DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
16. september 2020 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – begrebet »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand – kriterier – Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (den nationale kommission for markeder og konkurrence, Spanien) – afvisning af anmodning om præjudiciel afgørelse«
I sag C-462/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (den nationale kommission for markeder og konkurrence, Spanien) ved afgørelse af 12. juni 2019, indgået til Domstolen den 13. juni 2019, i sagen mod
Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco),
Comisiones Obreras,
Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM),
Confederación Intersindical Gallega,
Eusko Langileen Alkartasuna,
Langile Abertzaleen Batzordeak,
Unión General de Trabajadores (UGT),
procesdeltager:
Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport),
har
RETTEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Rodin, formanden for Fjerde Afdeling, M. Vilaras (refererende dommer), og dommer D. Šváby,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco) ved abogados T. Arranz Fernández-Bravo, D. Sarmiento Ramírez-Escudero og A. Gutiérrez Hernández,
– Comisiones Obreras ved abogada R. González Rozas,
– Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM) ved abogados S. Martínez Lage, P. Martínez-Lage Sobredo og V.M. Díaz Domínguez,
– Confederación Intersindical Gallega ved abogado H. López de Castro Ruiz,
– Unión General de Trabajadores (UGT) ved abogado D. Martín Jordedo og J.M.,
– Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport) ved advocaat E. Van Hooydonk og abogado J. Puigbó,
– den spanske regering ved S. Centeno Huerta, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved S. Baches Opi og C. Urraca Caviedes, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 101 TEUF og af Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1).
2 Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en sag, som er indledt af Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (den nationale kommission for markeder og konkurrence, Spanien) mod Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), Comisiones Obreras, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak og Unión General de Trabajadores (UGT) vedrørende indgåelsen af en kollektiv overenskomst, der påbyder indtrædelse i ansættelseskontrakter med henblik på levering af havnetjenester i form af godshåndtering, med påstand om, at overenskomsten er i strid med artikel 101 TEUF og den tilsvarende nationale lovgivning.
Retsforskrifter
EU-retten
3 17. og 18. betragtning til forordning nr. 1/2003 har følgende ordlyd:
»(17) For at sikre såvel en ensartet anvendelse af konkurrencereglerne som en optimal håndtering af netværket, er det nødvendigt at bibeholde bestemmelsen om, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder automatisk mister deres kompetence, når Kommissionen indleder en procedure. Hvis en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede er ved at behandle en sag, og Kommissionen agter at indlede en procedure, bør den gøre det snarest muligt. Før Kommissionen indleder procedure, bør den rådføre sig med den pågældende nationale konkurrencemyndighed.
(18) For at sikre den mest hensigtsmæssige sagsfordeling inden for netværket, bør der indføres en generel bestemmelse om, at en konkurrencemyndighed kan suspendere eller afslutte en sag med den begrundelse, at en anden myndighed behandler eller har behandlet den samme sag, eftersom målet er, at den enkelte sag kun behandles af én myndighed. Denne bestemmelse bør ikke forhindre Kommissionen i at afvise en klage, som følge af manglende fællesskabsinteresse, hvilket den har mulighed for efter Domstolens retspraksis, selv om ingen andre konkurrencemyndigheder har tilkendegivet, at de agter at behandle sagen.«
4 Forordningens artikel 11, stk. 6, bestemmer:
»Når Kommissionen indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til kapitel III, mister medlemsstaternes konkurrencemyndigheder deres kompetence til at anvende [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF]. Er en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede ved at behandle sagen, indleder Kommissionen først en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed.«
Spansk ret
Lov om konkurrencebeskyttelse
5 Artikel 1, stk. 1, i Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (lov nr. 15/2007 om konkurrencebeskyttelse) af 3. juli 2007 (BOE nr. 159 af 4.7.2007, s. 12946, herefter »lov om konkurrencebeskyttelse«) bestemmer:
»Alle kollektive overenskomster, afgørelser og henstillinger og alle former for samordnet eller bevidst parallel praksis, der har eller kan have til formål at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for hele eller en del af det nationale marked, er forbudt […]«
6 Lovens artikel 36, stk. 1, fastsætter:
»Fristen for at træffe afgørelse i sager om sanktionering af konkurrencebegrænsende adfærd og for at forkynde afgørelsen er 18 måneder fra sagens indledning […]«
7 Lovens artikel 38, stk. 1, foreskriver:
»Sager om sanktionering af ulovlige aftaler og praksis bortfalder, når den i artikel 36, stk. 1, nævnte frist på 18 måneder for afslutning af disse sager er udløbet.«
8 Samme lovs artikel 44 har følgende ordlyd:
»[CNMC] kan ikke indlede en procedure eller slette sagsakter fra registret i forbindelse med sager, som er indledt som følge af, at myndigheden mangler kompetence eller har erklæret sig inkompetent, eller at sagsforholdet mangler genstand eller har mistet sin genstand. Navnlig vil en af disse omstændigheder foreligge, når:
a) [CNMC] ikke har beføjelse til at føre tilsyn med den adfærd, som er konstateret eller fastslået i henhold til forordning [nr. 1/2003], eller når de heri fastsatte betingelser for afvisning af klager er opfyldt.
