FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 7. september 2023 (1)
Sag C-822/21
Republikken Letland
mod
Kongeriget Sverige
»Traktatbrud – direktiv 2014/49/EU – indskudsgarantiordninger – manglende overførsel af bidrag til indskudsgarantifonden – effektiv virkning – loyalt samarbejde mellem Den Europæiske Unions medlemsstater«
I. Indledning
1. Republikken Letland har med dette traktatbrudssøgsmål gjort gældende, at Kongeriget Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/49/EU af 16. april 2014 om indskudsgarantiordninger (2). Nærmere bestemt vedrører dette søgsmål reglerne for opkrævning af det bidrag, som visse banker hvert år skal indbetale til den indskudsgarantiordning, der er oprettet på en medlemsstats område, i en situation, hvor bankfilialer beliggende i andre medlemsstater er blevet afhændet, hvilket i henhold til den nævnte artikel 14, stk. 3, medfører, at de bidrag, som inden for 12 måneder forud for afhændelsen er indbetalt vedrørende de pågældende filialer til indskudsgarantiordningen på bankens hjemsted, overføres til de kompetente nationale indskudsgarantiordninger efter disse afhændelser. Republikken Letland har ligeledes foreholdt Kongeriget Sverige, at det ved at afvise at overføre bidragene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, idet det har udøvet en negativ indflydelse på integrationen af det indre marked og således har tilsidesat princippet om gensidig tillid (3) mellem medlemsstaterne.
2. Republikken Estland, Republikken Litauen og Europa-Kommissionen er indtrådt i sagen til støtte for Republikken Letland. Banken havde således hjemsted i Sverige, og de afhændede filialer var beliggende i Estland, Letland og Litauen.
3. På baggrund af det begrænsede antal traktatbrudssøgsmål mellem to medlemsstater (4) vil denne sag give Domstolen lejlighed til at præcisere betingelserne for, at et traktatbrudssøgsmål anlagt på grundlag af artikel 259 TEUF kan antages til realitetsbehandling.
4. På grundlag af mit ræsonnement vil jeg foreslå Domstolen at antage søgsmålet til realitetsbehandling, men at frifinde Kongeriget Sverige ud fra det hensyn, at en rent teleologisk fortolkning af et direktiv ikke kan danne grundlag for et traktatbrudssøgsmål, når dette direktivs klare bestemmelser er blevet gennemført i deres ordlyd, og der ikke er ført bevis for, at der er tale om en modstridende, almen og fast praksis.
II. Retsforskrifter
A. Direktiv 2014/49
5. 3. og 37. betragtning til og artikel 6, stk. 1, artikel 7, stk. 1, artikel 10, stk. 1, 2, 6 og 8, artikel 13, stk. 1, samt artikel 14, stk. 1-4, i direktiv 2014/49 finder anvendelse.
B. Svensk ret
6. § 13 i lag om insättningsgaranti (lov om indskudsgaranti) (5) af 20. december 1995 fastsætter, at garantimyndigheden årligt træffer afgørelse om størrelsen af de bidrag, der skal betales, og at bidragene indbetales senest en måned efter datoen for denne afgørelse.
7. Det fremgår af denne lovs § 14, at såfremt et kreditinstitut helt eller delvist overføres og bliver omfattet af en anden indskudsgarantiordning, overføres de bidrag, det har indbetalt inden for 12 måneder forud for overførslen, til den anden indskudsgarantiordning.
III. Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure
8. En europæisk finanskoncern med hjemsted i Sverige (Nordea Bank AB), som betaler indskudsgarantibidrag til den svenske indskudsgarantiordning, herunder for sine filialer i andre medlemsstater, gennemgik i 2017 og 2018 en omstrukturering.
9. Den 1. oktober 2017 blev tre af koncernens filialer (6) i henholdsvis Estland, Letland og Litauen afhændet til en anden bank. De respektive indskudsgarantimyndigheder i disse medlemsstater anmodede den svenske indskudsgarantimyndighed om at overføre de bidrag, der var indbetalt for hver af de afhændede filialer. Ved afgørelse af 3. oktober 2017 modsatte denne myndighed sig disse anmodninger med den begrundelse, at der ikke var blevet indbetalt bidrag inden for 12 måneder forud for den 1. oktober 2017.
10. Efter at have afhændet de pågældende filialer flyttede Nordea Bank den 1. oktober 2018 sit hjemsted fra Sverige til Finland. Efter anmodning fra den finske indskudsgarantimyndighed overførte den svenske indskudsgarantimyndighed den 4. oktober og den 13. november 2018 de bidrag, som finanskoncernen havde indbetalt inden for 12 måneder forud for den 1. oktober 2018.
11. I Sverige skal bidragene til indskudsgarantifonden for perioden fra januar til december indbetales senest en måned efter indskudsgarantimyndighedens afgørelse, hvorved den fastsætter beløbet (7). Myndighedens årlige afgørelse vedrørende 2016 er således dateret den 2. september 2016, og Nordea Bank indbetalte sit bidrag den 30. september 2016 (8). Vedrørende 2017 vedtog myndigheden sin afgørelse den 14. september 2017, og bidragene blev indbetalt den 13. oktober 2017 (9). Hvad angår 2018 er myndighedens årlige afgørelse dateret den 27. september 2018, og Nordea Bank indbetalte sine bidrag den 28. september 2018 (10).
12. Republikken Letland og Republikken Litauen har ikke indbragt afgørelsen om afvisning af at overføre bidragene indbetalt til den svenske indskudsgarantiordning for de svenske domstole.
