GENERALINIO ADVOKATO
M. POIARES MADURO IŠVADA,
pateikta 2008 m. vasario 20 d.(1)
Sujungtos bylos C‑120/06 P ir C‑121/06 P
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM),
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc (FIAMM Technologies)
prieš
Europos Sąjungos Tarybą,
Europos Bendrijų Komisiją
ir
Giorgio Fedon & Figli SpA,
Fedon America, Inc.
prieš
Europos Sąjungos Tarybą,
Europos Bendrijų Komisiją
„Apeliacinis skundas – PPO – EB ir JAV prekybos santykiai – GATT prieštaraujančiu pripažintas Europos bananų importo režimas – Atsakomųjų priemonių taikymas tam tikroms Bendrijos prekėms – Ieškinys dėl žalos atlyginimo“
1. Amerikiečių ir europiečių nesutarimus, paprastai vadinamus „banano karu“, perkeltine prasme būtų galima apibūdinti „banano valgymu iš abiejų pusių“. Dėl šio karo kilo daugybė ginčijamų situacijų. Tai taip pat parodo ir ši byla, kurioje atskleidžiamos netiesiogiai su šiuo ginču susijusių ir nuo jo nukentėjusių asmenų problemos. Tačiau negalima teigti, kad ši byla neturi teisinio intereso, net atvirkščiai. Teisingumo Teismui ji suteikia galimybę išspręsti neišspręstus ir didelę teisinę reikšmę turinčius klausimus.
2. Teisingumo Teismo nagrinėjama byla kilo dėl dviejų apeliacinių skundų, kurių vieną pateikė Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA ir Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies LLC (toliau kartu – FIAMM) dėl 2005 m. gruodžio 14 d. Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo sprendimo FIAMM ir FIAMM Technologies prieš Tarybą ir Komisiją(2), o kitą – Giorgio Fedon & Figli SpA ir Fedon America, Inc. (toliau kartu – FEDON) dėl tą pačią dieną minėto teismo priimto sprendimo Fedon & Figli ir kt. prieš Tarybą ir Komisiją(3) (toliau kartu – skundžiami sprendimai). Šiais sprendimais Pirmosios instancijos teismas atmetė FIAMM ir FEDON ieškinius, kuriais buvo siekiama žalos, jų patirtos dėl Jungtinių Amerikos Valstijų nustatyto papildomo muito įvairių valstybių narių kilmės stacionarių akumuliatorių ir akinių dėklų importui, priimto kaip atsakomoji priemonė į tai, kad Europos Bendrija neįvykdė sprendimo, kuriuo Pasaulio prekybos organizacijos (PPO) ginčų sprendimo taryba (toliau – GST) nustatė, kad Bendrijos bananų importo režimas prieštarauja PPO susitarimams, atlyginimo.
3. Apeliaciniuose skunduose nurodytais pagrindais apeliantės Teisingumo Teismo prašo nuspręsti, pirma, dėl GST sprendimo, kuriuo pripažįstama, kad Bendrijos teisės aktai prieštarauja PPO susitarimams, įtakos galimybei remtis PPO taisyklėmis ir, antra, dėl atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principo ir sąlygų.
I – Teisinės ir faktinės aplinkybės
A – Pagrindinės bylos aplinkybės
4. Pagrindinė byla kyla iš ginčo tarp Europos bendrijos ir Jungtinių Amerikos Valstijų dėl 1993 m. vasario 13 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 404/93 dėl bendro bananų rinkos organizavimo(4) įtvirtinto Bendrijos bananų importo režimo. Pagal daugelio PPO narių, įskaitant Jungtines Amerikos Valstijas, pateiktus skundus 1997 m. rugsėjo 25 d. GST nustatė, kad šis prekybos su trečiosiomis šalimis režimas, kiek jis nustato AKR šalių kilmės bananams naudingas nuostatas, prieštarauja PPO susitarimams, ir rekomendavo Bendrijai suderinti šias nuostatas iki 1999 m. sausio 1 d. nustatyto pagrįsto laikotarpio pabaigos.
5. Šiuo klausimu 1998 m. liepos 20 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1637/98, papildytu 1998 m. spalio 28 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 2362/98, institucijos priėmė bananų prekybos su trečiosiomis šalimis režimo pakeitimus, įsigaliojusius nuo 1999 m. sausio 1 dienos. Manydamos, kad pagal naująjį bananų importo režimą buvo išsaugoti neteisėti ankstesnio režimo aspektai, 1999 m. balandžio 19 d. Jungtinės Amerikos Valstijos gavo GST leidimą iš Bendrijos importuojamoms prekėms taikyti muitą iki 191,4 milijono dolerių metinės prekybos sumos, atitinkantį jų patirto naudos panaikinimo ar sumažinimo lygį. Dėl to nuo 1999 m. balandžio 19 d. Amerikos institucijos nustatė 100 % ad valorem muitą iš Bendrijos importuojamoms prekėms, patenkančioms į jų sudarytą sąrašą. Tarp šių prekių buvo stacionarūs akumuliatoriai ir akinių dėklai, kuriuos eksportavo Italijos įmonės atitinkamai FIAMM ir FEDON.
6. Po derybų su visomis suinteresuotomis šalimis 2001 m. sausio 29 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 216/2001 Bendrija priėmė naujos bendros bananų rinkos organizavimo pakeitimus. Vėliau, 2001 m. balandžio 11 d., su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis ji sudarė susitarimo memorandumą, kuriame nustatė tarp jų kilusiam ginčui spręsti tinkamas priemones. Šiuo požiūriu Komisija 2001 m. gegužės 7 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 896/2001 priėmė Reglamentu Nr. 216/2001 įtvirtinto naujo Bendrijos bananų importo režimo taikymo taisykles. Todėl Jungtinės Amerikos Valstijos sustabdė papildomo muito taikymą nuo 2001 m. birželio 30 dienos.
7. 2000 m. kovo 23 d. ir 2001 m. birželio 18 d. atitinkamai Pirmosios instancijos teismui pateiktais ieškiniais FIAMM ir FEDON, vadovaudamosi EB 235 straipsniu ir EB 288 straipsnio antrąja pastraipa, prašė atlyginti žalą, kilusią dėl Amerikos institucijų, gavusių GST leidimą po to, kai buvo nustatyta, kad Bendrijos bananų importo režimas prieštarauja PPO susitarimams, nuo 1999 m. balandžio 19 d. iki 2001 m. birželio 30 d. jų prekėms taikyto papildomo importo muito.
B – Skundžiami sprendimai
8. Reikalavimus atlyginti žalą apeliantės iš esmės grindė neteisėtais Bendrijos institucijų veiksmais. Jos pažymėjo, kad tai, jog Europos Sąjungos Taryba ir Komisija per GST nustatytą penkiolikos mėnesių laikotarpį Bendrijos bananų importo režimo nesuderino su Bendrijai tenkančiais įsipareigojimais pagal PPO susitarimus, kai GST nustatė, kad šis režimas prieštarauja PPO taisyklėms, yra neteisėta ir dėl to kyla deliktinė Bendrijos atsakomybė. Jos paaiškino, kad jeigu PPO susitarimai nėra laikomi turinčiais tiesioginį veikimą, o tai buvo kliūtis įrodyti šiuos neteisėtus veiksmus, tiesioginis veikimas turėtų būti suteiktas GST sprendimui, kuriuo pripažįstamas Bendrijos pažeidimas.
9. Atsakydamas į tai, Pirmosios instancijos teismas iš pradžių pažymėjo, kad prieš nagrinėjant Bendrijos institucijų veiksmų teisėtumą visų pirma reikia išspręsti klausimą, ar galima taikyti PPO taisykles, tai yra klausimą, „ar PPO susitarimai Bendrijos teisės subjektams suteikia teisę jais remtis teisme, kad užginčytų Bendrijos teisės akto galiojimą, jei GST paskelbė, kad tiek jis, tiek vėliau priimti Bendrijos teisės aktai, kad būtų užtikrinta jo atitiktis ginčijamoms PPO taisyklėms, buvo nesuderinami su pastarosiomis“(5). Šiuo atžvilgiu teismas priminė nusistovėjusią teismo praktiką, kad PPO susitarimai, įvertinus jų pobūdį ir struktūrą, iš esmės nepriklauso teisės aktams, pagal kuriuos Bendrijos teismai vykdo Bendrijos institucijų veiksmų teisėtumo kontrolę, ir nustatė, kad dėl galimo institucijų atsakovių PPO taisyklių pažeidimo iš esmės negali kilti Bendrijos deliktinė atsakomybė. Institucijos atsakovės gali būti kaltinamos tokiu pažeidimu tik dviem išimtiniais atvejais. Tačiau šie atvejai negali būti taikomi pagrindinėje byloje: nepaisant GST nustatyto prieštaravimo, PPO taisyklės nėra normos, pagal kurias gali būti vertinamas Bendrijos institucijų veiksmų teisėtumas nei dėl Bendrijos konkrečių įsipareigojimų, kuriuos ji ketino įgyvendinti, nei dėl aiškios nuorodos į konkrečias tikslias PPO susitarimų nuostatas.
10. Visų pirma, Bendrija, po 1997 m. rugsėjo 25 d. GST sprendimo priėmimo įsipareigodama atitikti PPO taisykles, iš tiesų neketino įvykdyti konkretaus įsipareigojimo pagal PPO taisykles(6). Pirmosios instancijos teismo nuomone, taip yra todėl, kad ginčų sprendimo mechanizmas (toliau – GSM) PPO nariui nenumato pareigos per nustatytą laikotarpį įvykdyti GST sprendimą. GSM, leisdamas PPO nariui taikyti keletą GST sprendimo, kuriuo nusprendžiama, kad priemonė neatitinka PPO taisyklių, įgyvendinimo būdų, bet kuriuo atveju didelį dėmesį skiria ginče dalyvaujančių PPO narių deryboms, net ir pasibaigus nustatytam laikotarpiui prieštaraujančia pripažintą priemonę suderinti su PPO taisyklėmis. Dėl to Bendrijos teismo vykdoma institucijų atsakovių veiksmų teisėtumo pagal PPO taisykles kontrolė susilpnintų Bendrijos teisės aktų leidžiamųjų ir vykdomųjų institucijų padėtį siekiant bendro ginčo sprendimo; be to, nustačius teismui pareigą netaikyti prieštaraujančiomis pripažintų Bendrijos teisės normų, iš minėtų institucijų būtų atimta galimybė siekti bendro sprendimo. Beje, Pirmosios instancijos teismas nurodo, kad vėlesniais Bendrijos bananų importo režimo pakeitimais Taryba ir Komisija iš tiesų neketino įvykdyti konkretaus įsipareigojimo pagal PPO taisykles, kurioms prieštaraujančiu minėtą režimą pripažino GST; jos taip pat ketino suderinti įsipareigojimus tiek pagal PPO, tiek kitoms Ketvirtąją Lomės konvenciją pasirašiusioms šalims ir išsaugoti bendros rinkos organizavimo (BRO) bananų sektoriuje (toliau – bananų BRO) tikslus. Žinoma, šis su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis priimtas bendras sprendimas leido baigti ginčą.
11. Antra, jokie vėlesni Bendrijos teisės aktų, susijusių su bananų importo režimu, pakeitimai aiškiai nenurodo konkrečių PPO susitarimų nuostatų ir todėl negali būti laikomi aiškiai jas nurodantys ir, atsižvelgiant į tai, suteikiantys teisės subjektams teisę jomis remtis(7).
12. Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad prašymo atlyginti žalą tikslais apeliantės negali remtis tuo, kad Tarybos ir Komisijos veiksmai, kuriais jos kaltinamos, prieštarauja PPO taisyklėms. Kadangi negalima įrodyti tokių veiksmų neteisėtumo, viena iš trijų Bendrijos deliktinės atsakomybės už neteisėtus jos institucijų veiksmus atsiradimo sąlygų neįvykdyta.