[…]«
9 Artikel 45 i lov om konkurrencebeskyttelse foreskriver:
»Administrative sager om konkurrencebeskyttelse er reguleret ved bestemmelserne i denne lov og ved dennes gennemførelsesregler, som suppleres af lov nr. 30/1992 af 26. november 1992 om offentlig forvaltning og den almindelige administrative procedure […]«
10 Lovens artikel 48, stk. 1, fastsætter:
»Afgørelser og beslutninger, som træffes af [CNMC’s] formand eller råd, kan ikke påklages administrativt, og de kan kun gøres til genstand for et forvaltningsretligt søgsmål […]«
11 Lovens artikel 49, stk. 1, foreskriver:
»[Konkurrencestyrelsen] indleder sagen af egen drift enten på eget initiativ, på [CNMC’s] initiativ eller i henhold til en klage […]«
Lov om oprettelse af CNMC
12 Artikel 1, stk. 2, i Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (lov nr. 3/2013 om oprettelse af den nationale kommission for markeder og konkurrence) af 4. juni 2013 (BOE nr. 134 af 5.6.2013, s. 42191, herefter »lov om oprettelse af CNMC«) bestemmer:
»[CNMC] har til formål at sikre, opretholde og fremme en velfungerende, gennemsigtig og effektiv konkurrence på alle markeder og i alle erhvervssektorer til gavn for forbrugere og brugere.«
13 Lovens artikel 2, stk. 1, bestemmer følgende:
»[CNMC] har status af selvstændig juridisk person med fuld retsevne og handleevne, og under udøvelsen af sin funktion og med henblik på opfyldelsen af sine mål handler den i egenskab af selvstændigt organ med selvstændige funktioner, som er fuldstændig uafhængig af regeringen, den offentlige forvaltning og markedsaktører. Myndigheden er endvidere underlagt parlamentarisk og retslig kontrol.«
14 Den nævnte lovs artikel 3 fastsætter:
»1. Under udøvelsen af sin funktion og med henblik på opfyldelsen af sine mål handler [CNMC] uafhængigt af erhvervsmæssige og kommercielle interesser.
2. Ansatte i og medlemmer af organer under [CNMC] må ikke anmode om eller modtage instrukser fra offentlige eller private enheder under udøvelsen af de funktioner, som de er tildelt ved lov, uden at dette berører samarbejdet med andre organer og de beføjelser inden for generel politik, som regeringen udøver gennem sin lovgivningsmæssige kapacitet.«
15 Samme lovs artikel 15 fastsætter:
»1. På forslag af Ministro de Economía y Competitividad [(økonomi- og konkurrenceministeren)] udpeger regeringen ved kongeligt lovdekret medlemmerne af [CNMC’s] råd, herunder formanden og næstformanden, der udvælges blandt personer, hvis anseelse og faglige kompetencer inden for [CNMC’s] ansvarsområder er anerkendt, og som inden deres udpegelse skal til høring ved det kompetente udvalg under deputeretkammeret. Inden for en måned efter, at deputeretkammeret har modtaget meddelelsen om udpegelsen af den foreslåede kandidat, kan deputeretkammeret gennem det kompetente udvalg og ved afgørelse med absolut flertal nedlægge veto mod denne udnævnelse. Udpegelserne anses for godkendte, hvis deputeretkammeret ikke har gjort udtrykkelig indsigelse herimod inden for den nævnte frist.
