SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)

z dne 20. maja 2020(*)

„Ničnostna tožba – Energija – Notranji trg z zemeljskim plinom – Direktiva (EU) 2019/692 – Uporaba Direktive 2009/73/ES za plinovode v tretje države ali iz njih – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost – Predložitev nezakonito pridobljenih dokumentov“

V zadevi T‑526/19,

Nord Stream 2 AG s sedežem v Zugu (Švica), ki jo zastopajo L. Van den Hende, J. Penz-Evren, odvetnika, in M. Schonberg, solicitor-advocate,

tožeča stranka,

proti

Evropskemu parlamentu, ki ga zastopajo L. Visaggio, J. Etienne in I. McDowell, agenti,

in

Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo A. Lo Monaco, S. Boelaert in K. Pavlaki, agentke,

toženi stranki,

zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Direktive (EU) 2019/692 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o spremembi Direktive 2009/73/ES o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (UL 2019, L 117, str. 1),

SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),

v sestavi J. Svenningsen (poročevalec), predsednik, R. Barents in C. Mac Eochaidh, sodnika,

sodni tajnik: E. Coulon,

sprejema naslednji

Sklep

 Dejansko stanje

1        Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 230) je bila razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 (UL 2009, L 211, str. 94).

2        Namen Direktive 2009/73 je določiti skupna pravila za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina, da bi se omogočil dostop do trga ter spodbujali enaki in nediskriminatorni pogoji. V zvezi s tem ta direktiva med drugim določa obveznost ločevanja prenosnih sistemov in operaterjev prenosnih sistemov ter uvedbo sistema nediskriminatornega dostopa tretjih strank do prenosnih in distribucijskih sistemov za plin, in to na podlagi objavljenih tarif.

3        V skladu s členom 36 Direktive 2009/73 se nova plinska infrastruktura večjega obsega, to je povezovalni plinovodi, obrati za utekočinjeni zemeljski plin in skladišča, lahko za določeno obdobje na zahtevo in pod nekaterimi pogoji izvzame iz nekaterih obveznosti, določenih v tej direktivi. Za upravičenost do tega odstopanja je treba med drugim dokazati, da se bo z investicijo povečala konkurenca pri oskrbi s plinom in zanesljivost oskrbe ter da raven tveganja, povezana z investicijo, dopušča izvedbo investicije samo v primeru odobritve odstopanja.

4        Tožeča stranka, Nord Stream 2 AG, je družba švicarskega prava, katere edini delničar je ruska javna delniška družba Gazprom. Odgovorna je za načrtovanje, gradnjo in izkoriščanje plinovoda „Severni tok 2“, katerega 50 % financiranja od 9,5 milijarde EUR so zagotovile družbe ENGIE SA (Francija), OMV AG (Avstrija), Royal Dutch Shell plc (Nizozemska in Združeno kraljestvo), Uniper SE (Nemčija) in Wintershall Dea GmbH (Nemčija). Tako kot plinovod „Severni tok“ (zdaj običajno imenovan „Severni tok 1“), ki je sestavljen iz sistema dveh plinovodov, katerih gradnja se je končala leta 2012 in katerih izkoriščanje je bilo predvideno za 50-letno obdobje, bo tudi plinovod „Severni tok 2“, prav tako sestavljen iz dveh prenosnih plinovodov, zagotavljal prenos plina med Vyborgom (Rusija) in Lubminom (Nemčija) v bližini Greifswalda (Nemčija), s čimer se bo skupna prenosna zmogljivost obeh plinovodov „Severni tok 1“ in „Severni tok 2“ povečala na 55 milijard kubičnih metrov na leto. Ko je plin, odpremljen po „Severnem toku 1“, na nemškem ozemlju, se prenese v kopenska plinovoda NEL in OPAL, za katera pod nadzorom nemškega regulativnega organa veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, medtem ko se plin, odpremljen po „Severnem toku 2“, prenaša po kopenskem plinovodu ENEL in novozgrajenem kopenskem plinovodu EUGAL, ki sta v Nemčiji prav tako zakonsko urejena z Direktivo 2009/73.

5        Januarja 2017 so se začela dela za betonsko prekritje cevi, namenjenih plinovodu „Severni tok 2“, katerega dokončna predaja naj bi bila septembra 2018.

6        Evropski parlament in Svet Evropske unije sta na podlagi predloga Evropske komisije COM(2017) 660 final z dne 8. novembra 2017 (v nadaljevanju: predlog direktive) 17. aprila 2019 sprejela Direktivo (EU) 2019/692 o spremembi Direktive 2009/73/ES o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (UL 2019, L 117, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana direktiva), ki je začela veljati dvajseti dan po objavi, to je 23. maja 2019. Na ta datum je bilo po navedbah tožeče stranke končanih 95 % del za betonsko prekritje cevi plinovoda „Severni tok 2“, medtem ko je bilo 610 km oziroma 432 km obeh cevi plinovoda položenih na dno teritorialnega morja in/ali izključne ekonomske cone (IEC) Nemčije, Finske, Rusije in Švedske. Vendar je na datum vložitve te tožbe tožeča stranka morala še pridobiti dovoljenje danskih organov v zvezi s traso obeh cevi „Severnega toka 2“. To dovoljenje naj bi bilo izdano 30. oktobra 2019.

7        V skladu z uvodno izjavo 3 izpodbijane direktive je njen namen odpraviti ovire za dokončno oblikovanje notranjega trga z zemeljskim plinom zaradi dosedanje neuporabe tržnih pravil Evropske unije za prenosne plinovode v tretje države in iz njih.

8        V zvezi s tem člen 2, točka 17, Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo, določa, da pojem „povezovalni plinovod“ zajema ne le „[vsak] prenosni plinovod, ki prečka ali povezuje meje med državami članicami zaradi povezave nacionalnih prenosnih sistemov teh držav članic“, ampak odslej tudi „[vsak] prenosni plinovod med državo članico in tretjo državo do ozemlja držav članic ali teritorialnega morja te države članice“.

9        Vendar se v skladu s členom 49a(1) Direktive 2009/73, kakor je bil dodan z izpodbijano direktivo, „[v] zvezi s prenosnimi plinovodi med državo članico in tretjo državo, ki so bili dokončani pred 23. majem 2019, […] država članica, v kateri je prva povezovalna točka takšnega prenosnega plinovoda z omrežjem [te] države članice, lahko odloči za odstopanje od [nekaterih določb Direktive 2009/73] za dele takšnih plinovodov, ki se nahajajo na njenem ozemlju ali v teritorialnem morju, iz objektivnih razlogov, kot je omogočanje vračila naložbe, ali iz razlogov v zvezi z zanesljivostjo oskrbe, pod pogojem, da odstopanje ne bi škodilo konkurenci na notranjem trgu z zemeljskim plinom ali njegovemu učinkovitemu delovanju ali zanesljivosti oskrbe v Uniji“. Navedeni člen 49a(1) določa še, da so na eni strani taka odstopanja „na podlagi objektivne utemeljitve, časovno omejen[a] na obdobje do 20 let, ki se lahko podaljša, če je to utemeljeno, in zanj[e] lahko veljajo pogoji, ki prispevajo k doseganju zgornjih pogojev“, ter da se na drugi strani „[t]akšna odstopanja […] ne uporabljajo za prenosne plinovode med državo članico in tretjo državo, ki mora prenesti [spremenjeno Direktivo 2009/73] v svoj pravni red […] na podlagi sporazuma, sklenjenega z Unijo“.

10      Poleg tega je bil z izpodbijano direktivo spremenjen člen 36 Direktive 2009/73, tako da odstavek 1(e) tega člena določa, da odstopanje, odobreno na podlagi te določbe za obstoječe nove infrastrukture, ne sme ovirati med drugim „zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom v Uniji“.

11      Glede prenosa sprememb, ki so bile z izpodbijano direktivo vstavljene v Direktivo 2009/73, člen 2 izpodbijane direktive določa, da bodo razen tistih držav članic, ki nimajo geografskih meja s tretjimi državami in prenosnih plinovodov s tretjimi državami, ter Cipra in Malte zaradi njune geografske lege „[d]ržave članice uveljavi[le] zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 24. februarja 2020, brez poseganja v morebitna odstopanja na podlagi člena 49a Direktive 2009/73/ES“.

 Postopek in predlogi strank

12      Tožeča stranka je 26. julija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo, s katero Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        izpodbijano direktivo v celoti razglasi za nično;

–        Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.

13      Tožeča stranka je z ločeno vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča prav tako vložena 26. julija 2019, predlagala, naj se ta zadeva obravnava prednostno na podlagi člena 67(2) Poslovnika Splošnega sodišča, ta predlog pa je bil začasno zavrnjen z odločbo Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 5. avgusta 2019.

14      Tožeča stranka je z dopisom z dne 4. septembra 2019 na podlagi člena 66 Poslovnika Splošnemu sodišču predlagala, naj se nekateri podatki v tožbi štejejo za zaupne v razmerju do javnosti.

15      Na podlagi člena 143 Poslovnika so 2. oktobra 2019 Republika Poljska, 15. oktobra 2019 Komisija, 30. oktobra 2019 Republika Litva in Republika Estonija ter 6. novembra 2019 Republika Latvija v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile predloge za intervencijo v podporo Parlamentu in Svetu.

16      Parlament je z ločeno vlogo 10. oktobra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 130(1) Poslovnika vložil ugovor nedopustnosti, s katerim Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        primarno:

–        tožbo zavrže kot nedopustno;

–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov;

–        podredno, če bi Splošno sodišče zavrnilo ugovor nedopustnosti ali odločilo, da odločanje o ugovoru nedopustnosti pridrži za končno odločbo, Parlamentu in Svetu določi nove roke za vložitev njunih odgovorov na tožbo.

17      Svet je z ločeno vlogo 11. oktobra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 130(2) Poslovnika (v nadaljevanju: predlog za odločitev o procesnem vprašanju) Splošnemu sodišču predlagal, naj:

–        odredi, da nekateri dokumenti (v nadaljevanju: sporni dokumenti) niso del sodnega spisa ali da se tisti dokumenti, ki jih je predložila tožeča stranka, izločijo iz navedenega spisa, v tem primeru [zaupno](1) (v nadaljevanju: prvi sporni dokument), [zaupno] (v nadaljevanju: drugi sporni dokument) in [zaupno] (v nadaljevanju: tretji sporni dokument);

–        ne upošteva odlomkov tožbe in prilog k tožbi, ki se sklicujejo na te dokumente Sveta s stopnjo tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“, opisujejo njihovo vsebino ali se opirajo nanje.