13. Derimod fik Republikken Estland ved dom af 15. maj 2018 afsagt af Kammarrätten i Stockholm (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Stockholm, Sverige) ikke medhold i sit søgsmål til prøvelse af denne afgørelse om afvisning med den begrundelse, at svensk ret gennemførte EU-retten korrekt. I dom af 7. november 2018 gav Högsta förvaltningsdomstolen (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Sverige) ikke Republikken Estland tilladelse til at iværksætte appel til prøvelse af denne dom og afviste anmodningen om præjudiciel afgørelse, idet den fandt, at tvisten ikke vedrørte en fortolkning af EU-retten, der krævede en præjudiciel afgørelse fra Domstolen.
14. Som svar på den skrivelse, som den lettiske indskudsgarantimyndighed sendte til Kommissionen den 27. marts 2019, har Kommissionen i en skrivelse af 9. oktober 2020 anerkendt, at den ufuldstændige formulering af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 i det væsentlige ikke fastsætter specifikke interventionsscenarier i de tilfælde, hvor en national indskudsgarantimyndighed har truffet afgørelser såsom afgørelsen om at forlænge fristen for indbetaling af bidrag, hvilket åbner mulighed for forskellige fortolkninger.
15. Den estiske, den lettiske og den litauiske indskudsgarantimyndighed indledte en mæglingsprocedure med den svenske indskudsgarantimyndighed i Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (EBA) regi, som i 2019 lukkede sagen, uden at der var opnået enighed.
16. I overensstemmelse med artikel 259, stk. 2 og 3, TEUF anmodede Republikken Letland den 10. maj 2021 Kommissionen om en begrundet udtalelse (herefter »den oprindelige klage«). Efter at have anmodet Kongeriget Sverige om at fremkomme med bemærkninger og afhørt parterne afgav Kommissionen den 30. juli 2021 en begrundet udtalelse, hvori den finder, at Kongeriget Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, sammenholdt med dette direktivs artikel 10, stk. 1, idet Kongeriget Sverige har afvist at overføre de bidrag, som Nordea Bank inden for 12 måneder forud for afhændelsen har indbetalt vedrørende sin lettiske filial, til den lettiske indskudsgarantiordning. Kommissionen vurderede derimod, at Kongeriget Sveriges angivelige tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, som er indført ved artikel 4, stk. 3, TEU, ikke forelå.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
17. Ved stævning af 30. december 2021 har Republikken Letland anlagt en traktatbrudssag mod Kongeriget Sverige ved Domstolen med følgende påstande:
– Det fastslås, at Kongeriget Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, for så vidt som Kongeriget Sverige ved at afvise at overføre bidrag indbetalt af den lettiske filial af Nordea Bank, beregnet for bidragsperioden i henhold til denne bestemmelse, til den lettiske indskudsgarantiordning har handlet i strid med formålet med dette direktiv og ikke har sikret den effektive virkning af dets bestemmelser.
– Det fastslås, at Kongeriget Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, for så vidt som Kongeriget Sverige ved at afvise at overføre bidrag indbetalt af den lettiske filial af Nordea Bank, beregnet for bidragsperioden i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, til den lettiske indskudsgarantiordning udøver en negativ indflydelse på integrationen af det indre marked og således skader den gensidige tillid (11) mellem Den Europæiske Unions medlemsstater, som er en forudsætning for den grænseoverskridende integration.
– Kongeriget Sverige tilpligtes – såfremt Domstolen fastslår, at Kongeriget Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 og artikel 4, stk. 3, TEU – at bringe den konstaterede tilsidesættelse til ophør, ved fra den svenske indskudsgarantiordning til den lettiske indskudsgarantiordning at overføre det samlede beløb af bidrag indbetalt af den lettiske filial af Nordea Bank, beregnet for bidragsperioden i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49.
– Såfremt artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 skal fortolkes strengt, angives bestemmelsens forenelighed med formålet med dette direktiv og den svenske indskudsgarantiordnings forpligtelse til at overføre bidrag indbetalt af den lettiske filial af Nordea Bank til den lettiske indskudsgarantiordning.
– Kongerige Sverige tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
18. Ved afgørelser af den 19., den 25. og den 30. maj 2022 har henholdsvis Republikken Estland, Republikken Litauen og Kommissionen fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Republikken Letland.
19. Mens Republikken Litauen støtter samtlige påstande i stævningen, støtter Republikken Estland alene den første og den tredje påstand, og Kommissionen støtter alene den første påstand.
20. Kongeriget Sverige har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Republikken Letland tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
V. Sammenfatning af parternes argumenter
A. Om formaliteten
21. Indledningsvis har Kongeriget Sverige udtrykt tvivl om, hvorvidt dets fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 kan anfægtes inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, idet Republikken Letland for det første havde mulighed for at anlægge sag til prøvelse af den svenske indskudsgarantimyndigheds afgørelse ved de nationale svenske domstole, og et traktatbrudssøgsmål for det andet ikke kan antages til realitetsbehandling, hvis det er begrænset til en anmodning om fortolkning af EU-retten. Kongeriget Sverige har tilføjet, at der i øvrigt er tale om en minimumsharmoniseringsbestemmelse.
22. Hvad angår det første klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 er Kongeriget Sverige af den opfattelse, at Republikken Letland har ændret tvistens genstand i sagens retslige fase ved at undlade at henvise til dette direktivs artikel 10, som var blevet påberåbt under den høring mellem disse to medlemsstater, som Kommissionen afholdt den 1. juli 2021.
