A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2020. szeptember 16.(*)(i)
„Előzetes döntéshozatal – Az EUMSZ 267. cikk értelmében vett »bíróság« fogalma – Szempontok – Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság, Spanyolország) – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlansága”
A C‑462/19. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság, Spanyolország) a Bírósághoz 2019. június 13‑án érkezett, 2019. június 12‑i határozatával terjesztett elő
az Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco),
a Comisiones Obreras,
a Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM),
a Confederación Intersindical Gallega,
az Eusko Langileen Alkartasuna,
a Langile Abertzaleen Batzordeak,
az Unión General de Trabajadores (UGT)
ellen,
az Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport)
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (kilencedik tanács),
tagjai: S. Rodin tanácselnök, M. Vilaras, a negyedik tanács elnöke (előadó) és D. Šváby bíró,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– az Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco) képviseletében T. Arranz Fernández‑Bravo, D. Sarmiento Ramírez‑Escudero és A. Gutiérrez Hernández abogados,
– a Comisiones Obreras képviseletében R. González Rozas abogada,
– a Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM) képviseletében S. Martínez Lage, P. Martínez‑Lage Sobredo és V. M. Díaz Domínguez abogados,
– a Confederación Intersindical Gallega képviseletében H. López de Castro Ruiz abogado,
– az Unión General de Trabajadores (UGT) képviseletében D. Martín Jordedo abogado,
– az Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport) képviseletében E. Van Hooydonk advocaat és J. Puigbó abogado,
– a spanyol kormány képviseletében S. Centeno Huerta, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében S. Baches Opi és C. Urraca Caviedes, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 101. cikk és [az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikkben] meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.) értelmezésére vonatkozik.
2 Ezt a kérelmet a Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) (nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság, Spanyolország) által az Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), a Comisiones Obreras, a Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), a Confederación Intersindical Gallega, az Eusko Langileen Alkartasuna, a Langile Abertzaleen Batzordeak és az Unión General de Trabajadores (UGT) ellen indított eljárásban terjesztették elő a kikötői rakománykezelési szolgáltatás nyújtása tekintetében a munkavállalók szerződésében átszállást előíró kollektív szerződés megkötése tárgyában azzal az indokkal, hogy e kollektív szerződés ellentétes az EUMSZ 101. cikkel és a vonatkozó nemzeti szabályozással.
Jogi háttér
Az uniós jog
3 Az 1/2003 rendelet (17) és (18) preambulumbekezdése értelmében:
„(17) Ha a versenyszabályokat következetesen kell alkalmazni, a hálózatot pedig ugyanakkor a lehető legjobb módon kell működtetni, elengedhetetlen betartani azt a szabályt, hogy [helyesen: Mind a versenyszabályok egységes alkalmazása, mind a hálózat lehető legjobb módon való működtetése érdekében elengedhetetlen annak a szabálynak a betartása, amely szerint] a tagállamok versenyhatóságai automatikusan elveszítik hatáskörüket, ha a Bizottság saját eljárást indít. Amennyiben valamely tagállam versenyhatósága már eljár egy ügyben, és a Bizottság eljárást kíván indítani, törekednie kell arra, hogy ezt a lehető leghamarabb megtegye. Az eljárás megkezdése előtt a Bizottságnak konzultálnia kell az érintett nemzeti hatósággal.
(18) Annak biztosítása érdekében, hogy az ügyekkel a hálózaton belül a legmegfelelőbb hatóság foglalkozzon, [helyesen: Az ügyek hálózaton belüli legmegfelelőbb elosztásának biztosítása érdekében] olyan általános rendelkezést kell hozni, amely lehetővé teszi a versenyhatóság számára az adott ügynek olyan indokkal történő felfüggesztését vagy lezárását [helyesen: befejezését], hogy egy másik hatóság már foglalkozik vagy már foglalkozott azzal [helyesen: abban az ügyben egy másik hatóság már eljár vagy már eljárt], mivel az a cél, hogy minden egyes ügyet egyetlen hatóság kezeljen [helyesen: minden egyes ügyben egyetlen hatóság járjon el]. Ez a rendelkezés nem gátolhatja meg a Bizottságot abban, hogy egy panaszt a közösségi érdek hiánya miatt elutasítson – amint azt a Bíróság joggyakorlata alapján elismerten megteheti –, még akkor sem, ha más versenyhatóság nem jelezte szándékát arra, hogy foglalkozzon az üggyel.”