18      Svet je v okviru predloga za odločitev o procesnem vprašanju navedel, da je prejel več prošenj za dostop do dokumentov, s katerimi razpolaga, na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331). Te prošnje so se nanašale na dokumente v zvezi s pogajanji za sklenitev sporazuma med Unijo in tretjo državo, v tem primeru [zaupno], in na zakonodajni postopek za sprejetje izpodbijane direktive. Glede tega je pojasnil, da na datum vložitve predloga za odločitev o procesnem vprašanju ni zagotovil dostopa do nobenega od navedenih dokumentov in da na datum vložitve te tožbe ni bilo pri Splošnem sodišču na podlagi člena 263 PDEU vloženo nobeno pravno sredstvo v zvezi z zavrnitvami teh prošenj za dostop do dokumentov. Poleg tega je predlogu za odločitev o procesnem vprašanju priložil dokumente, ki jih je 11. oktobra 2019 sestavil v okviru navedenih prošenj.

19      Svet je z ločeno vlogo 14. oktobra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 130(1) Poslovnika vložil ugovor nedopustnosti, s katerim Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        tožbo zavrže kot nedopustno;

–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

20      Tožeča stranka je 4. novembra 2019 vložila stališče glede predloga za odločitev o procesnem vprašanju, v katerem je predlagala, naj Splošno sodišče zavrne predlog Sveta za izločitev dokumentov, naj v spisu ohrani vsa sklicevanja v dokumentih, ki jih je predložila Splošnemu sodišču, in naj dovoli en dokument, v tem primeru prvi sporni dokument, kot del spisa v zadevi.

21      Tožeča stranka je 29. novembra 2019 predložila stališče glede ugovorov nedopustnosti, ki sta ju podala Parlament in Svet, v katerem Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        primarno:

–        odločanje o ugovorih nedopustnosti pridrži za končno odločbo;

–        določi nov rok za vložitev odgovorov na tožbo, ki bo krajši od roka iz člena 81 Poslovnika, da bi se izognili dodatni zamudi pri obravnavi zadeve;

–        pridrži odločitev o stroških;

–        podredno:

–        ugovora nedopustnosti zavrne kot neutemeljena;

–        Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.

22      Tožeča stranka je z ločeno vlogo 29. novembra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 88 Poslovnika Splošnemu sodišču predlagala, naj sprejme ukrep procesnega vodstva ali po potrebi pripravljalni ukrep, s katerim bi se od „toženih strank“ zahtevalo, naj predložita nekatere dokumente, s katerimi razpolaga Svet (v nadaljevanju: predlog za sprejetje ukrepa procesnega vodstva). V okviru tega predloga je tožeča stranka razkrila – česar Svet do takrat ni vedel – da je prošnji, ki sta mu bili predloženi 10. in 13. maja 2019 na podlagi Uredbe št. 1049/2001, kot ju ta institucija omenja v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, vložil eden od njenih zaposlenih, državljan Unije (v nadaljevanju: prošnji zaposlenega tožeče stranke). Ta zaposleni je s tema prošnjama zaprosil za dostop do vseh dokumentov, s katerimi razpolaga Svet in ki vsebujejo pripombe držav članic v zvezi s predlogom Komisije, na podlagi katerega je bila sprejeta izpodbijana direktiva, in do več drugih delovnih dokumentov, ki so bili posebej navedeni. Svet je v prvotnem odgovoru z dne 5. junija 2019 zavrnil odobritev dostopa do teh dokumentov. Potem ko je zaposleni tožeče stranke 23. junija 2019 vložil potrdilno prošnjo, s katero je Svet pozval, naj znova premisli o svojem stališču, je Svet z odločbo z dne 8. novembra 2019 na eni strani odobril popoln dostop do 23 od zahtevanih dokumentov in delen dostop do 25 drugih od zahtevanih dokumentov ter na drugi strani zavrnil dostop do dveh zahtevanih dokumentov.

23      Tožeča stranka je 6. decembra 2019 na podlagi člena 66 Poslovnika predlagala, naj se nekateri podatki v ugovorih nedopustnosti, ki sta ju vložila Parlament in Svet, štejejo za zaupne v razmerju do javnosti.

24      Tožeča stranka je 19. decembra 2019 vložila stališče glede stanja postopka po tem, ko je Splošno sodišče na predlog Sveta podaljšalo rok, odobren Parlamentu in Svetu za predložitev njunih stališč glede predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva. Splošno sodišče je privolilo, da se v spis vloži ta dokument, ki ni predviden v Poslovniku.

25      Parlament in Svet sta 17. januarja 2020 vložila stališči glede predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva.

26      Tožeča stranka je 27. januarja 2020 vložila dodatno stališče, ki ni predvideno v Poslovniku in katerega vložitev v spis je Splošno sodišče dovolilo.

27      Splošno sodišče je 5. februarja 2020 v okviru ukrepa procesnega vodstva glavne stranke pozvalo, naj predložijo stališča glede posledic, ki jih je treba v zvezi s predlogom za odločitev o procesnem vprašanju izpeljati iz sodbe z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška (C‑457/18, EU:C:2020:65). Glavne stranke so se na ta ukrep odzvale v predpisanem roku.

28      Predsednik Splošnega sodišča je z odločbo z dne 4. aprila 2020 na podlagi člena 67(2) Poslovnika odločil, da se ob upoštevanju posebnih okoliščin zadeve ta obravnava prednostno.

29      Svet je 6. aprila 2020 predložil nov dokazni predlog, ki je vseboval odločbo Evropskega varuha človekovih pravic z dne 27. marca 2020, s katero je ta zavrnil pritožbo z dne 27. avgusta 2019 zoper odločitev Sveta o zavrnitvi dostopa do dokumentov v zvezi s plinovodom „Severni tok 2“, ker je menil, da ta zavrnitev ne pomeni slabega upravljanja, saj je bila utemeljena z varstvom javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose Unije, v smislu člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001. Tožeča stranka in Parlament sta bila pozvana, naj v dveh tednih predložita stališče glede tega novega dokaznega predloga, kar sta storila, in Splošno sodišče je ob upoštevanju navedenih stališč odločilo, da dovoli navedeni novi dokazni predlog in ga vloži v spis.

 Pravo

 Procesno vprašanje, ki ga je postavil Svet

30      V skladu s členom 130(2) in (7) Poslovnika mora Splošno sodišče, kadar stranka z ločeno vlogo predlaga, naj Splošno sodišče odloči o procesnem vprašanju, o predlogu odločiti čim prej, po potrebi po začetku ustnega dela postopka.

31      V obravnavani zadevi Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa, zlasti stališč drugih glavnih strank glede predloga za odločitev o procesnem vprašanju in odgovorov strank na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo 5. februarja 2020, dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo o navedenem vprašanju odločilo s tem sklepom, ne da bi bilo treba začeti ustni del postopka.

32      Svet, ki ga v svojem odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča z dne 5. februarja 2020 v bistvu podpira Parlament, v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju trdi, da sporni dokumenti so in ostajajo, vključno do datuma tega predloga, dokumenti s stopnjo tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“ v smislu člena 2(2)(d) Sklepa Sveta 2013/488/EU z dne 23. septembra 2013 o varnostnih predpisih za varovanje tajnih podatkov EU (UL 2013, L 274, str. 1), in sicer „podatki in material, katerih nepooblaščeno razkritje bi lahko bilo škodljivo za interese [Unije] ali ene ali več držav članic“.

33      Poleg tega Svet posebej v zvezi z drugim in tretjim spornim dokumentom, pa tudi prvim spornim dokumentom, trdi, da če bilo treba tožeči stranki dovoliti, da jih predloži v podporo tožbi, bi to pomenilo, da bi se obšel postopek, določen z Uredbo št. 1049/2001, saj je Svet v zvezi s temi dokumenti v odgovor na prošnji zaposlenega tožeče stranke delno ali v celoti zavrnil dostop do teh dokumentov in ti odločitvi pozneje nista bili na podlagi člena 263 PDEU izpodbijani pred Splošnim sodiščem. Če bi bili brez njegovega dovoljenja ti dokumenti razkriti na spletnem mestu tiskovne agencije ali drugače in bi nekatere osebe nato ob polnem vedenju, da imajo stopnjo tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“, napisale članke in komentarje, v katerih bi razkrile vsebino navedenih dokumentov, naj to tožeči stranki ne bi nič bolj dovoljevalo, da jih uporabi ali se nanje sklicuje v tem postopku.

34      Svet zlasti trdi, da škoda, nastala institucijam Unije zaradi nedovoljene predložitve in uporabe spornih dokumentov, močno presega škodo, ki bi jo povzročili avtorji, ki te dokumente navajajo ali uporabljajo v raziskovalnih publikacijah ali časopisnih člankih. Taka uporaba v sodnem okviru te zadeve naj bi namreč ne le izničila varstvo, ki naj bi ga zagotavljala stopnja tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“, ampak naj bi poleg tega tožečo stranko lahko spodbudila k uporabi navedenih dokumentov v drugih sodnih postopkih pred drugimi sodišči ali organi, zlasti v okviru arbitražnega postopka, ki ga je tožeča stranka 26. septembra 2019 začela proti Uniji v skladu z določbami Pogodbe o energetski listini, ki je predmet Sklepa Sveta in Komisije 98/181/ES, ESPJ, Euratom z dne 23. septembra 1997 o Pogodbi o energetski listini in Protokolu k energetski listini o energetski učinkovitosti in s tem povezanimi okoljskimi vidiki, ki so ju sklenile Evropske skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 24).

35      Tožeča stranka v stališču glede procesnega vprašanja trdi, da je treba predlog Sveta z dne 11. oktobra 2019 zavrniti v celoti.

36      V zvezi s tem tožeča stranka trdi, da so sporni dokumenti očitno upoštevni za dokaz njenega procesnega upravičenja za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive, zlasti tega, da se ta direktiva nanjo „posebej“ nanaša, in za utemeljitev vsebinskih tožbenih razlogov, med drugim kršitve načel enakega obravnavanja in pravne varnosti ter zlorabo pooblastil sozakonodajalca. Poleg tega v zvezi z okoliščino, da imajo ti dokumenti stopnjo tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“, meni, da je to notranja oznaka Sveta in tretjim osebam, kot je tožeča stranka, ne nalaga nobene obveznosti ter da vsekakor to varstvo de facto preneha, če so se, kot v obravnavani zadevi, dokumenti s to stopnjo tajnosti, ker Svet ni sprejel ukrepa za preprečitev njihovega razkritja ali za zagotovitev upoštevanja njegovih pravil zunaj njegovih prostorov, znašli na voljo javnosti, v tem primeru na internetu, in so bili obsežno citirani v več objavljenih člankih.

