendavad tingimused ja tuvastas valesti, et mõned neist, eelkõige otsest põhjuslikku seost puudutav tingimus, olid täidetud. Lisaks soovitavad nad Euroopa Kohtul asendada vaidlustatud otsuste teatud põhjendused, mis puudutavad nõukogu ja Hispaania valitsust, kes esitasid selleks vastavad apellatsioonkaebused, ja tühistada vaidlustatud kohtuotsused osaliselt. Annan erinevate osapoolt argumentatsioonile hinnangu, uurides järjest ühenduse mittesüülisest tegevusest tuleneva vastutuse põhimõtte küsimust, selle kohaldamisala ja viimasena selle tekkimise tingimusi.
1. Ühenduse mittesüülise vastutuse põhimõte
54. Nõukogu, komisjon ja Hispaania Kuningriik vaidlustavad Esimese Astme Kohtu poolt nende väitel ilma piisava põhjenduseta kinnitatud ühenduse vastutuse põhimõtte olemasolu tema organite õigusvastase tegevuse puudumisel liikmesriikide seaduste ühise üldpõhimõttena. Selline põhimõte on vähem kui poolte liikmesriikide õiguskordades ja kahju põhjustanud akti näol on tegemist õigusaktiga, mis kehtib ainult kahes liikmesriigis. On tõsi, et Esimese Astme Kohus, muretsemata liigse põhjendamise pärast, piirdus sellega, et luges ühenduse vastutuse selle organite õigusvastase tegevuse puudumise korral põhjendatuks kinnitusega, et „lepinguvälist kahju puudutavad siseriiklikud seadused lubavad kindlates valdkondades ja eri viisil, olgugi et erinevas ulatuses, üksikisikutel nõuda kohtu kaudu teatava kahju hüvitamist isegi juhul, kui kahju tekitaja ei ole tegutsenud õigusvastaselt”(58). EÜ artikli 288 teine lõik nõuab, et ühendus hüvitab oma institutsioonide poolt tekitatud kahjud „vastavalt liikmesriikide seaduste ühistele üldprintsiipidele”.
55. Kuid kas EÜ artikli 288 teist lõiku tuleb mõista niimoodi, et see lubab võtta ühenduse õigusesse üle lahenduse avaliku võimu lepinguvälise vastutuse teemal üksnes siis, kui selline lahendus on kõigis liikmesriikides? Kas „liikmesriikide seaduste ühiste üldprintsiipide” leidmine toimub liikmesriikide õiguse otsekui mehhaanilise üksteise peale asetamise teel, et selgitada välja osad, mis täpselt kattuvad? Ma ei arva nii. Selline väikseima ühise nimetaja matemaatiline loogika tooks kaasa ühenduse vastutuse korra, kus kahju hüvitamise võimalused ühenduse institutsioonidele omistatava kahju ohvritele väheneksid oluliselt.(59) Kuigi Euroopa Kohus peab loomulikult lähtuma siseriiklike õiguste kõige iseloomulikumatest sätetest, peab ta ennekõike leidma lahenduse, mis vastaks kõige paremini ühenduse õiguskorra spetsiifilistele vajadustele ja omadustele. Teisiti öelduna peab Euroopa Kohus juhinduma liikmesriikide õiguslikest traditsioonidest, et leida ühenduse õiguskorras kerkivatele analoogsetele küsimustele vastus, mis oleks kooskõlas liikmesriikide õiguslike traditsioonidega ja ühenduse enda õiguskorra jaoks sobiv. Sellest lähtudes võib eelistada isegi vähemuse lahendust, kui see vastab kõige paremini ühenduse süsteemi nõuetele. Selles veendumiseks piisab, kui meenutada „Vertrauensschutzprinzip’i” näidet, mis võeti üle ühenduse õigusesse isegi kui see esines üksnes Saksa õiguses. Seetõttu ei saa asjaolu, et üksnes Hispaania ja Prantsuse õiguskord tunnustab õiguspärasest õigusaktist tulenevat avaliku võimu vastutust, iseenesest olla takistuseks selle tunnustamisele ühenduse õiguses.
