CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
M. POIARES MADURO
prezentate la 20 februarie 2008(1)
Cauzele conexate C‑120/06 P și C‑121/06 P
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM),
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc. (FIAMM Technologies)
împotriva
Consiliului Uniunii Europene,
Comisiei Comunităților Europene
și
Giorgio Fedon & Figli SpA,
Fedon America, Inc.
împotriva
Consiliului Uniunii Europene,
Comisiei Comunităților Europene
„Recurs – OMC – Relații comerciale CE/SUA – Regimul european al importurilor de banane declarat contrar GATT – Aplicarea de măsuri de retorsiune unei serii de produse comunitare – Acțiune în despăgubiri”
1. „A mânca banana de la ambele capete”, astfel ar putea fi prezentată metaforic confruntarea dintre cei doi protagoniști, american și european, ai așa‑numitului „război al bananei”. Acesta a cauzat deja nenumărate situații conflictuale. Prezenta cauză, care ridică problema victimelor colaterale ale acestui război, nu este decât o nouă manifestare a acestuia. Totuși, cauza nu este lipsită de interes juridic, ci, dimpotrivă, invită Curtea să soluționeze probleme inedite, cu efecte juridice considerabile.
2. Cauza cu care este sesizată Curtea este rezultatul a două recursuri, unul formulat de Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA și de Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies LLC (denumite în continuare, împreună, „FIAMM”) împotriva Hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 14 decembrie 2005, FIAMM și FIAMM Technologies/Consiliul și Comisia(2), celălalt introdus de Giorgio Fedon & Figli SpA și de Fedon America, Inc. (denumite în continuare, împreună, „FEDON”) împotriva Hotărârii Tribunalului pronunțate în aceeași zi, Fedon & Figli și alții/Consiliul și Comisia(3) (denumite în continuare, împreună, „hotărârile atacate”). Prin aceste hotărâri, Tribunalul a respins acțiunile formulate de FIAMM și de FEDON având ca obiect repararea prejudiciului pe care reclamantele l‑ar fi suferit ca urmare a unei suprataxe vamale impuse de Statele Unite pentru importurile de acumulatori staționari și de tocuri pentru ochelari provenind din diferite state membre, ca măsură de retorsiune pentru neexecutarea de către Comunitatea Europeană a hotărârii prin care Organul de soluționare a litigiilor al Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) (denumit în continuare „OSL”) constatase incompatibilitatea regimului comunitar al importurilor de banane cu acordurile OMC.
3. Prin motivele invocate în susținerea prezentelor recursuri, recurentele solicită Curții să se pronunțe, pe de o parte, cu privire la consecințele unei hotărâri a OSL prin care se constată incompatibilitatea reglementării comunitare cu acordurile OMC asupra posibilității de a invoca normele OMC și, pe de altă parte, cu privire la principiul și la condițiile unei răspunderi independente de culpă a Comunității.
I – Cadrul juridic și situația de fapt
A – Situația de fapt
4. Prezenta cauză are la origine un litigiu între Comunitatea Europeană și Statele Unite cu privire la regimul comunitar al importurilor de banane instituit prin Regulamentul (CEE) nr. 404/93 al Consiliului din 13 februarie 1993 privind organizarea comună a pieței în sectorul bananelor(4). În urma plângerilor depuse de mai mulți membri ai OMC, printre care și Statele Unite, OSL a constatat, la 25 septembrie 1997, că regimul menționat al schimburilor comerciale cu statele terțe este incompatibil cu acordurile OMC în măsura în care cuprinde dispoziții preferențiale pentru bananele originare din țările ACP și a recomandat Comunității să asigure conformitatea cu aceste acorduri înainte de expirarea unui termen rezonabil, stabilit la 1 ianuarie 1999.
5. În acest scop, instituțiile au modificat regimul schimburilor comerciale de banane cu statele terțe prin Regulamentul (CE) nr. 1637/98 al Consiliului din 20 iulie 1998, completat prin Regulamentul (CE) nr. 2362/98 al Comisiei din 28 octombrie 1998, modificările intrând în vigoare la 1 ianuarie 1999. Considerând că acest nou regim al importurilor de banane păstra elementele nelegale din regimul precedent, Statele Unite au obținut din partea OSL, la 19 aprilie 1999, autorizația de a impune taxe vamale pentru importurile provenind din Comunitate pentru o valoare anuală a schimburilor de 191,4 milioane USD, care corespunde nivelului anulării sau al reducerii avantajelor suportate de Statele Unite. În consecință, autoritățile americane au aplicat, cu începere de la 19 aprilie 1999, o taxă ad valorem de 100 % pentru importurile unor produse provenind din Comunitate, a căror listă a fost stabilită de autoritățile menționate. Printre aceste produse se aflau acumulatorii staționari și tocurile pentru ochelari exportate de întreprinderile italiene FIAMM și, respectiv, FEDON.
6. În urma negocierilor purtate cu toate părțile interesate, Comunitatea a adoptat modificări cu privire la noua organizare comună a pieței bananelor prin Regulamentul (CE) nr. 216/2001 al Consiliului din 29 ianuarie 2001. În continuare, la 11 aprilie 2001, Comunitatea a încheiat o înțelegere cu Statele Unite, prin care au fost definite modalitățile adecvate de soluționare a litigiului dintre acestea. În acest sens, Comisia Comunităților Europene a definit, prin Regulamentul (CE) nr. 896/2001 din 7 mai 2001, normele de aplicare a noului regim comunitar al importurilor de banane instituit prin Regulamentul nr. 216/2001. Prin urmare, Statele Unite au suspendat aplicarea suprataxei vamale cu începere de la 30 iunie 2001.
7. Prin cererile depuse la grefa Tribunalului la 23 martie 2000 și, respectiv, la 18 iunie 2001, FIAMM și FEDON au solicitat, în temeiul articolului 235 CE și al articolului 288 al doilea paragraf CE, repararea prejudiciului rezultat din majorarea taxelor la import prelevate de autoritățile americane asupra produselor reclamantelor între 19 aprilie 1999 și 30 iunie 2001, în conformitate cu autorizația acordată de OSL în urma constatării incompatibilității regimului comunitar al importurilor de banane cu acordurile OMC.
B – Hotărârile atacate
8. În susținerea cererilor de despăgubiri, reclamantele s‑au întemeiat, în esență, pe comportamentul ilicit al organelor Comunității. Acestea au susținut că neasigurarea conformității de către Consiliul Uniunii Europene și de către Comisie, în termenul de 15 luni acordat de OSL, a regimului comunitar al importurilor de banane cu obligațiile care reveneau Comunității în temeiul acordurilor OMC, în condițiile în care incompatibilitatea regimului menționat cu normele OMC fusese constatată de OSL, constituie o nelegalitate de natură să angajeze răspunderea extracontractuală a Comunității. Reclamantele au precizat că, în cazul în care acordurile OMC nu ar fi interpretate ca având un efect direct, ceea ce ar împiedica evidențierea acestei nelegalități, un astfel de caracter ar trebui recunoscut hotărârii OSL prin care a fost stabilită răspunderea Comunității.
9. Ca răspuns, Tribunalul a observat de la bun început că examinarea legalității comportamentului instituțiilor comunitare presupune în prealabil soluționarea aspectului privind posibilitatea de a invoca normele OMC, și anume a aspectului „dacă acordurile OMC creează pentru justițiabilii din Comunitate dreptul de a invoca aceste acorduri în justiție pentru a contesta validitatea unei reglementări comunitare, în ipoteza în care OSL a declarat că atât aceasta, cât și reglementarea ulterioară adoptată de Comunitate, în special pentru a se conforma normelor OMC în cauză, erau incompatibile cu acestea din urmă”(5). Tribunalul a amintit, în această privință, jurisprudența constantă potrivit căreia acordurile OMC, ținând seama de natura și de structura acestora, nu figurează, în principiu, printre normele în lumina cărora instanța comunitară controlează legalitatea acțiunii instituțiilor comunitare și a dedus de aici că eventuala încălcare a normelor OMC nu poate, în principiu, să angajeze răspunderea extracontractuală a Comunității. O astfel de nelegalitate nu poate fi imputată instituțiilor pârâte decât, în mod excepțional, în două situații. Or, acestea nu sunt aplicabile în speță: deși OSL a constatat existența unei incompatibilități, normele OMC nu constituie norme din perspectiva cărora poate fi apreciată legalitatea comportamentului instituțiilor nici în temeiul unor obligații speciale pe care Comunitatea ar fi intenționat să le execute, nici în temeiul unei trimiteri exprese la dispoziții punctuale din acordurile OMC.
10. Astfel, în primul rând, prin luarea angajamentului, după adoptarea Hotărârii OSL din 25 septembrie 1997, de a se conforma normelor OMC, Comunitatea nu a intenționat să execute o obligație specifică asumată în cadrul OMC(6). În opinia Tribunalului, această concluzie se bazează pe faptul că din mecanismul stabilit prin Înțelegerea privind regulile și procedurile de soluționare a litigiilor (denumită în continuare „ÎSL”) nu reiese o obligație specifică în sarcina membrului OMC de a se conforma, într‑un anumit termen, hotărârii OSL. În orice caz, în măsura în care conferă membrului OMC implicat mai multe posibilități de punere în aplicare a unei hotărâri a OSL prin care se constată incompatibilitatea unei măsuri cu normele OMC, ÎSL rezervă un rol important negocierii dintre membrii OMC care sunt părți într‑un litigiu, chiar și după expirarea termenului acordat pentru asigurarea conformității cu normele OMC a măsurii declarate incompatibile. Rezultă de aici că un control al legalității comportamentului instituțiilor pârâte din perspectiva normelor OMC efectuat de instanța comunitară ar avea drept efect slăbirea poziției organelor legislative și executive comunitare în căutarea unei soluții negociate a litigiului; în plus, faptul de a impune instanței obligația de a înlătura aplicarea normelor comunitare în cazul în care se adeverește neconformitatea ar lipsi organele menționate de posibilitatea unei soluții negociate. Pe de altă parte, Tribunalul arată că, prin modificările succesive ale regimului comunitar al importurilor de banane, Consiliul și Comisia nu au intenționat de fapt să execute o obligație specifică ce decurge din normele OMC din perspectiva cărora OSL constatase incompatibilitatea regimului menționat, ci au încercat să concilieze respectarea atât a angajamentelor asumate în cadrul OMC, cât și a celor asumate față de ceilalți semnatari ai Celei de a patra Convenții de la Lomé, apărând în același timp obiectivele organizării comune a pieței (OCP) în sectorul bananelor (denumită în continuare „OCP în sectorul bananelor”). Și, în cele din urmă, o soluție negociată cu Statele Unite este aceea care a permis încetarea litigiului.
11. În al doilea rând, reglementarea comunitară privind regimul importurilor de banane nu conține, în cadrul niciuneia dintre modificările sale succesive, o referire expresă la dispoziții specifice din acordurile OMC și, prin urmare, nu se poate considera că trimite în mod expres la acestea și, așadar, că ar conferi justițiabililor dreptul de a le invoca în justiție(7).