37      Poleg tega naj bi bilo treba zavrniti trditev Sveta, da bi Splošno sodišče moralo zavrniti strankino predložitev dokumenta, dokler je dostop do tega dokumenta predmet upravnega postopka ali sodnega postopka, ki poteka. Uredba št. 1049/2001 naj se namreč ne bi uporabljala neposredno pri izvajanju pristojnosti sodišča Unije. Poleg tega naj bi zaradi rokov za pridobitev odločbe Sveta na podlagi Uredbe št. 1049/2001 in poznejše odločbe Splošnega sodišča na podlagi člena 263 PDEU o zakonitosti take odločbe Sveta, s katero se zavrne dostop do dokumenta, stališče Sveta, če bi ga bilo treba potrditi, v praksi onemogočilo, da bi bil dokument, ki ga institucija Unije noče razkriti, predložen pred sodiščem Unije pred koncem glavnega sodnega postopka, v katerem je navedeni dokument upošteven in koristen kot dokaz. Podredno, tožeča stranka meni, da razlogi, ki jih je Svet navedel za zavrnitev prošenj zaposlenega tožeče stranke in ki jih ponavlja v tej zadevi, niso dovolj podrobni in da so vsekakor domnevni škodljivi učinki razkritja vsebine prvega spornega dokumenta že nastali zaradi javnih izjav Komisije.

 Uvodne ugotovitve

38      Uvodoma je treba, prvič, ugotoviti, da v obravnavani zadevi ni sporno, da tožeča stranka Sveta in/ali Komisije ni predhodno zaprosila za dovoljenje, da pred Splošnim sodiščem predloži sporne dokumente, katerih avtorja in/ali naslovnika sta ti instituciji Unije; drugič, odločiti o procesnem vprašanju, ne da bi to posegalo v predlog tožeče stranke za sprejetje ukrepa procesnega vodstva z dne 29. novembra 2019, ki bo preučen pozneje; tretjič, poudariti, da na datum vložitve predloga za odločitev o procesnem vprašanju in v tej fazi preučitve procesnega vprašanja, postavljenega v tem predlogu, Splošno sodišče ni odredilo predložitve navedenih spornih dokumentov v okviru glavnega postopka, ter, četrtič, ugotoviti, da niti Svet niti Parlament in še manj Komisija teh dokumentov niso delno ali v celoti razkrili po lastni volji ali v odgovor na prošnjo za dostop javnosti do dokumentov institucij, vloženo na podlagi Uredbe št. 1049/2001.

39      Dalje, ugotoviti je treba, da tudi če se določbe Uredbe št. 1049/2001 ne uporabljajo v tem postopku, je tožeča stranka v obravnavani zadevi sporne dokumente vseeno predložila brez dovoljenja njihovih avtorjev in/ali naslovnikov. Te določbe so tako do neke mere v pomoč pri tehtanju interesov, potrebnem za sprejetje odločitve o predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, ki se nanaša na izločitev navedenih dokumentov (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljen, EU:C:2019:438, točke 9, 12 in 13, in sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 67).

40      V zvezi s tem najprej člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001 določa, da „[i]nstitucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo […] sodnih postopkov in pravnih nasvetov, […] razen če ne prevlada javni interes za razkritje“. Vendar bi bilo v nasprotju z javnim interesom, ki ga je treba upoštevati na podlagi te določbe, v skladu s katero morajo institucije imeti možnost pridobiti povsem neodvisno podana mnenja svojih pravnih služb, če bi se priznalo, da lahko pride do predložitve internih dokumentov, ki imajo naravo pravnega mnenja, v okviru spora, o katerem odloča Splošno sodišče, ne da bi zadevna institucija navedeno predložitev odobrila ali da bi jo odredilo to sodišče (glej sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljen, EU:C:2019:438, točka 8 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 66).

41      Ti preudarki smiselno veljajo za interese, varovane s členom 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001. V tem členu so določena zelo splošna merila, z vidika katerih je treba javnosti zavrniti dostop, kot izhaja iz te določbe, kadar bi razkritje zadevnega dokumenta „oslabilo“ varstvo „javnega interesa“, kar zadeva med drugim „javno varnost“ ali „mednarodne odnose“, in ne le, kot je bilo predlagano med zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do sprejetja te uredbe, kadar je dejansko ugotovljena „pomembna oslabitev“ tega varstva (sodbi z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točke od 36 do 38, in z dne 7. februarja 2018, Access Info Europe/Komisija, T‑851/16, EU:T:2018:69, točka 39).

42      Tako bi bilo v nasprotju z javnim interesom, ki je varovati „javni interes“, kar zadeva med drugim „javno varnost“ ali „mednarodne odnose“, če bi se priznalo, da se lahko interni dokumenti, ki spadajo na področje uporabe te določbe, predložijo v okviru spora, o katerem odloča Splošno sodišče, ne da bi zadevna institucija navedeno predložitev odobrila ali da bi jo odredilo to sodišče (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 66).

43      Poleg tega zgolj okoliščina, da se tožeča stranka na nekatere od spornih dokumentov sklicuje v sporu pred Splošnim sodiščem proti stranki, ki ni institucija, iz katere izhajajo ti dokumenti, v obravnavanem primeru institucija, na katero so naslovljeni navedeni dokumenti, ne vpliva na varstvo javnih interesov institucij, kot so varovani s členom 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, in zato ne povzroči, da tehtanje interesov, ki se zahteva pri odločanju o predlogu za izločitev teh dokumentov iz spisa zadeve, ne bi bilo potrebno (glej sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 69 in navedena sodna praksa).

44      Nazadnje, navedenih preudarkov ni mogoče izpodbiti z okoliščino, ki jo omenja tožeča stranka, da je imela dostop do spornih dokumentov prek spletnega mesta, navedenega v strokovnem članku, ali da je poznala njihovo vsebino iz elementov, ki so jih navedli avtorji strokovnih člankov (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 72 in navedena sodna praksa).

45      Predloge, ki jih je Svet navedel v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, je treba preučiti z vidika teh preudarkov.

 Predlogi, naj Splošno sodišče sporne dokumente izloči iz sodnega spisa

46      Predlog Sveta se nanaša na tri dokumente, ki jih je treba preučiti zaporedoma, ob upoštevanju dejstva, ki ga je potrdila tožeča stranka, da sta bila prva dva sporna dokumenta predmet prošenj zaposlenega tožeče stranke, v zvezi s katerima je Svet sprejel zavrnilni odločbi, ki sta bili po njenem mnenju sprejeti ob neupoštevanju Uredbe št. 1049/2001.

–       Prvi sporni dokument

47      Svet v zvezi s prvim spornim dokumentom poudarja, da pravno mnenje, ki ga vsebuje, ni bilo objavljeno, ker bi njegovo nepooblaščeno razkritje lahko škodilo dobremu delovanju institucije. Čeprav to besedilo ni bilo priloženo tožbi, naj bi tožeča stranka navajala in analizirala vsebino tega dokumenta s sklicevanjem na avtorske članke, ki ne le opisujejo vsebino tega dokumenta, ampak vsebujejo tudi hiperpovezave do spletnega mesta tiskovne agencije, ki zagotavljajo dostop do tega mnenja.

48      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka prvega spornega dokumenta najprej ni priložila tožbi. Vendar si je tožeča stranka, ko je Svet 11. oktobra 2019 predlagal, naj navedeni dokument ni del spisa, dovolila ta dokument priložiti svojemu stališču glede predloga za odločitev o procesnem vprašanju.

49      Tako je treba, tudi če – glede prvega spornega dokumenta – namen predloga za odločitev o procesnem vprašanju prvotno ni mogla biti izločitev tega dokumenta iz sodnega spisa, ampak ga je bilo treba šteti kvečjemu za predlog Splošnemu sodišču, naj za nadaljnjo obravnavo te listine ne dovoli in ne zahteva njene predložitve, vseeno ugotoviti, da mora Splošno sodišče zdaj odločiti o dopustnosti navedenega dokumenta, saj ga je tožeča stranka pozneje predložila in je Svet v svojem stališču z dne 17. januarja 2020 predlagal, naj se ugotovi njegova nedopustnost.

50      V zvezi s tem je prvi sporni dokument, kot kaže njegov naslov, mnenje, ki ga je pripravila pravna služba Sveta in je naslovljeno na stalne predstavnike držav članic Unije pri tej instituciji. Njegov naslov je „[zaupno]“. Posledično ta dokument nesporno vsebuje pravni nasvet v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.

51      Dalje, tožeča stranka želi s tem, da je v okviru te tožbe navedla in predložila to pravno mnenje, ki izhaja iz pravne službe ene od toženih strank in vsebuje pravno presojo pravnih vprašanj, upoštevnih za predmet spora, toženi stranki soočiti s tem mnenjem v tem postopku. To, da bi se dovolila ohranitev tega pravnega mnenja v spisu zadeve, čeprav Svet, ki je zavrnil prošnji zaposlenega tožene stranke, njegovega razkritja ni dovolil, pa bi pomenilo, da bi se toženi stranki dopustilo, da obide postopek s prošnjo za dostop do takega dokumenta, ki je uveden z Uredbo št. 1049/2001 (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljen, EU:C:2019:438, točka 14, in sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 68).

52      V obravnavanem primeru obstaja predvidljivo tveganje, ki nikakor ni hipotetično, da bi bila Svet in v manjši meri Parlament zaradi nedovoljene predložitve prvega spornega dokumenta v tem postopku obvezana, da se javno opredelita glede pravnega mnenja, ki je bilo očitno namenjeno interni uporabi institucije Unije. Taka možnost pa bi nujno imela negativne posledice za interes institucij, zlasti Sveta, da zahtevajo pravna mnenja ter da pridobijo odkrita, objektivna in popolna mnenja (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 70; glej po analogiji tudi sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 42, in sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljen, EU:C:2019:438, točka 16).

53      Svet se torej v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju pravilno sklicuje na varstvo pravnih nasvetov, kot je določeno v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. V zvezi s tem je v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ob upoštevanju dokazne in dokumentarne funkcije prilog (glej v tem smislu sklep z dne 8. novembra 2007, Belgija/Komisija, C‑242/07 P, EU:C:2007:672, točka 41) Svet lahko podprl svoje trditve v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, tako da je stališču glede predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva priložil odločbo o zavrnitvi dostopa do prvega spornega dokumenta, ki jo je izdal fizični osebi, za katero se je med postopkom izkazalo, da je zaposlena pri tožeči stranki in da je ravnala v interesu te stranke.

54      V zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičil ohranitev prvega spornega dokumenta v spisu obravnavane zadeve, je treba poleg tega, da se v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, pravno mnenje, ki ga ta dokument vsebuje, ne nanaša na zakonodajni postopek, za katerega se zahteva večja preglednost (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točke 46, 47, 67 in 68), ker se v tej fazi nanaša le na [zaupno], poudariti tudi to, da je interes tožeče stranke za to ohranitev to, da bi se lahko na to pravno mnenje sklicevala v podporo svoji tožbi in stališču glede ugovorov nedopustnosti, ki sta ju podala Parlament in Svet. V teh okoliščinah je razvidno, da so predložitev navedenega pravnega mnenja vodili lastni interesi tožeče stranke za to, da podpre svojo utemeljitev glede dopustnosti in utemeljenosti tožbe, ne pa kateri koli prevladujoči javni interes (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2019, Madžarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljen, EU:C:2019:438, točka 18, in sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 71).