56. Otsustav on küsimus, kas selline lahendus rahuldaks kõige paremini ühenduse õiguskorra spetsiifilisi vajadusi. See ei tähenda, et õiguspärasest aktist tuleneva avaliku võimu vastutuse põhimõtet peaks ühenduse õiguskorras tunnustama seetõttu, et see näib olevat parim õiguslik lahendus, mis tuleb sellisena ühenduse õiguskorda üle võtta. Selle ühenduse õiguskorda lisamine saab olla üksnes erinevates siseriiklikes õiguskordades seda küsimust käsitlevate sätete võrdluse tulemus eesmärgiga leida ühenduse õiguskorra ainuomastele nõuetele vastav parim lahendus.(60)
57. Leian, et käesoleval juhul on see nii. Ühenduse mittesüülise vastutuse sätestamine võimaldaks õiglust silmas pidades kompenseerida ühenduse õigusvastasest tegevusest tuleneva vastutuse tekkimise tingimuste rangust, mis on eelkõige seotud üksikisikutele õigusi tagavate õigusnormide piisavalt selge rikkumise nõudega,(61) et anda ühenduse institutsioonide tegevuse tõttu eriti olulist kahju kandnutele võimalus saada kahjuhüvitist. Sellise lahenduse adekvaatsus selgitab kahtlemata, et Euroopa Kohus ei ole kunagi seda võimalust välistanud.(62) Olgugi et sellist lahendust võib kohata vaid mõnes siseriiklikus õiguskorras, on selles väljenduvat muret ja sellega tagatavaid õiguslikke huve arvesse võetud ka teistes õiguskordades, isegi kui seda on tehtud, nagu me edaspidi näeme,(63) läbi teistsuguste õiguslike mehhanismide.
58. Käesoleva kohtuasja kontekstis näib nimetatud lahendus veelgi kohasem. Kuna WTO eeskirjadele ei saa tugineda, ei saa õigussubjektid, kes soovivad esitada kaebuse ühenduse institutsioonide WTO eeskirjadega vastuolus oleva tegevuse peale, nagu eespool nägime, selle õigusvastasusele tugineda. Nii tühistamishagi, kehtivuse hindamist käsitleva eelotsusemenetluse kui õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamise võimalused on neile seetõttu suletud. Ühenduse õiguspärasest tegevusest tuleneva vastutuse põhimõtte puudumisel jääksid isegi need, kes on selle rikkumise tõttu kandnud olulist kahju, ilma igasugusest kohtulikust kaitsest. Sama mõttekäiku järgides märkame, et seadusest tuleneva mittesüülise vastutuse tunnustamist Prantsuse Conseil d’État poolt esitletakse sageli kompensatsioonina selle eest, et Prantsuse halduskohus ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve teostamise teel teostada seaduste üle järelevalvet.
59. Lisaks teeniks mittesüülise vastutuse tunnustamine ka hea valitsemistava nõudeid. Poliitilist võimu, kui ta soovib WTO eeskirjadega vastuolu tuvastanud VLO otsuse täitmiseks antud põhjendatud ajavahemiku möödumisest hoolimata säilitada ühenduse õigusnorme, sunniks see paremini hindama kulusid, mida see võib Euroopa Liidu kodanikele kaasa tuua, ja seadma need tasakaalu asjaomas(t)e majandussektori(te) jaoks ühenduse õigusnormide säilitamisest tulenevate eelistega. See ei vähendaks ka institutsioonide diskretsiooniõigust WTO raames, vaid tagab nimetatud diskretsiooniõiguse mõistliku kasutamise.
60. Viimasena lubaks mittesüülise vastutuse põhimõtte tunnustamine hoida ühenduse õiguskorras kontrolli all ühenduse institutsioonide WTO raames tegutsemise vabaduse tagajärgede sisemise jagunemise. Enam ei saaks kaubanduspartnerid oma diskretsiooni raames valida, millise kategooria ühenduse ettevõtjad peavad kandma nimetatud vabaduse kulud, vaid ühendus otsustaks, kas neid kulusid peavad kandma üksnes need ettevõtjad, keda vastuabinõud otseselt puudutavad, või tuleb see jaotada kogu ühenduse peale.
61. Eespool toodud põhjustel näib mulle, et käesolevad kohtuasjad pakuvad selleks võimaluse, s.t näib, et nad sunnivad Euroopa Kohut astuma kohtupraktikas täiendava sammu edasi. Ühenduse mittesüülise vastutuse kehtestamise näol on tegemist kohtupraktika arenguga möönduste etapist väljakujunenud etappi, ebakindlusest lahendusteni.(64)
62. Ühenduse mittesüülise vastutuse kinnitamine võib põhineda kodanike võrdsuse põhimõttel avalik-õiguslike koormiste kandmisel, millele tugineb Prantsuse seaduste tõttu tekkiv vastutus. Arutluskäiku võib kokkuvõtvalt esitada järgmiselt: kuna igasugune avalik tegevus eeldab kogu ühiskonna arvelt kasu saamist, siis on normaalne, et kodanikud peavad hüvituseta kandma ka sellest tulenevaid koormiseid; aga kui avaliku võimu organid sunnivad üldistes huvides teatud isikuid kandma eriti kaalukat kahju, mida nad kannavad üksi, siis on see koormis, mida nad normaaltingimustes kandma ei peaks ja see tuleks hüvitada; ühiskonna poolt maksude teel toetatuna taastaks see rikutud võrdsuse.