12. Tribunalul a concluzionat că reclamantele nu pot pretinde, în susținerea cererii de despăgubire formulate, că acest comportament imputat Consiliului și Comisiei este contrar normelor OMC. Din moment ce nelegalitatea comportamentului menționat nu poate fi demonstrată, nu este îndeplinită una dintre cele trei condiții de angajare a răspunderii extracontractuale a Comunității pentru comportamentul ilicit al organelor sale.
13. În subsidiar, reclamantele au susținut că, în orice caz, erau întrunite condițiile de angajare a răspunderii extracontractuale a Comunității pentru prejudiciile cauzate de comportamentul, chiar și lipsit de caracter ilicit, al organelor acesteia, și anume caracterul real al prejudiciului suferit, existența unei legături de cauzalitate între acest prejudiciu și comportamentul instituțiilor și caracterul anormal și special al acestui prejudiciu. Tribunalul admite că „atunci când […] nu este demonstrată nelegalitatea comportamentului imputat instituțiilor comunitare, nu rezultă că întreprinderile care, privite ca o categorie de operatori economici, trebuie să suporte o parte disproporționată din dificultățile care rezultă dintr‑o restricționare a accesului la piețe de export nu pot obține în niciun caz o despăgubire prin angajarea răspunderii extracontractuale a Comunității”(8). Tribunalul admite existența, ca principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, a unei răspunderi extracontractuale a Comunității în lipsa comportamentului ilicit al organelor acesteia, răspundere a cărei angajare este supusă condițiilor indicate de reclamante, întrucât, observă acesta, „sistemele juridice naționale privind dreptul răspunderii extracontractuale permit particularilor, chiar dacă o fac într‑o măsură care variază, în domenii specifice și potrivit unor modalități diferite, să obțină în justiție despăgubirea anumitor prejudicii, chiar și în lipsa unei acțiuni ilicite a autorului prejudiciului”(9).
14. Verificând îndeplinirea acestor condiții în speță, Tribunalul consideră stabilit caracterul real și cert al prejudiciului invocat de reclamante. Tribunalul evidențiază, de asemenea, existența unei legături suficient de directe de tip cauză‑efect între comportamentul instituțiilor comunitare și prejudiciu. Este adevărat că Statele Unite au fost autorizate de OSL doar să adopte măsuri de retorsiune, iar atât întocmirea listei produselor afectate, cât și stabilirea nivelului de majorare a taxelor la import au depins de alegerea discreționară a acestora. Cu toate acestea, Statele Unite nu ar fi putut nici să solicite și nici să obțină din partea OSL o astfel de autorizație fără constatarea prealabilă de către OSL a incompatibilității regimului comunitar al importurilor de banane cu normele OMC. Într‑adevăr, OSL a stabilit valoarea schimburilor la nivelul cărora administrația americană a fost autorizată să suspende concesiile tarifare față de Comunitate în funcție de valoarea prejudiciului suferit de economia americană ca urmare a menținerii în vigoare a regimului comunitar al importurilor de banane considerat incompatibil cu normele OMC. Rezultă că acest comportament al instituțiilor pârâte a determinat în mod necesar adoptarea măsurii de retorsiune de către administrația americană, cu respectarea procedurilor instituite de ÎSL și acceptate de Comunitate. Acest comportament trebuie privit, așadar, ca reprezentând cauza determinantă a prejudiciului suferit de reclamante în urma instituirii suprataxei vamale americane.
15. Le rămânea de demonstrat reclamantelor anormalitatea și caracterul special al prejudiciului pe care l‑au suferit. În acest sens, reclamantele au susținut că sunt victime ale unei discriminări în raport cu alte întreprinderi europene exportatoare, ale căror produse nu figurau pe lista întocmită de autoritățile americane, sau chiar, în cazul FIAMM, și a unei discriminări în raport cu alte întreprinderi afectate de suprataxa vamală, în măsura în care aceasta suporta singură 6 % din valoarea totală a măsurilor de retorsiune. Or, interesul de a menține normele OCP în sectorul bananelor nu putea fi considerat un obiectiv de interes general cu o importanță care să poată justifica astfel de consecințe negative. Reclamantele au adăugat, în sfârșit, că eventualitatea unor suprataxe introduse de state terțe ca urmare a unui litigiu intervenit într‑un sector complet diferit de domeniul de activitate al acestora nu poate fi considerată un risc normal pentru un operator economic. Cu toate acestea, Tribunalul refuză să recunoască faptul că prejudiciul suferit de reclamante avea un caracter anormal, întrucât acesta nu a depășit limitele riscurilor economice inerente activității de export a acestora. Într‑adevăr, suspendarea concesiilor tarifare, care este o măsură prevăzută de acordurile OMC, nu poate fi privită ca fiind străină de riscurile normale ale comerțului internațional în stadiul actual al organizării sale. Prin urmare, această vicisitudine trebuie să fie suportată în mod obligatoriu de orice operator care decide să își comercializeze produsele pe piața unuia dintre membrii OMC. Prin urmare, orice drept la despăgubire întemeiat pe o răspundere independentă de culpă trebuie, în speță, exclus.
II – Analiza recursurilor
16. FIAMM și FEDON au declarat recurs în fața Curții împotriva Hotărârii Fiamm și, respectiv, împotriva Hotărârii Fedon, pronunțate la 14 decembrie 2005. Recurentele invocă, în susținerea recursurilor formulate, motive identice. Acestea invocă în primul rând lipsa motivării, întemeiată pe faptul că hotărârile atacate nu ar răspunde unuia dintre argumentele lor principale privind posibilitatea de a invoca hotărârea adoptată de OSL pentru a stabili, în susținerea acțiunii în despăgubiri, nelegalitatea comportamentului adoptat de Comunitate. Recurentele invocă de asemenea o eroare de drept care ar vicia raționamentul prin care Tribunalul a ajuns la concluzia lipsei caracterului anormal al prejudiciului. Acestea solicită, în sfârșit, o despăgubire echitabilă pentru durata excesivă a procedurii în primă instanță. Pe de altă parte, trebuie remarcat că Regatul Spaniei și Consiliul, care solicită respingerea recursurilor principale, au formulat de asemenea recursuri incidente prin care solicită anularea hotărârilor atacate, pentru motivele că Tribunalul ar fi consacrat în mod greșit existența unei răspunderi a Comunității pentru act licit, s‑ar fi pronunțat în sensul că aceasta este aplicabilă în ipoteza omisiunii exercitării unei competențe normative de natură discreționară și ar fi admis existența unei legături de cauzalitate directă între comportamentul instituțiilor și prejudiciu.
17. Examinarea temeiniciei acestor motive ne va conduce, în primul rând, la a cerceta dacă și în ce condiții o hotărâre a OSL prin care se constată incompatibilitatea reglementării comunitare cu dreptul OMC poate fi invocată în cadrul unei acțiuni în răspundere extracontractuală a Comunității întemeiate pe caracterul ilicit al comportamentului instituțiilor acesteia. Vom analiza în continuare principiul și condițiile răspunderii independente de culpă a Comunității. În sfârșit, vom evalua caracterul rezonabil al duratei procedurii în cauză în fața Tribunalului de Primă Instanță.
A – Posibilitatea de a invoca o hotărâre a OSL în susținerea unei acțiuni în răspundere extracontractuală a Comunității pentru culpă
18. Prin intermediul primului motiv, cele două recurente invocă în mod formal lipsa motivării hotărârilor atacate, întrucât Tribunalul nu a oferit un răspuns argumentației acestora potrivit căreia o hotărâre a OSL împotriva Comunității constituie o altă excepție, pe lângă cele din cauzele Nakajima și Fediol, de la imposibilitatea de principiu de a invoca acordurile OMC, care permite justițiabililor să se prevaleze de aceasta pentru a stabili, în scopul recunoașterii răspunderii Comunității, nelegalitatea comportamentului acesteia. Tribunalul s‑ar fi limitat să verifice aplicabilitatea în speță a celor două excepții de la lipsa efectului direct al acordurilor OMC evidențiate în Hotărârile Fediol și Nakajima.
19. Acest motiv ar putea fi respins cu ușurință pentru faptul că, departe de a fi constituit esența argumentației recurentelor cu privire la nelegalitatea comportamentului Comunității, această teză nu a fost evocată decât în mod incident în fața Tribunalului, într‑o notă din subsolul memoriului conținând cererea formulată de FEDON și doar în cuprinsul a două dintre cele 177 de puncte ale cererii formulate de FIAMM. Or, „obligația Tribunalului de a-și motiva hotărârile nu poate fi interpretată ca implicând faptul că acesta este obligat să răspundă în detaliu la fiecare argument invocat de către părți”(10), nici faptul că acesta trebuie „să facă o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele prezentate de părțile în litigiu”(11). Mai mult, Tribunalul a respins implicit teza recurentelor, întrucât nu a evaluat eventualele consecințe ale unei hotărâri a OSL decât din perspectiva aplicabilității celor două excepții tradiționale de la lipsa efectului direct al normelor OMC(12).
20. Însă recurentele contestă în realitate, sub aparența invocării unui viciu formal privind insuficiența motivării, însăși temeinicia acestui raționament al Tribunalului, potrivit căruia consecințele unei hotărâri a OSL împotriva unei părți nu pot fi examinate și evaluate decât în cadrul controlului îndeplinirii condițiilor de aplicare a celor două excepții tradiționale de la principiul imposibilității de invocare a dreptului OMC. Potrivit recurentelor, în afara excepțiilor rezultate din soluțiile adoptate în cauzele Fediol și Nakajima, o hotărâre a OSL prin care se constată incompatibilitatea dreptului comunitar cu normele OMC ar trebui să poată fi invocată în vederea stabilirii nelegalității comportamentului Comunității dacă sunt îndeplinite următoarele condiții cumulative: nelegalitatea să constea în neexecutarea de către Comunitate a hotărârii OSL în termenul rezonabil acordat acesteia pentru a se conforma hotărârii respective; nelegalitatea să fie invocată în cadrul unei acțiuni în răspundere extracontractuală; această acțiune în despăgubiri să urmărească repararea prejudiciului suferit din cauza adoptării de către partenerii comerciali ai Comunității de măsuri de retorsiune autorizate de OSL ca urmare a neexecutării menționate.
21. Considerăm indispensabilă, în vederea evaluării pertinenței argumentației recurentelor cu privire la acest aspect, efectuarea unui rezumat al jurisprudenței Curții referitoare la posibilitatea de a invoca acorduri internaționale, în general, și dreptul OMC, în special. Numai amintirea conținutului acestei jurisprudențe și a motivelor care stau la baza acesteia va permite să se stabilească dacă aceasta trebuie aplicată, refuzând recurentelor posibilitatea de a se prevala, în susținerea acțiunii în despăgubiri și în împrejurările specifice cauzelor în discuție, de hotărârea OSL împotriva Comunității.
1. Jurisprudența Curții referitoare la posibilitatea de a invoca acorduri internaționale.
22. Jurisprudența comunitară privind aplicabilitatea contencioasă a dreptului OMC a fost și rămâne intens criticată. Controversa are drept cauză, în opinia noastră, cel puțin în parte, faptul că această jurisprudență este adesea greșit înțeleasă. Poate că expunerea în continuare a soluțiilor acesteia va face posibilă clarificarea anumitor neînțelegeri.