55      Poleg tega z okoliščino, ki jo omenja tožeča stranka, da je imela dostop do spornih dokumentov prek spletnega mesta, navedenega v strokovnem članku, ali da je poznala njihovo vsebino iz elementov, ki so jih navedli avtorji strokovnih člankov, ali da so se druge institucije, kot sta Parlament ali Komisija, v izjavah in dokumentih, objavljenih na njihovih spletnih mestih, sklicevale na prvi sporni dokument, po potrebi z delnim razkritjem ugotovitev pravnega mnenja, ki ga je vseboval, ni mogoče izpodbiti navedenih preudarkov o interesu Sveta, in ne teh drugih institucij, za ohranitev njegove posebne pravice, da od svoje pravne službe zahteva pravna mnenja in prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2020, Slovenija/Hrvaška, C‑457/18, EU:C:2020:65, točka 72 in navedena sodna praksa).

56      V zvezi s kritiko tožeče stranke glede nesposobnosti Sveta, da bi obvladal nedovoljeno razkritje prvega spornega dokumenta zunaj svojih zidov, in njegove pasivnosti pri zagotavljanju spoštovanja zaupnosti, ki jo je hotel zagotoviti temu dokumentu s stopnjo tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“, Splošno sodišče meni, da tudi če bi Svet dejansko hotel sprejeti ukrepe, da bi med drugim izbrisal povezave do tega dokumenta na spletu, to ne spremeni dejstva, da iz neobstoja pobude Sveta ali iz njegovega neuspeha pri tem ni mogoče sklepati, da je implicitno dovolil razkritje navedenega dokumenta v smislu Uredbe št. 1049/2001.

–       Drugi sporni dokument

57      Drugi sporni dokument so, kot kaže njegov naslov, priporočila, ki jih je Komisija pripravila za Svet za sprejetje odločitve o mednarodnih pogajanjih s tretjo državo, ki so se posebej nanašala na [zaupno].

58      Svet v zvezi s tem v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju trdi, da je ta institucija takrat še vedno pregledovala drugi sporni dokument. Ta dokument naj ne bi bil razkrit javnosti, in to niti po prošnjah za dostop do dokumentov, vloženih na podlagi Uredbe št. 1049/2001, saj bi tako razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, in škodilo postopku odločanja Sveta, zlasti ker bi ogrozilo položaj Sveta in Unije v sodnih postopkih, vključno s postopki pred arbitražnimi organi v smislu člena 4(1) in (2) te uredbe.

59      Tožeča stranka v zvezi z drugim spornim dokumentom znova meni, da mora Splošno sodišče upoštevati elemente, ki jih je Svet navedel v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, ne da bi se lahko sklicevalo na razloge za zavrnitev dostopa do tega dokumenta, kot so navedeni v odločbi Sveta, ki jo je priložil svojemu stališču in s katero je bil tak dostop zavrnjen fizični osebi. Podredno tožeča stranka v zvezi s trditvijo Sveta v tej zavrnilni odločbi, v skladu s katero bi razkritje drugega spornega dokumenta oslabilo mednarodne odnose Unije, ker bi razkrilo [zaupno], meni – in obenem poudarja, da bi bilo tokrat prvič, da tak dokument ne bi bil razkrit javnosti – da se Svet od trenutka, ko je pustil, da so dokument ali informacije ušli izza njegovih zidov, ne more sklicevati na take razloge ali trditi, da bi razkritje tega dokumenta negativno vplivalo na razprave o tem dokumentu in [zaupno]. Vsekakor naj sklicevanje na domnevno oslabitev položaja Unije v arbitražnem postopku, ki ga je tožeča stranka začela proti njej, ne bi bilo več dovolj za utemeljitev izločitve drugega spornega dokumenta iz spisa. Ta postopek je namreč drugačen od tega sodnega postopka. Vendar se po mnenju tožeče stranke v navedenem arbitražnem postopku ne uporabljajo niti Uredba št. 1049/2001 niti procesna pravila Splošnega sodišča, poleg tega se v navedenem arbitražnem postopku ne bo mogoče sklicevati na odločitev Splošnega sodišča o procesnem vprašanju v tej zadevi.

60      V zvezi s tem je treba spomniti, da načelo ozke razlage izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, kot je priznano v sodni praksi (sodbe z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 63; z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 36, in z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 30), ni v nasprotju s tem, da ima zadevna institucija, kadar gre za izjeme v zvezi z javnim interesom iz odstavka 1(a) tega člena, široko diskrecijsko pravico pri določanju, ali bi razkritje dokumenta javnosti škodilo interesom, ki jih varuje ta določba (sodbi z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 64, in z dne 7. februarja 2018, Access Info Europe/Komisija, T‑851/16, EU:T:2018:69, točka 40).

61      Sodišče je namreč menilo, da je treba priznati, da se mora v skladu s to določbo institucija sklicevati na posebej občutljiv in bistven značaj teh interesov in na obvezno zavrnitev dostopa, kadar bi razkritje dokumenta javnosti škodilo navedenim interesom, zaradi česar je vsebina odločbe, ki jo mora sprejeti institucija, zahtevna in kočljiva ter se glede nje zahteva prav posebna previdnost, in da je pri taki odločbi zato potrebna diskrecijska pravica (sodba z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 35). To potrjuje dejstvo, da so izjeme iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001 obvezne v smislu, da so institucije dolžne zavrniti dostop do dokumentov, na katere se nanašajo navedene izjeme, če je predložen dokaz za navedene okoliščine, ne da bi bilo treba tehtati med varstvom javnega interesa in prevladujočim javnim interesom, ki bi zahteval njihovo razkritje (glej sodbi z dne 7. februarja 2018, Access Info Europe/Komisija, T‑851/16, EU:T:2018:69, točka 38 in navedena sodna praksa, in z dne 7. februarja 2018, Access Info Europe/Komisija, T‑852/16, EU:T:2018:71, točka 38 in navedena sodna praksa).

62      V zvezi s tem je bilo v bistvu že razsojeno, da bi razkritje elementov, povezanih s cilji, ki jim pri odločitvah sledijo Unija in njene države članice, zlasti kadar obravnavajo specifično vsebino predvidenega mednarodnega sporazuma ali strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih, škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih, ki so potekala v času sprejetja odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumentov, ki vsebujejo te elemente (sodba z dne 7. februarja 2018, Access Info Europe/Komisija, T‑852/16, EU:T:2018:71, točka 44; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 4. maja 2012, In’t Veld/Svet, T‑529/09, EU:T:2012:215, točke 35, 36 in 39).

63      Glede na navedene preudarke in vsebino drugega spornega dokumenta je treba ugotoviti, da Svet pravilno meni, da bi razkritje tega dokumenta konkretno in dejansko oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, v smislu člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001, v obravnavani zadevi odnose med Unijo in [zaupno], kar samo po sebi utemeljuje, da se navedeni dokument izloči iz spisa, ne da bi bilo treba tehtati med varstvom tega javnega interesa in prevladujočim javnim interesom in ne da bi bilo treba preučiti preostala razloga, ki ju je Svet navedel proti možnosti, da bi tožeča stranka predložila drugi sporni dokument, in sicer razloga v zvezi z varstvom sodnih postopkov in notranjega postopka odločanja Sveta, kot sta omenjena v členu 4(2), druga alinea, in (3) Uredbe št. 1049/2001.

64      Poleg tega je treba ponoviti, da te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s trditvami, ki so bile že predstavljene in zavrnjene v točkah 55 in 56 zgoraj.

–       Tretji sporni dokument

65      Tožeča stranka v zvezi s tretjim spornim dokumentom trdi, da se v tožbi ne sklicuje nanj in da je v resnici očitek Sveta treba razumeti tako, da se nanaša na strokovni članek, predložen v Prilogi A. 19. Ker pa naj bi utemeljitev tožeče stranke izhajala le iz tega, kar je navedeno v tožbi, in ne iz tega, kar ji je priloženo in na kar se navedena tožba ne sklicuje, naj bi bil predlog Sveta v zvezi s tretjim spornim dokumentom brezpredmeten.

66      Glede tega je treba ugotoviti, da čeprav sta drugi in tretji sporni dokument, kot ju Svet omenja v predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, dejansko z dne 12. junija 2017 in je tretji dokument priloga k drugemu dokumentu, je vseeno očitno, da tožeča stranka tretjega spornega dokumenta kot takega ni predložila. Posledično ni treba odločiti o primarno podanem predlogu, naj se navedeni dokument izloči iz spisa.

67      Glede očitno podrednega predloga Sveta, naj Splošno sodišče odredi, da tretji sporni dokument „ni del“ spisa, je očitno, da je namen tega predloga preventivno izraziti stališče te institucije, če bi Splošno sodišče nameravalo sprejeti ukrep procesnega vodstva, s katerim bi od Sveta zahtevalo, naj predloži navedeni dokument. Vendar tak predlog ne kaže, da obstaja procesno vprašanje, tako da tudi o tem ni treba odločiti.

68      Iz vsega navedenega izhaja, da je treba, ker sta bila predložena brez dovoljenja zadevne institucije kot avtorice ali naslovnice in ne da bi Splošno sodišče v tej fazi odredilo njuno predložitev, iz spisa izločiti prvi sporni dokument, predložen kot Priloga O. 20 k stališču tožeče stranke glede predloga za odločitev o procesnem vprašanju, in drugi sporni dokument, predložen kot Priloga A. 14 k tožbi.

 Predlog, naj Splošno sodišče ne upošteva nekaterih odlomkov tožbe in prilog k njej

69      Glede povezanega predloga Sveta, naj Splošno sodišče ne upošteva odlomkov tožbe, ki se sklicujejo na sporne dokumente, zlasti točk od 50 do 53, točke 112(a)(iii), točke 139 in točke 158(d), tožeča stranka meni, da ga je treba zavrniti. Poudarja namreč, da je v teh točkah, z izjemo zadnje, v kateri ni nobenega izrecnega sklicevanja na prvi sporni dokument, le pojasnila, da izpodbijana direktiva izvira iz pravne analize, ki jo vsebuje prvi sporni dokument. Ta izvor pa naj bi bil pojasnjen v odstavku 2 predloga direktive, ki je javni dokument. Poleg tega naj bi se zdelo, da se trditev Sveta nanaša bolj na domnevno možnost, ki jo ima tožeča stranka, da se opre na dokument, ki ga je objavil Parlament in je naslovljen „Common Rules for Gas Pipelines entering the EU Internal Market“ (Skupna pravila za plinovode, ki vstopajo na notranji trg Unije), čeprav bi se zaradi javne narave tega dokumenta tožeča stranka lahko sklicevala nanj in na informacije, ki so v njem razkrite. Poleg tega naj Splošno sodišče tožeči stranki ne bi smelo odvzeti možnosti, da se sklicuje na univerzitetna pisanja, tudi če bi se ta sama v celoti ali delno opirala ali sklicevala na zaupne dokumente ali neposredno ali posredno razkrivala njihovo vsebino.