63. See idee ei ole kuigi kaugel saksa õiguse „Sonderopfertheorie’st”, mille kohaselt tuleb hüvitada kahju isikutele, kes avaliku võimu õiguspärase sekkumise tõttu taluvad „erilist ohverdust”, s.t kahju, mis on võrdne võõrandamisega. Niimoodi esitatuna võib ühenduse mittesüüline vastutus põhineda ka omandiõigusel, mis vastavalt liikmesriikide ühistele õiguslikele traditsioonidele on ühenduse õiguskorras kaitstud õiguse üldpõhimõte. See väljendaks ideed, mille kohaselt ei saa isegi ühenduse õiguspärase aktiga tekitada võõrandamisega võrduvat kahju ilma hüvitamiskohustuseta.(65)
2. Ühenduse mittesüülise vastutuse kohaldamisala
64. Sellise mittesüülise vastutuse põhimõtte osas heidab komisjon Esimese Astme Kohtule eelkõige ette seda, et olles tunnistanud, et seda saab rakendada üksnes „kindlates valdkondades”(66), ei täpsustanud ta, milliste valdkondadega on tegemist. Kuid see ei olnud käesolevate kohtuasjade lahendamiseks vajalik. Piisas kinnitusest, et mittesüüline vastutus on nimetatud kohtuasjades kohaldatav, nagu ta kaudselt ka tegi, kuna ta uuris selle kohaldamise tingimuste täitmist. Kuid ka seda heidavad komisjon ja nõukogu talle ette. Seetõttu tuleb selles osas esitada järgmised tähelepanekud.
65. Esiteks, vastupidi komisjoni ja nõukogu poolt väljendada püütud seisukohtadele ei ole tegemist niivõrd õiguspärase akti tõttu tekkiva vastutuse põhimõttega, mida Esimese Astme Kohus vaidlustatud otsustes minu arvates õigesti käsitles. Pigem on tegemist laiemalt objektiivse vastutusega, seda isegi süü puudumisel. Teisiti öelduna tekib vastutus sõltumata nõudest, et kahju aluseks on õigusvastasus, mille olemasolu peab hageja tõendama. Siia võivad kuuluda isegi õigusvastaste aktide juhtumid, mis ei kujuta endast piisavalt selgeid rikkumisi.
66. Teiseks, erinevalt nõukogust ei mõista ma, miks ei saa sellist objektiivse vastutuse korda kohaldada ka seadusandliku tegevusetuse juhtumitele. Nõukogu poolt toodud paralleel EÜ artiklis 232 sätestatud toimingu tegemata jätmisega ei ole mittesüülise vastutuse puhul asjakohane. Igal juhul ei ole käesolevate kohtuasjade puhul vaidluse all viga seadusandlikus tegevuses. Nii nõukogu kui komisjon võtsid määratud põhjendatud ajavahemiku jooksul ette mitu algatust (ühenduse banaaniimpordi korra kohandamine, läbirääkimised), mida muide nõukogu oma vastuses ka ise rõhutab, kuid VLO otsuse täitmise tagamiseks osutusid need algatused ebasobivaks.
67. Kolmandaks ei ole ühtegi kehtivat põhjust piirata, nagu väidab komisjon, ühenduse mittesüülist vastutust üksnes juhtudega, kus kahju tuleneb mitte-seadusandlikust aktist. EÜ artikli 288 teine lõik paneb ühendusele kohustuse heastada „oma institutsioonide poolt tekitatud kahjud”, eristamata nende tegevust haldusliku või seadusandliku laadi järgi. Lisaks võib teatud ettevõtjaid koormata eriti kaaluka kahjuga nii seadusandlik kui täidesaatev võim. Pealegi toimus ühenduse banaaniimpordi korra ebapiisavaks tunnistatud kohandamine nii nõukogu alusmääruste kui komisjoni rakendusmäärustega. Viimaks ja täiendavalt näib mulle, et selline piirang ei ole sobiv, võttes arvesse seadusandlike ja haldusaktide ebapiisavat eristamist ja ühenduse õiguse hetkeseisu. Kahju hüvitamiseks ei anna alust üksnes esmase õiguse sätte kohaldamisest tekkinud kahju.(67)
68. Viimasena, WTO lepingute järgimise tagamise konkreetses kontekstis nagu käesolevates kohtuasjades saavad üldistes huvides neile ühenduse institutsioonide poolt eriti olulise kahju hüvitamise taotlemiseks tugineda mittesüülise vastutuse süsteemile üksnes liidu kodanikud. Poliitiline võim ei ole kohustatud ega saagi WTO raames kasutatava otsustusvabaduse raames hinnata ka valitud kolmandate riikide ettevõtjate kulutusi. Ühenduse institutsioonidele väliskaubanduspoliitika valdkonnas kuuluva pädevuse teostamise kontekstis tuleb avalik-õiguslike koormiste võrdse kandmise ideed mõista seega vaid liidu kodanike vahel arvestatuna. Seetõttu ei saa sama moodi kui nõukogu väita, et mittesüülise vastutuse tunnustamine WTO õiguse kohaldamise kontekstis eiraks vastastikkuse põhimõtet, kuna ühenduse peamised kaubanduspartnerid ei tunne sellist vastutust.