2. Rådsmedlemmernes mandat er på seks år uden mulighed for genvalg. Mandaterne fornys delvist hvert andet år, således at intet rådsmedlem forbliver på sin post i mere end seks år.«
16 Artikel 17, stk. 1, i lov om oprettelse af CNMC bestemmer:
»Rådets plenum udgøres af alle rådsmedlemmerne. Dets forsæde føres af [CNMC’s] formand. Når formandens stilling er ubesat, eller hvis formanden er fraværende eller sygemeldt, afløses denne af næstformanden eller, hvis dette ikke er muligt, af det rådsmedlem, som har den højeste anciennitet, eller, i tilfælde af anciennitetslighed, af det ældste rådsmedlem.«
17 Lovens artikel 19, stk. 1, fastsætter:
»[CNMC’s] formand har kompetence til at:
[…]
f) iværksætte [CNMC’s] tiltag og gennemføre de funktioner, som den pågældende er blevet overdraget. Navnlig forslag til de årlige og flerårige handlingsplaner, som fastsætter kommissionens mål og prioriteter
g) udøve ledelsesfunktioner med hensyn til [CNMC’s] ansatte i overensstemmelse med de kompetencer, som formanen er tildelt i henhold til den specifikke lovgivning
h) lede, koordinere, evaluere og føre tilsyn med de forskellige afdelinger under [CNMC], uden at dette berører rådets funktioner, herunder navnlig, med støtte fra sekretæren for rådet, koordinere en effektiv drift af [CNMC’s] afdelinger.
[…]«
18 Nævnte lovs artikel 20 fastsætter:
»[CNMC’s] råd er beslutningsorgan med hensyn til de funktioner, der er fastsat ved denne lov, herunder vedrørende afgørelser, rådgivning, fremme af konkurrencen, voldgift og bilæggelse af tvister. Rådet har navnlig kompetence til:
[…]
13. at anvise og godkende afskedigelse af ledende personale på forslag fra rådet.
[…]«
19 Samme lovs artikel 25, som har overskriften »Ledelsesorganer«, foreskriver i stk. 1, at CNMC omfatter fire undersøgelsesstyrelser, herunder konkurrencestyrelsen (Dirección de Competencia). Konkurrencestyrelsen har ansvaret for at undersøge de sager, som er knyttet til de af CNMC’s funktioner, der har til formål at opretholde og fremme effektiv konkurrence på alle markeder og i alle erhvervssektorer.
20 Samme lovs artikel 29, der vedrører sanktionsbeføjelsen, har følgende ordlyd:
»1. [CNMC] udøver kontrol og sanktionsbeføjelser i henhold til bestemmelserne i afsnit IV, kapitel II, i [lov om konkurrencebeskyttelse], afsnit VI i [Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (almindelig lov nr. 7/2010 om audiovisuel kommunikation) af 31. marts 2010 (BOE nr. 70 af 1.4.2010)], afsnit VIII i [Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (almindelig lov nr. 32/2003 om telekommunikation) af 3.11.2003 (BOE nr. 264 af 4.11.2003)], afsnit X i [Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (lov nr. 54/1997 om elektricitetssektoren) af 27.11.1997 (BOE nr. 285 af 28.11.1997, s. 35097)], afsnit VI i [Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (lov nr. 34/1998 om kulbrintesektoren) af 7.10.1998 (BOE nr. 241 af 8.10.1998)], afsnit VII i [Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (lov nr. 43/2010 om postbefordringspligten, brugernes rettigheder og markedet for posttjenester) af 30.12.2010 (BOE nr. 318 af 31.12.2010, s. 109195)] og afsnit VII i [Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (lov nr. 39/2003 om jernbanesektoren) af 17.11.2003 (BOE nr. 276 af 17.11.2003)].