70      V zvezi s tem je treba po izločitvi prvega in drugega spornega dokumenta iz spisa posledično ugotoviti, da trditve tožeče stranke, kot so navedene v tožbi in se sklicujejo na navedena dokumenta, niso več podprte z dokazi, ki potrjujejo njihovo vsebino in resničnost. Glede strokovnih člankov, ki jih je predložila tožeča stranka in se sklicujejo na prva dva sporna dokumenta ali razkrivajo njune izvlečke, na eni strani teh publikacij ni razglasil za nezakonite upravni ali sodni organ, na drugi strani pa je treba, ker je dokazna vrednost publikacij in drugih komentarjev doktrine na splošno omejena, ugotoviti, da imajo a fortiori tisti, ki so bili predloženi v obravnavani zadevi, tudi če jih ni treba izločiti iz spisa, toliko manjšo dokazno vrednost, ker tožeča stranka ni zakonito predložila izvornih dokumentov, katerih vsebino domnevno razkrivajo.

71      V teh okoliščinah je treba predlogu za odločitev o procesnem vprašanju, s katerim se je Splošnemu sodišču predlagalo, naj ne upošteva nekaterih odlomkov tožbe in prilog, ugoditi le v delu, ki se nanaša na tiste odlomke, v katerih so ponovljeni izvlečki iz prvega in drugega spornega dokumenta (glej v tem smislu sklepa z dne 30. aprila 2010, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, T‑18/10 R, neobjavljen, EU:T:2010:172, točka 23, in z dne 21. februarja 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljen, EU:T:2013:91, točka 16). V preostalem je treba ta predlog zavrniti.

72      Glede na vse navedeno je treba o predlogu za odločitev o procesnem vprašanju odločiti tako, da:

–        se dokumenta, ki ju je tožeča stranka predložila kot prilogi A. 14 in O. 20, izločita iz spisa in se odlomki tožbe in prilog, v katerih so ponovljeni izvlečki iz teh dokumentov, več ne upoštevajo;

–        o tretjem spornem dokumentu ni treba odločiti;

–        se predlog za odločitev o procesnem vprašanju v preostalem zavrne.

 Ugovora nedopustnosti, ki sta ju vložila Parlament in Svet

73      Parlament in Svet v podporo ugovoroma nedopustnosti trdita, da tožeča stranka nima procesnega upravičenja, da predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane direktive, ker se navedena direktiva nanjo ne nanaša niti neposredno niti posamično. Posledično naj bi bila ta tožba nedopustna.

74      Tožeča stranka trdi, da ima procesno upravičenje za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive.

75      V zvezi s tem mora Splošno sodišče v skladu s členom 130 Poslovnika, kadar tožena stranka ali stranke z ločeno vlogo predlagajo, naj Splošno sodišče odloči o nedopustnosti ali nepristojnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini, o predlogu odločiti čim prej, po potrebi po začetku ustnega dela postopka.

76      V obravnavani zadevi Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo s tem sklepom odločilo o ugovorih nedopustnosti, ki sta ju vložila Parlament in Svet, ne da bi bilo treba začeti ustni del postopka.

 Uvodne ugotovitve

77      Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da „[f]izične ali pravne osebe lahko pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe [prva možnost] zoper nanje naslovljene akte ali [druga možnost] zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in [tretja možnost] zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“.

78      Čeprav člen 263, četrti odstavek, PDEU ne obravnava izrecno dopustnosti ničnostnih tožb, ki jih zoper direktivo vložijo fizične ali pravne osebe, je iz sodne prakse vseeno razvidno, da ta okoliščina sama po sebi ne zadostuje za razglasitev nedopustnosti takih tožb. Institucije Unije namreč ne smejo že samo zaradi izbire oblike zadevnega akta izključiti sodnega varstva, ki ga ta določba Pogodbe daje fizičnim ali pravnim osebam (glej po analogiji sklep z dne 10. septembra 2002, Japan Tobacco in JT International/Parlament in Svet, T‑223/01, EU:T:2002:205, točka 28 in navedena sodna praksa).

79      Ob tem je direktiva v skladu s členom 288, tretji odstavek, PDEU naslovljena na države članice. Tako lahko v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU fizične ali pravne osebe, kot je tožeča stranka, vložijo ničnostno tožbo zoper direktivo, kot je izpodbijana direktiva, le če se v skladu z „drugo možnostjo“ nanje nanaša neposredno in posamično ali če gre v skladu s „tretjo možnostjo“ za predpis, ki se nanje nanaša neposredno, a ne potrebuje izvedbenih ukrepov (glej v tem smislu sodbi z dne 25. oktobra 2010, Microban International in Microban (Europe)/Komisija, T‑262/10, EU:T:2011:623, točka 19, in z dne 6. septembra 2013, Sepro Europe/Komisija, T‑483/11, neobjavljena, EU:T:2013:407, točka 29, ter sklep z dne 7. julija 2014, Wepa Lille/Komisija, T‑231/13, neobjavljen, EU:T:2014:640, točka 20).

80      Glede pojma „predpis“ v smislu „tretje možnosti“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, ga je treba razumeti tako, da zajema vse splošne akte razen zakonodajnih aktov. V zvezi z zadnjenavedenimi akti so namreč avtorji Lizbonske pogodbe glede možnosti posameznikov, da predlagajo razglasitev njihove ničnosti, želeli ohraniti ozek pristop, v skladu s katerim morajo dokazati, da se navedeni zakonodajni akti nanje „neposredno in posamično nanašajo“ (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 59 in 60, ter Sekretariat Evropske konvencije, Končno poročilo delovne skupine o načinu delovanja Sodišča z dne 25. marca 2003, CONV 636/03, točka 22, in spremni dopis predsedstva Konvenciji z dne 12. maja 2003, CONV 734/03, str. 20).

81      V zvezi s tem razlikovanje med zakonodajnim aktom in predpisom temelji v skladu s PDEU na merilu zakonodajnega ali nezakonodajnega postopka, ki je pripeljal do njegovega sprejetja (glej sklep z dne 7. januarja 2015, Freitas/Parlament in Svet, T‑185/14, neobjavljen, EU:T:2015:14, točka 26 in navedena sodna praksa). V skladu s členom 289 PDEU so namreč pravni akti, sprejeti po zakonodajnem postopku, zakonodajni akti enako kot v posebnih primerih, predvidenih v Pogodbah, nekateri akti, ki se sprejmejo na pobudo skupine držav članic ali Parlamenta, na priporočilo Evropske centralne banke (ECB) ali na zahtevo Sodišča Evropske unije ali Evropske investicijske banke (EIB).

82      V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila izpodbijana direktiva sprejeta na podlagi člena 194(2) PDEU in po rednem zakonodajnem postopku, kot je podrobno določen v členu 294 PDEU. Zato je navedena direktiva zakonodajni akt v smislu Pogodbe DEU.

83      V teh okoliščinah neodvisno od dejstva, da izpodbijana direktiva kot direktiva določa, da nekatere države članice naslovnice sprejmejo ukrepe za prenos, kar samo po sebi že izključuje, da jo je načeloma mogoče šteti za akt, ki ne potrebuje „izvedbenih ukrepov“, pogoj v zvezi s procesnim upravičenjem tožeče stranke zoper navedeno direktivo ne more temeljiti na „tretji možnosti“ iz četrtega odstavka člena 263 PDEU, ker izpodbijani akt, in sicer izpodbijana direktiva, ni „predpis“ v smislu te določbe.

84      Glede „druge možnosti“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU je treba spomniti, da se v nekaterih okoliščinah tudi zakonodajni akt, ki se uporablja za večino zainteresiranih gospodarskih subjektov, lahko na nekatere izmed njih nanaša neposredno in posamično v smislu te določbe (glej v tem smislu sodbi z dne 17. januarja 1985, Piraiki-Patraiki in drugi/Komisija, 11/82, EU:C:1985:18, točke od 11 do 32, in z dne 27. junija 2000, Salamander in drugi/Parlament in Svet, T‑172/98 in od T‑175/98 do T‑177/98, EU:T:2000:168, točka 30).

85      Tako je treba v obravnavani zadevi preučiti, ali je tožeča stranka glede na pogoje, ki jih v zvezi z „drugo možnostjo“ določa člen 263, četrti odstavek, PDEU, dokazala, da se izpodbijana direktiva nanjo nanaša neposredno in posamično, pri čemer je treba spomniti, da se pojem neposrednega in posamičnega nanašanja iz te določbe ujema s tistim iz člena 230, četrti odstavek, ES, to je s pojmom, ki ga avtorji Lizbonske pogodbe niso nameravali spremeniti (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 70 in 71).

 Neposredno nanašanje na tožečo stranko

86      Parlament meni, da se izpodbijana direktiva na tožečo stranko ne nanaša neposredno, ker je to splošni normativni akt, ki se abstraktno uporablja za objektivno opredeljene položaje. Poleg tega naj ne bi imela učinkov na pravni položaj tožeče stranke, preden države članice, na katere je naslovljena izpodbijana direktiva, uveljavijo zakone, predpise in upravne ureditve, potrebne za uskladitev z navedeno direktivo, ali glede na okoliščine pred iztekom roka za prenos.

87      Parlament zlasti meni, da je treba ob upoštevanju možnosti držav članic, da odstopajo od obveznosti iz Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo, in možnosti nacionalnih regulativnih organov, da taka odstopanja štejejo za utemeljena in opredelijo obveznosti, ki bi morale biti povezane z njimi, sklepati – kot je Splošno sodišče odločilo v sodbi z dne 27. junija 2000, Salamander in drugi/Parlament in Svet (T‑172/98 in od T‑175/98 do T‑177/98, EU:T:2000:168, točke od 67 do 70) – da izpodbijana direktiva državam članicam pušča tako polje proste presoje, da izključuje to, da bi se navedena direktiva na tožečo stranko nanašala neposredno.