69. Niimoodi esitatuna, põhjendatuna ja piiratuna ilmneb selgelt ühenduse mittesüülise vastutuse põhimõtte funktsioon. Mingil juhul ei sunnita ühenduse institutsioone sellega täitma WTO eeskirju, piirates nende poliitilist otsustusvabadust. Tegemist on vaid tagatisega, et tehtud poliitiliste valikute hind ei mõjutaks liidu kodanike võrdsust avalik-õiguslike koormiste kandmisel.
70. Nõukogu ja komisjoni vastuväited õigusvastasustega tekkiva ühenduse vastutuse põhimõtte tunnustamise suhtes on mõistetavad. Ei ole vaja liiga kergekäelise vastutuse süsteemi sisseseadmisega koormata seadusandliku ja haldustegevuse teostamist ohuga, mis võib takistada selle tegevuse teostamist ennast. Kuid olgugi õigustatud, ei või see mure takistada ühenduse mittesüülise vastutuse põhimõtte tunnustamist. Selle arvesse võtmine ja avalike koormiste õiglase jaotusega tasakaalustamine peavad peegelduma selle vastutuse suhtes kehtestatud ulatuses ja tingimustes.
3. Ühenduse mittesüülise vastutuse tingimused
71. Nõukogu ja komisjon vaidlevad kõigepealt vastu Esimese Astme Kohtu hinnangutele igasuguse vastutuse mehhanismidele omaste tingimuste täitmise suhtes, mis ei sobi mittesüülise vastutuse süsteemi. Nende väitel on eiratud tegeliku ja kindlaksmääratava kahju mõistet ja tõendamiskoormist käsitlevaid norme. Kuid Esimese Astme Kohus tuvastas õigesti, et kostjad ei vaidlustanud hagejatele tekkinud kaubandusliku kahju tegelikkust, mis tulenes kaupade kallinemisest imporditollimaksu tõstmise tõttu, vaid heitsid neile ette üksnes seda, et nad ei osanud seda sobivate meetmetega leevendada. Tuvastatud kahju tegelikkust hinnates tugines ta komisjoni poolt esitatud statistikale, mis näitab akude ja prillitooside Ühendriikidesse impordi kogumahu vähenemist nimetatud imporditollimaksu rakendamise ajavahemikul.(68)
72. Kostjad heidavad Esimese Astme Kohtule veelgi tõsisemalt ette, et ta on eiranud nõuet, mille kohaselt peab kahju tulenema piisavalt otseselt asjaomase institutsiooni tegevusest(69). Õigupoolest ei ole mingit automaatset seost VLO süüdimõistva otsuse ühenduse poolt täitmata jätmise ja täiendava imporditollimaksu kehtestamise vahel, kuna Ameerika ametiasutuste diskretsiooniõiguse raames tegutsemine katkestas selle põhjusliku seose ühenduse institutsioonide tegevuse ja viidatud kahju tekkimise vahel. Ühelt poolt keeldusid viimased kompensatsioonidest, mida ühendus neile VLM-i artikli 22 lõigete 1 ja 2 alusel pakkus. Teiselt poolt tegid nad vabalt valiku taotleda VLO luba vastuabinõude kehtestamiseks, kasutada saadud luba ning koostasid sellest lähtudes oma diskretsiooniõigust kasutades nimekirja maksustatud kaupadest ja määrasid maksu määra. On tõsiasi, et Ühendriigid ei olnud mingilgi viisil kohustatud ühenduse poolt VLO otsuse määratud põhjendatud ajavahemiku jooksul täitmata jätmise peale sellisel viisil reageerima. See ei välista asjaolu, et Ameerika ametiasutuste reaktsioon oli üks VLM-i poolt VLO otsuse või soovituse täitmata jätmise puhuks antud võimalustest ning oli seetõttu etteaimatav. Nagu Esimese Astme Kohus asjakohaselt märkis, „tuleb ühenduse suhtes kontsessioonide peatamist täiendava imporditollimaksu kehtestamise teel mõista kui tagajärge, mis ühenduse poolt heakskiidetud WTO vaidluste lahendamise süsteemi tavapärase ja etteaimatava kohaldamise käigus tuleneb objektiivselt sellest, et kostjateks olevad institutsioonid jätsid jõusse WTO lepingutega vastuolus oleva banaaniimpordi korra”(70). Seega ei katkesta Ameerika ametiasutuste algatused kaugeltki ühenduse tegevuse ja väidetava kahju vahelist põhjuslikku seost, vaid näivad olevat pigem selle seoste ahela lülid. Seetõttu asus Esimese Astme Kohus õigesti seisukohale, et ühenduse tegevus oli hagejate poolt kantud kahju „otsustav põhjus” (71).