13. Apeliantės taip pat nurodė, kad bet kuriuo atveju visos sąlygos atsirasti Bendrijos deliktinei atsakomybei net už teisėtais jos institucijų veiksmais sukeltą žalą yra įvykdytos, tai yra: patirta žala yra reali, yra priežastinis jos ir institucijų veiksmų ryšys, taip pat šios žalos pobūdis yra neįprastas ir specifinis. Pirmosios instancijos teismas pripažino, kad „tai, kad nėra nustatytas <...> institucijų veiksmų neteisėtumas, nereiškia, jog įmonės, kurioms kaip ūkio subjektų rūšiai tenka neproporcinga mokesčių našta, atsiradusi dėl patekimo į eksporto rinką apribojimų, negali gauti kompensacijos pritaikius Bendrijos deliktinę atsakomybę“(8). Jis taip pat bendru valstybių narių įstatymams būdingu principu pripažino Bendrijos deliktinę atsakomybę, kurios atsiradimas priklauso nuo apeliančių nurodytų sąlygų įvykdymo, net nesant neteisėtų jos institucijų veiksmų, nes, kaip jis pažymi, „nacionalinė deliktinė teisė leidžia asmenims specifinėse srityse ir skirtingais būdais gauti įvairaus dydžio kompensaciją už tam tikrą žalą, net jei nėra asmens, padariusio žalą, neteisėtų veiksmų“(9).
14. Tikrindamas, ar šios sąlygos buvo įvykdytos pagrindinėje byloje, Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad apeliančių nurodyta žala yra reali ir tikra. Jis taip pat nustatė pakankamai tiesioginį priežastinį Bendrijos institucijų veiksmų ir žalos ryšį. Tiesa, Jungtinės Amerikos Valstijos tik gavo GST leidimą priimti atsakomąsias priemones ir tiek tam tikrų prekių sąrašo sudarymas, tiek importo muito padidinimas buvo jų pasirinkimas įgyvendinant diskreciją. Pažymėtina, kad jeigu GST nebūtų prieš tai nusprendusi, kad Bendrijos bananų importo režimas prieštarauja PPO taisyklėms, Jungtinės Amerikos Valstijos nebūtų galėjusios nei prašyti tokio GST leidimo, nei jo gauti. Iš tikrųjų, Jungtinių Amerikos Valstijų ekonomikos patirtų nuostolių, susijusių su toliau galiojančiu PPO taisyklėms prieštaraujančiu pripažintu Bendrijos bananų importo režimu, pagrindu GST nustatė prekybos apimtis, pagal kurias Jungtinių Valstijų institucijoms buvo leista sustabdyti tarifų lengvatas Bendrijai. Todėl institucijų atsakovių veiksmai neišvengiamai lėmė Jungtinių Valstijų atsakomųjų priemonių nustatymą pagal GSM numatytas ir Bendrijos priimtas procedūras. Todėl šie veiksmai turi būti vertinami kaip apeliančių patirtos žalos, Jungtinėms Valstijoms nustačius papildomą muitą, pagrindinė priežastis.
15. Apeliantėms liko įrodyti jų patirtos žalos neįprastą ir specifinį pobūdį. Šiuo atžvilgiu jos tvirtino, kad buvo diskriminacijos aukos, palyginti su kitomis Europos eksporto įmonėmis, kurių prekės nepateko į Amerikos institucijų sudarytą sąrašą, o FIAMM taip pat buvo diskriminacijos auka, palyginti su kitomis įmonėmis, kurioms buvo taikomas papildomas muitas, nes ji viena turėjo sumokėti 6 % visos atsakomųjų priemonių sumos. Suinteresuotumas išlaikyti bananų BRO taisykles negali būti laikomas bendro intereso tikslu, kurio svarba gali pateisinti tokias neigiamas pasekmes. Galiausiai, jos pridūrė, kad galimybė trečiosioms šalims taikyti papildomus muitus dėl ginčo, kilusio kitame nei jų veiklos sektoriuje, negali būti laikoma įprasta ūkio subjekto rizika. Tačiau Pirmosios instancijos teismas atsisakė pripažinti neįprastą apeliančių patirtos žalos pobūdį, nes jos dydis neperžengė eksporto veiklai būdingos ekonominės rizikos ribų. Iš tiesų PPO susitarimuose numatyta galimybė sustabdyti tarifų lengvatas nėra vertinama kaip šiuo metu vykdomai tarptautinei prekybai nebūdinga rizika. Taigi, šio netikėtumo našta neišvengiamai tenka kiekvienam ūkio subjektui, kuris nusprendžia prekiauti savo produkcija vienos iš PPO narių rinkoje. Todėl šioje byloje turi būti atmesta bet kokia teisė į žalos atlyginimą remiantis atsakomybe be kaltės.
II – Apeliacinių skundų vertinimas
16. Dėl šių 2005 m. gruodžio 14 d. priimtų dviejų sprendimų Fiamm ir Fedon, FIAMM ir FEDON atitinkamai Teisingumo Teismui pateikė apeliacinius skundus. Grįsdamos apeliacinius skundus apeliantės pateikia vienodus pagrindus. Visų pirma, jos nurodo skundžiamų sprendimų nemotyvavimą, nes juose nenagrinėtas vienas iš pagrindinių jų argumentų, susijęs su galimybe remtis GST priimtu sprendimu siekiant ieškinio dėl žalos atlyginimo tikslais įrodyti Bendrijos atliktus neteisėtus veiksmus. Jos taip pat pažymi, kad Pirmosios instancijos teismas savo motyvuose padarė teisės klaidą nuspręsdamas, jog žalos pobūdis nebuvo neįprastas. Galiausiai jos prašo suteikti teisingą kompensaciją dėl neprotingos pirmosios instancijos proceso trukmės. Be to, reikia pažymėti, kad Taryba ir Ispanijos Karalystė, kurių teigimu pagrindiniai apeliaciniai skundai turi būti atmesti, taip pat pateikė priešpriešinius apeliacinius skundus, kuriais prašo panaikinti skundžiamus sprendimus, nes Pirmosios instancijos teismas suklydo nustatydamas Bendrijos atsakomybę už teisėtą veiksmą, nes nusprendė, kad ši atsakomybė gali atsirasti, kai neįgyvendinami diskrecinio pobūdžio teisės aktų leidybos įgaliojimai, ir pripažino tiesioginį priežastinį ryšį tarp institucijų veiksmų ir žalos.
17. Vertindamas šių įvairių pagrindų pagrįstumą, visų pirma nagrinėsiu, ar ir kokiomis sąlygomis ieškinyje dėl Bendrijos deliktinės atsakomybės už jos institucijų neteisėtus veiksmus galima remtis GST sprendimu dėl Bendrijos teisės aktų prieštaravimo PPO teisei. Toliau analizuosiu atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principą ir sąlygas. Galiausiai, turėsiu įvertinti, ar nagrinėjamo proceso Pirmosios instancijos teisme trukmė buvo protinga.
A – Galimybė remtis GST sprendimu pagrindžiant ieškinį dėl Bendrijos deliktinės atsakomybės dėl kaltės
18. Pirmuoju pagrindu abi apeliantės formaliai remiasi skundžiamų sprendimų nemotyvavimu, nes Pirmosios instancijos teismas nenagrinėjo jų argumento, kad GST sprendimas, kuriuo pripažįstamas Bendrijos pažeidimas, yra kita principo, kad negalima remtis PPO susitarimais, išimtis nei nurodyta Nakajima ir Fediol, kuri teisės subjektams suteikia galimybę PPO susitarimais remtis siekiant Bendrijos atsakomybės pripažinimo tikslais įrodyti jos veiksmų neteisėtumą. Pirmosios instancijos teismas tik patikrino, ar šioje byloje taikomos dvi PPO susitarimų tiesioginio veikimo netaikymo išimtys, nagrinėjamos sprendimuose Fediol ir Nakajima.
19. Šis pagrindas galėtų būti lengvai atmestas dėl to, kad jis ne tik nebuvo svarbus apeliančių argumentas dėl Bendrijos veiksmų neteisėtumo; Pirmosios instancijos teismui šis teiginys buvo pateiktas kaip absoliučiai šalutinis, nurodytas FEDON atsiliepimo į ieškinį išnašoje puslapio apačioje ir tik dviejuose iš 177 FIAMM skundo punktų. Tačiau „Pirmosios instancijos teismo pareiga motyvuoti savo sprendimus negali būti aiškinama taip, jog šis privalo detaliai atsakyti į kiekvieną apeliantės nurodytą argumentą“(10) ar „pateikti detalų atsakymą į kiekvieną bylos šalių pateiktą argumentą“(11). Be to, Pirmosios instancijos teismas netiesiogiai atmetė apeliančių teiginį, nes galimą GST sprendimo įtaką jis vertino tik atsižvelgdamas į dviejų tradicinių PPO taisyklių tiesioginio veikimo nebuvimo išimčių taikymą(12).
20. Bet iš tikrųjų, pateikdamos formalų nepakankamos motyvacijos pagrindą, apeliantės ginčija ir Pirmosios instancijos teismo motyvų pagrįstumą, pagal kuriuos GST sprendimo, kuriuo pripažįstamas pažeidimas, įtaka gali būti analizuojama ir vertinama tik nustatant, ar dviejų tradicinių PPO teisės tiesioginio veikimo nebuvimo išimčių taikymo sąlygos yra įvykdytos. Apeliančių teigimu, be Fediol ir Nakajima sprendimuose nurodytų išimčių, GST sprendimu, kuriuo konstatuota, kad Bendrijos teisė prieštarauja PPO taisyklėms, turėtų būti galima remtis siekiant įrodyti neteisėtus Bendrijos veiksmus esant tokioms kumuliacinėms sąlygoms: esama neteisėtų veiksmų, nes per pagrįstą nuostatoms suderinti skirtą laikotarpį Bendrija neįvykdė minėto GST sprendimo; neteisėtais veiksmais remiamasi ieškinyje dėl deliktinės atsakomybės; šiuo ieškiniu dėl žalos atlyginimo siekiama gauti žalos, patirtos dėl to, kad Bendrijos prekybos partneriai po minėto neįvykdymo GST leidimu priėmė atsakomąsias priemones, atlyginimą.
21. Siekiant įvertinti apeliančių argumentų pagrįstumą šiuo klausimu, man atrodo būtina atsižvelgti į Teisingumo Teismo praktiką dėl galimybės remtis apskritai tarptautiniais susitarimais ir būtent PPO teise. Vien priminus teismo praktikos taikymo sritį ir ją grindžiančius motyvus, bus galima nustatyti, ar ji turi būti taikoma ir ar ieškinio dėl žalos atlyginimo tikslais ir dėl nagrinėjamų bylų specifinių aplinkybių apeliantėms neturi būti suteikiama galimybė remtis GST sprendimu, kuriuo pripažįstamas Bendrijos pažeidimas.
1. Teisingumo Teismo praktika dėl galimybės remtis tarptautiniais susitarimais.
22. Bendrijos teismo praktika dėl ginčijamos PPO teisės taikymo srities buvo ir yra labai kritikuojama. Man atrodo, kad šie nesutarimai bent iš dalies kyla dėl to, kad teismo praktika dažnai yra blogai suprantama. Galbūt toliau pateikiamas šių sprendimų aiškinimas leis išspręsti tam tikrus nesusipratimus.