4 E rendelet 11. cikkének (6) bekezdése szerint:
„Ha a Bizottság a III. fejezet alapján hozott határozat elfogadására irányuló eljárást kezdeményez [helyesen: indít], a tagállamok versenyhatóságainak megszűnik az a jogköre [helyesen: hatásköre], hogy [az EUMSZ 101. cikket] és [az EUMSZ 102. cikket] alkalmazzák. Amennyiben az egyik tagállam versenyhatósága már eljár az ügyben, úgy a Bizottság csak a nemzeti versenyhatósággal történt konzultációt követően indíthat eljárást.”
A spanyol jog
A verseny védelméről szóló törvény
5 A 2007. július 3‑i Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (a verseny védelméről szóló, 15/2007. sz. törvény, a BOE 2007. július 4‑i 159. száma, 12946. o., a továbbiakban: a verseny védelméről szóló törvény) 1. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Tilos minden olyan megállapodás, döntés vagy kollektív ajánlás, illetve összehangolt vagy tudatosan párhuzamos magatartás, amelynek célja a versenynek a nemzeti piac egészén vagy egy részén való akadályozása, korlátozása vagy torzítása, vagy amely ilyen hatással jár, vagy járhat […]”.
6 E törvény 36. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A versenyellenes magatartás esetén indított szankciós eljárást befejező határozat meghozatalára és kézbesítésére rendelkezésre álló maximális határidő az említett eljárás megindításától számított tizennyolc hónap […]”
7 Az említett törvény 38. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A 36. cikk (1) bekezdése szerinti, a tiltott megállapodások vagy magatartások tárgyában indított szankciós eljárás befejezésére rendelkezésre álló maximális tizennyolc hónapos határidő lejárta az eljárás érvénytelenségét eredményezi.”
8 Ugyanezen törvény 44. cikke értelmében:
„A [CNMC‑nek] lehetősége van arra, hogy ne indítson eljárást, vagy hogy a hatáskör hiánya, tárgytalanság, hatáskörelvonás vagy okafogyottság miatt törölje a nyilvántartásból a benyújtott kereseteket vagy iratanyagokat. E feltételek közül bármelyik különösen az alábbi esetekben minősül teljesítettnek:
a) ha a [CNMC] nem rendelkezik hatáskörrel az [1/2003] rendelet alapján megállapított vagy bejelentett magatartások vizsgálatára, vagy ha az e rendeletben a panaszok elutasítására vonatkozóan előírt feltételek teljesülnek.
[…]”
9 A verseny védelméről szóló törvény 45. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A verseny védelmére vonatkozó közigazgatási eljárásokat a jelen törvény rendelkezései és végrehajtási rendelkezései szabályozzák, valamint kiegészítő jelleggel a közigazgatás szervezetére vonatkozó jogi szabályozásról és az egységes közigazgatási eljárásról szóló, 1992. november 26‑i 30/1992. sz. törvény […]”.
10 E törvény 48. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A [CNMC] elnökének és Tanácsának határozataival és aktusaival szemben nincs helye közigazgatási jogorvoslatnak, csak közigazgatási bírósági jogorvoslatnak […]”.
11 Az említett törvény 49. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Az eljárást hivatalból a [verseny]igazgatóság indítja saját vagy a [CNMC] Tanácsának kezdeményezésére, vagy panasz nyomán […]”.
A CNMC létrehozásáról szóló törvény
12 A 2013. június 4‑i Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (a nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság létrehozásáról szóló 3/2013. sz. törvény, a BOE 2013. június 5‑i 134. száma, 42191. o., a továbbiakban: a CNMC létrehozásáról szóló törvény) 1. cikkének (2) bekezdése értelmében:
„A [CNMC] célja a fogyasztók és a felhasználók javára biztosítani, megőrizni és elősegíteni valamennyi piacon és termelő ágazatban a hatékony verseny megfelelő működését, átláthatóságát és meglétét.”