23. Soluțiile menționate nu reprezintă decât aplicarea, în cazul particular al acordurilor OMC, a soluțiilor evidențiate de Curte în ceea ce privește posibilitatea de a invoca în general acorduri internaționale în ordinea juridică comunitară. Amintim de la început că acordurile încheiate în mod legal de Comunitate cu state terțe sau cu organizații internaționale „sunt obligatorii pentru instituțiile Comunității și pentru statele membre”, potrivit dispozițiilor articolului 300 alineatul (7) CE. Această formulare reprezintă în același timp reafirmarea forței obligatorii a acordului din perspectiva dreptului internațional și enunțarea forței obligatorii a acestor acorduri în dreptul comunitar. Curtea a dedus în mod logic de aici că prevederile unui astfel de acord(13), precum și cele ale actelor unilaterale adoptate de organele instituite printr‑un acord extern la care sunt parte Comunitățile(14) „fac parte integrantă, de la intrarea în vigoare a acestuia, din ordinea juridică comunitară”. Cu alte cuvinte, acordurile externe adoptate în conformitate cu dreptul comunitar(15), care sunt obligatorii, așadar, pentru Comunități, constituie o sursă a legalității comunitare. Curtea a dedus în mod expres de aici supremația acestor acorduri asupra actelor de drept derivat(16) și recunoașterea competenței sale de principiu de a analiza un aspect privind validitatea unui act comunitar în raport cu un acord extern la care Comunitățile sunt parte(17).
24. Prin urmare, jurisprudența constantă referitoare la dreptul OMC, potrivit căreia „acordurile OMC nu figurează, în principiu, printre normele în lumina cărora Curtea controlează legalitatea actelor instituțiilor comunitare”(18), poate părea contradictorie. Într‑adevăr, cum se poate ca un acord internațional să constituie o normă a ordinii juridice comunitare și în același timp să nu fie un parametru de control al legalității actelor comunitare?
a) Condiția care trebuie îndeplinită pentru a putea fi invocate acorduri internaționale
25. Însă, pentru a putea servi drept normă de referință în lumina căreia să fie apreciată legalitatea unui act comunitar și, în general, pentru ca aplicarea prevederilor unui tratat să poată fi invocată în mod util în fața instanței, acordul internațional trebuie să fie susceptibil de aplicare jurisdicțională. Cu alte cuvinte, este necesar ca acordul respectiv să poată fi invocat în justiție, adică să fie „de natură să creeze pentru justițiabilii din Comunitate dreptul de a‑l invoca în justiție”(19), altfel spus, să aibă „efect direct”(20).
26. S‑a considerat că această condiție a efectului direct este legată de și limitată la procedura preliminară având ca obiect aprecierea validității în cadrul căreia fusese inițial evidențiată. În Hotărârea International Fruit Company și alții, citată anterior, Curtea s‑a pronunțat în mod expres în sensul că această condiție a efectului direct este necesară „în cazul în care nevaliditatea este invocată în fața instanței naționale”(21). Această formulare a contribuit la confuzia între posibilitatea de a invoca acorduri internaționale și efectul direct al dreptului comunitar(22) și explică, fără îndoială, unele dintre neînțelegeri. Cu toate acestea, noțiunea de efect direct al acordurilor internaționale și noțiunea de efect direct al dreptului comunitar sunt diferite.
i) Noțiunea de efect direct al unui acord internațional
27. Noțiunea de efect direct al acordurilor internaționale și noțiunea de efect direct al dreptului comunitar sunt apreciate în mod diferit. Se știe că rezultă din obiectul și din economia tratatului fondator al Comunității că dreptul comunitar în ansamblul său are aptitudinea de a produce un efect direct, aptitudine confirmată atunci când norma comunitară în cauză este clară, precisă și necondiționată(23). Acest lucru nu se aplică în cazul acordurilor internaționale la care Comunitățile sunt parte. Părțile semnatare ale acordului pot conferi acestuia un efect direct în cazul în care convin în acest sens, la fel cum pot conveni contrariul. Astfel, „în conformitate cu principiile dreptului internațional, instituțiile comunitare care sunt competente să negocieze și să încheie un acord cu state terțe sunt libere să convină împreună cu acestea care sunt efectele pe care dispozițiile acordului urmează să le producă în ordinea internă a părților contractante”(24). În cazul în care acordul nu reglementează în mod explicit acest aspect, revine instanței din fiecare parte contractantă sarcina de a face acest lucru(25). Rezultă, așadar, din jurisprudența Curții că un acord internațional nu are efect direct în ordinea juridică comunitară decât cu condiția ca termenii, natura și structura acestuia să nu împiedice posibilitatea invocării acestui acord și cu condiția ca prevederile invocate să apară ca fiind, în lumina atât a obiectului și a scopului acordului, cât și a contextului acestuia, suficient de precise și necondiționate, adică să conțină o obligație clară și precisă care să nu fie condiționată, în ceea ce privește executarea sau efectele sale, de intervenția unui act ulterior(26).
ii) Domeniul de aplicare al condiției privind efectul direct al acordurilor internaționale
28. Cele două noțiuni diferă de asemenea prin domeniul lor de aplicare. Într‑adevăr, reiese din Hotărârea Germania/Consiliul(27) că efectul direct al unui acord internațional condiționează posibilitatea de a invoca acest acord nu numai în fața instanței naționale, ci și în fața instanței comunitare, altfel spus, că această condiție se aplică indiferent de natura acțiunii în susținerea căreia este invocat un motiv întemeiat pe încălcarea unui acord internațional. Reiese de asemenea din hotărârea menționată că această condiție se aplică indiferent de calitatea reclamantului, fie că este vorba despre un particular sau despre un reclamant privilegiat.
29. Astfel, în privința acordurilor OMC, instanța comunitară a refuzat să admită posibilitatea invocării acestora atât în cadrul unei trimiteri preliminare având ca obiect aprecierea validității(28), cât și în cadrul unei acțiuni în anulare(29) sau al unei acțiuni în despăgubiri(30). Instanța nu a acceptat să se pronunțe cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea dreptului OMC, indiferent dacă acest motiv a fost invocat de un particular sau de un stat membru.
30. Cu toate că atribuirea unei astfel de sfere de aplicare efectului direct al acordurilor internaționale a fost adesea criticată de o parte a doctrinei, aceasta este pe deplin justificată. În calitate de garant al respectării ordinii juridice comunitare, Curtea, în ipoteza în care este invocată o normă aparținând ordinii juridice internaționale, trebuie să definească efectele acesteia în mod global și uniform, valabil pentru întreaga ordine juridică comunitară. Se observă cu ușurință, prin urmare, că această condiție a efectului direct al unui acord internațional este impusă indiferent de tipul acțiunii și de calitatea reclamantului și indiferent dacă litigiul a fost adus în fața instanței naționale sau a instanței comunitare(31).
31. Astfel, întrucât condiția efectului direct al acordurilor internaționale se distinge în mod clar de condiția efectului direct al dreptului comunitar atât prin noțiune, cât și prin domeniul de aplicare, ar fi fără îndoială util ca în viitor, pentru a se evita orice confuzie nefericită, să se utilizeze termeni diferiți pentru a le desemna și, în consecință, să nu se mai facă referire decât la posibilitatea de a invoca acorduri internaționale.
iii) Posibilitatea de a invoca dreptul OMC
32. Aplicând în cazul GATT această schemă de analiză, Curtea s‑a pronunțat în sensul că flexibilitatea deosebită a dispozițiilor acestui acord și principiul negocierilor desfășurate pe bază de reciprocitate și de avantaje reciproce care stă la baza acestuia împiedică posibilitatea invocării sale(32). Altfel spus, din spiritul, din structura și din termenii Acordului GATT nu rezultă obligația de a conferi acestora un efect direct(33). Se știe că, în ceea ce privește acordurile OMC(34), Curtea a ajuns la aceeași concluzie, deși existau și păreri în sensul că ar trebui procedat în mod diferit, având în vedere mecanismul mai puternic de soluționare a litigiilor pe care aceste acorduri l‑au instituit. Pentru a nega efectul direct al dreptului OMC în ansamblul său, Curtea s‑a întemeiat pe următoarele două considerații.
33. În primul rând, în pofida supunerii sistemului de soluționare a litigiilor procesului judiciar, acordul permite totuși o posibilitate importantă de negociere între părți, chiar și în situația neexecutării hotărârilor și recomandărilor OSL de către membrul vizat. În consecință, dacă s‑ar impune organelor jurisdicționale obligația de a înlătura aplicarea normelor interne incompatibile cu prevederile acordului, organele comunitare ar fi lipsite de această posibilitate a soluțiilor negociate.
34. În al doilea rând, anumiți parteneri comerciali ai Comunității refuză orice posibilitate de a invoca acordul. Pentru a nu se ajunge la un dezechilibru în aplicarea normelor OMC, trebuie lăsată aceeași posibilitate de alegere organelor legislative și executive ale Comunității, din moment ce acordul se întemeiază pe principiul reciprocității și al avantajelor reciproce.
35. În concluzie, din aceste considerații reiese că acordurile OMC trebuie interpretate în sensul că lasă instituțiilor comunitare o marjă de libertate politică în cadrul OMC, pe care atribuirea unui efect direct acordurilor menționate ar fi de natură să o compromită. Iar Curtea apreciază că nu poate aduce atingere prerogativelor autorităților politice în acest domeniu fără a afecta echilibrul instituțional.
36. Se știe că pertinența acestei argumentații a fost intens discutată în doctrină(35) și, uneori, contestată de către avocații generali(36). Această argumentație a putut să pară a fi în contradicție cu raționamentele dezvoltate anterior de Curte privind efectul direct al unor anumite acorduri internaționale(37). Soluția, dedusă de aici, a lipsei efectului direct al dreptului OMC a fost însă reafirmată de jurisprudența ulterioară cu o constanță statornică.
37. Însă dacă dreptul OMC nu poate fi invocat din punct de vedere jurisdicțional, nu înseamnă că acesta nu face parte din ordinea juridică comunitară. Din această perspectivă, formularea utilizată de Curte în Hotărârea Portugalia/Consiliul, citată anterior, este, fără îndoială, nefericită. Aceasta lasă să se înțeleagă că un acord internațional nu face parte din blocul legalității comunitare, deși nu este vorba decât despre un aspect privind capacitatea normei menționate de a fi invocată, a cărui soluționare este de competența instanței. Dar, de altfel, aceasta este ceea ce instanța a dorit să afirme în realitate, deși cu stângăcie. Instanța refuză astfel să includă acordurile OMC printre normele în raport cu care controlează legalitatea actelor comunitare, deoarece, având în vedere natura normelor OMC, nu se poate „admite că sarcina de a asigura conformitatea dreptului comunitar cu aceste norme revine direct instanței comunitare”(38). Prin urmare, această jurisprudență nu trebuie înțeleasă în sensul că neagă normelor OMC calitatea de izvor al dreptului comunitar, ci în sensul că afectează aplicabilitatea contencioasă a acestora. În caz contrar, cum s‑ar putea interpreta faptul că lipsirea de aplicabilitate contencioasă nu este decât parțială? Într‑adevăr, numai în măsura în care aplicarea jurisdicțională a dreptului OMC ar aduce atingere libertății politice a instituțiilor comunitare în cadrul OMC, dreptul menționat nu poate fi invocat în mod util în fața Curții de Justiție.
b) Nuanțările principiului imposibilității de a invoca normele OMC
38. Jurisprudența comunitară a adus unele nuanțări principiului imposibilității de a invoca dreptul OMC, care nu sunt posibile decât ca urmare a faptului că dreptul OMC constituie o normă a ordinii juridice comunitare. Și chiar considerațiile care justifică refuzul de principiu al posibilității de a invoca normele OMC sunt cele pe care se întemeiază aceste nuanțări, care sunt de trei tipuri.