23. Šiuose sprendimuose specifiniam PPO susitarimų atvejui tėra taikomi Teisingumo Teismo priimti sprendimai, susiję su galimybe apskritai Bendrijos teisinėje sistemoje remtis tarptautiniais susitarimais. Iš pradžių primenu, kad Bendrijos su trečiosiomis šalimis ar tarptautinėmis organizacijomis reguliariai sudaromi susitarimai pagal EB 300 straipsnio 7 dalį „yra privalomi institucijoms ir valstybėms narėms“. Ši formuluotė kartu reiškia susitarimo privalomąją galią tarptautinėje teisėje ir šių susitarimų įpareigojamąją galią Bendrijos teisėje. Teisingumo Teismas logiškai išdėstė, kad tokio susitarimo(13), kaip ir Bendrijoms privaloma tarptautine sutartimi įsteigtų institucijų priimtų vienašalių aktų(14), nuostatos nuo jų „įsigaliojimo dienos yra sudėtinė Bendrijos teisinės sistemos dalis“. Kitaip tariant, neprieštaraujant Bendrijos teisei sudarytos tarptautinės sutartys(15), kurios dėl to Bendrijoms yra privalomos, yra Bendrijos teisės šaltinis. Atsižvelgdamas į tai, Teisingumo Teismas aiškiai pažymėjo jų viršenybę antrinės teisės aktų atžvilgiu(16) ir pripažino, kad jis iš esmės turi jurisdikciją nagrinėti klausimą dėl Bendrijos teisės akto galiojimo Bendrijoms privalomos tarptautinės sutarties atžvilgiu(17).
24. Taigi, nusistovėjusi teismo praktika dėl PPO teisės, pagal kurią „PPO susitarimai iš esmės nepriskiriami normoms, į kurias atsižvelgdamas Teisingumo Teismas vykdo Bendrijos institucijų aktų teisėtumo kontrolę“(18), gali atrodyti prieštaringa. Iš tikrųjų, kaip tarptautinis susitarimas gali būti Bendrijos teisinės sistemos norma ir nepatekti į Bendrijos teisės aktų teisėtumo kontrolę?
a) Galimybei remtis tarptautiniais susitarimais keliama sąlyga
25. Bet siekiant, kad tarptautinis susitarimas būtų Bendrijos akto teisėtumo vertinimo kriterijus ir kad apskritai teisme būtų galima tinkamai reikalauti sutarties nuostatų taikymo, dar reikia, kad tarptautinį susitarimą būtų galima taikyti teisme. Kitaip tariant, dar reikia, kad juo būtų galima remtis teisme, tai yra kad „jis suteiktų Bendrijos teisės subjektams teisę juo remtis teisme“ (19), tai yra vėl reikia „tiesioginio veikimo“(20).
26. Buvo galima manyti, kad ši tiesioginio veikimo sąlyga buvo skirta ir taikoma tik vykstant procesui dėl prejudicinio sprendimo priėmimo dėl galiojimo įvertinimo, dėl kurio ji iš pradžių ir buvo nustatyta. Sprendime International Fruit Company Teisingumo Teismas aiškiai nusprendė, kad tiesioginio veikimo sąlygos turi būti laikomasi „tuo atveju, kai negaliojimu remiamasi nacionaliniame teisme“(21). Ši formuluotė prisidėjo prie sumaišties nagrinėjant galimybę remtis tarptautiniais susitarimais ir tiesioginio Bendrijos teisės veikimo(22), bet ji, be abejonės, paaiškina tam tikrus nesusipratimus. Vis dėlto tiesioginio tarptautinių susitarimų veikimo ir tiesioginio Bendrijos teisės veikimo sampratos skiriasi.
i) Tiesioginio tarptautinių susitarimų veikimo samprata
27. Tiesioginio tarptautinių susitarimų veikimo ir tiesioginio Bendrijos teisės veikimo sampratos yra vertinamos skirtingai. Tiesa, iš Bendrijos steigiamosios sutarties tikslo ir bendrosios struktūros matyti, kad apskritai Bendrijos teisėje galimas tiesioginis veikimas, o ši galimybė yra patvirtinama, kai nagrinėjama Bendrijos teisės norma yra aiški, tiksli ir besąlygiška(23). Tai netaikoma Bendrijoms privalomiems tarptautiniams susitarimams. Susitarimą pasirašiusios šalys gali pripažinti tiesioginį susitarimo veikimą, jei jos taip susitaria, arba priimti priešingą sprendimą. Iš tikrųjų, „pagal tarptautinės teisės principus derėtis dėl tokio susitarimo ir jį sudaryti kompetentingos Bendrijos institucijos gali laisvai susitarti su trečiosiomis šalimis, kokį poveikį susitarimo nuostatos turės susitariančiųjų šalių vidaus tvarkai“(24). Jeigu susitarimas aiškiai nereguliuoja šio klausimo, tai turi padaryti kiekvienos susitariančiosios šalies teismas(25). Taigi, iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad Bendrijos teisinėje sistemoje susitarimas tiesiogiai veikia tik esant dviem sąlygoms: kai susitarimo tekstas, pobūdis ir bendroji struktūra nekliudo juo remtis ir kai nuostatos, kuriomis remiamasi, atsižvelgiant į susitarimo objektą, tikslą ir kontekstą, yra pakankamai tikslios ir besąlygiškos, tai yra jose nustatytas aiškus ir tikslus įpareigojimas, kurio vykdymas arba veikimas nepriklauso nuo kito akto priėmimo(26).
ii) Tiesioginio tarptautinių susitarimų veikimo sąlygos taikymo sritis
28. Taip pat skiriasi ir šių dviejų sampratų taikymo sritis. Iš tikrųjų, iš sprendimo Vokietija prieš Tarybą(27) matyti, kad tiesioginis tarptautinio susitarimo veikimas apibrėžia ne tik galimybę remtis tarptautiniu susitarimu nacionaliniame teisme, bet ir Bendrijos teisme ir kad, kitaip tariant, ši sąlyga turi būti įvykdyta neatsižvelgiant į ieškinio, kurį grindžiant pateikiamas tarptautinio susitarimo pažeidimo pagrindas, pobūdį. Iš minėto sprendimo taip pat matyti, kad ši sąlyga taikoma neatsižvelgiant į ieškovo statusą – ar jis privatus asmuo, ar privilegijuotas ieškovas.
29. Taigi Bendrijos teismas atmetė galimybę remtis PPO susitarimais tiek per prejudicinio sprendimo priėmimo dėl galiojimo vertinimo procesą(28), tiek nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo(29) ar nagrinėjant ieškinį dėl žalos atlyginimo(30). Jis atsisakė pripažinti tiek privataus asmens, tiek valstybės narės pateiktą PPO teisės pažeidimo pagrindą.
30. Nors dalis mokslininkų dažnai kritikavo tokią tiesioginio tarptautinių susitarimų veikimo taikymo sritį, ji yra visiškai pateisinama. Tuo atveju, kai remiamasi iš tarptautinės teisinės sistemos kylančia taisykle, Teisingumo Teismas, kaip Bendrijos teisinės sistemos saugotojas, turi bendrai ir vienodai apibrėžti jos poveikį, kad tai būtų tinkama visai Bendrijos teisinei sistemai. Taigi, aiškiai matyti, kad tiesioginio tarptautinio susitarimo veikimo sąlyga turi būti įvykdyta neatsižvelgiant į ieškinio rūšį ir ieškovo statusą ar į tai, kad byla iškelta nacionaliniame teisme ar Bendrijos teisme(31).
31. Abi tiesioginio tarptautinių susitarimų veikimo ir tiesioginio Bendrijos teisės veikimo sąlygos aiškiai skiriasi savo samprata ir taikymo sritimi, todėl, siekiant išvengti bet kokio nesusipratimo, ateityje, be abejonės, būtų protinga jas apibūdinant vartoti skirtingas sąvokas ir, atsižvelgiant į tai, kalbėti tik apie galimybę remtis tarptautiniais susitarimais.
iii) Galimybė remtis PPO teise
32. Taikydamas šią analizę GATT, Teisingumo Teismas nusprendė, kad didelis jo nuostatų lankstumas ir principas, jog derybos turi būti grindžiamos abipusiškumu ir abipuse nauda, kliudo remtis šiuo susitarimu(32). Kitaip tariant, susitarimo prasmė, bendra struktūra ir tekstas neįpareigoja tiesiogiai taikyti Susitarimo(33). Žinoma, kad tokią pačią išvadą Teisingumo Teismas priėmė dėl PPO susitarimų(34), nors kai kurie manė, jog jis turėjo nuspręsti kitaip, atsižvelgiant į šiuose susitarimuose nustatytą ginčų sprendimo mechanizmą. Atmesdamas galimybę tiesiogiai taikyti PPO teisę apskritai, Teisingumo Teismas vadovavosi dviem toliau pateikiamomis išvadomis.
33. Pirma, nepaisant teisminės ginčų sprendimo sistemos, susitarime didelė reikšmė skiriama deryboms tarp šalių net tuo atveju, kai atitinkama narė nevykdo GST sprendimų ir rekomendacijų. Todėl, teismus įpareigojus netaikyti susitarimo nuostatoms prieštaraujančių vidaus taisyklių, iš Bendrijos institucijų būtų atimta ši galimybė pasiekti bendrą sprendimą.
34. Antra, kai kurie Bendrijos prekybos partneriai atmeta bet kokią galimybę remtis Susitarimu. Bendrijos teisės aktų leidžiamosioms ir vykdomosioms institucijoms reikia suteikti tokią pačią veikimo laisvę, siekiant išvengti neatitikimų taikant PPO taisykles, nes PPO yra grindžiama abipusiškumo ir abipusės naudos principu.
35. Taigi, iš šių išvadų matyti, kad PPO susitarimai turi būti aiškinami kaip Bendrijos institucijoms PPO atžvilgiu suteikiantys laisvę nustatyti politikos kryptis, kuriai būtų pakenkta pripažinus tiesioginį minėtų susitarimų veikimą. Be to, Teisingumo Teismo teigimu, šioje srityje jis negalėjo nesikišti į politikos prerogatyvas neapribodamas institucijų pusiausvyros.
36. Žinoma, kad mokslininkai intensyviai diskutavo(35), o generaliniai advokatai keletą kartų ginčijo(36) šių argumentų pagrįstumą. Gali atrodyti, kad šie argumentai prieštarauja ankstesnei Teisingumo Teismo pateikiamai motyvacijai dėl tiesioginio vieno ar kito tarptautinio susitarimo veikimo(37). Tačiau priėmus šį sprendimą, kad PPO teisė tiesiogiai neveikia, juo buvo nuolat griežtai vadovaujamasi teismo praktikoje.
37. Bet tai, kad PPO teise negalima remtis teismuose, nereiškia, jog ji nėra Bendrijos teisinės sistemos dalis. Šiuo požiūriu byloje Portugalija prieš Tarybą Teisingumo Teismo vartota formuluotė, be abejonės, yra netinkama. Iš jos susidaro įspūdis, kad tarptautinis susitarimas nėra Bendrijos teisėtumo sistemos dalis, nors iš tiesų kalbama tik apie galimybę pateikti ieškinį dėl minėtos normos, kurią pripažįsta teismas. Iš tiesų, būtent tai, nors ir neaiškiai, Teisingumo Teismas norėjo pasakyti. Jis iš tikrųjų atsisakė PPO susitarimus priskirti prie tų normų, kurių atžvilgiu jis vykdo Bendrijos aktų teisėtumo kontrolę, nes, atsižvelgiant į PPO taisyklių pobūdį, negalima „pripažinti, kad Bendrijos teismas turi tiesioginę užduotį užtikrinti Bendrijos teisės atitiktį taisyklėms“(38). Taigi, šią teismo praktiką reikia suprasti ne kaip neigiančią tai, kad PPO taisyklės yra Bendrijos teisės šaltinis, bet kaip turinčią įtakos jų ginčytinai taikymo sričiai. Kaip kitaip būtų galima suprasti tai, kad PPO taisyklės tik iš dalies netenka ginčytinos taikymo srities? Iš tikrųjų, tik tuo atveju, jeigu PPO teisės taikymas teisme kenktų Bendrijos institucijų laisvei nustatyti politikos kryptis PPO srityje, neturėtų būti galima minėta teise remtis Teisingumo Teisme.
b) Negalėjimo remtis PPO taisyklėmis principo sušvelninimas
38. Bendrijos teismo praktika numatė keletą principo, kad negalima remtis PPO teise, pakeitimų, kurie yra galimi tik dėl to, kad PPO teisė yra Bendrijos teisinės sistemos norma. Be to, jie grindžiami tais pačiais pagrindais, kurie pateisino tai, kad buvo atmestas galimybės remtis PPO taisyklėmis principas. Šie pakeitimai yra trijų rūšių.