13 E törvény 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A [CNMC] saját jogi személyiséggel rendelkezik, köz‑ és magánjogilag egyaránt jogképes, és a tevékenysége gyakorlása során, valamint célkitűzései megvalósítása érdekében, teljes szervezeti és funkcionális önállóságban, valamint a kormánytól, a hatóságoktól, továbbá a piaci szereplőktől teljesen függetlenül jár el. Ezenkívül parlamenti és bírósági ellenőrzés alá van vetve.”
14 Az említett törvény 3. cikke a következőket írja elő:
„(1) A [CNMC] a tevékenysége gyakorlása során, valamint célkitűzései megvalósítása érdekében vállalkozói és kereskedelmi érdekektől függetlenül jár el.
(2) A [CNMC] személyzete vagy szerveinek tagjai a jogszabály által rájuk ruházott feladatok ellátása során és a más szervekkel való együttműködés, valamint a szabályozási hatásköre útján gyakorolt általános kormányzati politika irányítására vonatkozó jogköreinek a sérelme nélkül, más közjogi vagy magánjogi szervtől nem kérhetnek vagy fogadhatnak el utasításokat.”
15 Ugyanezen törvény 15. cikke előírja:
„(1) A [CNMC] Tanácsának tagjait, köztük az elnököt és az elnökhelyettest, a Ministro de Economía y Competitividad [(gazdasági és versenyügyi miniszter, Spanyolország)] javaslatára a kormány nevezi ki királyi rendelettel a [CNMC] tevékenységi területén elismert és szakértelemmel rendelkező személyek közül azt követően, hogy a tisztségre javasolt személy megjelent a Congreso de los Diputados [(képviselőház, Spanyolország)] megfelelő bizottsága előtt. A Congreso de los Diputados az illetékes bizottság útján és abszolút többséggel elfogadott megállapodással az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított egy naptári hónapon belül megvétózhatja a javasolt jelölt kinevezését. A Congreso de los Diputados e határidőn belüli kifejezett nyilatkozata hiányában a vonatkozó kinevezések elfogadottnak minősülnek.
(2) A Tanács tagjainak megbízatása hat évre szól és nem újítható meg. A Tanács tagjait kétévente részlegesen megújítják oly módon, hogy a Tanács egyetlen tagja se maradjon hivatalban hat évnél tovább.”
16 A CNMC létrehozásáról szóló törvény 17. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A Tanács teljes ülése a Tanács valamennyi tagjából áll. Az elnöki tisztet a [CNMC] elnöke tölti be. Az elnöki tisztség megüresedése, az elnök távolléte vagy betegsége esetén az elnököt az elnökhelyettes helyettesíti vagy ennek hiányában a rangidős tanácsos vagy a szolgálati idő egyenlősége esetén az idősebb tanácsos.”
17 E törvény 19. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A [CNMC] elnökének a hatáskörébe tartozik:
[…]
f) a [CNMC] tevékenységeinek kezdeményezése, valamint a rábízott feladatok ellátása. Konkrétan a célkitűzéseit és prioritásait meghatározó éves vagy többéves akciótervekre vonatkozó javaslattétel;
g) a [CNMC] személyi állományának igazgatására vonatkozó feladatok ellátása a különös szabályozásban rá ruházott hatásköröknek megfelelően;
h) a [CNMC] egyes szervezeti egységeinek irányítása, koordinálása, értékelése és felügyelete, a Tanács feladatainak sérelme nélkül; a Tanács titkárának segítségével konkrétan a [CNMC] szervezeti egységei megfelelő működésének koordinálása.
[…]”
18 Az említett törvény 20. cikke előírja:
„A [CNMC] Tanácsa a döntéshozatali szerv a jelen törvény szerinti alábbi hatáskörök gyakorlása során: határozathozatal, konzultáció, a verseny előmozdítása, választottbíráskodás, vitarendezés. A Tanács hatáskörrel rendelkezik különösen:
[…]
(13) a Tanács elnökének javaslatára a vezető beosztottak kijelölésére és elbocsátásuk jóváhagyására.