39. În primul rând, actele comunitare(39), asemenea măsurilor naționale(40), trebuie să facă obiectul unei interpretări conforme cu dreptul OMC. O astfel de obligație nu poate afecta posibilitățile de negociere ale instituțiilor în cazul unui litigiu cu partenerii lor din cadrul OMC. Acest lucru este evident în cazul în care obligația respectivă vizează dreptul național. Situația este aceeași atunci când obligația respectivă se aplică actelor comunitare. Într‑adevăr, interpretarea conformă nu se impune decât în măsura posibilului. Astfel, prin adoptarea sau menținerea unui act care este în mod clar contrar dreptului OMC, se rezervă instituțiilor posibilitatea de a prefera calea unei soluții negociate.
40. În al doilea rând, acordurile pot servi și ca temei al constatării neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru(41). Această soluție este de asemenea ușor de înțeles. Lipsa unui act comunitar contrar dreptului OMC arată dorința instituțiilor de a se conforma acestui drept. Prin urmare, un stat membru nu se poate sustrage în mod unilateral obligațiilor care decurg din această situație, iar constatarea neîndeplinirii acestora nu afectează cu nimic posibilitatea instituțiilor de a înlătura, în viitor, norma OMC care a reprezentat temeiul acestei constatări, cu prețul unei soluții negociate.
41. În ultimul rând, motivul întemeiat pe încălcarea dreptului OMC este admisibil, inclusiv atunci când este invocat în susținerea contestării legalității unui act comunitar, în două situații(42): fie în ipoteza în care Comunitatea a intenționat să execute o obligație specifică asumată în cadrul OMC(43), fie în împrejurarea în care actul comunitar face trimitere în mod expres la dispoziții punctuale ale acordurilor OMC, conferind astfel justițiabililor dreptul de a le invoca(44). Întrucât, într‑adevăr, acordurile OMC nu obligă părțile semnatare, nici în mod explicit, nici prin interpretarea în lumina obiectului și a scopului acestora, să le atribuie un efect direct în ordinile lor juridice, fiecare dintre părți are posibilitatea de a stabili în mod liber mijloacele de drept adecvate pentru a asigura executarea cu bună‑credință a acestor acorduri în ordinea sa juridică(45), și anume posibilitatea să decidă dacă va acorda justițiabililor dreptul de a se prevala de clauzele acestora. Cele două cazuri menționate mai sus constituie expresia unei astfel de voințe a Comunității. Prin aceasta, Comunitatea arată că intenționează să se conformeze dreptului OMC, lipsindu‑se astfel în mod voluntar de marja de manevră în aplicarea normelor OMC de care dispun acele părți contractante care refuză orice efect direct al normelor menționate.
2. Consecințele unei hotărâri a OSL de condamnare a Comunității
42. Argumentația recurentelor se situează în cadrul trasat de această jurisprudență. Acestea solicită Curții să stabilească dacă și în ce măsură o hotărâre a OSL prin care se constată incompatibilitatea unei reglementări comunitare cu o clauză a acordurilor OMC este de asemenea de natură să nuanțeze refuzul de principiu al posibilității de a invoca acordurile menționate, excluzând, prin urmare, orice control al compatibilității dreptului comunitar derivat din perspectiva acestor acorduri. În acest sens, recurentele insistă asupra caracterului obligatoriu al hotărârii OSL pentru a susține că acestea trebuie să poată invoca acordul respectiv și să poată critica neexecutarea acestuia, chiar dacă acordurile OMC nu pot fi invocate în sine. Astfel prezentată, argumentația este, incontestabil, stângace. Astfel cum în mod întemeiat a replicat Consiliul, o hotărâre a OSL nu poate produce efecte mai întinse decât normele OMC a căror încălcare o constată. Prin urmare, întrebarea la care se solicită Curții să răspundă este, mai exact, pentru a relua termenii utilizați de Tribunal în hotărârile atacate, dacă „acordurile OMC creează pentru justițiabilii din Comunitate dreptul de a invoca aceste acorduri în justiție pentru a contesta validitatea unei reglementări comunitare, în ipoteza în care OSL a declarat că atât aceasta, cât și reglementarea ulterioară adoptată de Comunitate în special pentru a se conforma normelor OMC în cauză erau incompatibile cu acestea din urmă”(46).
43. Recurentele reproșează Tribunalului răspunsul său negativ dat în hotărârile atacate. Cu toate acestea, pronunțându‑se în acest fel, Tribunalul de Primă Instanță s‑a limitat să urmeze orientarea anterioară a jurisprudenței. Într‑adevăr, Curtea lăsase deja să se înțeleagă că o hotărâre a OSL nu poate fi invocată independent de posibilitatea de a invoca normele OMC(47). Desigur, întrebarea dacă o hotărâre a OSL împotriva Comunității ar putea nuanța principiul imposibilității de a invoca dreptul OMC a rămas nerezolvată. Este adevărat însă că, inițial, Curtea a părut că acceptă respectiva posibilitate în ceea ce privește acest aspect, reproșând Tribunalului că a lăsat fără răspuns un argument potrivit căruia efectele juridice privind Comunitatea Europeană ale unei hotărâri a OSL „erau de natură să repună în discuție aprecierea sa cu privire la lipsa efectului direct al normelor OMC și să justifice exercitarea de către instanța comunitară a controlului legalității directivelor […] din perspectiva acestor norme, în cadrul acțiunii în despăgubiri formulate de reclamantă”(48). S‑a renunțat însă repede la această posibilitate, instanța comunitară pronunțându‑se în sensul că nu se poate invoca incompatibilitatea unui act comunitar cu dreptul OMC, chiar dacă această incompatibilitate a fost constatată printr‑o hotărâre a OSL, în cadrul unei trimiteri preliminare având ca obiect aprecierea validității(49) sau în susținerea unei acțiuni în despăgubiri(50), în pofida lipsei efectului direct al normelor OMC, decât în cadrul strict delimitat prin soluțiile Nakajima și Fediol.
44. FIAMM și FEDON cunosc această jurisprudență. Acestea insistă însă asupra particularităților cazului lor în raport cu cauzele anterioare, pentru a revendica o soluție diferită. În acest scop, recurentele arată că au solicitat Curții să se pronunțe cu privire la posibilitatea de a invoca o hotărâre a OSL după expirarea termenului rezonabil prevăzut pentru a se conforma acesteia, în vederea obținerii reparării prejudiciilor efectiv suferite în urma măsurilor de retorsiune. Așadar, aceasta ar fi o situație inedită, în măsura în care Hotărârea Van Parys s‑a referit la imposibilitatea de a invoca o hotărâre a OSL în scopul de a aprecia, în cadrul unei trimiteri preliminare, validitatea unui act comunitar; această situație este de asemenea inedită întrucât, în cauza Chiquita Brands și alții, citată anterior, era, desigur, vorba tot despre o cerere de despăgubire pentru prejudiciul suferit ca urmare a încălcării repetate a normelor OMC care a fost totuși constatată de OSL, însă reclamanta s‑a limitat să solicite aplicarea excepției Nakajima.
45. Aprecierea temeiniciei acestei argumentări a recurentelor necesită revenirea la înseși fundamentele principiului imposibilității de a invoca dreptul OMC. Amintim din nou că, având în vedere caracterul și structura acordurilor OMC, s‑a refuzat, în principiu, orice posibilitate de invocare a tuturor acestora și că nu poate fi vorba despre o aplicare contencioasă a normelor OMC decât în măsura în care aceasta nu ar afecta nici posibilitățile de negociere pe care acordurile OMC le conferă părților semnatare, chiar și în eventualitatea unor litigii, nici reciprocitatea și echilibrul în aplicarea angajamentelor contractate în temeiul OMC, altfel spus, pe scurt, decât în măsura în care nu ar fi restrânsă libertatea politică pe care caracterul și structura acordurilor OMC o conferă părților contractante din perspectiva aplicării clauzelor acordurilor menționate. Trebuie, prin urmare, să se stabilească dacă, în contextul specific al cauzelor în discuție, posibilitatea acordată recurentelor de a se prevala de hotărârea OSL pentru a stabili nelegalitatea comportamentului Comunității în vederea obținerii reparării prejudiciului suferit ca urmare a suprataxei vamale impuse de Statele Unite ca măsură de retorsiune pentru neexecutarea de către Comunitate a hotărârii OSL ar aduce atingere libertății politice a organelor legislative și executive comunitare în cadrul OMC.
46. Din această perspectivă, prima întrebare vizează menținerea unei astfel de libertăți politice în împrejurările specifice cauzelor în discuție. Răspunsul ar fi cu siguranță pozitiv, dacă nu ar fi expirat deja termenul rezonabil pentru executarea hotărârii OSL. Curtea a precizat deja că „instanța comunitară nu poate exercita un control al legalității actelor comunitare în cauză, în special în cadrul unei acțiuni în despăgubiri introduse în temeiul articolului 178 din tratat, fără a lipsi de efect acordarea unui termen rezonabil pentru a se conforma recomandărilor sau hotărârilor OSL, prevăzut în cadrul sistemului de soluționare a litigiilor instituit prin acordurile OMC”(51). Dar, întocmai cum FIAMM și FEDON subliniază în mod întemeiat, termenul rezonabil care fusese acordat Comunității pentru a se conforma hotărârii OSL expirase la 1 ianuarie 1999 și, prin Hotărârea din 19 aprilie 1999, OSL a constatat că incompatibilitatea reglementării comunitare cu normele OMC subzista la data de 1 ianuarie menționată. Prin urmare, susțin recurentele, în cazul în care nu s‑a convenit asupra niciunei compensații satisfăcătoare în termen de 20 de zile de la data expirării termenului rezonabil, astfel cum permite articolul 22 alineatul (2) din ÎSL, Comunitatea nu mai putea recurge din acel moment la soluții negociate. Aceasta nu mai avea altă opțiune decât de a se conforma hotărârii OSL sau, în cazul în care ar fi refuzat să facă acest lucru, de a se expune unor măsuri de retorsiune. În definitiv, astfel cum se poate observa, dezbaterea vizează forța obligatorie a hotărârii OSL: impune ÎSL aplicarea deplină a hotărârilor și a recomandărilor OSL?