39. Pirma, Bendrijos aktai(39), kaip ir nacionalinės priemonės(40), turi būti aiškinamos pagal PPO teisę. Toks įpareigojimas iš tikrųjų negali keisti institucijų galimybių derėtis, jeigu kyla ginčas su jų PPO partneriais. Akivaizdu, kada šis įpareigojimas reguliuojamas nacionalinės teisės. Taip pat aišku, kada jis taikomas Bendrijos aktams. Iš tikrųjų, reikalaujama, kad kiek tai galima, būtų aiškinama pagal PPO teisę. Taip institucijoms suteikiama galimybė priimant arba paliekant galioti aiškiai PPO teisei prieštaraujantį aktą pasirinkti tinkamiausią kryptį bendram sprendimui pasiekti.
40. Antra, susitarimais taip pat gali būti grindžiamas valstybės narės kaltinimas įpareigojimų nevykdymu(41). Tokį sprendimą taip pat lengva suprasti. PPO teisei prieštaraujančio Bendrijos akto nebuvimas parodo institucijų norą neprieštarauti PPO teisei. Tuomet valstybė narė negali vienašališkai vengti iš jos kylančių įpareigojimų. Be to, jos kaltinimas įpareigojimų nevykdymu jokiu būdu neužkerta institucijoms kelio ateityje nukrypti nuo PPO taisyklės, dėl kurios pažeidimo ji buvo kaltinama, atsižvelgiant į bendro sprendimo vertę.
41. Galiausiai, PPO teisės pažeidimu grindžiamas pagrindas yra priimtinas, įskaitant ir kai juo remiamasi ginčijant Bendrijos akto teisėtumą, dviem atvejais(42): tiek kai Bendrija ketino įgyvendinti konkretų PPO srityje prisiimtą įsipareigojimą(43), tiek kai Bendrijos aktas, darydamas aiškią nuorodą į tikslias PPO susitarimų nuostatas, teisės subjektams suteikė teisę jais remtis(44). Iš tikrųjų, kadangi PPO susitarimai nei aiškiai, nei aiškinami remiantis jų objektu ir tikslu pasirašiusiųjų šalių neįpareigoja pripažinti jų tiesioginio veikimo savo teisinėse sistemose, kiekviena iš jų gali laisvai apibrėžti savo teisinėje sistemoje tinkamas teisės priemones, kad būtų užtikrintas sąžiningas jų įgyvendinimas(45), tai yra nuspręsti, ar ji ketina suteikti teisės subjektams teisę remtis jos nuostatomis. Abu minėti atvejai parodo tokį Bendrijos norą. Kartu Bendrija parodo, kad neketina pažeisti PPO teisės, taip savanoriškai atsisakydama veiksmų laisvės taikyti PPO taisykles, kuria naudojasi tam tikros susitariančiosios šalys, atmesdamos bet kokią galimybę tiesiogiai taikyti minėtas taisykles.
2. GST sprendimo, kuriuo pripažįstamas Bendrijos pažeidimas, poveikis
42. Šia teismo praktika yra grindžiami apeliančių argumentai. Teisingumo Teismo jos prašo nustatyti, ar ir kada GST sprendimas, kuriuo konstatuojama, kad Bendrijos teisės aktai prieštarauja PPO susitarimų nuostatoms, taip pat gali iš esmės pakeisti tai, kad minėtais susitarimais negalima remtis, tokiu būdu užkertant kelią vykdyti bet kokią Bendrijos antrinės teisės aktų ir šių susitarimų atitikimo kontrolę. Šiuo tikslu, siekdamos pagrįsti, kad jos turi turėti galimybę remtis GST sprendimu ir skųsti jo nevykdymą, apeliantės pabrėžia privalomą GST sprendimo pobūdį, nors ir nėra galimybės remtis pačiais PPO susitarimais. Taip pateikti argumentai yra neabejotinai netikslūs. Taryba teisingai nurodė, kad GST sprendimas, kuriuo konstatuojamas PPO taisyklių pažeidimas, negali turėti platesnio poveikio nei šios PPO taisyklės. Todėl Teisingumo Teismas turi atsakyti į tikslesnį klausimą, ar, pakartojant Pirmosios instancijos teismo žodžius skundžiamuose sprendimuose, „PPO susitarimai Bendrijos teisės subjektams suteikia teisę jais remtis teisme siekiant užginčyti Bendrijos teisės akto galiojimą, jei GST paskelbė, kad tiek jis, tiek vėliau priimti Bendrijos teisės aktai, kurie turėtų užtikrinti jo atitiktį ginčijamoms PPO taisyklėms, buvo nesuderinami su pastarosiomis“(46).
43. Apeliantės skundžia tai, kad Pirmosios instancijos teismas skundžiamuose sprendimuose neigiamai atsakė į šį klausimą. Tačiau taip nuspręsdamas Pirmosios instancijos teismas tik vadovavosi ankstesnės teismo praktikos tendencijomis. Iš tikrųjų, Teisingumo Teismas jau buvo nurodęs, kad negalima remtis GST sprendimu, jei nėra galimybės remtis PPO taisyklėmis(47). Žinoma, lieka neatsakytas klausimas, ar GST sprendimas, kuriuo pripažįstamas Bendrijos pažeidimas, gali pakeisti principą, kad nėra galimybės remtis PPO teise. Tiesa, iš pradžių atrodė, kad Teisingumo Teismas ketino atverti duris šiam klausimui, kritikuodamas Pirmosios instancijos teismą, kad šis nenagrinėjo argumento, jog GST sprendimo teisinės pasekmės Europos bendrijos atžvilgiu „iškėlė abejonių dėl Teisingumo Teismo išvados, kad PPO taisyklės nėra tiesiogiai taikomos, ir pateisino Bendrijos teismų vykdomą direktyvų <...> teisėtumo šių taisyklių atžvilgiu kontrolę, atsižvelgiant į apeliantės pateiktą ieškinį dėl žalos atlyginimo“(48). Bet šios durys greitai užsivėrė, kai Bendrijos teismas nusprendė, kad, nepaisant to, jog PPO taisyklės nėra tiesiogiai taikomos, Bendrijos akto prieštaravimu PPO teisei, net jei šį prieštaravimą konstatavo GST sprendimas, galima remtis per prejudicinio sprendimo priėmimo dėl galiojimo vertinimo procesą(49) arba grindžiant ieškinį dėl žalos atlyginimo(50) tik Najakima ir Fediol sprendimuose griežtai nustatytais atvejais.
44. FIAMM ir FEDON neignoruoja šios teismo praktikos. Tačiau, nurodydamos, kad jų atvejis yra specifinis, palyginti su ankstesnėmis bylomis, jos reikalauja kitokio sprendimo. Šiuo požiūriu jos pabrėžia, kad Teisingumo Teismo prašoma nuspręsti, ar galima remtis GST sprendimu pasibaigus pagrįstam nuostatoms suderinti skirtam laikotarpiui, siekiant žalos, jų faktiškai patirtos dėl atsakomųjų priemonių, atlyginimo. Taigi, tai anksčiau nenagrinėta byla, nes sprendime Van Parys buvo analizuojama galimybė remtis GST sprendimu siekiant per prejudicinio sprendimo priėmimo procesą įvertinti Bendrijos akto galiojimą, o minėtoje byloje Chiquita Brands ir kt. taip pat, žinoma, buvo nagrinėjamas klausimas dėl prašymo atlyginti žalą, patirtą dėl nuolatinio PPO taisyklių pažeidimo, kurį konstatavo GST, tačiau ieškovė prašė taikyti tik Nakajima išimtį.
45. Kad būtų įvertintas apeliančių argumento pagrįstumas, reikia aiškinti paties principo, jog negalima remtis PPO teise, pagrindus. Iš naujo priminsiu, kad, įvertinus PPO susitarimų pobūdį ir struktūrą, iš esmės atmetama bet kokia galimybė jais remtis ir kad PPO taisyklės gali būti taikomos teisme tik jeigu tai nekeistų nei derybų galimybių, kurias net ir ginčo atveju pasirašiusioms šalims užtikrina PPO susitarimai, nei abipusiškumo ar pusiausvyros, taikant PPO srityje prisiimtus įpareigojimus; tai yra apskritai tik jeigu tai neribotų laisvės nustatyti politikos kryptis, kurią PPO susitarimų pobūdis ir struktūra suteikia susitariančioms šalims minėtų susitarimų nuostatų taikymo atžvilgiu. Taigi, reikia nustatyti, ar specifiniame nagrinėjamų bylų kontekste apeliantėms pripažinta galimybė remtis GST sprendimu nustatant neteisėtus Bendrijos veiksmus, kai siekiama žalos, patirtos dėl Jungtinių Valstijų taikomo papildomo muito kaip atsako į tai, kad Bendrija neįvykdė GST sprendimo, atlyginimo, kenkia Bendrijos teisės aktų leidžiamųjų ir vykdomųjų institucijų laisvei nustatyti politikos kryptis PPO srityje.
46. Šiuo atžvilgiu pirmasis klausimas yra susijęs su tuo, ar tokia laisvė nustatyti politikos kryptis išlieka specifinėmis nagrinėjamų bylų aplinkybėmis. Be abejonės, teigiamas atsakymas būtų tuo atveju, jei dar nebūtų pasibaigęs pagrįstas terminas įvykdyti GST sprendimą. Teisingumo Teismas jau yra nurodęs, kad „Bendrijos teismas negali vykdyti nagrinėjamų Bendrijos aktų teisėtumo kontrolės, ypač pagal Sutarties 178 straipsnį pareikšto ieškinio dėl žalos atlyginimo atžvilgiu, nepadarydamas neveiksmingo pagrįsto laikotarpio, skirto nuostatoms suderinti su GST, įsteigtos PPO susitarimais ginčų sprendimo sistemoje, rekomendacijomis ir sprendimais“(51). Bet, kaip teisingai pažymi FIAMM ir FEDON, būtent Bendrijai skirtas pagrįstas laikotarpis, kad jos nuostatos būtų suderintos su GST sprendimu, pasibaigė 1999 m. sausio 1 d. ir GST 1999 m. balandžio 1 d. Sprendimu konstatavo, kad sausio 1 d. duomenimis Bendrijos teisės aktai vis dar prieštaravo PPO taisyklėms. Jų teigimu, kadangi pasibaigus pagrįstam laikotarpiui per 20 dienų nebuvo susitarta dėl priimtinos kompensacijos, o tokia galimybė numatyta GSM 22 straipsnio 2 dalyje, Bendrija nebegali siekti bendrų sprendimų. Ji neturėjo kito pasirinkimo, kaip suderinti savo nuostatas su GST sprendimu arba, atsisakius tai padaryti, priimti jos atžvilgiu taikomas atsakomąsias priemones. Matome, kad galiausiai ginčas yra susijęs su privalomuoju GST sprendimo pobūdžiu: ar GSM reikalauja visiškai įgyvendinti GST sprendimus ir rekomendacijas?