23. Kongeriget Sverige har gjort gældende, at det andet klagepunkt om tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde baseret på artikel 4, stk. 3, TEU bør afvises, eftersom Republikken Letland under den administrative procedure støttede sig på en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet på grundlag af behandlingen af Republikken Finland, hvis indskudsgarantiordning var i den samme situation som den lettiske indskudsgarantiordning.
24. For så vidt angår Republikken Letlands påstand om, at den svenske indskudsgarantiordning skal betale bidragene til den lettiske indskudsgarantiordning, har Kongeriget Sverige påpeget, at et traktatbrudssøgsmål ikke kan vedrøre betaling af en erstatning.
25. Republikken Letland har heroverfor dels anført, at direktiv 2014/49, selv om der er tale om en minimumsharmoniseringsbestemmelse, skal fortolkes med henblik på at sikre opnåelsen af dets formål om at forbedre og sikre stabiliteten i banksystemet samt beskyttelsen af indskyderne, dels at det ikke er en betingelse for, at der kan anlægges et traktatbrudssøgsmål efter artikel 259 TEUF, at alle nationale retsmidler er udtømt.
26. Hvad angår den første påstand om, at det fastslås, at der foreligger et traktatbrud, har Republikken Letland afvist at have ændret tvistens genstand, som hverken er blevet udvidet eller ændret i forhold til Republikken Letlands oprindelige klage på grundlag af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, idet retspraksis vedrørende Kommissionens traktatbrudssøgsmål, som ikke kræver, at der skal være fuldstændigt overensstemmelse mellem klagepunkterne i den begrundede udtalelses konklusion og påstandene i stævningen, når sagsgenstanden som fastlagt i den begrundede udtalelse ikke er blevet udvidet eller ændret, ifølge Republikken Letland bør finde analogt anvendelse.
27. Vedrørende den tredje påstand har Republikken Letland gjort gældende, at det traktatbrud, som Kongeriget Sverige foreholdes, ikke blot skal fastslås, men også ophøre, og at dette kun kan ske i form af betaling til den lettiske indskudsgarantiordning af de bidrag, som Kongeriget Sverige har afvist at betale, hvilket ikke udgør en erstatning.
B. Om tilsidesættelsen af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49
28. Republikken Letland har ikke bestridt, at Kongeriget Sverige faktisk har gennemført direktivet. Det er Republikken Letlands opfattelse, at artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 ikke skal fortolkes formelt og efter bestemmelsens ordlyd, således som Kongeriget Sverige har gjort det, men skal fortolkes sammenholdt med direktivets artikel 10, stk. 1. Ifølge Republikken Letland er traktatbruddet karakteriseret ved den manglende overførsel af de bidrag, der er opkrævet vedrørende den lettiske filials aktiviteter.
29. Republikken Letland er af den opfattelse, at denne artikel 14, stk. 3, hvori det anføres, at »[h]vis et kreditinstitut ophører med at være medlem af en indskudsgarantiordning og tilslutter sig en anden indskudsgarantiordning, overføres de bidrag, der er betalt inden for tolv måneder forud for medlemskabets ophør […], til den anden indskudsgarantiordning«, fortolkes under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og de mål, der forfølges. Republikken Letland har tilføjet, at tredje betragtning til dette direktiv er tydelig i denne henseende, idet det heri anføres, at »[d]ette direktiv udgør en af hovedhjørnestenene i gennemførelsen af det indre marked, både med hensyn til fri etableringsret og fri udveksling af finansielle tjenesteydelser i området for kreditinstitutter, samtidig med at stabiliteten i banksystemet og beskyttelsen af indskyderne styrkes«. Heraf udleder Republikken Letland, at værtslandets indskudsgarantiordning i tilfælde af en ændring af indskudsgarantiordning skal modtage de bidrag, der for en periode på 12 måneder er beregnet og opkrævet vedrørende de overførte aktiviteter, uanset hvornår de faktisk er blevet indbetalt. Republikken Letland har præciseret, at Kongeriget Sveriges formelle fortolkning af denne artikel fratager direktiv 2014/49 dets effektive virkning, og dette så meget desto mere som denne medlemsstat giver en frist for betaling af bidraget, der går ud over et år.
30. Republikken Letland har tilføjet, at logikken bag den ordning, der er indført ved direktiv 2014/49, er, at bidragene vedrørende de 12 måneder, der går forud for overførslen af aktiviteten, overføres til værtslandets indskudsgarantiordning, eftersom denne på tidspunktet for overførslen bliver ansvarlig for betaling af garantien til de indskydere, der er berørt af denne aktivitet. Republikken Letland har anført, at der iværksættes en lignende ordning i forbindelse med tilbagebetalinger til indskydere i en filial: De betales tilbage af værtslandets indskudsgarantiordning i overensstemmelse med instrukser fra hjemlandets indskudsgarantiordning, som stiller de nødvendige midler til rådighed forud for betalingen til indskyderne og kompenserer værtslandets indskudsgarantiordning for alle de pådragne omkostninger.
31. Kommissionen støtter Republikken Letlands ræsonnement og har præciseret, at artikel 10, stk. 1, som foreskriver, at der indbetales bidrag mindst én gang om året, skal sammenholdes med artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, eftersom disse to bestemmelser er grundlæggende forbundne med henblik på at sikre dette direktivs formål, navnlig solidariteten mellem kreditinstitutterne, såfremt et institut ikke kan indfri sine forpligtelser som nævnt i 37. betragtning til dette direktiv (12). Ifølge Kommissionen er bidragene tiltænkt at skulle være modydelse for indskudsgarantien for en bestemt periode, og de skal derfor overføres, når ansvaret for garantien overføres til en anden indskudsgarantiordning.