47. Recunoaștem deschis că nu suntem de acord cu analiza recurentelor cu privire la acest aspect(52). Desigur, articolul 22 alineatul (1) din ÎSL privilegiază aplicarea deplină a unei recomandări de a asigura conformitatea unei măsuri cu acordurile OMC și, potrivit articolului 3 alineatul (7), primul obiectiv al ÎSL este, în mod obișnuit, în lipsa unei soluții obținute de comun acord între părți și care să fie compatibilă cu acordurile vizate, retragerea măsurilor a căror incompatibilitate a fost constatată. Însă nu se poate concluziona de aici, reluând formularea jurisprudenței(53), că ÎSL stabilește mijloacele adecvate pentru a asigura executarea cu bună‑credință în ordinea juridică internă a părților contractante a hotărârii OSL și, în consecință, a normelor OMC a căror încălcare a fost constatată prin această hotărâre. Comunitatea păstrează libertatea de a face alegerea politică de a se expune inițial măsurilor de retorsiune autorizate de OSL în temeiul articolului 22 alineatul (2) din ÎSL. În plus, astfel cum a arătat deja Curtea(54) și cum a amintit Tribunalul în hotărârile atacate(55), negocierea dintre părțile în litigiu continuă să joace, în orice caz, un rol important chiar și la expirarea termenului acordat pentru aducerea în conformitate cu normele OMC a măsurii declarate incompatibile și chiar după autorizarea și adoptarea măsurilor de retorsiune. Articolul 22 alineatul (8) din ÎSL subliniază astfel caracterul temporar al suspendării de concesii și limitează durata acesteia „până când măsura considerată incompatibilă cu un acord vizat este eliminată sau până când membrul care trebuie să pună în aplicare recomandările sau hotărârile găsește o soluție pentru anularea sau pentru reducerea avantajelor sau până când se ajunge la o soluție reciproc satisfăcătoare”, cu singura rezervă, prevăzută la articolul 3 alineatul (5) din ÎSL, ca soluția menționată să fie compatibilă cu acordurile OMC. De altfel, prin modificările succesive ale regimului comunitar al importurilor de banane a cărui incompatibilitate cu normele OMC a fost constatată, Consiliul și Comisia nu au încercat să elimine dispozițiile considerate contrare; acestea au depus eforturi să țină cont de constatările OSL, să respecte angajamentele asumate față de ceilalți semnatari ai Celei de a patra Convenții de la Lomé și, în același timp, să apere obiectivele OCP în sectorul bananelor; încheierea, la 19 aprilie 2001, a unui acord cu Statele Unite a fost soluția care a pus capăt, în final, litigiului. Este adevărat că s‑ar putea obiecta că punerea în aplicare a recomandărilor și hotărârilor OSL nu poate fi evitată și că o asemenea soluție negociată constituie totuși o formă de executare a hotărârii OSL(56). Cu toate acestea, fie că posibilitatea permanentă a unei soluții negociate a litigiului este considerată o libertate care se limitează la alegerea modalităților de punere în aplicare a hotărârilor OSL, fie că această posibilitate este privită ca libertatea de a privilegia o alternativă la executarea menționată, libertatea subzistă.
48. Prin urmare, posibilitatea de a invoca normele OMC a căror încălcare a fost constatată prin hotărârea OSL în scopul angajării răspunderii pentru culpă a Comunității, ar fi de natură să diminueze libertatea politică de care dispune, în orice caz, Comunitatea în cadrul juridic al OMC? Altfel spus, faptul că instanța comunitară ar stabili, cu ocazia unei acțiuni în despăgubiri, nelegalitatea comportamentului Comunității, lucru care ar fi permis de recunoașterea unei astfel de posibilități de invocare, ar restrânge libertatea menționată? Recurentele reproșează Tribunalului că a afirmat acest lucru(57). Acestea susțin că o constatare a nelegalității nu urmărește, precum în cadrul unei trimiteri preliminare având ca obiect aprecierea validității, pe care îl ilustrează cauza Van Parys, sau precum în cadrul unei acțiuni în anulare, declararea invalidității sau anularea măsurii comunitare contrare dreptului OMC; această decizie judecătorească ar fi, fără îndoială, de natură să afecteze posibilitatea organelor legislative și executive ale Comunității de a căuta o soluție negociată, întrucât ar obliga instituțiile să elimine din ordinea juridică a Uniunii măsura declarată invalidă sau anulată. Punerea în evidență a nelegalității nu ar urmări, în speță, decât îndeplinirea uneia dintre cele trei condiții de care depinde răspunderea extracontractuală pentru culpă a Comunității și nu ar avea nicio incidență asupra eficacității măsurii comunitare recunoscute ca fiind incompatibilă cu acordurile OMC.
49. Nici în acest caz nu ne convinge argumentația recurentelor. Desigur, nelegalitatea reglementării comunitare a cărei incompatibilitate cu dreptul OMC a fost constatată de OSL, pusă în evidență de instanța comunitară în cadrul unei acțiuni în despăgubiri, nu conduce în mod formal nici la anularea, nici la invalidarea acestei reglementări. Reglementarea menționată continuă, prin urmare, să facă parte integrantă din ordinea juridică și rămâne teoretic aplicabilă. Nu înseamnă însă că, din acest motiv, constatarea nelegalității efectuată de instanța comunitară nu ar avea autoritate de lucru judecat. Prin urmare, organele politice ale Comunității nu pot lăsa ca nelegalitatea menționată să se prelungească, fără a încălca principiul comunității de drept. Acestor organe le‑ar reveni obligația să elimine această nelegalitate, prin abrogarea sau retragerea reglementării în cauză. Ar deveni astfel imposibil, cum s‑a întâmplat în speță ca urmare a ultimelor modificări normative ale regimului comunitar al importurilor de banane, ca aceste organe să caute o soluție negociată care să le permită să echilibreze cât mai bine diferitele interese aflate în joc. Prin urmare, marja de manevră politică a acestor organe ar fi, incontestabil, pusă în discuție.
50. Pe de altă parte, admiterea unei răspunderi pentru culpă a Comunității ar oferi tuturor întreprinderilor afectate fie de însăși măsura comunitară incompatibilă cu normele OMC, fie de măsurile de retorsiune, posibilitatea de a obține, printr‑o acțiune în justiție, repararea integrală a prejudiciilor pe care le‑au suferit. Perspectiva unei asemenea sarcini financiare ar fi, de asemenea, de natură să constrângă organele politice ale Comunității să elimine măsura comunitară considerată incompatibilă cu normele OMC și, prin urmare, să restrângă libertatea de a acționa pe care le‑o acordă cadrul juridic al OMC.
51. Recurentele obiectează, în sfârșit, că admiterea posibilității de a invoca hotărârea OSL în scopul obținerii reparării prejudiciului suferit din cauza măsurilor de retorsiune adoptate ca urmare a neexecutării hotărârii menționate nu ar mai avea nicio incidență asupra libertății politice a organelor Comunității în măsura în care, în speță, cererea de despăgubire a fost prezentată după soluționarea litigiului comercial în cauza Fedon sau a fost, cel puțin, examinată ulterior în cauza Fiamm. Consacrarea principiului unei răspunderi a Comunității pentru comportament ilicit, în cazul în care aceasta nu s‑ar fi conformat unei hotărâri a OSL în termenul rezonabil acordat, ar constitui însă o sabie a lui Damocles care ar atârna pe viitor asupra libertății organelor politice ale Comunității în cadrul OMC.
52. Rezultă din considerațiile de mai sus că nu se poate decât confirma refuzul Tribunalului de a controla, în cadrul acțiunii în despăgubiri, în afara excepțiilor Fediol și Nakajima, legalitatea comportamentului instituțiilor pârâte din perspectiva normelor OMC a căror nerespectare de către Comunitate a fost constatată de OSL.
B – Răspunderea independentă de culpă a Comunității
53. Recurentele critică Tribunalul pentru faptul că a reținut o accepțiune greșită a prejudiciului anormal, care l‑a condus în mod eronat la negarea existenței acestui prejudiciu în prezentele cauze. În apărare, deși Consiliul, Comisia și Regatul Spaniei împărtășesc analiza Tribunalului cu privire la lipsa caracterului anormal al prejudiciului suferit de recurente și salută dispozitivul hotărârilor atacate, prin care s‑a respins orice răspundere independentă de culpă a Comunității, acestea reproșează Tribunalului de Primă Instanță faptul de a fi consacrat chiar principiul unei răspunderi pentru act licit, de a‑i fi recunoscut aplicabilitatea în cauzele în discuție, de a fi atașat acestei răspunderi condiții insuficient de restrictive și de a fi admis în mod eronat că unele dintre acestea, în special cea privind legătura de cauzalitate directă, sunt îndeplinite. De aceea, Consiliul, Comisia și Regatul Spaniei sugerează Curții să procedeze la o înlocuire a motivărilor hotărârilor atacate sau chiar, în ceea ce privește Consiliul și guvernul spaniol, care au format recursuri incidente în acest sens, să anuleze parțial hotărârile atacate. Vom evalua pertinența argumentației diferitelor părți prin examinarea succesivă a chestiunii de principiu a răspunderii independente de culpă a Comunității, a domeniului de aplicare al acestei răspunderi și, în sfârșit, a condițiilor de angajare a acestei răspunderi.
1. Principiul răspunderii independente de culpă a Comunității
54. Consiliul, Comisia și Regatul Spaniei contestă existența, afirmată de Tribunal fără o motivare suficientă, în opinia acestora, a principiului răspunderii Comunității în absența unui comportament ilicit al organelor acesteia ca principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre. Mai puțin de jumătate dintre statele membre ar fi consacrat un astfel de principiu în ordinile lor juridice, iar numărul acestora s‑ar limita chiar la două state atunci când actul generator al prejudiciului este un act legislativ. Este adevărat că Tribunalul, fără a se preocupa în mod excesiv de demonstrarea acestui fapt, s‑a limitat să întemeieze principiul răspunderii Comunității în absența comportamentului ilicit al organelor acesteia pe afirmația că „sistemele juridice naționale privind dreptul răspunderii extracontractuale permit particularilor, chiar dacă o fac într‑o măsură care variază, în domenii specifice și potrivit unor modalități diferite, să obțină în justiție despăgubirea anumitor prejudicii, chiar și în lipsa unei acțiuni ilicite a autorului prejudiciului”(58). Or, articolul 288 al doilea paragraf CE impune ca repararea de către Comunitate a prejudiciilor cauzate de instituțiile sale să se supună „principiilor generale comune ordinilor juridice ale statelor membre”.