47. Atvirai tariant, nesutinku su apeliančių pateikta šio klausimo analize(52). Žinoma, GSM 22 straipsnio 1 dalis skatina visišką rekomendacijos, kad priemonė būtų suderinta su PPO susitarimais, įgyvendinimą ir pagal 3 straipsnio 7 dalies nuostatas, kai abiem ginčo šalims priimtino ir apibrėžtiems susitarimams neprieštaraujančio sprendimo nepasiekiama, pirmasis GSM tikslas yra atšaukti prieštaraujančiomis pripažintas priemones. Tačiau negalima daryti išvados, kad, pakartojant teismo formuluotę(53), GST apibrėžia tinkamas priemones susitariančiųjų šalių teisinėje sistemoje, kad būtų sąžiningai įgyvendintas GST sprendimas ir, atsižvelgiant į tai, PPO taisyklės, kuriomis pripažintas šio sprendimo pažeidimas. Bendrija iš pat pradžių gali laisvai pasirinkti priimti atsakomąsias priemones, kurioms pagal GSM 22 straipsnio 2 dalį GST išdavė leidimą. Be to, kaip Teisingumo Teismas pažymėjo(54), o Pirmosios instancijos teismas priminė skundžiamuose sprendimuose(55), net pasibaigus laikotarpiui, skirtam priemonei, kuri paskelbta prieštaraujančia PPO taisyklėms, suderinti, taip pat net išdavus leidimą atsakomosioms priemonėms ir jas priėmus, bet kuriuo atveju didelis dėmesys skiriamas ginče dalyvaujančių narių deryboms. GSM 22 straipsnio 8 dalyje nurodyta, kad nuolaidų sustabdymas yra laikinas ir galioja „iki priemonės, prieštaraujančios apibrėžtai sutarčiai, pašalinimo arba tol, kol šalis narė, kuri privalo įgyvendinti rekomendacijas ar sprendimus, pateikia sprendimą dėl naudos anuliavimo ar sumažinimo, arba tol, kol pasiekiamas abiem pusėms priimtinas sprendimas“, su vienintele GSM 3 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta sąlyga, kad šis sprendimas neprieštarauja PPO susitarimams. Be to, vėlesniais Bendrijos bananų importo režimo, kuris buvo pripažintas prieštaraujančiu PPO taisyklėms, pakeitimais Taryba ir Komisija neketino panaikinti prieštaraujančiomis pripažintų nuostatų; jos tuo pat metu siekė atsižvelgti į GST išvadas, laikytis kitoms Ketvirtąją Lomės konvenciją pasirašiusioms šalims prisiimtų įsipareigojimų ir išsaugoti bananų BRO tikslus, o ginčas galiausiai buvo baigtas 2001 m. balandžio 19 d. Sutartimi su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis. Tiesa, galima prieštarauti, kad negalima išvengti GST rekomendacijų ir sprendimų įgyvendinimo ir kad toks bendras sprendimas yra dar viena GST sprendimo įgyvendinimo forma(56). Tačiau, nepaisant to, ar ilgalaikė bendro ginčo sprendimo galimybė yra suprantama kaip laisvė pasirinkti GST sprendimų įgyvendinimo būdus, ar kaip laisvė pasirinkti minėto sprendimo vykdymo alternatyvą, ši laisvė išlieka.
48. Taigi, ar galimybė remtis PPO taisyklėmis, kurių pažeidimas buvo pripažintas GST sprendimu, siekiant nustatyti Bendrijos atsakomybę dėl kaltės, galėtų susilpninti laisvę nustatyti politikos kryptis, kuria bet kuriuo atveju Bendrija naudojasi pagal PPO aktus? Kitaip tariant, ar minėta laisvė būtų apribota tuo atveju, jeigu Bendrijos teismas, nagrinėdamas ieškinį dėl žalos atlyginimo, nustatytų Bendrijos neteisėtus veiksmus, o tai būtų galima padaryti, jei būtų pripažinta galimybė remtis GST sprendimu? Apeliantės skundžia tai, kad Pirmasis instancijos teismas tai patvirtino(57). Jos pažymi, kad neteisėtumo patvirtinimu nesiekiama paskelbti negaliojančia ar panaikinti PPO teisei prieštaraujančią Bendrijos priemonę, o to yra siekiama per procesą dėl prejudicinio sprendimo, susijusio su galiojimo įvertinimu, priėmimo, kaip matyti iš bylos Van Parys, ar nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo, bet teismo sprendimas, be abejonės, turėtų įtakos Bendrijos leidžiamųjų ir vykdomųjų institucijų galimybei siekti bendro sprendimo, nes šiuo sprendimu institucijos būtų įpareigotos iš Sąjungos teisinės sistemos pašalinti negaliojančia paskelbtą ar panaikintą priemonę. Neteisėtumo įrodymu šioje byloje tik siekiama įvykdyti vieną iš trijų Bendrijos deliktinės atsakomybės dėl kaltės atsiradimo sąlygų ir tai neturėtų jokio poveikio Bendrijos priemonės, kuri pripažinta prieštaraujančia PPO susitarimams, veiksmingumui.
49. Apeliančių argumentai manęs vis dar neįtikina. Žinoma, ieškinį dėl žalos atlyginimo nagrinėjančio Bendrijos teismo sprendimas, kad GST sprendimu PPO teisei prieštaraujančiu pripažintas Bendrijos teisės aktas yra neteisėtas, formaliai nereiškia šio teisės akto panaikinimo ar paskelbimo negaliojančiu. Todėl minėtas teisės aktas ir toliau lieka sudėtinė teisinės sistemos dalis ir teoriškai gali būti taikomas. Bendrijos teismo sprendimas pripažinti teisės aktą neteisėtu vis dėlto turi res judicata galią. Taigi, siekdami nepažeisti Bendrijos teisės principo, Bendrijos politiniai organai šio neteisėto teisės akto nepaliktų galioti. Jiems tektų pareiga atšaukiant ar panaikinant pašalinti nagrinėjamą neteisėtą teisės aktą. Todėl jie nebegalėtų siekti bendro sprendimo, kuris jiems leistų išlaikyti geresnę skirtingų interesų pusiausvyrą, kaip jie padarė šioje byloje priimdami paskutinius norminius Bendrijos bananų importo režimo pakeitimus. Taigi, jų veiksmų laisvė nustatyti politikos kryptis būtų, be abejonės, sutrikdyta.
50. Be to, pripažinus Bendrijos atsakomybę dėl kaltės, visoms įmonėms, patyrusioms žalą dėl PPO taisyklėms prieštaraujančios Bendrijos priemonės ar dėl atsakomųjų priemonių, būtų suteikta galimybė, pareiškus ieškinį, gauti visos patirtos žalos atlyginimą. Vien tokios finansinės naštos perspektyva priverstų Bendrijos politinius organus pašalinti PPO taisyklėms prieštaraujančia pripažintą Bendrijos priemonę ir, atsižvelgiant į tai, apribotų PPO teisės aktais leidžiamą veiksmų laisvę.
51. Galiausiai, apeliantės nesutinka, kad galimybės remtis GST sprendimu siekiant žalos, patirtos dėl minėto sprendimo nevykdymo priimtų atsakomųjų priemonių, atlyginimo pripažinimas nebeturės jokio poveikio Bendrijos politinių organų galimybei laisvai veikti, nes byloje Fedon prašymas dėl žalos atlyginimo buvo pateiktas išsprendus komercinį ginčą, o byloje FIAMM – bent jį išnagrinėjus. Tačiau atsakomybės už neteisėtus Bendrijos veiksmus, kurie per nustatytą pagrįstą laikotarpį nebuvo suderinti su GST sprendimu, principo pripažinimas būtų lyg Damoklo kardas Bendrijos politinių organų galimybei ateityje laisvai veikti PPO srityje .
52. Iš to, kas nurodyta, matyti, kad reikia patvirtinti Pirmosios instancijos teismo atsisakymą byloje dėl žalos atlyginimo vykdyti institucijų atsakovių veiksmų teisėtumo kontrolę dėl PPO taisyklių, kai GST konstatavo, kad Bendrija pažeidė šias taisykles, išskyrus Fediol ir Nakajima išimtis.
B – Atsakomybė nesant Bendrijos kaltės
53. Apeliantės skundžia, kad Pirmosios instancijos teismas rėmėsi klaidinga neįprastos žalos samprata, dėl kurios jis neteisingai nusprendė, kad šioje byloje tokios žalos nebuvo. Atsakydamos į tai, nors Taryba, Komisija ir Ispanijos Karalystė sutinka su Pirmosios instancijos teismo analize, kad apeliantės nepatyrė neįprastos žalos, ir, atsižvelgiant į tai, pritaria skundžiamų sprendimų rezoliucinėms dalims, kurios atmeta bet kokią atsakomybę nesant Bendrijos kaltės, jos kritikuoja pirmosios instancijos teismą dėl to, kad jis patvirtino atsakomybės už teisėtą aktą principą, pripažino, kad jis yra taikomas nagrinėjamose bylose, nustatė nepakankamai griežtas šio principo sąlygas ir neteisingai pripažino, kad kai kurios iš šių sąlygų, būtent sąlyga, susijusi su tiesioginiu priežastiniu ryšiu, buvo įvykdytos. Todėl Teisingumo Teismui jos siūlo pakeisti skundžiamų sprendimų motyvus, o Taryba ir Ispanijos Karalystė, šiuo atžvilgiu pateikusios priešpriešinius apeliacinius skundus, net siūlo iš dalies panaikinti skundžiamus sprendimus. Įvairių šalių argumentų pagrįstumą įvertinsiu iš eilės nagrinėdamas atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principą, būtent šios atsakomybės taikymo sritį ir jos atsiradimo sąlygas.
1. Atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principas
54. Taryba, Komisija ir Ispanijos Karalystė ginčija tai, kad Pirmosios instancijos teismas, jų nuomone, nepakankamai motyvuotai Bendrijos atsakomybės nesant neteisėtų jos institucijų veiksmų principą pripažino valstybių narių įstatymams būdingu bendru principu. Daug mažiau nei pusė valstybių narių yra įtvirtinusios tokį principą savo teisės sistemose, o jeigu analizuotume tik tuos atvejus, kai aktas, dėl kurio atsiranda žala, yra įstatymas, šis skaičius sumažėja net iki dviejų. Tiesa, Pirmosios instancijos teismas, per daug nesistengdamas to įrodyti, Bendrijos atsakomybės nesant neteisėtų jos institucijų veiksmų principą pagrindė tik teiginiu, kad „nacionalinė deliktinė teisė leidžia asmenims specifinėse srityse ir skirtingais būdais prisiteisti įvairaus dydžio kompensaciją už tam tikrą žalą, net ir jei nėra asmens, padariusio žalą, neteisėtų veiksmų“(58). Tačiau pagal EB 288 straipsnio antrąją pastraipą reikalaujama, kad Bendrija atlygintų jos institucijų padarytą žalą pagal „bendrus valstybių narių įstatymams būdingus principus“.