88      Parlament poleg tega poudarja, da vsekakor na datum vložitve te tožbe še vedno ni bila določena trasa, po kateri bi moral teči dvojni prenosni plinovod „Severni tok 2“ v IEC na Danskem pred otokom Bornholm. To naj bi potrjevalo, da se tožeča stranka za dokaz neposrednega nanašanja opira na potencialni in prihodnji učinek izpodbijane direktive na njen prav tako prihodnji status. Vendar naj bi neposredno nanašanje moralo obstajati na datum vložitve tožbe, kar pa naj v obravnavani zadevi nujno ne bi veljalo.

89      Svet trdi, da se izpodbijana direktiva na tožečo stranko ne nanaša neposredno v smislu „druge možnosti“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki jo je treba razlagati ozko, kot je Sodišče poudarilo v sodbi z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 59).

90      Glede tega Svet meni, da izpodbijana direktiva – sama po sebi pred sprejetjem nacionalnih ukrepov za prenos navedene direktive in neodvisno od tega sprejetja – ne more vplivati na pravni položaj tožeče stranke. Natančneje, glede na besedilo in vsebino izpodbijane direktive naj tožeči stranki ne bi bila neposredno naložena nobena obveznost, ker bi vsaka obveznost glede ločevanja, dostopa tretjih oseb ali reguliranih tarif lahko izhajala le iz nacionalnih ukrepov za prenos te direktive. Tožeča stranka naj bi sicer to dejansko stanje priznala v korespondenci, preden je začela arbitražni postopek proti Uniji na podlagi Energetske listine, ker je navedla, da „[k]o bo [izpodbijana] direktiva začela veljati in bo prenesena v nemško pravo, bodo za del Severnega toka 2, ki spada na geografsko področje uporabe Direktive (to je del na nemškem ozemlju in v nemških teritorialnih vodah), načeloma veljala pravila iz Direktive [2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo], ki se med drugim nanašajo na ločevanje, dostop tretjih oseb in regulacijo tarif“.

91      V zvezi z ukrepi za prenos izpodbijane direktive naj bi imele države članice veliko polje proste presoje glede načina, kako želijo izvajati to direktivo, kar zadeva med drugim, prvič, izbiro med tremi modeli ločevanja (model popolnega ločevanja lastništva, model samostojnega operaterja sistema in model neodvisnega operaterja prenosnega sistema), drugič, možnost odobritve odstopanj in izjem od obveznosti iz Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo, ter, tretjič, možnost uporabe postopka odobritve za sklenitev ali spremembo sporazumov s tretjimi državami, da bi se zagotovilo, da se v navedenih mednarodnih sporazumih upošteva pravo Unije. Zlasti glede odstopanj, ki se lahko odobrijo, naj bi imeli nacionalni regulativni organi polje proste presoje pri sprejetju teh odločitev, pa tudi pri opredelitvi pogojev, ugodnih za konkurenco, učinkovito delovanje notranjega trga ali zanesljivost oskrbe, ki jih lahko določijo za taka odstopanja.

92      Poleg tega naj bi izpodbijana direktiva zahtevala, da nacionalni regulativni organi sprejmejo dodatne izvedbene ukrepe, na primer v zvezi z določanjem, načini izračuna in odobritvijo tarif, za katere naj bi imeli polje proste presoje.

93      Svet vsekakor trdi, da tudi ob domnevi – za potrebe pravnega dokazovanja – da države članice nimajo manevrskega prostora pri sprejetju nacionalnih ukrepov za prenos izpodbijane direktive, neposredno nanašanje na pravni položaj tožeče stranke vsekakor ni podano, ker ima izpodbijana direktiva za subjekt, kot je tožeča stranka, pravne učinke le prek aktov, ki jih sprejmejo nacionalni organi.

94      Svet meni še, da dokazovanje tožeče stranke glede neposrednega nanašanja izpodbijane direktive nanjo izhaja iz napačne predpostavke, v skladu s katero nima nobene možnosti pridobiti odstopanja na podlagi člena 49a, ki je bil v Direktivo 2009/73 na novo vstavljen z izpodbijano direktivo, ali celo na podlagi člena 36 prvonavedene direktive. Vendar naj na eni strani v nasprotju s tem, kar namiguje tožeča stranka, izpodbijana direktiva nacionalnim regulativnim organom ne bi nalagala, da zahtevajo, da se zahteve za odstopanje vložijo pred sprejetjem naložbene odločitve ali pred začetkom gradnje zadevne plinske infrastrukture. Na drugi strani naj bi odločitev o odobritvi ali neodobritvi takega odstopanja sprejeli nacionalni regulativni organi, ki naj bi delovali na podlagi zakonodaje o prenosu izpodbijane direktive. Poleg tega naj bi imeli navedeni organi pri tem možnost, da za taka odstopanja določijo posebne pogoje, ki naj bi jih morali opredeliti.

95      Nazadnje, Svet opozarja, da se morebitni učinki izpodbijane direktive na ekonomski položaj tožeče stranke nikakor ne morejo šteti za dokaz, da navedena direktiva neposredno vpliva na njen pravni položaj.

96      Tožeča stranka v tožbi in stališču glede ugovorov nedopustnosti, ki sta ju vložila Parlament in Svet, trdi, da se izpodbijana direktiva nanjo nanaša neposredno. Po njenem mnenju se neodvisno od domnevne možnosti pridobiti odstopanje od nemškega regulativnega organa na podlagi člena 49a, kakor je bil v Direktivo 2009/73 dodan z izpodbijano direktivo, ali celo na podlagi člena 36 Direktive 2009/73, ki se vsekakor lahko uporablja le za „nove infrastrukture“, kar naj ne bi veljalo za „Severni tok 2“, zahteve iz zadnjenavedene direktive zanjo zdaj uporabljajo. To naj bi veljalo za obveznosti glede ločevanja prenosnih sistemov in operaterjev prenosnih sistemov, kot so določene v členu 9 Direktive 2009/73, za obveznost odobritve dostopa do njenega plinovoda tretjim osebam, kot je določena v členu 32 te direktive, in za obveznosti v zvezi s tarifami, kot so določene v členu 41(1) in (6) navedene direktive in ustreznih nemških zakonih o prenosu.

97      Te nove obveznosti naj bi povzročile velike spremembe v primeru tožeče stranke, ker naj bi za uskladitev s temi obveznostmi morala celoten plinovod „Severni tok 2“ prodati tretji osebi ali v celoti spremeniti svojo organizacijsko in poslovno strukturo, kar naj bi bistveno spodkopalo osnovo financiranja te infrastrukture, v katero so poleg tega vključena evropska podjetja.

98      Po mnenju tožeče stranke izpodbijana direktiva Zvezni republiki Nemčiji, to je državi članici, v katere teritorialnem morju leži zadevni del plinovoda Severni tok 2, ne daje nobenega resničnega polja proste presoje pri izvajanju te direktive, saj se pravila o ločevanju, dostopu tretjih oseb in regulaciji tarif uporabljajo za tožečo stranko, ne da bi ta imela možnost pridobiti odstopanje od ustreznih določb Direktive 2009/73 na podlagi člena 49a, ki je bil v zadnjenavedeno direktivo na novo vstavljen z izpodbijano direktivo.

99      Vsaka od možnosti ločevanja, kot so določene v izpodbijani direktivi, pa naj bi imela pomembne učinke na položaj tožeče stranke s tem, da naj bi bistveno vplivala na njeno lastniško in poslovno strukturo. Ker bi Nemčija torej morala od tožeče stranke zahtevati, naj se uskladi z vsaj eno od teh treh možnosti, naj ta država članica ne bi imela „možnosti ukrepanja ali neukrepanja“ v skladu s formulacijo, ki jo je Splošno sodišče uporabilo v točki 53 sklepa z dne 22. junija 2006, Sahlstedt in drugi/Komisija (T‑150/05, EU:T:2006:172), in tako „je vzrok poseganja v pravni položaj [tožeče stranke] zahteva po dosegu tega rezultata“ v skladu s formulacijo, ki jo je Sodišče uporabilo v točki 63 sodbe z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159).

100    Vsekakor naj ne bi bilo mogoče izpodbijati, da je družba v položaju, kakršen je položaj tožeče stranke, ki želi ravnati skladno z zahtevami iz izpodbijane direktive, da bi bila pripravljena izkoriščati plinovod, kot je „Severni tok 2“, na datum izteka roka, ki je bil državam članicam določen za prenos navedene direktive, in sicer 24. februarja 2020, morala nemudoma začeti izvajati potrebne spremembe, kar naj bi dokazovalo obstoj pravnih učinkov te direktive na položaj tožeče stranke.

101    Poleg tega v zvezi z možnostjo tožeče stranke, da od nemškega regulativnega organa pridobi odstopanje na podlagi člena 49a Direktive 2009/73, ki je bil v zadnjenavedeno direktivo dodan z izpodbijano direktivo – to je odstopanje, ki bi po mnenju Parlamenta in Sveta v praksi lahko odpravilo vse pravne učinke izpodbijane direktive na njen položaj – tožeča stranka meni, da njena zahteva za tako odstopanje ne bi uspela. Tako odstopanje naj bi se namreč lahko odobrilo le, če bi bila zadevna plinska infrastruktura „dokončan[a] pred 23. majem 2019“, kar se v primeru „Severnega toka 2“ ni zgodilo. V resnici naj bi bilo pravo vprašanje z vsebinskega vidika vprašanje obsega tega pogoja, ki omejuje področje uporabe ratione materiae navedenega člena 49a, kar naj bi upravičevalo, da Splošno sodišče odločanje o ugovorih nedopustnosti pridrži za končno odločbo in določi rok, v katerem morata Parlament in Svet vložiti odgovora na tožbo.

102    V zvezi s tem je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča s pogojem, da se mora akt Unije, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, kakor je določeno z „drugo možnostjo“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, da ima na eni strani ta akt neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke in da na drugi strani naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (sklep z dne 19. junija 2008, US Steel Košice/Komisija, C‑6/08 P, neobjavljen, EU:C:2008:356, točka 60, in sodba z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točka 42).

103    Enako velja tudi, kadar je možnost, da naslovniki ne izpolnijo spornega akta Unije, zgolj teoretična, ker ni dvoma o njihovi volji za izpolnitev akta (glej sklep z dne 19. junija 2008, US Steel Košice/Komisija, C‑6/08 P, neobjavljen, EU:C:2008:356, točka 61 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, točka 39 in navedena sodna praksa).

104    V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da na splošno od začetka veljavnosti izpodbijane direktive za operaterje plinovoda, kot je tožeča stranka, zdaj potencialno za del njihovih prenosnih plinovodov, v tem primeru za del, ki se nahaja med državo članico in tretjo državo do ozemlja držav članic, ali za del, ki leži v teritorialnem morju države članice, veljajo obveznosti, določene v Direktivi 2009/73 in nacionalnih določbah o prenosu zadnjenavedene direktive, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo.