55. Articolul 288 al doilea paragraf CE trebuie însă interpretat în sensul că nu permite asimilarea, în dreptul comunitar, a unei soluții în materie de răspundere extracontractuală a autorității publice decât în cazul în care această soluție este împărtășită de toate statele membre? Descoperirea unui „principiu general comun ordinilor juridice ale statelor membre” nu poate rezulta decât dintr‑o suprapunere aproape mecanică a sistemului juridic al fiecărui stat membru, astfel încât să nu fie păstrate decât elementele care se suprapun exact? Nu suntem de această părere. O astfel de logică matematică a celui mai mic numitor comun ar conduce la instituirea unui regim al răspunderii Comunității în care șansele victimelor unui prejudiciu imputabil instituțiilor de a obține repararea acestuia ar fi în mod considerabil reduse(59). Deși Curtea trebuie, desigur, să se inspire din dispozitivele definitorii ale sistemelor de drept intern, aceasta trebuie să se asigure în primul rând că reține o soluție adaptată necesităților și trăsăturilor specifice ale ordinii juridice comunitare. Altfel spus, Curtea are obligația să se inspire din tradițiile juridice ale statelor membre pentru a găsi răspunsul la problemele juridice similare care apar în dreptul comunitar, răspuns care trebuie în același timp să respecte tradițiile juridice ale statelor membre și să fie adaptat contextului propriu al ordinii juridice comunitare. În acest scop, poate fi preferată chiar și o soluție minoritară, în măsura în care răspunde cel mai bine cerințelor sistemului comunitar. Este suficient, pentru a ne convinge, să amintim exemplul „Vertrauensschutzprinzip”, consacrat în dreptul comunitar, deși era cunoscut numai în dreptul german. Prin urmare, faptul că numai sistemele juridice spaniol și francez prevăd o răspundere a autorităților publice ca urmare a unui act legislativ licit nu poate constitui un obstacol în calea recunoașterii acesteia în dreptul comunitar.
56. Este hotărâtor răspunsul la întrebarea dacă o astfel de soluție ar corespunde cel mai bine necesităților specifice ale ordinii juridice comunitare. Acest lucru nu înseamnă că principiul răspunderii autorităților publice ca urmare a unui act legislativ licit ar trebui consacrat în ordinea juridică comunitară în măsura în care apare ca fiind cea mai bună soluție juridică și, prin urmare, ar trebui adoptat ca atare în ordinea juridică comunitară. Consacrarea acestui principiu în dreptul comunitar nu poate fi decât rezultatul unei comparații a dispozitivelor reținute în această materie de diferitele sisteme juridice naționale, în vederea evidențierii soluției optime, adaptate la cerințele specifice ordinii juridice comunitare(60).
57. Or, aceasta pare să fie situația. Consacrarea unui principiu al răspunderii independente de culpă a Comunității ar permite, în interesul justiției, compensarea caracterului strict al condițiilor de angajare a răspunderii pentru culpă a Comunității, legat, în special, de cerința unei încălcări suficient de grave a unei norme de drept care protejează particularii(61), pentru a le oferi victimelor unui prejudiciu deosebit de grav suferit ca urmare a comportamentului instituțiilor comunitare posibilitatea de a obține repararea acestuia. Caracterul adecvat al unei astfel de soluții explică, fără îndoială, de ce Curtea nu a înlăturat niciodată posibilitatea de a o consacra(62). În plus, cu toate că această soluție juridică nu se întâlnește decât în anumite ordini juridice naționale, preocuparea pe care o exprimă și protecția intereselor juridice pe care o garantează sunt luate în considerare și în alte ordini juridice, chiar dacă, după cum vom vedea(63), prin mecanisme juridice diferite.
58. În contextul specific al situațiilor din prezenta cauză, soluția menționată pare a fi chiar mai adaptată. Într‑adevăr, în lipsa posibilității de a invoca normele OMC, justițiabilii care ar avea motive să se plângă de comportamentul instituțiilor Comunității contrar acordurilor OMC nu pot, astfel cum s‑a observat, să invoce nelegalitatea acestuia. Atât calea acțiunii în anulare, cât și cea a trimiterii preliminare având ca obiect aprecierea validității sau cea a acțiunii în despăgubiri întemeiată pe culpă sunt, în consecință, închise. În lipsa consacrării principiului răspunderii independente de culpă a Comunității, ar fi lipsiți de orice protecție jurisdicțională chiar și cei care ar suferi, ca urmare a acestei nelegalități, un prejudiciu deosebit de grav. În aceeași ordine de idei, este de observat că această consacrare de către Consiliul de Stat francez a răspunderii independente de culpă ca urmare a aplicării legilor este adesea prezentată ca o compensare a imposibilității instanței administrative franceze de a se erija, prin exercitarea unui control al constituționalității, în judecător al legii.
59. Pe de altă parte, admiterea unui principiu al răspunderii independente de culpă ar fi de asemenea utilă în ceea ce privește cerințele unei bune guvernări. Această răspundere ar constrânge puterea politică, atunci când aceasta ia în considerare menținerea unei reglementări comunitare, în pofida expirării termenului rezonabil acordat în vederea conformării cu o hotărâre a OSL prin care s‑a constatat incompatibilitatea acestei reglementări cu normele OMC, să evalueze mai atent costurile care ar putea rezulta de aici pentru cetățenii Uniunii și să pună în balanță aceste costuri cu avantajele de care ar beneficia sectorul sau sectoarele economice interesate prin menținerea reglementării comunitare. Acest lucru nu ar conduce la reducerea puterii discreționare a instituțiilor în cadrul OMC, ci la garantarea unei exercitări diligente a puterii discreționare menționate.
60. În sfârșit, recunoașterea unui principiu al răspunderii independente de culpă ar permite ordinii juridice comunitare să controleze repartizarea internă a consecințelor libertății de comportament a instituțiilor în cadrul OMC. Astfel, alegerea discreționară, prin adoptarea de măsuri de retorsiune, a categoriei de operatori economici care va suporta costurile libertății menționate nu ar mai reveni partenerilor comerciali, ci Comunitatea ar fi aceea care ar decide dacă acest cost trebuie să fie suportat numai de întreprinderile afectate de măsurile de retorsiune sau dacă trebuie repartizat la nivelul întregii societăți.
61. Pentru motivele arătate mai sus, considerăm, așadar, că aceste cauze oferă ocazia sau chiar impun jurisprudenței Curții depășirea unei etape suplimentare. Prin consacrarea unui principiu al răspunderii independente de culpă a Comunității, jurisprudența menționată ar trece din stadiul eventualității la cel al faptului realizat, de la etapa incertitudinilor la cea a soluțiilor(64).
62. Consacrarea unui principiu al răspunderii independente de culpă a Comunității ar putea fi inspirată din ideea egalității cetățenilor în fața obligațiilor publice, idee pe care dreptul administrativ francez a fondat răspunderea ca urmare a aplicării legilor. Acest raționament poate fi prezentat pe scurt astfel: întrucât se presupune că de pe urma oricărei activități publice beneficiază întreaga colectivitate, este normal ca obligațiile care rezultă din aceasta să fie suportate fără compensație de către cetățeni; dacă însă autoritățile publice cauzează, în interesul general, un prejudiciu deosebit de grav anumitor particulari, care suportă singuri acest prejudiciu, rezultă de aici o obligație care nu le revine în mod normal și care trebuie să dea naștere la despăgubiri, care sunt suportate de colectivitate prin intermediul impozitului pentru a restabili egalitatea.
63. Această idee nu este foarte îndepărtată de „Sonderopfertheorie” din dreptul german, potrivit căreia particularii care, ca urmare a unei intervenții publice licite, suportă un „sacrificiu special”, cu alte cuvinte un prejudiciu echivalent unei exproprieri, trebuie să obțină repararea acestuia. Astfel prezentată, răspunderea independentă de culpă a Comunității ar putea găsi de asemenea un temei în dreptul de proprietate, care, potrivit tradițiilor constituționale comune statelor membre, este protejat în ordinea juridică comunitară ca principiu general de drept. Această răspundere ar exprima ideea că nu poate exista o atingere echivalentă unei exproprieri care rezultă dintr‑o intervenție, chiar și licită, a competenței normative a Comunității fără despăgubire(65).
2. Domeniul de aplicare al răspunderii independente de culpă a Comunității
64. Cât despre domeniul de aplicare al unui astfel de principiu al răspunderii independente de culpă, Comisia reproșează Tribunalului, printre altele, faptul că, după ce a admis că acest principiu nu poate fi aplicat decât „în domenii specifice”(66), nu a considerat necesar să precizeze care sunt aceste domenii. Însă acest lucru nu era necesar pentru soluționarea cauzelor în discuție. Era suficient ca Tribunalul să se asigure că răspunderea independentă de culpă este aplicabilă în cauzele menționate, astfel cum a admis, în mod implicit, verificând dacă au fost îndeplinite condițiile de aplicare. Însă atât Comisia, cât și Consiliul reproșează Tribunalului acest lucru. Prin urmare, trebuie făcute în această privință, următoarele observații.
65. În primul rând, contrar prezentării pe care tind să o facă atât Comisia, cât și Consiliul, Tribunalul, în mod întemeiat, în opinia noastră, nu a consacrat în hotărârile atacate un principiu al răspunderii pentru act licit. Este vorba, în sens mai larg, de o răspundere obiectivă, chiar în absența vreunei culpe. Altfel spus, răspunderea survine independent de cerința ca la originea prejudiciului să se afle un fapt ilicit, a cărui existență ar trebui demonstrată de reclamant. Această răspundere poate acoperi chiar și ipoteza unor acte ilegale, dar care nu ar constitui o încălcare suficient de gravă.
66. În al doilea rând, spre deosebire de Consiliu, nu vedem niciun motiv pentru care acest regim al răspunderii obiective nu s‑ar putea aplica și ipotezelor de omisiune normativă. Paralela pe care Consiliul o stabilește cu abținerea de a acționa vizată la articolul 232 CE este lipsită de relevanță în cazul răspunderii independente de culpă. În orice caz, nu lipsa unei acțiuni normative este în discuție în prezentele cauze. Atât Consiliul, cât și Comisia au luat, în termenul rezonabil acordat, mai multe inițiative (adaptarea regimului comunitar al importurilor de banane, negocieri) subliniate, de altfel, chiar de Consiliu în memoriul său, însă aceste inițiative s‑au dovedit improprii pentru a asigura o executare corectă a deciziei OSL.
67. În al treilea rând, nu există niciun motiv valabil pentru a limita, după cum susține Comisia, răspunderea independentă de culpă a Comunității numai la ipotezele în care la originea prejudiciului se află alte acte decât cele legislative. Articolul 288 al doilea paragraf CE impune Comunității obligația de a repara „prejudiciile cauzate de instituțiile sale”, fără a distinge între natura administrativă sau legislativă a activității acestora. În plus, poate fi cauzat un prejudiciu deosebit de grav anumitor operatori, în interes general, atât de către puterea legislativă, cât și de către cea executivă. De altfel, în speță, adaptarea considerată insuficientă a regimului comunitar al importurilor de banane a fost realizată atât printr‑un regulament de bază al Consiliului, cât și printr‑un regulament de executare al Comisiei. În sfârșit și pe plan secundar, considerăm că o asemenea limitare nu este potrivită, având în vedere distincția insuficientă dintre actele legislative și actele administrative în stadiul actual al dreptului comunitar. În concluzie, numai un prejudiciu cauzat de aplicarea unei dispoziții a dreptului originar nu ar putea să dea dreptul la despăgubire(67).