55. Bet ar EB 288 straipsnio antroji pastraipa turi būti suprantama taip, kad ji leidžia Bendrijos teisėje įtvirtinti tam tikrą sprendimą deliktinės viešosios valdžios atsakomybės srityje tik tuomet, kai šį sprendimą priima visos valstybės narės? Ar „bendras valstybių narių įstatymams būdingas principas“ gali būti sukurtas tik beveik mechaniškai palyginus kiekvienos valstybės narės įstatymus ir palikus tik visiškai sutampančius aspektus? Aš taip nemanau. Logiškas matematinis mažiausio bendro vardiklio sutapimas leistų nustatyti tokią Bendrijos atsakomybės sistemą, kurioje nuo institucijoms priskirtinos žalos nukentėjusiųjų asmenų galimybės prisiteisti kompensaciją būtų gerokai sumažintos(59). Nors Teisingumo Teismas, žinoma, turi vadovautis būdingiausiomis vidaus teisės sistemų nuostatomis, jis visų pirma privalo užtikrinti, kad būtų priimtas specifiniams Bendrijos teisinės sistemos poreikiams ir ypatybėms pritaikytas sprendimas. Kitaip tariant, Teisingumo Teismas privalo vadovautis valstybių narių teisinėmis tradicijomis siekdamas rasti atsakymą į tokius pačius teisinius klausimus, kylančius Bendrijos teisėje, o atsakant turėtų būti laikomasi valstybių narių teisinių tradicijų ir kartu šis atsakymas turėtų būti pritaikytas tinkamam Bendrijos teisinės sistemos kontekstui. Šiuo požiūriu net mažumos sprendimas gali būti skatinamas, jei jis geriau atitinka Bendrijos teisinės sistemos reikalavimus. Kad tai būtų įrodyta, tereikia priminti Vertrauensschutzprinzip pavyzdį, kuris buvo įtvirtintas Bendrijos teisėje, nors jį pripažino tik Vokietijos teisė. Taigi, tai, kad tik Ispanijos teisė ir Prancūzijos teisė numato viešosios valdžios atsakomybę už teisėtą įstatymą, nėra kliūtis pripažinti tokią atsakomybę Bendrijos teisėje.
56. Esminis klausimas – ar toks sprendimas geriau atitinka specifinius Bendrijos teisinės sistemos poreikius. Tuo nenorima pasakyti, kad viešosios valdžios atsakomybės už teisėtą įstatymą principas turėtų būti įtvirtintas Bendrijos teisinėje sistemoje, nes jis atrodo esąs geriausias teisinis sprendimas ir todėl turėtų būti priimtas Bendrijos teisinėje sistemoje. Jo įtvirtinimas Bendrijos teisėje tik reikštų skirtingose nacionalinėse teisės sistemose priimtų nuostatų šioje srityje palyginimo rezultatą, siekiant priimti kuo labiau Bendrijos teisinei sistemai būdingiems reikalavimams pritaikytą sprendimą(60).
57. Tačiau man atrodo, kad taip ir yra. Bendrijos atsakomybės nesant kaltės principo įtvirtinimas siekiant teisingumo leistų, kad vietoj griežtų Bendrijos atsakomybės dėl kaltės, ypač susijusios su reikalavimu įrodyti pakankamai akivaizdų privačius asmenis apsaugančios teisės normos pažeidimą(61), atsiradimo sąlygų būtų suteikta galimybė nukentėjusiems asmenims, patyrusiems labai didelę žalą dėl Bendrijos institucijų veiksmų, prisiteisti kompensaciją. Tokio sprendimo tinkamumas, be abejonės, paaiškina, kodėl Teisingumo Teismas niekada neatmetė galimybės įtvirtinti šį principą(62). Be to, nors šis teisinis sprendimas yra numatytas tik kai tikrose nacionalinėse teisinėse sistemose, į juo iškeltus klausimus ir užtikrinamą teisinių interesų apsaugą yra atsižvelgiama ir kitose teisinėse sistemose, net jeigu tai, kaip matysime toliau(63), yra įtvirtinta kitokiais teisiniais būdais.
58. Minėtas sprendimas atrodo dar labiau pritaikytas specifiniam šios bylos kontekstui. Negalėdami remtis PPO taisyklėmis, PPO susitarimams prieštaraujančius Bendrijos institucijų veiksmus skundžiantys teisės subjektai iš tiesų negali, kaip nurodžiau anksčiau, remtis šių veiksmų neteisėtumu. Tokiu būdu jiems užkertamas kelias pareikšti ieškinį dėl panaikinimo ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl galiojimo įvertinimo ar ieškinį dėl žalos esant kaltei atlyginimo. Jei neįtvirtintas atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principas, net ir tie asmenys, kurie dėl neteisėtų veiksmų patyrė ypač didelę žalą, netektų bet kokios teisminės apsaugos. Taip pat bus pažymėta, kad Prancūzijos Valstybės Tarybos patvirtinta dėl įstatymų kylanti atsakomybė be kaltės dažnai pateikiama kaip kompensacija už tai, jog vykdydamas konstitucinę kontrolę Prancūzijos administracinis teismas negali tapti teisingumo vykdytoju.
59. Be to, atsakomybės be kaltės principo priėmimas taip pat atitiktų gero valdymo reikalavimus. Jei, nepaisydama to, kad pasibaigė pagrįstas laikotarpis, skirtas Bendrijos teisės aktams su GST sprendimu, kuriuo buvo pripažinta, jog jie pažeidžia PPO taisykles, suderinti, politinė valdžia ketina ir toliau taikyti šiuos Bendrijos teisės aktus, šio principo priėmimas ją priverstų geriau įvertinti išlaidas, kurias dėl to galėtų patirti Sąjungos piliečiai, ir nustatyti šių išlaidų ir naudos ekonominiam sektoriui ar ekonominiams sektoriams, susijusiems su tolimesniu Bendrijos teisės aktų taikymu, pusiausvyrą. Tai nesusiaurintų institucijų diskrecijos PPO srityje, bet užtikrintų apgalvotą diskrecijos įgyvendinimą.
60. Galiausiai, atsakomybės be kaltės principo pripažinimas Bendrijos teisinei sistemai leistų iš institucijų veiksmų laisvės PPO srityje kilusias pasekmes paskirstyti Bendrijos viduje. Prekybos partneriai nebegalėtų, priimdami atsakomąsias priemones, laisvai pasirinkti, kuriai Bendrijos ūkio subjektų rūšiai tenka dėl minėtos veiksmų laisvės atsiradusios išlaidos, bet Bendrija galėtų nuspręsti, ar šias išlaidas turi padengti tik įmonės, kurioms turėjo įtakos atsakomosios priemonės, ar jos turėtų būti paskirstytos visai visuomenei.
61. Dėl nurodytų priežasčių man atrodo, kad nagrinėjamos bylos suteikia galimybę ar net įpareigoja išplėsti Teisingumo Teismo praktiką. Pripažinus atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principą, būtų leista pereiti nuo galimos iki pripažintos minėtos teismo praktikos ir nuo netikrumo – prie sprendimų(64).
62. Atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principo patvirtinimas galėtų būti paremtas piliečių lygybės viešųjų prievolių atžvilgiu samprata, kuria Prancūzijos administracinė teisė grindė dėl įstatymų kylančią atsakomybę. Argumentai galėtų būti trumpai pateikti taip: kadangi laikoma, kad visa viešoji veikla vykdoma visos visuomenės naudai, įprasta, kad piliečiai be kompensacijos turi padengti iš to kylančias išlaidas, bet jeigu bendrojo intereso tikslais viešoji valdžia tik tam tikriems asmenims leidžia patirti labai didelę žalą, tai reiškia, kad jiems tenka neįprasta našta, dėl kurios suteikiama teisė į žalos atlyginimą, o šis žalos atlyginimas, kurį mokesčiais padengia visuomenė, atkuria pažeistą lygybę.
63. Ši idėja labai nesiskiria nuo „Sonderopfertheorie“ Vokietijos teisėje, pagal kurią asmenys, dėl teisėtų viešųjų veiksmų patiriantys „ypatingą auką“, tai yra nusavinimui lygiavertę žalą, turi gauti kompensaciją. Tokiu būdu atsakomybė nesant Bendrijos kaltės taip pat galėtų remtis teise į nuosavybę, kuri, atsižvelgiant į bendras valstybių narių konstitucines tradicijas, yra užtikrinama Bendrijos teisinėje sistemoje kaip bendrasis teisės principas. Ji numato, kad, neatlyginus šios žalos, net teisėtais Bendrijos leidžiamosios valdžios veiksmais negali būti sukelta nusavinimui lygiavertė žala(65).
2. Atsakomybės nesant Bendrijos kaltės taikymo sritis
64. Dėl atsakomybės be kaltės principo taikymo srities Komisija skundžia, kad Pirmosios instancijos teismas, pripažindamas, jog ši atsakomybė taikoma tik „specifinėse srityse“(66), nemanė esąs įpareigotas patikslinti, kokiose. Bet tai nebuvo būtina siekiant išspręsti nagrinėjamas bylas. Jam tereikėjo patvirtinti, kad atsakomybė be kaltės galėjo būti taikoma minėtose bylose, kaip jis netiesiogiai pripažino tikrindamas, ar įvykdytos taikymo sąlygos. Bet dėl to tiek Komisija, tiek Taryba jį taip pat kaltina. Todėl šiuo atžvilgiu reikia pateikti daugiau pastabų.
65. Pirma, priešingai nei siekia nurodyti Komisija ir Taryba, skundžiamuose sprendimuose Pirmosios instancijos teismas ne vien, mano nuomone, teisingai pripažino dėl teisėto akto kylančios atsakomybės principą. Tai veikiau objektyvi atsakomybė, net be kaltės. Kitaip tariant, atsakomybė atsiranda neatsižvelgiant į tai, ar žala kilo dėl kaltės, kurią turi įrodyti ieškovas. Ji taip pat gali būti taikoma neteisėtų aktų, kurie nėra akivaizdus pažeidimas, atveju.
66. Antra, priešingai nei mano Taryba, nesuprantu, kodėl ši objektyvios atsakomybės sistema taip pat negalėtų būti taikoma, kai neįgyvendinami teisės aktų leidybos įgaliojimai. Tarybos pateiktas palyginimas su EB 232 straipsnyje įtvirtintu įsipareigojimų nevykdymu nėra pagrįstas, nes jis susijęs su atsakomybe be kaltės. Bet kuriuo atveju šiose bylose nėra nagrinėjamas teisės aktų leidybos veiksmų nevykdymas. Taryba ir Komisija per nustatytą pagrįstą laikotarpį ėmėsi įvairių iniciatyvų (Bendrijos bananų importo režimo pritaikymas, derybos), į kurias, beje, Taryba atkreipė dėmesį savo paaiškinimuose, bet pasirodė, kad šios iniciatyvos nebuvo tinkamos teisingam GST sprendimo vykdymui užtikrinti.
67. Trečia, nėra jokios tinkamos priežasties riboti, kaip tvirtina Komisija, atsakomybę nesant Bendrijos kaltės tik tais atvejais, kai žala kilo dėl ne įstatymo galios akto. EB 288 straipsnio antroji pastraipa įpareigoja Bendriją atlyginti „žalą, kurią padaro jos institucijos“, neskirdama jų veiksmų administracinio ar teisės aktų leidybos pobūdžio. Be to, tiek teisės aktų leidybos, tiek vykdomoji valdžia siekdamos bendrojo intereso tam tikriems ūkio subjektams leidžia patirti labai didelę žalą. Beje, nagrinėjamoje byloje šis Bendrijos bananų importo režimo pritaikymas, kuris pripažintas nepakankamu, buvo įgyvendintas tiek pagrindiniu Tarybos reglamentu, tiek Komisijos įgyvendinamuoju reglamentu. Galiausiai ir papildomai pažymėsiu, kad panašus ribojimas man atrodo mažai tinkamas, atsižvelgiant į tai, kad dabartiniame Bendrijos teisės vystymosi etape įstatymų galios ir administraciniai aktai nepakankamai skiriami. Galiausiai, tik dėl pirminės teisės nuostatos taikymo kilusi žala negali suteikti teisės į žalos atlyginimą(67).