[…]”
19 Ugyanezen törvény „Vezető szervek” című 25. cikke az (1) bekezdésében előírja, hogy a CNMC négy vizsgálati igazgatósággal rendelkezik, amelyek között szerepel a versenyigazgatóság (Dirección de Competencia). Ennek feladata a CNMC‑nek a valamennyi piacon és termelő ágazatban a hatékony verseny megőrzésére és elősegítésére irányuló feladataira vonatkozó iratanyagok vizsgálata.
20 Ugyanezen törvény szankcionálási hatáskörre vonatkozó 29. cikke értelmében:
„(1) A [CNMC] a [verseny védelméről szóló törvény] IV. címe II. fejezete, [a 2010. március 31‑i Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (az audiovizuális kommunikációról szóló 7/2010. sz. általános törvény, a BOE 2010. április 1‑jei 70. száma)] VI. címe, [a 2003. november 3‑i Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (a távközlésről szóló 32/2003. sz. általános törvény, a BOE 2003. november 4‑i 264. száma)] VIII. címe, [az 1997. november 27‑i Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (a villamosenergia‑ágazatról szóló 54/1997. sz. törvény, a BOE 1997. november 28‑i 285. száma, 35097.o.)] X. címe, [az 1998. október 7‑i Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (a szénhidrogén‑ágazatról szóló 34/1998. sz. törvény, a BOE 1998. október 8‑i 241. száma)] VI. címe, [a 2010. december 30‑i Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (az egyetemes postai szolgáltatásról, a felhasználók jogairól és a postai piacról szóló 43/2010. sz. törvény, a BOE 2010. december 31‑i 318. száma, 109195. o.)] VII. címe, valamint [a 2003. november 17‑i Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (a vasúti ágazatról szóló 39/2003. sz. törvény, a BOE 2003. november 17‑i 276. száma)] VII. címe rendelkezéseinek megfelelően vizsgálati és szankcionálási hatáskört gyakorol.
(2) A szankcionálási hatáskör gyakorlása során biztosított a szervezeti elkülönülés egyrészt a vizsgálati szakasz, amely a tárgykör szerint hatáskörrel rendelkező igazgatóság személyi állománya feladatkörébe tartozik, másrészt a Tanács feladatkörébe tartozó döntéshozatali szakasz között.
(3) A szankcionálási hatáskör gyakorlására vonatkozó eljárást a jelen törvény és az (1) bekezdésben felsorolt törvények rendelkezései, valamint a hivatkozott szabályokban nem szereplő esetekben [az 1992. november 26‑i Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (a közigazgatás szervezetére vonatkozó jogi szabályozásról és az egységes közigazgatási eljárásról szóló 30/1992. sz. törvény, a BOE 1992. november 27‑i 285. száma)] és végrehajtási rendelkezései szabályozzák. A verseny védelme esetében a szankciós eljárást konkrétan a 2007. július 3‑i 15/2007. sz. törvény különös rendelkezései szabályozzák.
(4) A határozat lezárja a közigazgatási eljárást és közigazgatási bírósági jogorvoslattal lehet élni vele szemben”.
A 657/2013 királyi rendelet
21 A 2013. augusztus 30‑i Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (a nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság szervezeti szabályzatának elfogadásáról szóló 657/2013. sz. királyi rendelet, a BOE 2013. augusztus 31‑i 209. száma, 63623. o.; [a továbbiakban: a CNMC szervezeti szabályzata]) által jóváhagyott, a CNMC szervezeti szabályzatának „Koordináció és intézményi együttműködés” című 4. cikke értelmében:
„Amennyiben az európai uniós vagy nemzeti szabályozásból az következik, a [CNMC] tekintendő:
a) a nemzeti versenyhatóságnak.