2. I forbindelse med udøvelsen af sanktionsbeføjelsen skal det sikres, at der er behørig funktionsadskillelse mellem undersøgelsesfasen, som tilkommer de ansatte i den styrelse, der har kompetence på det pågældende område, og afgørelsesfasen, som tilkommer rådet.
3. Reglerne for udøvelsen af sanktionsbeføjelsen findes i denne lov, i de love, som er nævnt i stk. 1, og i øvrigt i [Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (lov nr. 30/1992 om offentlig forvaltning og administrativ rekurs) af 26.11.1992 (BOE nr. 285 af 27.11.1992)], og i gennemførelsesbestemmelserne dertil. Behandling af sanktionssager med henblik på konkurrencebeskyttelse er nærmere bestemt reguleret ved de særlige bestemmelser i lov nr. 15/2007 af 3. juli 2007.
4. Afgørelsen afslutter den administrative sag og kan gøres til genstand for et forvaltningsretligt søgsmål.«
Kongeligt lovdekret nr. 657/2013
21 Artikel 4 i statutten for den nationale kommission for markeder og konkurrence, der blev vedtaget ved Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (kongeligt lovdekret nr. 657/2013 om vedtagelse af statutten for den nationale kommission for markeder og konkurrence) af 30. august 2013 (BOE nr. 209 af 31.8.2013, s. 63623, herefter »statutten for CNMC«), som har overskriften »Institutionel koordinering og samarbejde«, bestemmer:
»Hvis det følger af Den Europæiske Unions eller national lovgivning, anses [CNMC] for at være
a) den nationale konkurrencemyndighed
[…]«
22 Det statuttens artikel 15, stk. 2, fastsætter følgende:
»[CNMC’s] formand, som også er formand for rådets plenum og konkurrenceafdelingen, udøver sine funktioner som leder og repræsentant for denne myndighed i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 19 i [lov om oprettelse af CNMC]. I forbindelse med udøvelsen af sine funktioner har formanden kompetence til at:
[…]
b) foreslå [CNMC’s] råds plenum udnævnelsen af sekretæren for rådet, undersøgelsesdirektørerne og den øvrige ledelse i [CNMC] samt foreslå disses fratrædelse.
[…]«
Lov om forvaltningsretlige søgsmål
23 Artikel 75, stk. 1 og 2, i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa (lov nr. 29/1998 om domsmyndigheden i forvaltningsretlige søgsmål) af 13. juli 1998 (BOE nr. 167 af 14.7.1998) bestemmer:
»1. Sagsøgte kan tiltræde en påstand ved at opfylde de krav, som er opstillet i artikel 74, stk. 2.
2. Når sagsøgte har tiltrådt påstanden, træffer retten uden videre afgørelse i overensstemmelse med sagsøgerens påstande, medmindre dette indebærer en åbenbar tilsidesættelse af retsordenen, i hvilket fald retten skal oplyse parterne om, hvorfor det kan være retsstridigt at tage påstandene til følge, og parterne skal høres inden for ti dage, hvorefter retten træffer afgørelse i overensstemmelse med loven.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
24 Ved dom af 11. december 2014, Kommissionen mod Spanien (C-576/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2430), fastslog Domstolen i en sag, der vedrørte en i Spanien gældende ordning for forvaltning af arbejdstagere med henblik på godshåndtering i havnesektoren, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 49 TEUF, ved at kræve, at virksomheder fra andre medlemsstater, der ønskede at udøve godshåndteringsvirksomhed i spanske havne af almen interesse, dels skulle registreres hos et Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios (aktieselskab, der forvalter havnearbejdskraft, herefter »SAGEP«), og i givet fald eje kapitalandele i selskabet, dels i første række skulle rekruttere arbejdstagere, der blev stillet til rådighed af dette selskab, hvoraf et minimumsantal heraf skulle fastansættes.