68. Galiausiai, atsižvelgiant į specifinį PPO susitarimų laikymosi kontekstą, būdinga nagrinėjamoms byloms, tik Sąjungos piliečiai galėtų pasinaudoti šia atsakomybės be kaltės sistema, reikalaudami atlyginti labai didelę žalą, kurią bendrojo intereso tikslais jiems sukėlė Bendrijos institucijos. Iš tiesų, iš politinės valdžios nereikalaujama, o ji to ir negali, kad, įgyvendindama savo veiksmų laisvę PPO srityje, taip pat vertintų jos pasirinkimų išlaidas trečiųjų šalių ūkio subjektams. Taigi, atsižvelgiant į Bendrijų įgaliojimus, kuriuos jos suteikė institucijoms ir kuriuos šios vykdo išorės prekybos politikos srityje, lygybės viešųjų prievolių atžvilgiu pažeidimas gali atsirasti tik tarp Sąjungos piliečių. Todėl negalima pagrįstai teigti, kaip daro Taryba, kad, atsakomybę be kaltės pripažinus PPO teisės taikymo kontekste, būtų neatsižvelgiama į abipusiškumo principą, nes pagrindiniai Bendrijos prekybos partneriai tokios atsakomybės netaiko.
69. Taip pateikto, pagrįsto ir apibrėžto atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principo paskirtis atrodo aiški. Jis jokiu būdu nereiškia, kad Bendrijos institucijos yra priverstos atitikti PPO taisykles apribojant jų laisvę nustatyti politikos kryptis. Juo tik užtikrinama, kad dėl priimto politinių pasirinkimo kylančios išlaidos nedaro įtakos Sąjungos piliečių lygybei viešųjų prievolių atžvilgiu.
70. Tarybos ir Komisijos nusistatymas prieš atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principą yra suprantamas. Įtvirtinus per daug bendrą atsakomybės mechanizmą teisės aktų leidybos ir administracinės veiklos vykdymui negali būti daroma įtaka, kuri galėtų sustabdyti šios veiklos vykdymą. Nors ir teisėtas, šis požiūris negali kliudyti pripažinti atsakomybės nesant Bendrijos kaltės principo. Atsižvelgimas į šią atsakomybę ir jos suderinimas su vienodo viešųjų prievolių paskirstymo reikalavimu turi atsispindėti apibrėžtoje šios atsakomybės taikymo srityje ir jai keliamomis sąlygomis.
3. Atsakomybės nesant Bendrijos kaltės sąlygos
71. Iš pradžių Taryba ir Komisija ginčija Pirmosios instancijos teismo vertinimo dėl bet kokiai atsakomybei būdingų sąlygų vykdymo pagrįstumą, todėl šios sąlygos nėra tinkamos tik atsakomybės nesant kaltės sistemai. Jos nurodo, kad buvo pažeista realios ir tikros žalos sąvoka ir įrodinėjimo naštos taisyklės. Bet Pirmosios instancijos teismas turėjo teisę nustatyti, kad atsakovės neginčijo to, jog ieškovės iš tiesų patyrė prekybos nuostolių dėl prekių kainų padidėjimo pritaikius papildomą muitą, bet jas kaltino tik tuo, kad šių nuostolių ieškovės negalėjo sumažinti tokiomis pačiomis priemonėmis. Nustatydamas, kad žala iš tiesų buvo patirta, Pirmosios instancijos teismas rėmėsi ir Komisijos pateikta statistika, kurioje nurodyta, kad minėto papildomo muito taikymo laikotarpiu bendra akumuliatorių ir akinių dėklų importo apimtis į Jungtines Amerikos Valstijas sumažėjo(68).
72. Atsakovės taip pat pateikia dar rimtesnį kaltinimą Pirmosios instancijos teismui, kad jis pažeidė reikalavimą, jog žala turi atsirasti tiesiogiai dėl atitinkamos institucijos veiksmų(69). Jos nurodo, kad iš tiesų nebuvo jokio tiesioginio ryšio tarp to, kad Bendrija neįvykdė GST sprendimo, kuriuo pripažįstamas pažeidimas, ir papildomo muito nustatymo, nes Amerikos institucijų diskreciją įgyvendinantys veiksmai nutraukė priežastinį ryšį tarp Bendrijos institucijų veiksmų ir nurodytos žalos. Pirma, Amerikos institucijos atsisakė kompensacijų, kurias joms siūlė Bendrija pagal GSM 22 straipsnio 1 ir 2 dalis. Antra, jos laisvai nusprendė prašyti iš GST leidimo priimti atsakomąsias priemones, pasinaudoti gautu leidimu ir šiuo atveju įgyvendindamos diskreciją sudarė tam tikrų prekių sąrašą bei nustatė muito dydį. Tiesa, Jungtinės Amerikos Valstijos neturėjo jokios pareigos taip atsakyti Bendrijai per nustatytą pagrįstą laikotarpį neįvykdžius GST sprendimo. Vis dėlto Amerikos institucijų atsakas yra viena iš GSM numatytų galimybių GST sprendimo ar rekomendacijos neįvykdymo atveju ir todėl jį buvo galima numatyti. Pirmosios instancijos teismas tinkamai nurodė, kad „nuolaidų Bendrijai atšaukimas, kuris pasireiškė papildomo importo muito nustatymu, pagal Bendrijos priimtos PPO ginčų sprendimo sistemos normalią ir numatomą eigą turi būti vertinamas kaip objektyvi institucijų atsakovių bananų importo režimo, kuris prieštarauja PPO susitarimams, nepakeitimo pasekmė“(70). Todėl Amerikos institucijų priimtos priemonės ne tik nenutraukė priežastinio ryšio tarp Bendrijos veiksmų ir nurodytos žalos, bet net gali būti laikomos šį ryšį palaikančiomis. Taigi, Pirmosios instancijos teismas turėjo teisę Bendrijos veiksmus laikyti ieškovių patirtos žalos „pagrindine priežastimi“ (71).
73. Pateiksiu specifines atsakomybės be kaltės sistemos sąlygas. Apeliančių teigimu, Pirmosios instancijos teismas priėmė ir taikė klaidingą neįprastos žalos sąvoką. Kita vertus, atsakovės, sutikdamos su Pirmosios instancijos teismo pateikta neįprastos žalos sąvoka, nurodo, kad teismo išdėstytos atsakomybės nesant kaltės atsiradimo sąlygos yra nepakankamos, ir prašo Teisingumo Teismo papildyti skundžiamų sprendimų motyvus pridedant papildomą reikalavimą, kad žalą sukėlusi institucija savo veiksmais nesiektų jokio bendrojo intereso.
74. Siekiant įvertinti šių skirtingų teiginių pagrįstumą, reikia patikslinti, kokios atsakomybės nesant Bendrijos kaltės sąlygos turi būti įvykdytos. Man atrodo, kad šios sąlygos turi būti nustatytos atsižvelgiant į šios atsakomybės sistemos pagrindus. Kaip jau turėjau nurodyti, atsakomybės be kaltės principas gali būti grindžiamas ir piliečių lygybės viešųjų prievolių atžvilgiu pažeidimu, ir privaloma pagrindinės teisės į nuosavybę apsauga. Taigi, atsakomybė be kaltės suteikia teisę į žalos atlyginimą tik kai tokios žalos pobūdis yra neįprastas ir specifinis.
75. Taip pat kaip naudodamiesi iš to kylančia nauda, visi privatūs asmenys iš tiesų privalo be kompensacijos priimti dėl visuomenės gyvenimo sandaros ir atitinkamų viešosios valdžios veiksmų kylančius įprastus nepatogumus. Tam tikra prasme tai susiję su viešosiomis prievolėmis, kurios turėtų būti laikomos paprastai tenkančiomis suinteresuotiesiems asmenims. Net jeigu ši našta nevienoda visiems piliečiams, teismas negali atkurti teisingos lygybės. Taip jam tektų neproporcinga ir netinkama užduotis. Taigi, net nevienodos viešosios prievolės iš esmės turi būti laikomos paprastai tenkančiomis privatiems asmenims ir, atsižvelgiant į tai, nesuteikiančiomis teisės į žalos atlyginimą. Tačiau kitokia situacija yra tuomet, kai viešieji veiksmai sukelia neįprastą ir specifinę žalą.
76. Turi būti pripažįstama, kad žala yra neįprasta, kai ji atrodo neįprasta atsižvelgiant į jos atsiradimo sąlygas ir jai būdingus požymius. Neįprasta žala – tai visų pirma tokia žala, kai peržengiamos ekonominės rizikos, būdingos atitinkamo sektoriaus veiklai, ribos, tai yra kai kyla rizika, kurios auka negalėjo pagrįstai numatyti ir nuo kurios negalėjo apsidrausti. Bet to neužtenka. Dar reikia, kad ji būtų didelė. Kitaip našta nebūtų laikoma neįprasta, o žala nebūtų prilyginama nusavinimui, kuris dėl privalomos teisės į nuosavybę apsaugos turi būti atlygintas. Tai nereiškia, kad žala turi prilygti visiškam ir galutiniam nuosavybės privatizavimui. Vis dėlto ji turi labai pakenkti teisės į nuosavybę elementams (usus, fructus ir abusus). Dar reikia nurodyti, kad neturi reikšmės tai, ar ši žala, padaryta teisei į nuosavybę, yra teisėta ar neteisėta, kai ji kyla dėl kalte nepagrįstos atsakomybės.
77. Vis dėlto dėl lygybe viešųjų prievolių atžvilgiu pagrįstos atsakomybės sistemos pažymėtina, kad net jeigu žala, kaip ką tik aptariau, gali būti pripažįstama neįprasta, ji nesuteikia teisės į žalos atlyginimą, jeigu nėra dar ir specifinė. Ji yra specifinė, tik jeigu susijusi su maža privačių asmenų grupe arba, tiksliau kalbant, jeigu konkreti ūkio subjektų rūšis neproporcingai ją patiria, palyginti su kitais ūkio subjektais. Iš tiesų tik tokiu atveju būtų pažeista lygybė viešųjų prievolių atžvilgiu.
78. Taip pateiktos ir apibrėžtos žalos neįprasto ir specifinio pobūdžio sąlygos yra gana ribotos, kad, priešingai nei nurodo Komisija, šios atsakomybės be kaltės sistemos taikymas nagrinėjamose bylose darytų įtaką institucijų laisvei nustatyti politikos kryptis PPO srityje, ir tai Teisingumo Teismui leido nuspręsti, kad iš esmės negalima remtis PPO taisyklėmis. Nukentėjusių asmenų, kurie gali reikalauti šiuos reikalavimus atitinkančios žalos atlyginimo, grupė bet kuriuo atveju visada yra labai ribota, todėl galimo žalos atlyginimo našta Sąjungos biudžetui niekada nebus tokio pobūdžio, kad darytų įtaką Bendrijos politinių organų veiksmams PPO srityje.
79. Ar atsakomybė nesant Bendrijos kaltės turėtų atsirasti tik įvykdžius papildomą sąlygą, kad žalą sukėlusiu aktu ar veiksmais nesiekiama bendro ekonominio intereso? Taryba ir Komisija to reikalauja ir skundžia Pirmosios instancijos teismą, kad šis to nereikalavo skundžiamuose sprendimuose. Šia prasme jos gali remtis tam tikrais Bendrijos teismo sprendimais, kuriuose, nukrypstant nuo bendrosios teismo praktikos krypties, taikytas šis reikalavimas(72). Kitaip tariant, jeigu žalą sukėlęs aktas ar veiksmai buvo priimti siekiant užtikrinti visos visuomenės, o ne tam tikrus, interesus, nėra jokios žalos atlyginimo galimybės. Mano nuomone, nėra pagrindo taikyti šią papildomą sąlygą, kurios reikalauja mažuma teismo praktikos bylų. Ji man neatrodo tinkama, nes lygybė viešųjų prievolių atžvilgiu ir privaloma teisės į nuosavybės apsauga reikalauja, kad ūkio subjektai, patyrę neįprastą ir specifinę žalą, gautų žalos atlyginimą, net jei tokią žalą sukėlusi priemonė būtų pateisinama bendru ekonominiu interesu. Ji man taip pat neatrodo būtina, nes žalos neįprasto ir specifinio pobūdžio sąlygos yra pakankamai ribotos, kad dėl galimos atsakomybės perspektyvos nebūtų daroma įtaka politinių veiksmų laisvei siekiant bendro ekonominio intereso.