[…]”
22 Az említett szabályzat 15. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő:
„A [CNMC] elnöke, aki egyúttal a Tanácsa teljes ülésének és a versenykamarának az elnöke is, igazgatósági és képviseleti feladatokat lát el a [CNMC létrehozásáról szóló törvény] 19. cikkében foglaltaknak megfelelően. Feladatai ellátása során az alábbiakra hatáskörrel rendelkező szervnek minősül:
[…]
b) a [CNMC] teljes ülésének javaslatot tesz a Tanács titkára, a vizsgálati igazgatók és a [CNMC] igazgatósága egyéb tagjainak kinevezésére vagy megbízatása megszüntetésére.
[…]”
A közigazgatási bíráskodás szabályairól szóló törvény
23 Az 1998. július 13‑i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa (a közigazgatási bíráskodás szabályairól szóló 29/1998. sz. törvény, a BOE 1998. július 14‑i 167. száma) 75. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében:
„(1) Az alperesek elismerhetik a felperes követeléseit, ha teljesítik az előző cikk (2) bekezdésében foglalt követelményeket.
(2) A követeléselismerést követően a bíró vagy a bíróság további formalitás nélkül a felperes kérelmeinek helyt adó ítéletet hoz, kivéve ha ez nyilvánvalóan sérti a jogrendet, amely esetben a bíróság értesíti a feleket azokról az indokokról, amelyek miatt a kérelmeknek való helyt adás nem lehetséges, és meghallgatja a feleket egy tíznapos rendes határidőn belül, amelyet követően olyan ítéletet hoz, amelyet a jognak megfelelőnek tart.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
24 A Bíróság a 2014. december 11‑i Bizottság kontra Spanyolország ítéletben (C‑576/13, nem tették közzé, EU:C:2014:2430), egy olyan ügyben, amelynek tárgya a kikötői ágazatban a munkaerőnek a rakománykezelési szolgáltatások nyújtása céljából történő igazgatására vonatkozó, akkor hatályos spanyol szabályozás volt, úgy határozott, hogy a Spanyol Királyság – mivel a spanyol közérdekű kikötőkben rakománykezelési tevékenységet folytatni kívánó más tagállambeli vállalkozásokat arra kötelezte, hogy egyrészt nyilvántartásba vetessék magukat valamely Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuariosnál (rakodómunkásokat igazgató részvénytársaság, a továbbiakban: SAGEP), valamint adott esetben hozzájárulást is nyújtsanak annak tőkéjéhez, másrészt elsődlegesen az e társaság által rendelkezésre bocsátott munkavállalókat vegyék fel, akik csak minimális számban állnak állandó alkalmazásban – nem teljesítette az EUMSZ 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
25 A 2014. december 11‑i Bizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑576/13, nem tették közzé, EU:C:2014:2430) végrehajtása érdekében a Spanyol Királyság elfogadta ezt a jogszabályt: 2017. május 12‑i Real Decreto‑ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) (az Európai Unió Bírósága C‑576/13. sz. ügyben 2014. december 11‑én hozott ítéletének [2009/4052 jogsértési eljárás] megfelelően a kikötői rakománykezelési szolgáltatás nyújtása céljából a munkaerőre vonatkozó szabályozás módosításáról szóló 8/2017. sz. rendkívüli királyi törvényerejű rendelet, a BOE 2017. május 13‑i 114. száma). E rendelet előírja a kikötői munkavállalóknak a rakománykezelési szolgáltatások nyújtása céljából történő szabad felvételét, és lényegében pontosítja, hogy e szolgáltatás nyújtása céljából nem szükséges, hogy a kikötői rakománykezelési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások (a továbbiakban: rakománykezelési vállalkozások) hozzájárulást nyújtsanak valamely SAGEP tőkéjéhez.
26 A 8/2017. sz. rendkívüli királyi törvényerejű rendelet ugyanakkor előírt egy 2020. május 14‑én lejáró, hároméves átmeneti adaptációs időszakot, amelynek során a rakománykezelési vállalkozások kötelesek voltak valamely SAGEP munkavállalóit igénybe venni a tevékenységük egy bizonyos százalékáig, függetlenül attól, hogy részvényesei voltak‑e, vagy sem, e SAGEP‑nek. Pontosításra került, hogy ezen átmeneti időszak lejártát követően a SAGEP‑ek választhatnak a megszűnés vagy a tevékenységük szabad verseny melletti, adott esetben kikötői foglalkoztatási központokkal vagy más munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokkal való folytatása között.