32. Republikken Estland og Republikken Litauen har nedlagt de samme påstande som Republikken Letland, eftersom den svenske indskudsgarantiordning, af de samme grunde, har afvist at overføre de bidrag, som er opkrævet i forbindelse med aktiviteter udført af filialer beliggende på deres område, til deres nationale indskudsgarantiordninger efter afhændelsen af disse filialer.
33. Kongeriget Sverige har derimod gjort gældende, at en teleologisk fortolkning ikke kan anvendes til at afhjælpe en lakune i artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, som ikke fastsætter en udtømmende løsning vedrørende overførsel af midler fra en ordning til en anden. Denne artikel bør omformuleres for at tage hensyn til tilfælde, der ikke er omhandlet, således som EBA og European Forum of Deposit Insurers har foreslået (13). Kongeriget Sverige har ligeledes – navnlig på grund af den manglende forholdsmæssighed mellem størrelsen af de indskud, der garanteres af et kreditinstitut, og minimumsniveauet for bidrag – bestridt den rækkevidde, som Kommissionen har tillagt konsekvenserne af en ordlydsfortolkning af denne artikel i form af alvorlige virkninger for gennemførelsen af det indre marked og skade på tilliden til indskudsgarantiordningen og samarbejdet mellem medlemsstaterne. Desuden er Kongeriget Sverige af den opfattelse, at der ikke er entydige regler hvad angår spørgsmålet om sammenhængen mellem overførslen af aktiviteter – og dermed af risikoen – til en anden medlemsstat og overførslen af bidrag.
34. Ifølge Kongeriget Sverige er affattelsen af artikel 10 i direktiv 2014/49 den sædvanlige affattelse i EU-retten og foreskriver hverken en specifik betalingsdato, eller at det bidrag, der opkræves mindst én gang om året, vedrører en specifik bidragsperiode (bl.a. i tilfælde af tvister om bidragets størrelse).
35. Kongeriget Sverige har anført, at argumentationen er inkonsistent, idet tidspunktet for indbetalingen mindst én gang om året mister sin betydning, hvis bidraget skal betales under hensyntagen til bidragsperioden (ikke-ordlydsfortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49).
C. Om tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 3, TEU
36. Republikken Letland har anført, at Domstolen i sin praksis vedrørende princippet om loyalt samarbejde, som er beskyttet ved artikel 4, stk. 3, TEU, udleder en forpligtelse for medlemsstaterne til dels at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten, og bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af denne ret til ophør, dels at respektere hinanden og bistå hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Republikken Letland har heraf udledt, at den svenske indskudsgarantiordnings afvisning af at overføre de bidrag, som den har opkrævet vedrørende den lettiske filial, til den lettiske indskudsgarantiordning, er i strid med princippet om loyalt samarbejde og lighedsprincippet, eftersom den svenske indskudsgarantiordning i en sammenlignelig retlig situation accepterede at overføre bidrag til den finske indskudsgarantiordning.
37. Kongeriget Sverige har derimod bestridt, at en anvendelse af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 efter denne bestemmelses ordlyd kan udgøre en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde. Kongeriget Sverige har tilføjet, at hjemlandets indskudsgarantiordning i størstedelen af de tilfælde, hvor der er foretaget overførsel af bidrag, har taget hensyn til datoen for den faktiske indbetaling. Desuden har Kongeriget Sverige anført, at den finske indskudsgarantiordnings anmodning blev behandlet anderledes, fordi der var blevet indbetalt bidrag inden for 12 måneder forud for flytningen af hjemstedet.
VI. Bedømmelse
A. Om formaliteten
38. Hvad indledningsvis angår genstanden for et traktatbrudssøgsmål er Domstolens faste praksis klar på to punkter.
39. For det første bemærker Domstolen, at den ved artikel 259 TEUF indførte procedure har til formål at få fastslået, at en medlemsstat har handlet i strid med unionsretten, og at få bragt en sådan adfærd til ophør (14). Ifølge Domstolen er konsekvensen heraf, at et søgsmål i henhold til denne artikel vedrørende fremtidige eller eventuelle traktatbrud, eller som begrænser sig til en anmodning om en fortolkning af EU-retten, ikke kan antages til realitetsbehandling (15).
40. I modsætning til, hvad Kongeriget Sverige har gjort gældende, kan Republikken Letlands traktatbrudssøgsmål vedrørende den førstnævnte medlemsstats adfærd i forbindelse med betalingen af bidrag fra den svenske indskudsgarantiordning til den lettiske indskudsgarantiordning således antages til realitetsbehandling, eftersom det har til formål at få fastslået et traktatbrud i fortiden, og den sidstnævnte medlemsstat alene af denne grund over for Domstolen har gjort en fortolkning af direktiv 2014/49 gældende med hensyn til, hvorledes overførslen af bidrag skal finde sted i forbindelse med overførsel mellem to medlemsstater af aktiviteter, der vedrører indskud. I øvrigt er denne fortolkning af det pågældende direktiv, i det mindste delvist, gentaget af Kommissionen i den begrundede udtalelse af 30. juli 2021. Det er i øvrigt ubestridt, at Kongeriget Sverige har gennemført det pågældende direktivs artikel 14, stk. 3. Det er derfor min opfattelse, at Republikken Letlands første klagepunkt, for så vidt som der herved ikke anmodes om Domstolens fortolkning af et direktiv, men om, at det fastslås, at en bestemmelse i et direktiv, som fortolket af denne medlemsstat og af Kommissionen, er blevet tilsidesat, kan antages til realitetsbehandling.