25 For at opfylde dom af 11. december 2014, Kommissionen mod Spanien (C-576/13, ikke trykt i sml., EU:C:2014:2430), vedtog Kongeriget Spanien Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C-576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) [kongeligt lovdekret nr. 8/2017 af 12.5.2017 om ændring af ordningen om arbejdskraft til udførelse af godshåndteringsydelser i havne i overensstemmelse med Den Europæiske Unions Domstols dom af 11.12.2014 i sag C-576/13 (traktatbrudsprocedure 2009/4052)] af 12. maj 2017 (BOE nr. 114 af 13.5.2017, herefter »kongeligt lovdekret nr. 8/2017«). Kongeligt lovdekret nr. 8/2017 foreskriver valgfrihed med hensyn til rekruttering af arbejdskraft til udførelse af godshåndteringsydelser og præciserer i det væsentlige, at det med henblik på udførelse af disse ydelser ikke er nødvendigt, at de virksomheder, som udfører godshåndteringsydelser i havne (herefter »godshåndteringsvirksomhederne«), ejer kapitalandele i et SAGEP.
26 Kongeligt lovdekret nr. 8/2017 fastsatte imidlertid en overgangsperiode på tre år, som udløb den 14. maj 2020, hvorunder godshåndteringsvirksomhederne var forpligtede til at benytte arbejdstagere fra et SAGEP til en vis procentdel af deres virksomhed, uanset om de var aktionærer i dette SAGEP eller ej. Det var foreskrevet, at SAGEP’erne ved udløbet af overgangsperioden kunne vælge enten at lade sig opløse eller at fortsætte deres virksomhed i givet fald i fri konkurrence med enhederne for havnearbejdsformidling og de øvrige vikarbureauer.
27 Den 6. juli 2017 indgik Anesco, der er en sammenslutning af virksomheder i havnesektoren, på den ene side, og en række fagforeninger (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak og Eusko Langileen Alkartasuna) på den anden side, en kollektiv overenskomst, som skulle »opretholde den sociale fred« og sikre bevarelsen af arbejdspladser for alle de havnearbejdere, som var blevet rekrutteret af SAGEP’erne før den 30. september 2017. Med denne kollektive overenskomst ændrede Anesco og disse fagforeninger den fjerde nationale rammeaftale ved at tilføje en syvende tillægsbestemmelse, som bestemmer, at de godshåndteringsvirksomheder, der udtræder af et SAGEP, skal genansætte det stevedorepersonale, som er knyttet til SAGEP’et, på samme vilkår og i et omfang svarende til virksomhedernes kapitalandele i det pågældende SAGEP.
28 Den 3. november 2017 indledte konkurrencestyrelsen overtrædelsessag nr. S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (rammeaftale for stevedoring), mod Anesco og de nævnte fagforeninger. En af grundende til, at sagen blev indledt, var, at det ene selskab, som havde anmodet om at udtræde af et SAGEP under overgangsperioden, havde været genstand for en række handlinger, som i alvorlig grad havde skadet selskabets virksomhed og konkurrenceevne, og som kunne anses for at udgøre boykot.
29 Den 12. november 2018 forelagde konkurrencestyrelsen et beslutningsforslag for konkurrenceafdelingen under CNMC’s råd, hvori den konkluderede, at den i hovedsagen omhandlede kollektive overenskomst mellem Anesco og de nævnte fagforeninger udgjorde ulovlig adfærd i henhold til artikel 1 i lov om konkurrencebeskyttelse og artikel 101 TEUF, for så vidt som de yderligere forpligtelser, som overenskomsten pålagde, gik videre end genstanden for den kollektive overenskomstforhandling og derfor begrænsede udøvelsen af udtrædelsesretten og dermed af de frie konkurrencevilkår.