27 2017. július 6‑án egyrészt a kikötői ágazat vállalkozásait tömörítő szervezet, az Anesco, másrészt több szakszervezet (a CETM, az UGT, a Comisiones Obreras, a Confederación Intersindical Gallega, a Langile Abertzaleen Batzordeak és az Eusko Langileen Alkartasuna) kollektív szerződést kötött a „társadalmi béke megőrzése”, valamint a SAGEP‑ek által 2017. szeptember 30. előtt felvett valamennyi dokkmunkás állása megőrzésének a biztosítása érdekében. E kollektív szerződéssel az Anesco és e szakszervezetek egy hetedik kiegészítő rendelkezés beillesztésével módosították a negyedik nemzeti keretmegállapodást, amely rendelkezés azt írja elő, hogy a SAGEP‑ből kiváló rakománykezelési vállalkozások ugyanolyan munkafeltételek mellett veszik át az e SAGEP‑hez tartozó kikötői dokkmunkásokat, az érintett SAGEP tőkéjéhez való hozzájárulásuk mértékéig.
28 2017. november 3‑án a versenyigazgatóság megindította az S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (a rakodásra vonatkozó keretmegállapodás) jogsértési eljárást az Anescóval és az említett szakszervezetekkel szemben. Az ezen eljárás megindítását alátámasztó indokok között volt az a tény, hogy az egyetlen társaság, amely az átmeneti időszak alatt kérte a valamely SAGEP‑ből való kiválást, egy sor olyan aktus tárgyát képezte, amely súlyos kárt okozott a tevékenységének és versenyképességének, és amelyet bojkottot megvalósítónak lehetett tekinteni.
29 2018. november 12‑én a versenyigazgatóság a CNMC Tanácsának versenykamarája elé terjesztett egy határozattervezetet, amelyben azt állapította meg, hogy az Anesco és az alapeljárásban szóban forgó szakszervezetek között kötött kollektív szerződés a verseny védelméről szóló törvény 1. cikke és az EUMSZ 101. cikk által tiltott magatartásnak minősül, amennyiben az e szerződésben előírt további kötelezettségek meghaladják a kollektív tárgyalások területét, és emiatt korlátozzák a kilépési jog gyakorlását, vagyis a szabad verseny feltételeit.
30 2019. március 29‑én a Spanyol Királyság elfogadta ezt a jogszabályt: 2019. március 29‑i Real Decreto‑Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokról szóló, 1994. június 1‑jei 14/1994. sz. törvény rakománykezelési tevékenységre való kiigazítása érdekében történő módosításáról, valamint a kikötői rakománykezelési szolgáltatás nyújtása céljából a munkaerőre vonatkozó szabályozás jogi kiigazításának befejezéséről szóló 9/2019. sz. rendkívüli királyi törvényerejű rendelet, a BOE 2019. március 30‑i 77. száma, 32836. o.). Ez lehetővé tette az átmeneti időszakban kollektív megállapodások vagy szerződések útján annak előírását, hogy a SAGEP‑ek személyi állományát kötelező átvenni azokban az esetekben, amikor a rakománykezelési vállalkozások a SAGEP‑ekből való kiválás vagy a megszűnés mellett döntenek.
31 A CNMC megjegyzi, hogy ezen – törvénynek minősülő – aktus elfogadása azt eredményezte, hogy a 8/2017. sz. rendkívüli királyi törvényerejű rendeletben előírt átmeneti időszak teljes időtartamára, azaz 2020. május 14‑ig, meghosszabbodott a kilépési jog gyakorlására előírt határidő.
32 A CNMC szerint tehát felmerül a kérdés arra vonatkozóan, hogy egyrészt a negyedik nemzeti keretmegállapodást módosító kollektív szerződések, másrészt a 9/2019. sz. rendkívüli királyi törvényerejű rendelet összeegyeztethető‑e az EUMSZ 101. cikkel, és a véleménye szerint ez indokolja az EUMSZ 267. cikk alapján a Bírósághoz fordulást.