41. For det andet bemærker Domstolen, at der i et traktatbrudssøgsmål ikke kan nedlægges nogen anden påstand end, at det fastslås, at det hævdede traktatbrud foreligger, med henblik på at bringe dette til ophør, og navnlig ikke anmodes om, at en medlemsstat pålægges en bestemt adfærd med henblik på at overholde EU-retten (16).
42. Republikken Letland har imidlertid ikke indskrænket sig til at nedlægge påstand om, at det fastslås, at det hævdede traktatbrud foreligger, men har ligeledes anmodet Domstolen om at pålægge Kongeriget Sverige at overføre de bidrag, der er indbetalt til den svenske indskudsgarantiordning vedrørende aktiviteterne i den lettiske filial af Nordea Bank, til den lettiske indskudsgarantiordning, herunder subsidiært, såfremt Domstolen måtte anlægge en streng fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49. Republikken Letlands påstande vedrørende overførslen af bidrag mellem den svenske indskudsgarantiordning og den lettiske indskudsgarantiordning bør derfor afvises.
43. Hvad dernæst angår spørgsmålet om ændring af tvistens genstand mellem den administrative procedure og søgsmålsproceduren gør jeg opmærksom på, at spørgsmålet om analog anvendelse af Domstolens retspraksis i forbindelse med traktatbrudssøgsmål anlagt af Kommissionen på grundlag af artikel 258 TEUF – på baggrund af det begrænsede antal traktatbrudssøgsmål mellem to medlemsstater (17) – aldrig er blevet rejst. Den foreliggende sag vil give Domstolen lejlighed til at afklare situationen.
44. Domstolen har således fastslået, at den administrative procedure i et traktatbrudssøgsmål har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine EU-retlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter. Det følger heraf, at genstanden for et søgsmål, som er indgivet i henhold til artikel 258 TEUF, afgrænses ved den administrative procedure, der er fastsat i denne bestemmelse, og derefter ikke længere kan udvides under søgsmålsproceduren (18).
45. Domstolen har heraf udledt, at søgsmålet skal støttes på de samme grunde og anbringender som Kommissionens begrundede udtalelse, hvorfor den ikke kan tage stilling til et klagepunkt, som ikke er blevet fremsat i den begrundede udtalelse, der skal indeholde en sammenhængende og detaljeret fremstilling af de grunde, som har ført Kommissionen til den opfattelse, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten (19). Dette krav kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem klagepunkterne i den begrundede udtalelses konklusion og påstandene i stævningen, når sagens genstand som fastlagt i den begrundede udtalelse ikke er blevet udvidet eller ændret (20).
46. Artikel 259, stk. 4, TEUF bestemmer imidlertid, at den omstændighed, at Kommissionen ikke har afgivet en begrundet udtalelse inden tre måneder, efter at medlemsstaten har forelagt sagen, ikke fratager medlemsstaten muligheden for at indbringe klagen for Domstolen. I dette tilfælde kan den begrundede udtalelse ikke tjene til at afgrænse sagens kerne.
47. For så vidt som det fremgår af artikel 259, stk. 2, TEUF, at den administrative procedure af et traktatbrudssøgsmål mellem to medlemsstater er obligatorisk, kan den første del af argumentationen (21) efter min opfattelse fuldt ud overføres til denne procedure. For at afgrænse tvistens genstand skal der derimod først og fremmest tages hensyn til medlemsstatens klage og til den begrundede udtalelse, hvis denne er afgivet.
48. Hvad angår det første hævdede traktatbrud er det – i modsætning til, hvad Kongeriget Sverige har gjort gældende – udelukkende med udgangspunkt i en læsning til støtte for den teleologiske fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, at dette direktivs artikel 10, stk. 1, er blev drøftet under den administrative procedure på Republikken Letlands initiativ, således som det fremgår af Kommissionens begrundede udtalelse. Desuden er denne bestemmelse hverken nævnt i konklusionen i den oprindelige klage eller i konklusionen i Republikken Letlands stævning. Endvidere er henvisningen i stævningen til artikel 10 affattet i lignende vendinger som henvisningen hertil i den oprindelige klage, uden at der er blevet gjort en overtrædelse af denne artikel gældende. Den første formalitetsindsigelse bør derfor forkastes.
49. Hvad angår det andet traktatbrud vedrørende tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde fremgår det af Republikken Letlands oprindelige klage – i modsætning til sammenfatningen af Republikken Letlands påstande i den begrundede udtalelse – at det som grundlag for dette klagepunkt både er gjort gældende, at Kongeriget Sverige har anlagt en urigtig fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, og herved tilsidesat dette direktivs formål, og at der foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingen mellem den lettiske indskudsgarantiordning og den finske indskudsgarantiordning. Kongeriget Sverige har således kunnet fremføre sine argumenter på disse to punkter, og tvistens genstand er hverken blevet ændret eller udvidet under søgsmålsproceduren. Den anden formalitetsindsigelse bør ligeledes forkastes.