105    Vendar so konkretne obveznosti, ki bodo zdaj na podlagi določb Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, veljale za del prenosnih plinovodov nekaterih subjektov, kot je tožeča stranka, in način, kako bodo te obveznosti podrobno opredeljene, odvisni od nacionalnih ukrepov za prenos, ki jih bo ali jih je država članica, v katere teritorialnem morju se nahaja ta del plinovoda, sprejela na podlagi člena 2 izpodbijane direktive v povezavi s členom 288, tretji odstavek, PDEU, in to najpozneje 24. februarja 2020.

106    Direktiva namreč ne more sama po sebi ustvarjati obveznosti za posameznika in je torej kot take nacionalni organi ne morejo uveljavljati proti gospodarskim subjektom, če ti organi pred tem niso sprejeli ukrepov za prenos navedene direktive (sodba z dne 26. februarja 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, točka 48, in sklep z dne 7. julija 2014, Group’Hygiène/Komisija, T‑202/13, EU:T:2014:664, točka 33; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 14. julija 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, točki 20 in 25).

107    Tako določbe izpodbijane direktive neodvisno od vprašanja, ali so jasne in dovolj natančne, ne morejo – pred sprejetjem državnih ukrepov za prenos in neodvisno od njih – biti neposreden ali takojšen vir obveznosti za tožečo stranko in na tej podlagi neposredno vplivati na njen pravni položaj v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 27. junija 2000, Salamander in drugi/Parlament in Svet, T‑172/98 in od T‑175/98 do T‑177/98, EU:T:2000:168, točka 54, in sklep z dne 7. julija 2014, Group’Hygiène/Komisija, T‑202/13, EU:T:2014:664, točka 33). Natančneje, nemški regulativni organ ne more – ker Zvezna republika Nemčija ni sprejela ukrepov za prenos izpodbijane direktive – od tožeče stranke zahtevati, naj upošteva obveznosti, ki se na novo uporabljajo v njenem primeru, kot je določeno v navedeni direktivi.

108    V zvezi s tem je okoliščina, da so zdaj dejavnosti tožeče stranke delno urejene s pravom Unije, v tem primeru s spremenjeno direktivo 2009/73, vsekakor le posledica njene odločitve, da svojo dejavnost razvija in ohranja na ozemlju Unije, v tem primeru v teritorialnem morju ene od držav članic Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10, EU:C:2011:864, točki 127 in 128). Vendar izpodbijana direktiva kot taka in od začetka njene veljavnosti nima neposrednih in konkretnih učinkov na pravni položaj subjektov, kot je tožeča stranka, vsekakor pa ne pred iztekom roka za prenos, določenega v njenem členu 2(1).

109    Poleg tega bi priznanje stališča tožeče stranke, da je začetek veljavnosti izpodbijane direktive neposredno vplival na njen pravni položaj, ker bi bilo sicer obratovanje njenega dvojnega plinovodnega omrežja „Severni tok 2“ izvzeto s stvarnega področja uporabe Direktive 2009/73, pomenilo, da bi se vsakič, ko Unija sprejme novo zakonodajo na nekem področju, tako da gospodarskim subjektom določi obveznosti, ki zanje prej niso veljale, ta zakonodaja, tudi če bi bila sprejeta v obliki direktive in po rednem zakonodajnem postopku, neizogibno in neposredno nanašala na subjekte v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Tak pristop pa bi bil v nasprotju s samim besedilom člena 288, tretji odstavek, PDEU, v skladu s katerim so „[d]irektiv[e] za vsako državo članico, na katero [so] naslovljen[e], zavezujoč[e] glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča[jo] nacionalnim organom izbiro oblike in metod“, in posledično v nasprotju z dejstvom, da nacionalni ukrepi za prenos vsake direktive načeloma vplivajo na pravni položaj gospodarskih subjektov.

110    V obravnavani zadevi bodo torej za subjekte, kot je tožeča stranka, obveznosti iz Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo, veljale ali veljajo le prek nacionalnih ukrepov za prenos izpodbijane direktive, ki jih bodo ali so jih sprejele države članice – v primeru tožeče stranke Zvezna republika Nemčija – in to pod pogoji, ki jih opredelijo te države članice (glej v tem smislu sklepa z dne 10. septembra 2002, Japan Tobacco in JT International/Parlament in Svet, T‑223/01, EU:T:2002:205, točka 47, in z dne 7. julija 2014, Group’Hygiène/Komisija, T‑202/13, EU:T:2014:664, točki 33 in 36).

111    Glede tega na eni strani na datum vložitve te tožbe v Zvezni republiki Nemčiji takih ukrepov za prenos ni bilo. Na drugi strani je vsekakor v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, treba ugotoviti, da so v zvezi z nacionalnimi ukrepi za prenos, ki so jih države članice morale sprejeti najpozneje 24. februarja 2020 in s katerimi so obveznosti iz Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo, morale postati zavezujoče za gospodarske subjekte, države članice imele polje proste presoje pri izvajanju določb te direktive.

112    Prvič, države članice imajo, glede obveznosti iz člena 9 Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, v skladu z novim prvim pododstavkom odstavka 8 in odstavkom 9 tega člena 9, kakor sta bila dodana z izpodbijano direktivo, možnost odločiti se, da ne uporabijo obveznosti ločevanja prenosnih sistemov in operaterjev prenosnih sistemov, kot je določena v odstavku 1 navedenega člena 9. Natančneje, tako se „lahko“ odločijo v zvezi z delom prenosnega omrežja plina, ki povezuje državo članico s tretjo državo, med mejo te države članice in prvo povezovalno točko z omrežjem te države članice, kadar je na eni strani prenosni sistem 23. maja 2019 v lasti vertikalno integriranega podjetja ter kadar je na drugi strani prenosni sistem 23. maja 2019 v lasti vertikalno integriranega podjetja in obstaja ureditev, ki zagotavlja večjo dejansko neodvisnost operaterja prenosnega sistema kot določbe poglavja IV Direktive 2009/73.

113    Tožeča stranka sicer priznava to možnost, ko poudarja, da je „[t]očno […] tudi, da v zvezi z ločevanjem lastništva Direktiva [2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo,] državam članicam omogoča, da uvedejo alternativne rešitve za popolno ločevanje, in sicer model samostojnega operaterja […] in model neodvisnega operaterja prenosnega sistema“. Prav tako je treba ugotoviti, da se na podlagi člena 14(1) Direktive 2009/73, kakor je bil dodan z izpodbijano direktivo, države članice lahko odločijo, da ne uporabijo člena 9(1) in imenujejo samostojnega operaterja sistema na predlog lastnika zadevnega prenosnega sistema in z odobritvijo Komisije.

114    Drugič, nacionalni organi se lahko na podlagi sprememb, ki so bile v Direktivo 2009/73 vstavljene z izpodbijano direktivo, zlasti spremembe člena 36 in vstavitve člena 49a, odločijo, da za „nov[o] plinsk[o] infrastruktur[o] večjega obsega“ in „prenosn[e] plinovod[e] med državo članico in tretjo državo, ki so bili dokončani pred 23. majem 2019“, odobrijo odstopanja od nekaterih členov spremenjene direktive 2009/73, v tem primeru v zvezi s členom 36 odstopanja od členov 9, 32, 33, 34 in člena 41(6), (8) in (10), v zvezi s členom 49a pa odstopanja od členov 9, 10, 11, 32 in člena 41(6), (8) in (10).

115    V zvezi s tem morajo države članice sprejeti nacionalne ukrepe, ki zadevnim gospodarskim subjektom omogočajo, da zaprosijo za odobritev teh odstopanj, pri tem pa natančno opredeliti pogoje za pridobitev teh odstopanj glede na splošna merila iz člena 49a Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, in določiti postopek, ki njihovim nacionalnim regulativnim organom omogoča, da odločijo o takih zahtevah v rokih, določenih v izpodbijani direktivi. Poleg tega imajo nacionalni regulativni organi za uporabo teh pogojev široko polje proste presoje glede odobritve takih odstopanj in morebitnih posebnih pogojev, ki lahko veljajo za ta odstopanja (glej po analogiji sodbo z dne 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, točke od 48 do 53).

116    Iz navedenega izhaja, da se določbe izpodbijane direktive na tožečo stranko ne nanašajo neposredno.

117    Nazadnje, tožeča stranka se ne more sklicevati na rešitev, ki jo je Sodišče uporabilo v sodbi z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). Ta zadeva se je namreč nanašala na odločbo Komisije, naslovljeno na države članice razen Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, s katero je Komisija odobrila ukrepe, ki jih je sprejela ta država, ki je bila takrat še članica Unije, kar je povzročilo, da so bile nacionalnim izdajateljem televizijskih programov naložene določene omejitve, kadar načrtujejo prenose dogodkov s seznama, za katere je tožeča stranka v postopku na prvi stopnji pridobila izključne pravice. Pravni in dejanski položaj v navedeni zadevi tako nikakor ni primerljiv s položajem v tej zadevi, ki se nanaša le na direktivo in ki poleg tega ni neznačilen.

118    Iz vsega navedenega izhaja, da se izpodbijana direktiva na tožečo stranko ne nanaša neposredno. Ker pa so pogoji, določeni v „drugi možnosti“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, kumulativni, ta ugotovitev pomeni, da tožeča stranka ne more imeti procesnega upravičenja za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive na podlagi te druge možnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, točka 37 in navedena sodna praksa).

119    Dodati je treba, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, okoliščina, da sta Parlament in Svet izpodbijani akt sprejela v obliki direktive in celo da sta se odločila, da se odstopanje na podlagi novega člena 49a Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, uporabi le za plinovode, „dokončan[e] pred 23. majem 2019“, ne more omejiti njene pravice do učinkovitega pravnega sredstva na podlagi člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

120    Pogodba DEU je namreč na eni strani s členoma 263 in 277 ter na drugi strani s členom 267 določila zaključen sistem pravnih sredstev in postopkov, ki je namenjen zagotavljanju nadzora nad zakonitostjo aktov Unije, ta nadzor pa je zaupan sodiščem Unije (sodbe z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 23; z dne 25. julija 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Svet, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, točka 40, in z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 92).

121    Fizične in pravne osebe, kot je tožeča stranka, ki zaradi pogojev za dopustnost iz člena 263, četrti odstavek, PDEU ne morejo neposredno izpodbijati splošnih aktov Unije, so tako zaščitene pred uporabo takih aktov v zvezi z njimi (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 93).

122    Tožeča stranka lahko namreč v svojem primeru nemški regulativni organ zaprosi za odstopanje na podlagi člena 49a ali celo na podlagi člena 36 Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, in po potrebi odločbo tega organa izpodbija pred nemškim sodiščem, tako da se sklicuje na neveljavnost izpodbijane direktive in temu sodišču predlaga, naj Sodišču postavi vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z veljavnostjo izpodbijane direktive, in to na podlagi člena 267 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 16. maja 2019, Pebagua/Komisija, C‑204/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:425, točki 67 in 68, in z dne 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, točka 63 in navedena sodna praksa).