30 Den 29. marts 2019 vedtog Kongeriget Spanien Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (kongeligt lovdekret nr. 9/2019 om ændring af lov nr. 14/1994 af 1.6.1994 om vikarbureauer med henblik på at tilpasse den stevedoreaktiviteter og om retlig tilpasning til ordningen om arbejdskraft til udførelse af godshåndteringsydelser i havne) af 29.3.2019 (BOE nr. 77 af 30.3.2019, s. 32836). Kongeligt lovdekret nr. 9/2019 har givet mulighed for, at der ved hjælp af aftaler eller kollektive overenskomster kan foreskrives obligatorisk overtagelse af SAGEP’ernes ansatte i de tilfælde, hvor godshåndteringsvirksomhederne vil udtræde af disse selskaber eller beslutter at opløse sig.
31 CNMC har anført, at vedtagelsen af denne retsakt, som har rang af lov, har forlænget fristen for udøvelse af retten til at udtræde af et SAGEP til at omfatte hele den overgangsperiode, der er fastsat i kongeligt lovdekret nr. 8/2017, dvs. til den 14. maj 2020.
32 CNMC er derfor i tvivl om, hvorvidt henholdsvis de kollektive overenskomster, som ændrer den fjerde nationale rammeaftale, og kongeligt lovdekret nr. 9/2019 er forenelige med artikel 101 TEUF, hvorfor der efter myndighedens opfattelse kan indbringes en sag ved Domstolen på grundlag af artikel 267 TEUF.
33 Efter CNMC’s opfattelse er den en »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand, eftersom den i overensstemmelse med Domstolens praksis er oprettet ved lov, har permanent karakter og virker som obligatorisk retsinstans, den træffer afgørelse efter en kontradiktorisk sagsbehandling, er et uafhængigt organ, og idet den udfører sine opgaver under fuld overholdelse af objektivitet og upartiskhed i forhold til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand.
34 Under disse omstændigheder har CNMC besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 101 TEUF fortolkes således, at aftaler mellem erhvervsdrivende og repræsentanter for arbejdstagere, selv når de benævnes kollektive overenskomster, er forbudte, når de i forhold til virksomheder, der udtræder af et [SAGEP], foreskriver, at rettighederne og forpligtelserne for arbejdstagere, som er knyttet til det pågældende SAGEP, overgår fra overdrageren til erhververen, og fastsætter vilkårene herfor?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, skal artikel 101 TEUF da fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser i national ret som dem, der er indeholdt i kongeligt lovdekret nr. 9/2019, for så vidt som det udgør grundlaget for de kollektive overenskomster, der fastsætter en særlig variant af kravet om, at arbejdstageres rettigheder og forpligtelser overgår fra overdrageren til erhververen, som omfatter andet end blot ansættelsesforhold og medfører en harmonisering af handelsbetingelser?
3) Såfremt det måtte fastslås, at de nævnte lovbestemmelser er i strid med EU-retten, skal den praksis fra Domstolen om EU-rettens forrang og dens følger, som navnlig fremgår af [dom af 15.12.1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180), og af 22.6.1989, Costanzo (103/88, EU:C:1989:256)], da fortolkes således, at offentligretlige organer som [CNMC] ikke må anvende bestemmelser i national ret, som er i strid med artikel 101 TEUF?
4) Såfremt det første spørgsmål måtte besvares bekræftende, skal artikel 101 TEUF og [forordning nr. 1/2003] samt forpligtelsen til at sikre EU-rettens effektivitet da fortolkes således, at en myndighed som [CNMC] er forpligtet til at pålægge virksomheder, der udviser en adfærd som den, der er beskrevet, bøder og tvangsbøder?«
Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
35 Mens CNMC i forelæggelsesafgørelsen har angivet grundene til, at den mener at have karakter af en »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand, og Asport i sit indlæg har anført, at den er af samme opfattelse, er de øvrige parter i hovedsagen, den spanske regering og Kommissionen i tvivl herom. De sidstnævnte har navnlig gjort gældende, at de sager, der som den i hovedsagen omhandlede behandles af CNMC, ikke indebærer afgørelse af en retssag, hvorfor dette organ ikke har karakter af en »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand.