50. Hvad angår den manglende udtømning af nationale retsmidler er parterne, herunder Kongeriget Sverige i sin duplik, enige om, at artikel 259 TEUF ikke fastsætter en sådan betingelse. Den tredje formalitetsindsigelse bør afvises.
B. Om klagepunktet baseret på artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49
51. Det er ubestrideligt, at Kongeriget Sverige har gennemført artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 i denne bestemmelses ordlyd i sin nationale lovgivning ved i § 14 i lov om indskudsgaranti at fastsætte, at såfremt et kreditinstitut overføres, hvorved det bliver omfattet af en anden indskudsgarantiordning, overføres de bidrag, der er indbetalt inden for 12 måneder forud for overførslen, til den anden indskudsgarantiordning. Kongeriget Sverige har ved anvendelsen af denne regel taget hensyn til datoen for indbetalingen af bidragene, således som det foreskrives i artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, hvilket har medført, at der ikke er overført bidrag til den estiske, den lettiske og den litauiske indskudsgarantiordning, fordi der er indbetalt bidrag på en dato, der ligger før eller efter perioden på 12 måneder forud for overførslen af kreditinstituttet, og at der har været to overførsler til den finske indskudsgarantiordning.
52. Republikken Letland har, støttet af Kommissionen og af Republikken Estland og Republikken Litauen, principalt gjort gældende, at artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49 ikke skal fortolkes efter sin ordlyd, men rent teleologisk, og har i denne forbindelse dels støttet sig på en læsning af denne bestemmelse, sammenholdt med dette direktivs artikel 10, dels på de i 3. og 37. betragtning anførte formål med direktivet, dvs. gennemførelsen af det indre marked ved at styrke stabiliteten i banksystemet og beskytte indskyderne samt skabe solidaritet mellem alle kreditinstitutter på et givet marked. Republikken Letland samt Republikken Estland, Republikken Litauen og Kommissionen har heraf udledt, at overførslen af bidrag skal svare til overførslen af ansvar mellem indskudsgarantiordninger, efter at et kreditinstitut er blevet overført.
53. For det første forekommer artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, sammenholdt med direktivets artikel 10, stk. 1, andet afsnit, ved første øjekast at gøre det muligt enten at lægge til grund, at bidraget til indskudsgarantiordningen skal indbetales hvert år på en fast dato, eller at denne indbetaling skal vedrøre det bidrag, der er forfaldent for de forudgående 12 måneder.
54. Betaling af bidrag på en fast dato kræver, at der skal kunne foretages overførsler på alle årets dage, hvilket ikke nødvendigvis er muligt.
55. Såfremt det på grundlag af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, sammenholdt med direktivets artikel 10, stk. 1, andet afsnit, lægges til grund, at det bidrag, der skal overføres, er det bidrag, der er forfaldent for de sidste 12 måneder forud for overførslen af kreditinstituttet, er dette et ulogisk ræsonnement, eftersom det – som Kongeriget Sverige har anført – hvis det skyldige beløb svarer til en periode (de forudgående 12 måneder), gør det unødigt at angive, at bidraget opkræves en gang om året, således som det er fastsat i dette direktivs artikel 10, stk. 1, andet afsnit.
56. Desuden svarer ordlyden af den nævnte artikel 10, stk. 1, andet afsnit, i det væsentlige til den ordlyd, der er anvendt i forbindelse med bidragene til finansieringsordninger inden for bankafvikling (22) eller afviklingsfonden (23), hvorefter bidragene opkræves »mindst en gang om året«, hvilket giver medlemsstaterne et råderum til at tilrettelægge denne opkrævning. Med hensyn til bankafvikling er der imidlertid ingen bestemmelser om, at bidrag skal overføres, såfremt der sker en ændring i finansieringsordning.
57. Den frist på 1 måned, der i § 13 i lov om indskudsgaranti gives til at indbetale det krævede bidrag, forekommer imidlertid ikke at være i strid med artikel 10, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2014/49, som ikke fastsætter andre forpligtelser end forpligtelsen til mindst én gang om året at indbetale bidraget til indskudsgarantiordningen. I øvrigt henviser dette direktivs artikel 14, stk. 3, kun til de bidrag, der er betalt »inden for 12 måneder forud for medlemskabets ophør«.
58. På baggrund af, hvad der synes at være en fejl i affattelsen af den oprindelige tekst i direktiv 2014/49, havde Kommissionen ganske vist lejlighed til at præcisere ordlyden af artikel 14, stk. 3, i sit forslag til ændring af direktivet af 18. april 2023, hvori den anførte, at, hvis et kreditinstitut eller en del af dets virksomhed overføres mellem to forskellige medlemsstaters indskudsgarantiordninger, overfører indskudsgarantiordningen i hjemlandet de bidrag, der er forfaldne for de sidste 12 måneder forud for ændringen af medlemskabet af indskudsgarantiordningen, til indskudsgarantiordningen i værtslandet (24).
59. For det andet bestemmer artikel 10, stk. 2, i direktiv 2014/49, at en indskudsgarantiordnings disponible finansielle midler mindst skal svare til et målniveau på 0,8% af medlemmernes dækkede indskud. Hvis der i modsætning til, hvad Kongeriget Sverige har gjort gældende, faktisk er en sammenhæng mellem størrelsen af bidraget til en indskudsgarantiordning og størrelsen af de dækkede indskud på det tidspunkt, hvor bidraget fastsættes (25), må det konstateres, at denne sammenhæng ikke længere har betydning, når (og så længe) dette målniveau er nået.