68. În ultimul rând, în contextul specific cauzelor în discuție privind respectarea acordurilor OMC, numai cetățenii Uniunii ar putea invoca acest regim al răspunderii independente de culpă pentru a solicita repararea unui prejudiciu deosebit de grav care le‑ar fi fost cauzat, în interesul general, de instituțiile comunitare. Într‑adevăr, nu s‑ar putea cere autorităților politice, și acestea nici nu ar putea, în scopul exercitării libertății lor de comportament în cadrul OMC, să evalueze și costurile pentru operatorii din state terțe ale alegerilor făcute. În contextul competențelor comunitare exercitate de instituții în domeniul politicii comerciale externe, ideea inegalității în fața obligațiilor publice nu poate fi concepută, prin urmare, decât între cetățenii Uniunii. Prin urmare, nu se poate susține în mod valid, asemenea Consiliului, că admiterea, în contextul aplicării dreptului OMC, a unei răspunderi independente de culpă ar încălca principiul reciprocității, în măsura în care principalii parteneri comerciali ai Comunității nu recunosc o astfel de răspundere.
69. Astfel formulată, întemeiată și delimitată, funcția principiului răspunderii independente de culpă a Comunității reiese în mod clar. Nu este în niciun caz vorba despre a constrânge instituțiile comunitare să se conformeze normelor OMC prin restrângerea libertății politice a acestora, ci doar despre garantarea faptului că acele costuri care rezultă din alegerile politice făcute nu afectează egalitatea cetățenilor Uniunii în fața obligațiilor publice.
70. Rezervele de principiu ale Consiliului și ale Comisiei împotriva consacrării unui principiu al răspunderii independente de culpă a Comunității sunt de înțeles. Nu ar trebui ca, prin instituirea unui mecanism de răspundere prea extins, să planeze asupra exercitării activității legislative și administrative o amenințare care ar putea inhiba însăși exercitarea acestei activități. Însă, oricât de legitimă ar fi, această preocupare nu poate împiedica recunoașterea unui principiu al răspunderii independente de culpă a Comunității. Luarea în considerare a acestei răspunderi, precum și punerea în balanță a acesteia cu preocuparea unei repartizări echilibrate a obligațiilor publice trebuie să se reflecte în domeniul de aplicare conferit acestei răspunderi și în condițiile necesare pentru existența acesteia.
3. Condițiile răspunderii independente de culpă a Comunității
71. Consiliul și Comisia contestă, mai întâi, temeinicia aprecierilor Tribunalului cu privire la îndeplinirea condițiilor inerente oricărui mecanism de răspundere, care nu sunt, prin urmare, specifice răspunderii independente de culpă. Acestea susțin că noțiunea de prejudiciu real și cert și regulile privind sarcina probei nu au fost respectate. Însă Tribunalul a constatat, în mod întemeiat, că pârâtele nu au contestat caracterul real al prejudiciului comercial suferit de reclamante ca urmare a scumpirii produselor lor cauzate de suprataxa vamală, ci le‑au reproșat reclamantelor doar faptul că nu au reușit să compenseze acest lucru prin măsuri adecvate. Și pentru a considera stabilit caracterul real al prejudiciului, Tribunalul s‑a întemeiat pe statisticile prezentate de Comisie, care arată o scădere a volumului total al importurilor de acumulatori și de tocuri pentru ochelari în Statele Unite, în perioada aplicării suprataxei menționate(68).
72. Pârâtele critică de asemenea Tribunalul mai serios pentru faptul că nu a luat în considerare cerința potrivit căreia prejudiciul trebuie să decurgă într‑un mod suficient de direct din comportamentul instituției vizate(69). Într‑adevăr, nu ar exista nicio legătură automată între neexecutarea de către Comunitate a hotărârii pronunțate de OSL împotriva sa și instituirea suprataxei vamale, întrucât conduita discreționară a autorităților americane anulează legătura de la cauză la efect dintre comportamentul instituțiilor comunitare și prejudiciul pretins. Pe de o parte, autoritățile americane au refuzat compensațiile oferite de Comunitate în temeiul articolului 22 alineatele (1) și (2) din ÎSL. Pe de altă parte, acestea au ales în mod liber să solicite OSL autorizația de a adopta măsuri de retorsiune, să utilizeze autorizația obținută și, în acest scop, au stabilit în mod discreționar lista produselor afectate și valoarea taxelor. Este adevărat că Statele Unite nu erau nicidecum obligate să reacționeze astfel la neexecutarea de către Comunitate a hotărârii OSL în termenul rezonabil acordat. Nu este mai puțin adevărat că reacția autorităților americane constituie una dintre opțiunile prevăzute de ÎSL în cazul neexecutării unei hotărâri sau a unei recomandări a OSL și era, prin urmare, previzibilă. Astfel cum Tribunalul a arătat în mod pertinent, „întrucât retragerea concesiilor acordate Comunității a luat forma unei suprataxe vamale la import, aceasta trebuie privită ca o consecință care decurge în mod obiectiv, în conformitate cu modul de desfășurare normală și previzibilă a sistemului OMC de soluționare a litigiilor acceptat de Comunitate, din menținerea în vigoare de către instituțiile pârâte a unui regim al importurilor de banane incompatibil cu acordurile OMC”(70). Prin urmare, departe de a întrerupe lanțul cauzalității dintre comportamentul Comunității și prejudiciul pretins, inițiativele autorităților americane apar mai degrabă ca fiind verigi ale lanțului menționat. Tribunalul a considerat, prin urmare, în mod întemeiat că acest comportament al Comunității reprezintă „cauza determinantă”(71) a prejudiciului suferit de reclamante.
73. Vom examina, în continuare, condițiile specifice regimului răspunderii independente de culpă. Potrivit recurentelor, Tribunalul ar fi reținut și ar fi aplicat o noțiune eronată a prejudiciului anormal. Dimpotrivă, pârâtele, acceptând noțiunea de prejudiciu anormal elaborată de Tribunal, consideră insuficiente condițiile de angajare a răspunderii independente de culpă enunțate de acesta și solicită, așadar, Curții să completeze motivarea hotărârilor atacate prin adăugarea unei cerințe suplimentare legate de lipsa unui interes general urmărit prin comportamentul instituțiilor care a generat prejudiciul.
74. Aprecierea temeiniciei acestor diferite susțineri necesită precizarea condițiilor de care trebuie să depindă răspunderea independentă de culpă a Comunității. Considerăm că aceste condiții sunt dictate de înseși fundamentele acestui regim de răspundere. Astfel cum am încercat să evidențiem, principiul răspunderii independente de culpă se poate întemeia atât pe ideea inegalității cetățenilor în fața obligațiilor publice, cât și pe protecția datorată dreptului fundamental de proprietate. Prin urmare, răspunderea independentă de culpă dă dreptul la despăgubiri numai pentru prejudiciile care prezintă în același timp un caracter anormal și special.
75. Tot astfel cum beneficiază de avantajele care decurg de aici, toți particularii trebuie, așadar, să suporte, fără a primi o compensație, inconvenientele obișnuite care rezultă din organizarea vieții în cadrul societății și din intervenția în acest sens a autorităților publice. Este vorba, într‑un fel, despre obligații publice care trebuie interpretate în sensul că le revin în mod normal persoanelor interesate. Deși aceste obligații nu incumbă în mod uniform tuturor cetățenilor, instanța nu este în măsură să restabilească o egalitate perfectă. Acest lucru ar însemna să i se atribuie instanței o sarcină excesivă și nepotrivită. Chiar dacă sunt asimetrice, obligațiile publice trebuie, așadar, interpretate, în principiu, în sensul că le revin în mod normal particularilor și că, prin urmare, nu dau dreptul la despăgubiri. Situația este însă diferită atunci când intervenția publică produce un prejudiciu anormal și special.
76. Un prejudiciu trebuie calificat ca fiind anormal atunci când apare astfel ca urmare atât a condițiilor în care survine, cât și a caracteristicilor sale esențiale. Prejudiciul anormal este acela care, în primul rând, depășește limitele riscurilor economice inerente activităților din sectorul respectiv, altfel spus care decurge din realizarea unui risc pe care victima nu putea să îl prevadă în mod rezonabil, împotriva căruia nu se putea asigura. Însă acest lucru nu este suficient. Este necesar de asemenea ca prejudiciul să aibă un caracter grav. În caz contrar, obligația nu poate fi considerată anormală, iar prejudiciul nu s‑ar putea asemăna cu o expropriere, pe care protecția datorată dreptului de proprietate nu ar putea să o lase fără despăgubire. Acest lucru nu înseamnă că prejudiciul trebuie să echivaleze cu o privare totală și definitivă de proprietate. Prejudiciul trebuie să aducă însă o atingere suficient de gravă atributelor dreptului de proprietate (usus, fructus și abusus). Trebuie să insistăm din nou asupra faptului că nu este important dacă, atunci când ne situăm în perspectiva unei răspunderi care nu se întemeiază pe culpă, atingerea adusă dreptului de proprietate este legală sau ilegală.
77. În schimb, în cadrul unui regim al răspunderii întemeiat pe egalitatea în fața obligațiilor publice, chiar dacă prejudiciul poate fi calificat ca fiind anormal în sensul celor definite mai sus, acesta nu dă dreptul la despăgubire dacă nu prezintă și un caracter special. Altfel stau lucrurile numai dacă prejudiciul nu afectează decât un număr mic de persoane sau, mai exact, dacă afectează doar o categorie specifică de operatori economici în mod disproporționat față de alți operatori. Într‑adevăr, numai în această ipoteză ar fi vorba despre o inegalitate în fața obligațiilor publice.
78. Astfel formulate și definite, condițiile privind anormalitatea și caracterul special al prejudiciului sunt suficient de restrictive încât, contrar susținerilor Comisiei, aplicabilitatea acestui regim al răspunderii independente de culpă în cauzele în discuție să nu afecteze libertatea politică a instituțiilor în cadrul OMC, care a determinat Curtea să se pronunțe în sensul principiului imposibilității de a invoca normele OMC. În orice caz, numărul victimelor care sunt în măsură să invoce un prejudiciu care să îndeplinească aceste cerințe va fi întotdeauna foarte limitat, astfel încât povara unei eventuale despăgubiri asupra bugetului Uniunii nu va fi niciodată de natură să constrângă comportamentul organelor politice comunitare în cadrul OMC.
79. Ar trebui ca angajarea răspunderii independente de culpă a Comunității să depindă de îndeplinirea unei condiții suplimentare legate de lipsa unui interes economic general care ar fi fost urmărit de actul sau de comportamentul aflat la originea prejudiciului? Este ceea ce solicită atât Consiliul, cât și Comisia, care reproșează Tribunalului că nu a procedat astfel în hotărârile atacate. Consiliul și Comisia se pot întemeia, în acest sens, pe anumite hotărâri ale instanței comunitare care, îndepărtându‑se de linia generală a jurisprudenței, au adăugat această cerință(72). Altfel spus, dacă actul sau comportamentul generator al prejudiciului a fost adoptat în interesul întregii colectivități și nu pentru a favoriza anumite interese, orice reparare ar fi exclusă. În opinia noastră, nu este necesar să se rețină această condiție suplimentară, impusă de o orientare minoritară a jurisprudenței. Nu considerăm că această condiție este oportună, întrucât egalitatea în fața obligațiilor publice și protecția datorată dreptului de proprietate impun ca operatorii care au suferit un prejudiciu anormal și special să primească o despăgubire, chiar dacă măsura generatoare a prejudiciului menționat se justifică printr‑un interes economic general. De asemenea, nu considerăm că această condiție ar fi necesară, întrucât condițiile privind anormalitatea și caracterul special al prejudiciului sunt suficient de restrictive, astfel încât teama de o eventuală răspundere să nu afecteze libertatea de acțiune politică în urmărirea interesului economic general.