73. Asugem nüüd mittesüülise vastutuse korra spetsiifiliste tingimuste juurde. Apellatsioonkaebuse esitaja väitel sisustas ja kohaldas Esimese Astme Kohus ebatavalise kahju mõistet valesti. Seevastu kostjad, nõustudes täielikult Esimese Astme Kohtu poolt esitatud ebatavalise kahju mõistega, hindavad ebapiisavaks mittesüülise vastutuse tekkimise tingimusi, mida Esimese Astme Kohus välja tõi, ning paluvad seetõttu Euroopa Kohtul täiendada vaidlustatud kohtuotsuste põhjendusi, lisades sinna täiendava nõude selle kohta, et kahju põhjustanud ühenduse tegevuses puuduks täielikult üldine huvi.
74. Neid erinevaid väiteid arvestades tuleb selle küsimuse hindamiseks täpsustada, millistele tingimustele peab ühenduse mittesüüline vastutus vastama. Leian, et need määravad ära needsamad alused, millel see vastutuse kord põhineb. Nagu ma eespool selgitasin, võib mittesüülise vastutuse põhimõtte aluseks olla samal ajal nii kodanike võrdsuse rikkumise idee avalik-õiguslike koormiste kandmisel kui ka põhiõiguste hulka kuuluva omandiõiguse kaitsmine. Seega annab mittesüüline vastutus õiguse nõuda ainult sellise kahju hüvitamist, mis on samal ajal nii ebatavaline kui erakordne.
75. Nii nagu on võimalus kasutada sellest tulenevaid eeliseid, peavad kõik isikud taluma ilma kompensatsioonita tavalisi ebamugavusi, mis tulenevad ühiskondliku elu korraldusest ja selle tarvis tehtavatest avaliku võimu sekkumistest. Tegemist on teatud tüüpi avalik-õiguslike koormistega, mida tuleb vaadelda asjaomaste isikute juurde tavaoludes kuuluvatena. Isegi kui koormised ei koorma kõiki kodanikke ühte moodi, ei ole kohtul pädevust täiuslikku võrdsust taastada. See oleks tema jaoks ülemäärane ja ebasobiv ülesanne. Isegi asümmeetrilisi avalik-õiguslikke koormisi tuleb seega vaadelda üksikisikute juurde tavaoludes kuuluvatena, mis ei anna seetõttu õigust hüvitiseks. Olukord on siiski erinev, kui avaliku võimu sekkumine tekitab ebatavalise ja erilise kahju.
76. Kahju tuleb kvalifitseerida ebatavalisena, kui see näib ebatavaline nii oma tekkimise viisi kui olemuslike omaduste poolest. Ebatavaline kahju on eelkõige selline, mis ületab asjaomase sektori tegevusala juurde kuuluvate majandusriskide piire, s.t kui see tuleneb riski realiseerumisest, mida kannatanu ei saanud mõistlikult ette näha ega selle vastu end kindlustada. Samuti peab kahju olema oluline. Vastasel juhul ei saa koormist pidada ebatavaliseks; ka ei vastaks kahju sel juhul võõrandamisele, mida omandiõiguse kohane kaitse ei saa jätta hüvitamata. See ei tähenda, et kahju peab võrduma omandist täielikult ja lõplikult ilma jäämisega. Siiski peab sellega kaasnema omandiõiguse piisavalt oluline kahjustus (usus, fructus ja abusus). Samuti tuleb märkida, et ei ole oluline, kas omandi kahjustamine on õiguspärane või õigusvastane, kuna käsitluse all on vastutus, mis ei põhine õigusvastasusel.