123    Glede tega v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ne bi bilo nobenega razloga, da se tak predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasi za nedopusten, ker naj bi tožeča stranka „nedvomno“ lahko predlagala razglasitev ničnosti izpodbijane direktive na podlagi člena 263 PDEU v smislu sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), in je bila pred kratkim pojasnjena v sodbi z dne 25. julija 2018, Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16, EU:C:2018:582, točka 43). Nasprotno, zavrženje te tožbe kot nedopustne potrjuje, da nima procesnega upravičenja na podlagi člena 263 PDEU.

124    Posledično je treba tožbo zavreči kot nedopustno, ker tožeča stranka svojega procesnega upravičenja za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive ne more opreti na nobeno od možnosti iz člena 263, četrti odstavek, PDEU.

 Predlog za sprejetje ukrepa procesnega vodstva

125    Tožeča stranka v predlogu za sprejetje ukrepa procesnega vodstva navaja, da so bili v 25 dokumentih, do katerih je Svet na podlagi prošenj njenega zaposlenega zagotovil le delen dostop, prikriti številni odlomki. Tako naj bi z razlogom verjela, da so navedeni prikriti odlomki zelo upoštevni za izid te tožbe, ker naj bi verjetno vsebovali informacije, ki dokazujejo, da se izpodbijana direktiva, ki jo je sprejel zakonodajalec Unije, nanjo posebej nanaša. Dokaz tega je po njenem mnenju dejstvo, da je očitno iz drugega vira pridobila neokrnjeni različici dveh od 25 dokumentov, do katerih ji je bil zavrnjen popoln dostop. Ta dokumenta, ki vsebujeta stališče Zvezne republike Nemčije glede predloga direktive, pa naj bi dokazovala, da se izpodbijana direktiva posebej nanaša na tožečo stranko.

126    Tožeča stranka tako Splošnemu sodišču predlaga, naj Svetu odredi, da predloži neokrnjene različice 25 dokumentov, do katerih je bil njenemu zaposlenemu odobren le delen dostop, in dva dokumenta, ki ji ju Svet ni hotel posredovati, pri čemer je pojasnila, da bi v navedenih različicah lahko bili prikriti morebitni odlomki v zvezi z mnenjem, ki ga je dala pravna služba Sveta, ali osebnimi podatki.

127    V stališču glede predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva Svet, ki ga v bistvu podpira Parlament, Splošnemu sodišču primarno predlaga, naj ta predlog zavrne, saj so zahtevani dokumenti očitno neupoštevni za procesno upravičenje tožeče stranke. Poleg tega poudarja, da Splošno sodišče v okviru te zadeve ne more – niti posredno – preveriti zakonitosti odločb, ki ju je v odgovor na prošnji zaposlenega tožeče stranke sprejel na podlagi Uredbe št. 1049/2001, in da bi, nasprotno, moralo zavrniti poskus tožeče stranke, da začne nezakonit postopek zaprosila za dokumente (document discovery) in obide dokončnost – zaradi nevložitve pravnega sredstva na podlagi člena 263 PDEU – odločb o zavrnitvi dostopa, ki sta bili izdani njenemu zaposlenemu. Svet predlaga tudi, naj Splošno sodišče vsekakor odredi, da se iz spisa izločita dokumenta, ki sta bila predložena kot prilogi M. 26 in M. 30 k predlogu za sprejetje ukrepa procesnega vodstva, ker ju je tožeča stranka pridobila nezakonito in sta bila posledično nezakonito predložena in priložena njenemu predlogu.

128    Ob poudarjanju, da je Sodišče odločalo o povezani problematiki v okviru zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), in v kateri je tožeča stranka hotela uporabiti postopek iz Uredbe št. 1049/2001 za pridobitev dokumentov institucije, da bi podprla svoje trditve kot zasebna stranka v sporu proti Uniji, Svet v bistvu izraža bojazen, da v obravnavani zadevi tožeča stranka poskuša doseči, da bi Splošno sodišče za njihovo poznejšo uporabo v okviru arbitražnega postopka, ki ga je začela proti Uniji, kot dopustno priznalo dejstvo, da tožeča stranka poseduje dokumente, ki razkrivajo notranje razprave in uvodna stališča držav članic v zvezi z izpodbijano direktivo, čeprav ji je Svet zavrnil dostop do neokrnjenih različic teh dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001.

129    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da bi se z dokumenti, na katere se nanaša predlog za sprejetje ukrepa procesnega vodstva, lahko z vidika tožeče stranke dokazalo, da se izpodbijana direktiva nanjo posamično nanaša. Ker pa neobstoj neposrednega nanašanja na pravni položaj tožeče stranke, kot je bil ugotovljen zgoraj, zadostuje za ugotovitev, da nima procesnega upravičenja za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive, se ta tožba lahko zavrže kot nedopustna, ne da bi bilo treba odločiti o predlogu za sprejetje ukrepa procesnega vodstva.

130    Glede predloga Sveta, naj se iz spisa izločita dokumenta, ki ju je tožeča stranka predložila kot prilogi M. 26 in M. 30, je treba poudariti, da v nasprotju s tem, kar tožeča stranka trdi v dopisu z dne 27. januarja 2020, v katerem je sama od sebe sprejela stališče do tega dodatnega predloga Sveta, takega procesnega vprašanja ni nujno treba postaviti v ločenem aktu na podlagi člena 130(2) Poslovnika in se poleg tega lahko postavi v vsaki fazi postopka. Predlog Sveta, kot je izražen v njegovem stališču glede predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva, je torej dopusten.

131    V zvezi s tem je treba poudariti, da sporna dokumenta vsebujeta stališča Zvezne republike Nemčije v okviru zakonodajnega postopka, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane direktive.

132    Tožeča stranka v dopisu z dne 27. januarja 2020 zanika, da nezakonito razpolaga z navedenima dokumentoma. Na eni strani poudarja, da ta nista dobila stopnje tajnosti „Restreint UE/EU Restricted“ in da je v njiju navedeno le, da sta namenjena uporabi znotraj skupnosti naslovnikov ter da so za obdelavo in poznejše razširjanje navedenih dokumentov odgovorni le člani navedene skupnosti. Na drugi strani je navedla, da „[č]e bi član take skupnosti neki dokument delil z njo, bi bilo zelo težko razumeti, kako bi to lahko pripeljalo do tega, da je storila nekaj nezakonitega“.

133    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka v dopisu z dne 27. januarja 2020 ni navedla, kateri od stalnih predstavnikov držav članic Unije, ki je član skupnosti naslovnikov teh dveh zadevnih dokumentov, naj bi ji dal dovoljenje, da razpolaga z njima. Prav tako se ni sklicevala na soglasje stalnega predstavnika Zvezne republike Nemčije kot avtorice navedenih dokumentov. Razvidno ni niti, da bi v smislu člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 (glej v zvezi s to možnostjo sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točke od 85 do 89) navedena država članica tiho ali izrecno dala soglasje k temu, da se navedeni komentarji posredujejo tožeči stranki, preden ali potem ko je Svet delno zavrnil prošnji zaposlenega tožeče stranke.

134    V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni dokazala, da so bile neokrnjene različice komentarjev Zvezne republike Nemčije, predloženih v okviru postopka sprejetja izpodbijane direktive, pridobljene zakonito.

135    Posledično je treba ugoditi predlogu Sveta, naj se dokumenta, ki ju je tožeča stranka predložila kot prilogi M. 26 in M. 30, izločita iz spisa, pri čemer je vsekakor treba poudariti, prvič, da ta dokumenta ne moreta dokazati neposrednega nanašanja na tožečo stranko na podlagi druge možnosti iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, tako da ni treba, da Splošno sodišče od Sveta zahteva njuno predložitev za namene odločanja o ugovorih nedopustnosti, ter, drugič, da bi razkritje vsebine teh dokumentov, vključno v okviru tega postopka, konkretno in dejansko oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose Unije, v smislu člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001, zlasti ker bi oslabilo položaj Unije v okviru arbitražnega postopka, ki ga je proti njej začela tožeča stranka, tudi ker bi se s tem, ko bi Splošno sodišče sprejelo ukrep procesnega vodstva, ki ga predlaga tožeča stranka, upravičilo to, da tožeča stranka razpolaga z neokrnjenima različicama teh dokumentov.

 Predlogi za intervencijo

136    V skladu s členom 144(3) Poslovnika se, kadar tožena stranka vloži ugovor nedopustnosti ali nepristojnosti iz člena 130(1), o predlogu za intervencijo odloči šele po zavrnitvi ugovora ali po sprejetju odločitve, da se odločanje o ugovoru pridrži za končno odločbo. Poleg tega člen 142(2) Poslovnika določa, da intervencija postane brezpredmetna, če se tožba razglasi za nedopustno.

137    Ker sta bila ugovora nedopustnosti v obravnavani zadevi sprejeta in se s tem sklepom posledično končuje postopek, ni več treba odločiti o predlogih za intervencijo, ki so jih vložile Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska in Komisija.

 Stroški

138    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V skladu s predlogi Parlamenta in Svet se tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

139    V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Poleg tega v skladu s členom 144(10) Poslovnika predlagatelj intervencije in glavne stranke nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo, če se postopek v glavni stvari konča pred odločitvijo o predlogu za intervencijo. Posledično tožeča stranka, Parlament in Svet ter Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska in Komisija nosijo svoje stroške, povezane s predlogi za intervencijo.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)

sklenilo:

1.      Dokumenta, ki ju je družba Nord Stream 2 AG predložila kot prilogi A. 14 in O. 20, se izločita iz spisa in odlomki iz tožbe in prilog, v katerih so navedeni izvlečki iz teh dokumentov, se ne upoštevajo.

2.      Predlog Sveta Evropske unije za odločitev o procesnem vprašanju se v preostalem zavrne.

3.      Dokumenta, ki ju je družba Nord Stream 2 predložila kot prilogi M. 26 in M. 30, se izločita iz spisa.

4.      Tožba se zavrže kot nedopustna.

5.      Postopek odločanja o predlogih za intervencijo, ki so jih vložile Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska in Evropska komisija, se ustavi.

6.      Družbi Nord Stream 2 se naloži plačilo stroškov Evropskega parlamenta in Sveta, razen tistih, ki se nanašajo na predloge za intervencijo.

7.      Družba Nord Stream 2, Parlament, Svet ter Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska in Komisija nosijo svoje stroške glede predlogov za intervencijo.

V Luxembourgu, 20. maja 2020.

Sodni tajnik Predsednik

E. Coulon J. Svenningsen

*      Jezik postopka: angleščina.

1      Prikriti zaupni podatki.