36 Det fremgår af fast retspraksis, at for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af EU-retten – tager Domstolen en hel række forhold i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, samt om det er uafhængigt. Endvidere kan de nationale retsinstanser kun forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag (dom af 31.5.2005, Syfait m.fl., C-53/03, EU:C:2005:333, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis)
37 Hvad endelig angår begrebet »national ret« i artikel 267 TEUF har Domstolen gentagne gange fastslået, at der efter begrebets indhold kun kan forstås en myndighed, der er udenforstående i forhold til den myndighed, som har truffet den afgørelse, der er genstand for sagsanlægget (dom af 30.3.1993, Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, præmis 15, og af 19.9.2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, præmis 49).
38 Hvad for det første angår CNMC’s karakter af »udenforstående« fremgår det af artikel 17, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, litra f)-h), i lov om oprettelse af CNMC, at CNMC’s råds forsæde føres af formanden for CNMC, der træffer afgørelser på CNMC’s vegne, og at den pågældende i denne forbindelse udøver ledelsesfunktioner med hensyn til CNMC’s ansatte og leder, koordinerer, evaluerer og fører tilsyn med alle afdelinger under CNMC, herunder konkurrencestyrelsen, som har udarbejdet det beslutningsforslag, der er grundlaget for denne anmodning om præjudiciel afgørelse. Endvidere fremgår det af artikel 20, stk. 1, nr. 13), i lov om oprettelse af CNMC og artikel 15, stk. 2, litra b), i statutten for CNMC, at det tilkommer formanden for CNMC at komme med forslag til CNMC’s råd om udnævnelsen af ledende personale, herunder ledelsen i konkurrencestyrelsen, og disses fratrædelse.
39 I lighed med hvad Domstolen fandt i præmis 33 i dom af 31. maj 2005, Syfait m.fl. (C-53/03, EU:C:2005:333), vedrørende Epitropi Antagonismou (konkurrencenævnet, Grækenland), der havde en funktionel forbindelse med sit sekretariat, som var et undersøgelsesorgan, og på hvis forslag det handlede, har CNMC’s råd således en organisatorisk og funktionel forbindelse med sin konkurrencestyrelse, der kommer med beslutningsforslag, som CNMC skal tage stilling til.
40 Derfor kan CNMC, i modsætning til hvad den har gjort gældende, ikke anses for »udenforstående« i forhold til den myndighed, der træffer de afgørelser, som kan være genstand for et søgsmål, hvorfor CNMC ikke kan anses for en »national ret« i artikel 267 TEUF’s forstand.
41 For det andet skal det konstateres, at de afgørelser, som CNMC skal træffe i sager som den i hovedsagen omhandlede, er af administrativ art, hvorfor de ikke kan være truffet under udøvelse af judicielle funktioner (jf. analogt kendelse af 14.11.2013, MF 7, C-49/13, EU:C:2013:767, præmis 17).
42 I denne forbindelse bemærkes, at CNMC, således som det fremgår af artikel 4 i statutten for CNMC, er den konkurrencemyndighed, som i henhold til artikel 1, stk. 2, i lov om oprettelse af CNMC har til formål at sikre, opretholde og fremme en velfungerende, gennemsigtig og effektiv konkurrence på alle markeder og i alle erhvervssektorer til gavn for forbrugere og brugere i Spanien.
43 Den i hovedsagen omhandlede sag er en sanktionssag, som CNMC’s konkurrencestyrelse har indledt af egen drift i henhold til artikel 49, stk. 1, i lov om konkurrencebeskyttelse mod Anesco og de i hovedsagen omhandlede fagforeninger, hvilket er bekræftet ved, at Asoport er interesseret part i den sag, som CNMC behandler.
44 Den omstændighed, at CNMC handler af egen drift som særlig myndighed, der udøver sanktionsbeføjelser på de områder, der henhører under dens kompetence, er et indicium for, at den afgørelse, som myndigheden skal træffe i den sag, der har ført til denne anmodning om præjudiciel afgørelse, er af administrativ og ikke judiciel karakter (jf. analogt kendelse af 14.11.2013, MF 7, C-49/13, EU:C:2013:767, præmis 18).