77. Seevastu avalike koormiste võrdsel jaotusel põhineva vastutuse korra puhul tekib õigus kahju hüvitamisele üksnes siis, kui see on ka eriline, isegi kui kahju võib hinnata ebatavaliseks vastavalt eespool toodud määratlusele. See on nii üksnes juhul, kui see puudutab vaid väikest hulka isikuid või täpsemalt – kui see puudutab teatud kategooria ettevõtjaid teiste ettevõtjatega võrreldes ebaproportsionaalselt. Üksnes sellisel juhul on avalik-õiguslike koormiste jaotuse võrdsust rikutud.
78. Niimoodi sõnastatuna ja määratletuna on ebatavalisuse ja erakordsuse tingimused piisavalt kitsad, et vastupidi komisjoni väidetele ei mõjuta mittesüülise vastutuse korra kohaldamine käesolevates kohtuasjades institutsioonide poliitilist otsustusvabadust WTO-s, mille tõttu jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et WTO eeskirjadele tuginemine ei ole võimalik. Neile tingimustele vastavate kannatanute hulk, kes saavad kahju hüvitamist nõuda, on igal juhul alati väga piiratud, nii et võimalike hüvitiste koormus liidu eelarvele ei ole kunagi selline, mis mõjutaks ühenduse poliitiliste organite tegevust WTO-s.
79. Kas ühenduse mittesüülise vastutuse tekkimine tuleks siduda täiendava tingimuse täitmisega, mis on seotud üldise majandushuvi puudumisega, millest kahju tekitanud aktis või tegevuses juhinduti? Seda nõuavad nii nõukogu kui komisjon ja heidavad Esimese Astme Kohtule ette, et ta seda vaidlustatud kohtuotsustes ei teinud. Selles osas võivad nad tugineda ühenduse kohtu teatud otsustele, mis kohtupraktika põhiliinist kõrvale kaldudes lisavad selle nõude.(72) Teiste sõnadega – kui kahju põhjustanud akt või tegevus lähtus ühisest huvist, mitte soovist eelistada teatud huvisid, siis on igasugused hüvitised välistatud. Minu arvates ei ole põhjust lisada seda täiendavat tingimust, mida nõuab vaid vähemuses olev suund kohtupraktikas. Leian, et see ei ole õnnestunud, kuna avalik-õiguslike koormiste võrdne jaotamine ja omandiõiguse kaitse nõuavad, et ebatavalist ja erilist kahju kandnud ettevõtjad saavad hüvitist, isegi kui nimetatud kahju põhjustanud meede on põhjendatud ühise majandushuviga. Samuti leian, et see ei ole ka vajalik, kuna kahju ebatavalisuse ja erilisuse nõue on selleks piisavalt kitsad, et võimaliku vastutuse kartus ei mõjuta poliitilist tegevusvabadust ühise majandushuvi nimel tegutsedes.
80. Sellisel kujul täpsustatud tingimused on esitatud ja määratletud kohtupraktika valdavas osas, mis ühenduse mittesüülise vastutuse tunnustamist puudutamata nõuab igal juhul nende täitmist. Euroopa Kohus on seega sõnaselgelt sidunud ühenduse mittesüülise vastutuse ebatavalise ja erakordse kahju tekkimisega.(73) Ta on ka mittesüülise vastutuse olemasolu tagasi lükanud, kuna väidetav kahju oli üksnes asjaomase sektori ettevõtja tavapärase riski tulemus,(74) või kuna väidetav kahju ei ületanud „asjaomase sektori tegevusala juurde kuuluvate majandusriskide piire”(75). Ka Esimese Astme Kohus sidus vaidlustatud kohtuasjades ühenduse mittesüülise vastutuse ebatavalise ja erakordse kahju olemasolu nõudega, mida ta määratles järgmiselt: „kahju on esiteks ebatavaline siis, kui see ületab asjaomase sektori tegevusala juurde kuuluvate majandusriskide piire, ja teiseks erakordne, kui see mõjutab ühte liiki ettevõtjaid ebaproportsionaalselt, võrreldes teiste ettevõtjatega”(76). Niimoodi otsustades järgis ta väljakujunenud kohtupraktikat, mida ta on ise arendanud.(77)
81. Kuid FIAMM ja FEDON ei sea kahtluse alla kahju ebatavalisuse ja erakordsuse nõuet ega vaidlustatud kohtuotsustes antud määratlust. Nad tuginevad sellele, et Esimese Astme Kohus on oluliselt rikkunud õigusnormi sellega, kuidas ta sisustas ebatavalise kahju mõistet. Esimese Astme Kohus leidis, et hagejatele tekkinud kahju ei ületanud ende ekspordialase tegevuse juurde kuuluvate riskide piire, kuna vastuabinõude kehtestamise võimalust, mis oli VLO otsuses ette nähtud, ei saa käsitleda võõrana rahvusvahelisele kaubandusele selle tänapäevases vormis, ning samuti peavad sellest tuleneda võivaid kahjustavaid tagajärgi kohustuslikus korras taluma kõik ettevõtjad, kes otsustavad turustada oma kaupu mõne WTO liikme turul. Teisiti öeldes, kuna vastuabinõud on õiguslikult sätestatud rahvusvahelist kaubandust reguleerivas lepingus, siis on need igal juhul mis tahes eksportiva ettevõtja jaoks etteaimatavad. See on eksporditegevuse juurde kuuluv risk.