80. Condițiile astfel precizate mai sus sunt cele pe care jurisprudența majoritară, fără a consacra la acel moment răspunderea independentă de culpă a Comunității, le‑a formulat și definit ca trebuind, în orice caz, să fie îndeplinite. Curtea a condiționat astfel, în mod expres, răspunderea independentă de culpă a Comunității de producerea unui prejudiciu anormal și special(73). Curtea a respins de asemenea existența unei răspunderi independente de culpă, deoarece prejudiciul pretins nu reprezenta decât rezultatul riscului comercial normal la care se expunea operatorul economic în sectorul respectiv(74) sau deoarece prejudiciul pretins nu depășea „limitele riscurilor economice inerente activităților în sectorul respectiv”(75). Tot astfel, Tribunalul, în hotărârile atacate, a condiționat răspunderea independentă de culpă a Comunității de cerința unui prejudiciu anormal și special, pe care l‑a definit în modul următor: „un prejudiciu este, pe de o parte, anormal atunci când depășește limitele riscurilor economice inerente activităților în sectorul respectiv și, pe de altă parte, special atunci când afectează o categorie specifică de operatori economici în mod disproporționat față de alți operatori”(76). Pronunțându‑se astfel, Tribunalul s‑a situat în limitele jurisprudenței constante pe care a dezvoltat‑o(77).
81. Însă FIAMM și FEDON nu contestă nici cerința anormalității și a caracterului special al prejudiciului, nici definiția dată acestora de hotărârile atacate. Recurentele invocă semnificația eronată din punct de vedere juridic a definiției prejudiciului anormal reținute și aplicate de Tribunal. Într‑adevăr, Tribunalul s‑a pronunțat în sensul că prejudiciul suferit de recurente nu a depășit limitele riscurilor economice inerente activității lor de export, în măsura în care eventualitatea măsurilor de retorsiune, fiind prevăzută de ÎSL, nu poate fi privită ca fiind străină de riscurile normale ale comerțului internațional în stadiul actual al organizării acestuia, astfel încât consecințele cauzatoare de prejudicii care ar putea rezulta de aici trebuie suportate în mod obligatoriu de orice operator care decide să își comercializeze produsele pe piața unuia dintre membrii OMC. Altfel spus, deoarece sunt prevăzute din punct de vedere juridic în instrumentul care reglementează comerțul internațional, măsurile de retorsiune sunt în mod necesar previzibile pentru orice întreprindere exportatoare. Acesta este un risc inerent activității de export.
82. Pronunțându‑se astfel, Tribunalul nu a ținut seama, astfel cum susțin în mod întemeiat recurentele, de faptul că anormalitatea prejudiciului este apreciată în raport cu riscurile economice inerente activităților în sectorul respectiv, și anume de faptul că prejudiciul prezintă un caracter anormal(78) în măsura în care nu reprezintă realizarea unui risc inerent activităților în sectorul respectiv. Aceasta este situația în lipsa oricărei legături între actul sau comportamentul care a generat prejudiciul și sectorul economic căruia îi aparține activitatea întreprinderilor victime ale prejudiciului menționat. Într‑adevăr, în lipsa unei asemenea legături, prejudiciul nu poate fi considerat ca fiind realizarea unui risc comercial normal, împotriva căruia un operator diligent ar fi putut și ar fi trebuit să se asigure. Acesta este sensul în care este orientată jurisprudența. Astfel, au fost considerate normale: prejudiciul suferit de o companie de transport maritim ca urmare a modificării regimului tranzitoriu de scutire fiscală a produselor supuse accizelor și vândute pe nave în cursul traversărilor între statele membre(79); prejudiciul suferit de către un producător de alimente de bază pentru purcei și păsări fabricate din lactoser, ca urmare a intrării în vigoare a anumitor regulamente comunitare privind vânzarea laptelui praf destinat alimentației porcilor și păsărilor(80).
83. Or, în speță, nu există nicio legătură între adoptarea și menținerea reglementării privind regimul comunitar al importurilor de banane și prejudiciul suferit de exportatorii comunitari de tocuri pentru ochelari și de acumulatori industriali ca urmare a măsurilor de retorsiune. Prin urmare, acest prejudiciu nu poate fi considerat normal pentru acești operatori, în măsura în care, în temeiul articolului 22 alineatul (3) din ÎSL, măsurile de retorsiune trebuie să vizeze în mod prioritar chiar sectorul în care s‑a constatat o încălcare a dreptului OMC. Pentru acest motiv, hotărârile atacate trebuie anulate ca fiind afectate de o eroare de drept. Revine Tribunalului, după ce va solicita recurentelor informațiile necesare, sarcina de a aprecia dacă prejudiciul invocat prezintă de asemenea un caracter anormal în măsura în care ar constitui o atingere suficient de gravă adusă atributelor dreptului de proprietate și de a se pronunța cu privire la caracterul special al prejudiciului menționat.
C – Durata excesivă a procedurii
84. Recurentele solicită, în sfârșit, acordarea unei despăgubiri echitabile având în vedere durata excesivă a procedurii în primă instanță. Cererea formulată de FEDON va putea fi respinsă cu ușurință, în temeiul articolului 112 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții, pentru inadmisibilitate, întrucât este lipsită de orice motivare.
85. Rămâne cererea formulată de FIAMM care, arătând că Tribunalului i‑au fost necesari aproape cinci ani și nouă luni pentru a pronunța o hotărâre, susține că i‑a fost încălcat dreptul de a fi judecată într‑un termen rezonabil, componentă a dreptului la un proces echitabil consacrat prin articolul 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului și garantat în ordinea juridică comunitară ca principiu general de drept. Recurenta se întemeiază în acest sens pe Hotărârea Baustahlgewebe(81), în care Curtea a admis aplicabilitatea dreptului menționat în cazul procedurilor în fața Tribunalului și a acceptat, în consecință, să se pronunțe în recurs asupra unui motiv privind încălcarea normelor de procedură în fața Tribunalului, referitor la durata pretins excesivă a acesteia. FIAMM apreciază că durata judecății este excesivă, având în vedere claritatea faptelor, împrejurarea că niciuna dintre părți nu a avut un comportament care să contribuie la prelungirea procedurii și faptul că Tribunalul nu s‑a confruntat cu situații excepționale. Din această încălcare a normelor de procedură ar fi rezultat o atingere adusă intereselor recurentei în măsura în care, în urma împrumuturilor contractate pentru a achita suprataxa vamală, aceasta ar înregistra în prezent datorii mari și ar fi constrânsă să negocieze cesiunea majorității capitalului către un fond de investiții în schimbul preluării datoriei contractate la bănci.
86. În apărare, Comisia pledează în primul rând, și în acest caz, pentru inadmisibilitatea acestui motiv și, în acest sens, susține, printre altele, că pretinsa încălcare a normelor de procedură nu ar fi avut nicio incidență asupra soluției litigiului. Însă articolul 58 din Statutul Curții nu impune ca încălcarea normelor de procedură în fața Tribunalului să aibă un astfel de efect pentru a putea fi invocată, ci numai ca această încălcare să fi adus „atingere intereselor reclamantului”. Or, aceasta pare să fie situația, întrucât durata procedurii judiciare a contribuit la creșterea datoriei recurentei. Și deși, în ceea ce privește încălcarea normelor de procedură întemeiată pe durata excesivă a judecării cauzei de către Tribunal, condiția unei atingeri aduse intereselor reclamantului a fost uneori interpretată în sensul că se impunea ca încălcarea menționată să fi avut o incidență asupra soluției litigiului, acest lucru s‑a întâmplat, în orice caz, doar în măsura în care motivul întemeiat pe încălcarea menționată a fost invocat în susținerea concluziilor în sensul anulării hotărârii Tribunalului(82). Or, în speță, acest motiv nu a fost invocat decât în scopul obținerii unei despăgubiri echitabile.
87. În schimb, concluziile în sensul obținerii unei despăgubiri echitabile trebuie analizate ca reprezentând solicitarea reparării prejudiciului cauzat de durata excesivă a procedurii în fața Tribunalului. De altfel, cererea recurentei în cauza Baustahlgewebe, prin care aceasta urmărea reducerea cuantumului amenzii aplicate de Comisie și confirmate de Tribunal, cerere întemeiată pe durata excesivă a judecării cauzei de către Tribunal, se analizează de asemenea ca o cerere de despăgubire(83). Deși, „pentru motive de economie a procedurii și în scopul de a remedia imediat și efectiv o astfel de încălcare a normelor de procedură”(84), Curtea a admis totuși pretențiile recurentei și a acceptat să deducă din sancțiune valoarea despăgubirii, este suficient să se constate că o astfel de logică a compensării nu este posibilă în speță.
88. Concluziile în sensul obținerii unei despăgubiri echitabile trebuiau, așadar, să fie prezentate Curții de Justiție(85) în cadrul unei acțiuni în răspundere extracontractuală întemeiate pe articolele 235 CE și 288 CE, care trebuie îndreptată împotriva instituției sau a instituțiilor al căror comportament se află la originea prejudiciului. Într‑adevăr, astfel cum a declarat Curtea, „este în interesul unei bune administrări a justiției ca, în cazul în care este angajată răspunderea Comunității ca urmare a faptei uneia dintre instituțiile sale, Comunitatea să fie reprezentată în fața Curții de către instituția sau instituțiile cărora li se impută faptul generator al prejudiciului”(86). Or, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, pârâte în prezenta procedură sunt Consiliul și Comisia, în timp ce durata excesivă a procedurii invocată în cauză este imputabilă Tribunalului, care face parte din instituția Curții de Justiție. Atât ratione materiae, cât și ratione personae, cererea privind acordarea unei despăgubiri echitabile trebuie, prin urmare, să fie declarată inadmisibilă.
III – Concluzie
89. Având în vedere ansamblul motivelor prezentate mai sus, sugerăm Curții:
– să anuleze Hotărârile Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 14 decembrie 2005, FIAMM și FIAMM Technologies/Consiliul și Comisia (T‑69/01) și Fedon & Figli și alții/Consiliul și Comisia (T‑135/01) ca fiind afectate de o eroare de drept care constă în interpretarea eronată a noțiunii de prejudiciu anormal și să trimită cauzele spre rejudecare Tribunalului și
– să declare inadmisibile concluziile prezentate de Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) și de Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies Inc. (FIAMM Technologies), precum și de Giorgio Fedon & Figli SpA și de Fedon America Inc. prin care se urmărește obținerea unei despăgubiri echitabile.