60. Dette direktivs artikel 10, stk. 2, andet afsnit, bestemmer således, at »[h]vis [indskudsgarantiordningens finansieringskapacitet] ikke når op på målniveauet, genoptages bidragsindbetalingen, i det mindste indtil målniveauet er nået igen«.
61. Når et nyt kreditinstitut bliver medlem af en indskudsgarantiordning, vil den samlede størrelse af de dækkede indskud således automatisk blive øget, hvilket kan medføre en indkaldelse af bidrag inden for denne indskudsgarantiordning. Hvis kreditinstituttet kommer fra en indskudsgarantiordning i en anden medlemsstat, bør dets medlemskab af den nye indskudsgarantiordning, i givet fald, ledsages af overførslen af det bidrag, det har indbetalt til indskudsgarantiordningen i hjemlandet i de forudgående 12 måneder, inden det blev medlem, hvilket ikke vil medføre en ny indkaldelse af bidrag, for så vidt som det overførte bidrag dækker andelen af nye dækkede indskud.
62. Når et kreditinstitut fra et tredjeland bliver medlem af en medlemsstats indskudsgarantiordning, vil det imidlertid ikke blive ledsaget af en overførsel af bidrag, og forhøjelsen af målniveauet og den eventuelle genoptagelse eller forhøjelse af bidragene vil belaste samtlige kreditinstitutter, der er medlem af den pågældende indskudsgarantiordning.
63. På samme måde vil overførslen af et kreditinstitut fra en indskudsgarantiordning i en medlemsstat, for hvilken målniveauet er nået, og hvortil det pågældende institut ikke har indbetalt bidrag inden for de seneste 12 måneder, ikke blot ikke medføre en overførsel af bidrag til værtslandets indskudsgarantiordning, men kan endog, som nævnt i dette forslag til afgørelses punkt 62, medføre en forhøjelse af bidragene til værtslandets indskudsgarantiordning, fordi de dækkede indskud, og dermed målniveauet, øges.
64. Der er således mange tilfælde, hvor et kreditinstituts indtræden i en indskudsgarantiordning ikke medfører en overførsel af bidrag til denne indskudsgarantiordning. Det er derfor vanskeligt at gøre konsekvenserne af overførslen af kreditinstituttet med hensyn til ansvaret for overførslen af bidrag gældende.
65. Hvad for det tredje angår de i 3. og 37. betragtning til direktiv 2014/49 anførte formål med direktivet kan de efter min opfattelse ikke begrunde en rent teleologisk fortolkning af dette direktivs artikel 14, stk. 3.
66. Da der, som nævnt ovenfor, ikke er nogen tæt sammenhæng mellem overførsel af ansvar og overførsel af bidrag, må det således også udledes, at EU-lovgiver i bestræbelserne på at opnå målet om stabilitet i banksystemet og beskyttelse af indskydere – samt for at skabe solidaritet mellem kreditinstitutter – accepterede konsekvenserne af denne uoverensstemmelse.
67. Under alle omstændigheder tilstræbes stabiliteten i banksystemet først og fremmest gennem indskudsgarantien, som har til formål at undgå massive hævninger af indskud i bankerne. På samme vis beskyttes indskyderne med indførelsen af dækningsniveauet på 100 000 EUR pr. indskyder og pr. kreditinstitut, såfremt indskud bliver indisponible (26). Endvidere vedrører den i 37. betragtning til direktiv 2014/49 anførte solidaritet kreditinstitutterne på et givet finansielt marked, og ikke alle kreditinstitutter i EU: Der er således ikke nogen inkonsistens i den omstændighed, at byrden for det eventuelle ansvar for et nyt kreditinstitut, som indtræder i en indskudsgarantiordning, uden at der overføres bidrag, lægges på de øvrige kreditinstitutter, der tilhører denne indskudsgarantiordning.
68. Det kan derfor vanskeligt lægges til grund, at Kongeriget Sverige ved at fastsætte, at alene de bidrag til indskudsgarantiordningen, der er indbetalt inden for 12 måneder forud for overførslen af kreditinstituttet, skal overføres til indskudsgarantiordningen i værtslandet, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, selv hvis denne bestemmelse sammenholdes med dette direktivs artikel 10, stk. 1, andet afsnit.
69. Hvad angår fristen for indbetaling af bidraget på en måned efter indskudsgarantimyndighedens afgørelse findes der en retspraksis, der anerkender, at en praksis, der frembyder en vis grad af almenhed og fasthed, som ikke er i overensstemmelse med en korrekt gennemførelse af et direktiv, kan være genstand for et traktatbrudssøgsmål (27).
70. Selv om det i det foreliggende tilfælde ikke forekommer at være i strid med direktiv 2014/49 at indføre en sådan frist, skal det undersøges, om der findes en almen og fast praksis i den svenske indskudsgarantiordning, der ikke er i overensstemmelse med dette direktiv eller med loven til gennemførelse heraf, som tilsidesætter det i dette direktivs artikel 14, stk. 3, fastsatte princip om overførsel af bidrag.
71. Bidraget for 2016 blev således fastsat ved afgørelse af 2. september 2016 og indbetalt den 30. september 2016, dvs. inden for fristen på en måned. Hvad angår bidraget for 2017, der blev fastsat ved afgørelse af 14. september 2017, blev det indbetalt den 13. oktober 2017. Endelig blev bidraget for 2018 fastsat ved afgørelse af 27. september 2018 og indbetalt den følgende dag.