82. Nagu apellatsioonkaebuse esitajad õigesti väidavad, jättis Esimese Astme Kohus niimoodi otsustades tähelepanuta, et kahju ebatavalisust mõõdetakse võrdluses asjaomase sektori tegevusala juurde kuuluvate majandusriskidega, s.t et kahju on ebatavalist laadi(78), kui see ei paista asjaomase sektori tegevusala juurde kuuluva riski realiseerumisena. See on nii olukorras, kui puudub igasugune seos kahju põhjustanud akti või tegevuse ja majandussektori vahel, millesse kahju kannatanud ettevõtja kuulub. Sellise seose puudumisel ei saa pidada kahju tekkimist tavapärase majandusriski realiseerumiseks, mille vastu oleks arukas ettevõtja saanud end kindlustada. Kohtupraktika liigub sellises suunas. Nii on peetud tavaliseks aktsiisiga maksustatud ja liikmesriikide vahel sõitvatel laevadel müüdavate kaupade ajutise maksuvabastuse korra muutmisest meretranspordi ettevõttele tekkinud kahju(79) ning vadakust valmistatava põrsaste ja kodulindude sööda tootjale tekkinud kahju, kui jõustusid teatud ühenduse määrused, mis käsitlesid sigade ja kodulindude söödaks mõeldud piimapulbri müüki.(80)
83. Käesoleval juhul ei ole mingit seost ühenduse banaaniimpordi korda reguleerivate õigusnormide vastuvõtmise ja nende jätkuva kehtivuse ning prillitooside ja tööstuslike akude ühendusest eksportijatele vastuabinõude tõttu tekkinud kahju vahel. Seega ei saa seda kahju pidada nende ettevõtjate jaoks tavaliseks, seda enam, et VLM-i artikli 22 lõike 3 kohaselt peavad vastuabinõud puudutama eelkõige sama sektorit kui see, milles tuvastati WTO õiguse rikkumine. Sel põhjusel tuleb vaidlustatud kohtuotsused tühistada, kuna neis on rikutud õigusnormi. Esimese Astme Kohus peab pärast seda, kui on saanud hagejatelt kogu vajaliku teabe, hindama, kas asjaomane kahju on ebatavalist laadi, kujutades endast omandiõiguse tunnuste piisavalt olulist kahjustamist, ning tegema otsuse nimetatud kahju erakordsuse kohta.
C. Menetluse ebamõistlik kestus
84. Viimasena taotlevad apellatsioonkaebuse esitajad õiglast hüvitist, võttes arvesse menetluse ebamõistlikku kestust Esimese Astme Kohtus. FEDON-i taotluse saab Euroopa Kohtu kodukorra artikli 112 punkti c alusel vastuvõetamatuse tõttu kergesti tagasi lükata, kuna selles pole ühtegi põhjendust.
85. On veel FIAMM-i taotlus, milles märgitakse, et Esimese Astme Kohtul võttis tema kohtuasjas otsuse tegemine ligi viis aastat ja üheksa kuud, ning väidetakse, et rikutud on tema õigust asja arutamisele mõistliku aja jooksul, mis on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõikes 1 sätestatud õiguse õiglasele kohtupidamisele üks osa, ja mis on ühenduse õiguskorras õiguse üldpõhimõttena tagatud. Apellatsioonkaebuse esitaja tugineb selles osas kohtuotsusele Baustahlgewebe, milles Euroopa Kohus tunnustas selle õiguse kohaldatavust Esimese Astme Kohtus, ning nõustus sellest tulenevalt apellatsioonkaebuses esitatud väitega, mis käsitles menetlusnormide rikkumist Esimese Astme Kohtus, võttes arvesse menetluse väidetavalt ebamõistlikku kestust.(81) Ta leiab, et kohtuotsuse tegemiseks kulunud aeg oli liiga pikk, võttes arvesse faktiliste asjaolude selgust, tõika, et ühegi menetlusosalise tegevus ei aidanud menetluse pikenemisele kaasa, ning tõsiasja, et Esimese Astme Kohtul ei tulnud tegeleda erakorraliste asjaoludega. Selline menetlusnormi rikkumine on kahjustanud tema huve, kuna täiendava imporditollimaksu tasumiseks võetud laenude tõttu on ta siiani suurtes võlgades ja sunnitud pidama läbirääkimisi oma aktsiakapitali enamuse loovutamise üle ühele investeerimisfondile pankadest võetud laenu ülevõtmise eest.