80. Daugelyje teismo praktikos sprendimų, nors ir nepripažįstant atsakomybės nesant Bendrijos kaltės, nurodyta ir apibrėžta, kad pirma pateiktos sąlygos visais atvejais turi būti įvykdytos. Taigi, Teisingumo Teismas yra aiškiai nurodęs, kad atsakomybė nesant Bendrijos kaltės atsiranda, tik jei kyla neįprasta ir specifinė žala(73). Jis taip pat atmetė atsakomybę be kaltės tuo atveju, kai nurodyta žala buvo tik įprastos komercinės rizikos, kurią ūkio subjektas prisiėmė atitinkamame sektoriuje, rezultatas(74) arba kai nurodyta žala neperžengė „ekonominės rizikos, būdingos atitinkamo sektoriaus veiklai, ribų“(75). Pirmosios instancijos teismas skundžiamuose sprendimuose taip pat nurodė, kad atsakomybė nesant Bendrijos kaltės priklauso nuo neįprastos ir specifinės žalos, kurią jis apibrėžia taip: „žala yra, pirma, neįprasta, jei peržengiamos ekonominės rizikos, būdingos atitinkamo sektoriaus veiklai, ribos, ir, antra, specifinė, jei konkreti ūkio subjektų rūšis neproporcingai ją patiria, palyginti su kitais ūkio subjektais“ (76), reikalavimo. Taip nuspręsdamas, teismas laikėsi jo priimtos nusistovėjusios teismo praktikos(77).
81. Tačiau FIAMM ir FEDON neginčija nei žalos neįprasto ir specifinio pobūdžio reikalavimo, nei skundžiamuose sprendimuose pateikiamo šių požymių apibrėžimo. Jos remiasi teisiškai klaidingu neįprastos žalos apibrėžimu, kurio laikėsi ir kurį taikė Pirmosios instancijos teismas. Iš tikrųjų, Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad ieškovių patirta žala neperžengė jų eksporto veiklai būdingos ekonominės rizikos ribų, nes GSM numatyta atsakomųjų priemonių galimybė negali būti vertinama kaip šiuo metu vykdomai tarptautinei prekybai nebūdinga rizika, todėl dėl šios galimybės galinčias kilti neigiamas pasekmes privalo padengti visi ūkio subjektai, kurie nusprendžia savo produkcija prekiauti vienos iš PPO narių rinkoje. Kitaip tariant, kadangi atsakomosios priemonės yra teisiškai įtvirtintos tarptautinę prekybą reguliuojančiame dokumente, jas neišvengiamai numato bet kuri eksporto įmonė. Tai – eksporto veiklai būdinga rizika.
82. Kaip teisingai nurodo apeliantės, taip nuspręsdamas Pirmosios instancijos teismas neatsižvelgė į tai, kad neįprastas žalos pobūdis yra vertinamas pagal atitinkamo sektoriaus veiklai būdingą ekonominę riziką, būtent kad žala yra neįprasto pobūdžio(78), jeigu ji atsirado ne dėl atitinkamo sektoriaus veiklai būdingos rizikos. Taip atsitiktų, jei nebūtų jokio ryšio tarp žalą sukėlusio akto ar veiksmų ir ekonominio sektoriaus, kuriame veiklą vykdo nuo minėtos žalos nukentėjusios įmonės. Kai tokio ryšio nėra, žalos iš tiesų negalima laikyti įprastos komercinės rizikos pasireiškimu, nuo kurios apdairus ūkio subjektas galėjo ir privalėjo apsidrausti. Taip nurodoma teismo praktikoje. Įprasta rizika buvo pripažinti: jūrų transporto bendrovės patirta žala dėl laikinojo akcizais apmokestinamų ir tarp valstybių narių plaukiojančiuose laivuose parduotų produktų neapmokestinimo režimo pakeitimo(79), iš išrūgų ruošiamų pagrindinių pašarų kiaulėms ir naminiams paukščiams gamintojo patirta žala dėl tam tikrų Bendrijos teisės aktų, susijusių su kiaulių ir naminių paukščių mitybai skirtų pieno miltelių pardavimu, įsigaliojimo(80).
83. Tačiau šioje byloje nėra jokio ryšio tarp teisės aktų, susijusių su Bendrijos bananų importo režimu, priėmimo bei galiojimo ir Bendrijos akinių dėklų ir industrinių akumuliatorių eksportuotojų dėl atsakomųjų priemonių patirtos žalos. Taigi, šie ūkio subjektai tokios žalos negalėjo laikyti įprasta, nes pagal GSM 22 straipsnio 3 dalį iš pradžių atsakomosios priemonės turi būti nukreiptos į tą patį sektorių, kuriame buvo pripažintas PPO teisės pažeidimas. Dėl šios priežasties skundžiami sprendimai turi būti panaikinti, nes juose padaryta teisės klaida. Pirmosios instancijos teismas, iš apeliančių paprašęs būtinos informacijos, turi įvertinti, ar nurodyta žala yra ir neįprasto pobūdžio, nes tai pakankamai didelė žala teisės į nuosavybę elementams, ir nuspręsti dėl minėtos žalos specifinio pobūdžio.
C – Neprotinga proceso trukmė
84. Galiausiai, apeliantės prašo suteikti teisingą kompensaciją dėl neprotingos pirmosios instancijos proceso trukmės. Remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 112 straipsnio c punktu, FEDON prašymas gali būti lengvai atmestas kaip nepriimtinas, nes niekaip nebuvo motyvuotas.
85. Reikia nuspręsti dėl FIAMM pateikto prašymo, kuriame, nurodant, kad Pirmosios instancijos teismui prireikė beveik penkerių metų ir devynių mėnesių sprendimui jos byloje priimti , remiamasi tuo, kad buvo pažeista teisė į teismą per protingą terminą, kuri apima Europos žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą ir Bendrijos teisinėje sistemoje kaip bendrąjį teisės principą užtikrinamą teisę į teisingą bylos nagrinėjimą. Apeliantė šiuo klausimu remiasi sprendimu Baustahlgewebe(81), kuriame Teisingumo Teismas pripažino, kad minėta teisė yra taikoma Pirmosios instancijos teismo procese ir, atsižvelgiant į tai, sutiko nagrinėti apeliacinį skundą, kuriuo skundžiamas proceso Pirmosios instancijos teismo pažeidimas dėl tariamai neprotingos trukmės. Ji nurodo, kad bylos nagrinėjimo trukmė buvo per ilga atsižvelgiant į tai, kad fakto klausimai yra aiškūs, kad nė viena iš šalių neprisidėjo prie proceso vilkinimo ir kad Pirmosios instancijos teismas nesusidūrė su ypatingomis aplinkybėmis. Šis proceso pažeidimas pakenkė jos interesams, nes dėl paskolų papildomiems muitams padengti dabar ji labai įsiskolinusi ir siekdama perleisti savo įsiskolinimą bankuose buvo priversta susitarti dėl didžiosios dalies savo kapitalo pardavimo investiciniams fondams.
86. Atsakydama į tai, Komisija taip pat visų pirma nurodo, kad šis pagrindas yra nepriimtinas, ir šiuo klausimu, be kita ko, pažymi, kad nurodytas proceso pažeidimas neturėjo jokios įtakos ginčo sprendimui. Bet Teisingumo Teismo statuto 58 straipsnyje nereikalaujama, kad, siekiant remtis proceso Pirmosios instancijos teisme pažeidimu, šis pažeidimas sukeltų tokių pasekmų, juo tėra reikalaujama, kad šis pažeidimas „neigiamai paveiktų apelianto interesus“. Tačiau atrodo, kad taip atsitiko ir šiuo atveju, nes sprendimo priėmimo trukmė turėjo įtakos apeliantės įsiskolinimo naštos padidėjimui. Be to, nors proceso pažeidimo dėl ilgos Pirmosios instancijos teismo sprendimo priėmimo trukmės atveju kartais aiškinama, kad neigiamo poveikio apeliantės interesams sąlyga reikalauja, jog minėtas pažeidimas darytų įtaką ginčo sprendimui, taip yra tik tokiu atveju, kai apeliantės reikalavimas, kuriuo siekiama panaikinti Pirmosios instancijos teismo sprendimą, yra grindžiamas minėtu pažeidimu(82). Tačiau šioje byloje šiuo pagrindu remiamasi tik siekiant gauti teisingą kompensaciją.
87. Atvirkščiai, reikalavimai, kuriais siekiama gauti teisingą kompensaciją, turi būti vertinami kaip dėl neprotingos proceso Pirmosios instancijos teisme trukmės atsiradusios žalos atlyginimo reikalavimai. Iš tiesų, byloje Baustahlgewebe pateiktas apeliantės skundas, kuriuo siekiama sumažinti Komisijos nustatytos ir Pirmosios instancijos teismo patvirtintos piniginės baudos dydį, buvo analizuojamas kaip prašymas atlyginti žalą dėl neprotingos Pirmosios instancijos teismo sprendimo priėmimo trukmės(83). Ir nors „proceso ekonomijos sumetimais ir siekdamas iš karto užtikrinti veiksmingą žalos, atsiradusios dėl tokio proceso pažeidimo, atlyginimą“(84) Teisingumo Teismas vis dėlto priėmė apeliantės reikalavimą ir sutiko baudą sumažinti kompensacijos suma, pakanka konstatuoti, kad bet kuriuo atveju šioje byloje toks kompensacijos aiškinimas negalimas.
88. Taigi, reikalavimai, kuriais siekiama gauti teisingą kompensaciją, turi būti pateikiami Teisingumo Teismui(85) pagal EB 235 ir 288 straipsnius pagrįstame ieškinyje dėl deliktinės atsakomybės, kuriuo skundžiama viena ar kelios institucijos, kurių veiksmai sukėlė žalą. Iš tikrųjų Teisingumo Teismas teisingai nusprendė, kad „tinkamo teisingumo vykdymo tikslais tuo atveju, kai Bendrijos atsakomybė atsiranda dėl vienos iš jos institucijų, ši institucija ar institucijos, su kuriomis susiję žalą sukėlę veiksmai, turėtų atstovauti Bendrijai Teisingumo Teisme“(86). Tačiau, kaip teisingai pažymėjo Komisija, šio proceso atsakovės yra Taryba ir Komisija, o skundas dėl ilgos proceso trukmės priskirtinas Pirmosios instancijos teismui, kuris yra Teisingumo Teismo sudėtinė dalis. Taigi, prašymas gauti teisingą kompensaciją turi būti paskelbtas nepriimtinu ratione materiae ir ratione personae pagrindu.
III – Išvada
89. Atsižvelgdamas į visus išdėstytus motyvus, Teisingumo Teismui siūlau:
– panaikinti 2005 m. gruodžio 14 d. Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo sprendimus Fiamm ir FIAMM Technologies prieš Tarybą ir Komisiją (T‑69/01) ir Fedon & Figli ir kt. prieš Tarybą ir Komisiją (T‑135/01), nes juose padaryta teisės klaida klaidingai aiškinant neįprastos žalos sampratą, ir grąžinti bylas nagrinėti Pirmosios instancijos teismui, ir
– pripažinti Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM), Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc. (FIAMM Technologies) ir Giorgio Fedon & Figli SpA ir Fedon America Inc. reikalavimus, kuriais siekiama gauti teisingą kompensaciją, nepriimtinais.