45 Det samme gør sig gældende med hensyn til den omstændighed, at CNMC skal virke i nært samarbejde med Kommissionen og i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 kan miste sin kompetence til fordel for Kommissionen, hvilket kun er i tilfælde, hvor EU-reglerne finder anvendelse, og Kommissionen har særlige forudsætninger for at behandle sagen (jf. analogt dom af 31.5.2005, Syfait m.fl., C-53/03, EU:C:2005:333, præmis 34 og 35).
46 I henhold til artikel 36, stk. 1, i lov om konkurrencebeskyttelse har CNMC endvidere pligt til at træffe afgørelse i sager om sanktionering af konkurrencebegrænsende adfærd og forkynde afgørelsen inden for højst 18 måneder, og lovens artikel 38, stk. 1, foreskriver, at disse sager bortfalder ved udløbet af denne frist, uanset hvad de interesserede parter og navnlig eventuelle klagere ønsker.
47 Det skal ligeledes fremhæves, at CNMC, når der ved de administrative instanser er anlagt sag til prøvelse af en afgørelse truffet af CNMC, i henhold til artikel 75 i lov om forvaltningsretlige søgsmål kan tiltræde påstanden, dvs. trække sin afgørelse tilbage, for så vidt som den part, der har anlagt sag til prøvelse af CNMC’s afgørelse ved de kompetente retsinstanser, giver samtykke hertil.
48 Det følger af det ovenstående, at de sanktionssager, som CNMC behandler, befinder sig uden for det nationale retssystem og ikke kan karakteriseres som udøvelse af judicielle funktioner. CNMC’s afgørelse, der afslutter sagen, er en administrativ afgørelse, som – selv om den er endelig og umiddelbart eksigibel – ikke kan opnå en retsafgørelses egenskaber, bl.a. materiel retskraft (jf. i denne retning dom af 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
49 Den i hovedsagen omhandlede sags administrative karakter bekræftes ligeledes ved artikel 29, stk. 4, i lov om oprettelse af CNMC, som bestemmer, at CNMC’s råds vedtagelse af en afgørelse afslutter den udtrykkeligt benævnte »administrative« sag. I henhold til artikel 48, stk. 1, i lov om konkurrencebeskyttelse kan sådanne afgørelser endvidere være genstand for et forvaltningssøgsmål, hvor CNMC, som bl.a. den spanske regering har anført i sit skriftlige indlæg, er sagsøgt i retssagen i første instans ved Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien) og enten er sagsøger eller sagsøgt, hvis der iværksættes appel af Audiencia Nacionals dom ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien).
50 De foregående betragtninger ændres ikke af dom af 16.7.1992, Asociación Española de Banca Privada m.fl. (C-67/91, EU:C:1992:330), hvori Domstolen implicit antog en anmodning om præjudiciel afgørelse, som var indgivet af Tribunal de Defensa de la Competencia (domstol i konkurrenceretlige sager, Spanien), til realitetsbehandling. I denne henseende bemærkes, at den nævnte dom blev afsagt i forbindelse med den tidligere gældende spanske lov om konkurrencebeskyttelse, hvorefter dette organ var forskelligt fra det undersøgelsesorgan på konkurrenceområdet, som var oprettet ved denne lov, dvs. Dirección General de Defensa de la Competencia (enheden for konkurrencebeskyttelse, Spanien). I det foreliggende tilfælde udøver CNMC imidlertid, som det fremgår af artikel 29, stk. 1, i lov om oprettelse af CNMC, både de funktioner, som før henhørte under Tribunal de Defensa de la Competencia (domstol i konkurrenceretlige sager), og dem, som før henhørte under enheden for konkurrencebeskyttelse.
51 Henset til alle de anførte betragtninger skal det fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af CNMC, ikke kan antages til realitetsbehandling.
Sagsomkostninger
52 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for det forelæggende organ, tilkommer det dette at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (den nationale kommission for markeder og konkurrence, Spanien) ved afgørelse af 12. juni 2019, afvises.
Underskrifter