72. Artikel 14, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2014/49 bestemmer, at »[h]vis et kreditinstitut i overensstemmelse med dette direktiv ønsker at skifte fra en indskudsgarantiordning til en anden, skal det meddele dette med mindst seks måneders varsel«.
73. Nordea Bank skulle således senest den 1. april 2017 have meddelt den svenske indskudsgarantiordning, at selskabet påtænkte at afhænde sine filialer den 1. oktober 2017. Ligeledes skulle Nordea Bank senest den 1. april 2018 have informeret denne indskudsgarantiordning om, at selskabet påtænkte at flytte sit hjemsted til Finland.
74. Selv om det kan virke overraskende, at den svenske indskudsgarantimyndighed ændrer datoen for sin afgørelse om fastsættelse af størrelsen af bidrag til indskudsgarantiordningen hvert år i de tre år, der er undersøgt, er dette ikke tilstrækkeligt til at bevise, at der er tale om en almen, fast og overlagt praksis, som har til formål at forhindre overførsel af bidrag til en anden indskudsgarantiordning.
75. Hvis Nordea Bank ved at fastsætte datoen for afhændelsen af filialerne til den 1. oktober 2017 vidste, at bidraget for 2016 ikke ville blive overført, eftersom det var blevet indbetalt den 30. september 2016, kunne dette kreditinstitut således ikke ved at indbetale sit bidrag for 2017 den 13. oktober 2017, dvs. efter den 30. september 2017, være uvidende om, at dette bidrag ikke ville blive overført til indskudsgarantiordningerne i de afhændede filialers værtslande. På samme måde vidste Nordea Bank, da den fastsatte datoen for flytningen af sit hjemsted til den 1. oktober 2018 og indbetalte sit bidrag for 2018 dagen efter afgørelsen om bidragets størrelse, dvs. den 28. september 2018, at dens bidrag for 2017 og 2018 ville blive betalt til den finske indskudsgarantiordning.
76. Følgelig er det ikke alene ikke bevist, at den svenske indskudsgarantiordning anvendte en almen og fast praksis, eftersom en periode på tre år ikke er tilstrækkelig til at fastslå en sådan praksis, og dette ikke automatisk har ført til et afslag på at overføre bidrag, men den manglende overførsel af bidrag skyldes også Nordea Banks valg med hensyn til det tidspunkt, hvor den indbetalte bidragene til den svenske indskudsgarantiordning.
77. Sammenfattende finder jeg ikke, at Kongeriget Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, sammenholdt med direktivets artikel 10, stk. 1, andet afsnit, og det første klagepunkt bør derfor forkastes.
C. Om klagepunktet baseret på artikel 4, stk. 3, TEU
78. Jeg gør opmærksom på, at det af Domstolens faste praksis fremgår, at selv om det »følger […] af det princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, at medlemsstaterne er forpligtede til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten« (28), »[kan en] tilsidesættelse af den generelle forpligtelse til loyalt samarbejde, som følger af artikel 4, stk. 3, TEU, […] alene fastslås, for så vidt som denne vedrører en anden adfærd end den, der udgør tilsidesættelse af specifikke forpligtelser, der foreholdes medlemsstaten« (29).
79. Det er derfor nødvendigt at undersøge de to begrundelser, hvorpå Republikken Letlands påstand er baseret.
80. Hvad for det første angår den fejlagtige fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49, hvorved dette direktivs formål tilsidesættes, vedrører denne påståede tilsidesættelse reelt den samme adfærd som den, der ligger til grund for det første klagepunkt, eftersom denne afvisning er direkte forbundet med fortolkningen af artikel 14, stk. 3. Som generaladvokat Ćapeta har anført, udgør den omstændighed, at en medlemsstat har en anden opfattelse af EU-retten end Kommissionen, ikke i sig selv en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde fra denne medlemsstats side (30). Det samme er tilfældet, såfremt en medlemsstat har en anden opfattelse af EU-retten end en anden medlemsstat. Det klagepunkt, der støttes på denne begrundelse, kan således ikke tages til følge.
81. Hvad for det andet angår tilsidesættelsen af ligebehandlingen af anmodningerne fra den estiske, den lettiske og den litauiske indskudsgarantiordning i forhold til anmodningen fra den finske indskudsgarantiordning gør jeg opmærksom på, at dette anbringende ligeledes hviler på den kontroversielle fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2014/49.
82. Under alle omstændigheder kan der alene fastslås en tilsidesættelse af ligebehandling, såfremt identiske situationer behandles forskelligt, eller forskellige situationer behandles ens.
83. I den foreliggende sag er den estiske, den lettiske og den litauiske indskudsgarantiordning på den ene side og den finske indskudsgarantiordning på den anden side i forskellige situationer. I de 12 måneder, der gik forud for overgangen til en anden indskudsgarantiordning, dvs. mellem den 1. oktober 2016 og den 30. september 2017, blev der således ikke indbetalt bidrag til den svenske indskudsgarantiordning vedrørende de overførte filialers aktiviteter, mens der blev indbetalt bidrag til denne indskudsgarantiordning i de 12 måneder, der gik forud for flytningen af hjemstedet til Finland, og disse bidrag blev overført til den finske indskudsgarantiordning. Klagepunktet om tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde kan derfor ikke støttes på denne begrundelse.
84. Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde bør forkastes.
VII. Forslag til afgørelse
85. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Kongeriget Sverige frifindes.
2) Republikken Letland betaler sagsomkostningerne.
3) Republikken Estland, Republikken Litauen og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.«