86. Komisjon tugineb ka siin kõigepealt selle väite vastuvõetamatusele ja väidab selles osas eelkõige, et väidetaval menetlusnormi rikkumisel ei olnud mingit mõju vaidluse lahendusele. Kuid Euroopa Kohtu põhikirja artikkel 58 ei nõua, et menetlusnormide rikkumisele Esimese Astme Kohtus saab tugineda üksnes sellise ulatusega rikkumise korral, see nõuab üksnes, et see rikkumine „kahjustab hageja huve”. Leian, et käesoleval juhul on see nii, kuna kohtuotsuse tegemiseks kulunud pikk aeg aitas kaasa hageja võlakoorma suurenemisele. Kuigi kohtuotsuse tegemiseks Esimese Astme Kohtul kulunud liiga pikka aega käsitleva rikkumise puhul on hageja huvide kahjustamise tingimust tõlgendatud mõnikord nii, et see nõuab, et rikkumine mõjutaks vaidluse lahendust, siis seda tehti igal juhul ainult ulatuses, milles nimetatud rikkumist käsitlev väide oli esitatud Esimese Astme Kohtu otsuse tühistamise nõude toetuseks.(82) Käesoleval juhul on see väide esitatud üksnes õiglase hüvitise saamise eesmärgil.
87. Seevastu tuleb õiglase hüvitise saamiseks esitatud nõudeid analüüsida nii nagu Esimese Astme Kohtu menetluse ebamõistliku kestuse tõttu tekkinud kahju hüvitamise nõuet. Kahjunõudena analüüsiti ka kohtuasja Baustahlgewebe hageja nõudmist, milles taotleti komisjoni poolt määratud ja Esimese Astme Kohtu poolt kinnitatud trahvisumma vähendamist, kusjuures see taotlus põhines Esimese Astme Kohtu menetluse ebamõistlikul kestusel.(83) Kuigi „menetlusökonoomika põhjustel ja selliste menetlusnormide rikkumiste vastu vahetu ja tõhusa abinõu tagamiseks”(84) on Euroopa Kohus siiski rahuldanud hageja nõude ja soostunud vähendama karistust hüvitise summa võrra, piisab, kui märkida, et selline kompensatsiooni loogika ei ole käesolevas kohtuasjas mingil juhul võimalik.
88. Seega oleks tulnud õiglase hüvitise nõue esitada Euroopa Kohtule(85) EÜ artiklitel 235 ja 288 põhineva lepinguvälise vastutuse tuvastamise hagi raames, mis peab olema suunatud kahju põhjustanud institutsiooni(de) vastu. Nagu Euroopa Kohus on öelnud, „on õiglase kohtumenetluse huvides, et olukorras, kus ühenduse institutsiooni(de) tegevuse tõttu on tekkinud ühenduse vastutus, esindaks teda Euroopa Kohtus institutsioon(id), kellele kahju põhjustanud tegevust süüks pannakse”(86). Nagu komisjon õigesti märgib, on käesoleva kohtuasja kostjad nõukogu ja komisjon, kuid liiga pikk menetlus on süükspandav Esimese Astme Kohtule, mis on osa Euroopa Kohtu institutsioonist. Seega tuleb õiglase hüvitise taotlus nii ratione materiæ kui ratione personæ tunnistada vastuvõetamatuks.
III. Ettepanek
89. Võttes arvesse eespool toodud kaalutlusi, soovitan Euroopa Kohtul:
– tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 14. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas T‑69/01: FIAMM ja FIAMM Technologies vs. nõukogu ja komisjon, ja kohtuasjas T‑135/01: Fedon & Figli jt vs. nõukogu ja komisjon, kuna neis on rikutud õigusnormi ebatavalise kahju mõiste vale tõlgendamise tõttu, ja suunata kohtuasjad tagasi Esimese Astme Kohtule; ja
– tunnistada vastuvõetamatuks Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) ja Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc. (FIAMM Technologies), samuti Giorgio Fedon & Figli SpA ja Fedon America Inc. nõuded õiglase hüvitise saamiseks.