33 E tekintetben a CNMC úgy véli, hogy az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság” jellegével rendelkezik, mivel a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően jogszabály alapján jött létre, állandó jelleggel működik, hatásköre kötelező jellegű, eljárása kontradiktórius jellegű és független szervként a feladatait a teljes objektivitás és – a jogvitában részt vevő felekkel, illetve e felek jogvita tárgyát képező érdekeivel szembeni – pártatlanság maradéktalan tiszteletben tartása mellett látja el.
34 Ilyen körülmények között a CNMC úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 101. cikket, hogy tilosnak tekintendők a gazdasági szereplők és a munkavállalók képviselői között – akár kollektív szerződés elnevezéssel – létrejött megállapodások, ha rögzítik a [valamely SAGEP‑hez] tartozó munkavállalóknak a SAGEP‑ből kiváló vállalkozások általi átvételét és e jogutódlás megvalósulásának módját?
2) Amennyiben az előző kérdésre igenlő válasz adandó, úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 101. cikket, hogy azzal ellentétesek az olyan belső jogi rendelkezések, mint [a 9/2019. sz. rendkívüli királyi törvényerejű rendeletben] foglaltak, amennyiben azon kollektív szerződések alapjául szolgálnak, amelyek a munkavállalók meghatározott módon történő olyan átvételét írják elő, amely túlmutat a munkajogi kérdéseken, és a kereskedelmi feltételek harmonizációját teremti meg?
3) Amennyiben megállapítható, hogy az említett jogszabályi rendelkezések ellentétesek az uniós joggal, úgy kell‑e értelmezni a Bíróságnak az európai uniós jog elsőbbségére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát és annak következményeit – amelyek többek között [az 1976. december 15‑i Simmenthal ítéletben (35/76, EU:C:1976:180) és az 1989. június 22‑i Costanzo ítéletben (103/88, EU:C:1989:256)] szerepelnek –, hogy az olyan közjogi szerv, mint a [CNMC], köteles az EUMSZ 101. cikkel ellentétes belső jogi rendelkezések alkalmazását mellőzni?
4) Amennyiben az első kérdésre igenlő választ kell adni, úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 101. cikket, valamint [az 1/2003] rendeletet, továbbá az európai uniós szabályok tényleges érvényesülésének biztosítására irányuló kötelezettséget, hogy azok az olyan közigazgatási hatóságtól, mint a [CNMC], megkövetelik pénzbírságok és kényszerítő bírságok kiszabását azon jogalanyokkal szemben, amelyek a leírthoz hasonló magatartást tanúsítanak?”
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
35 Míg a CNMC az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban kifejti azokat az indokokat, amelyek alapján véleménye szerint rendelkezik az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság” jellegével, és az Asoport az észrevételeiben előadja, hogy osztja ezt az értékelést, az alapeljárásban részt vevő többi fél, valamint a spanyol kormány és a Bizottság kétségeit fejezi ki e tekintetben. Ez utóbbiak különösen azzal érvelnek, hogy a CNMC előtti eljárások, mint az alapügyben szóban forgó eljárás, nem igazságszolgáltatási jellegű határozat meghozatalára irányulnak, így e szervezet nem tekinthető úgy, mint amely rendelkezik az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság” jellegével.
36 A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint annak megítéléséhez, hogy az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szervezet az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság” jellemzőivel rendelkezik‑e – ami kizárólag az uniós jog alapján eldöntendő kérdés –, a Bíróság meghatározott tényezők összességét veszi figyelembe, amelyek közé tartozik az, hogy a szervezet jogszabály alapján jött‑e létre, állandó jelleggel működik‑e, hatásköre kötelező jellegű‑e, az eljárásai kontradiktórius jellegűek‑e, a szervezet jogszabályokat alkalmaz‑e, valamint hogy a szervezet független‑e. Ezenkívül a nemzeti bíróságok csak abban az esetben terjeszthetnek kérdést a Bíróság elé, ha jogvita van folyamatban előttük, illetve ha olyan eljárás során kell döntést hozniuk, amelynek célja egy igazságszolgáltatási jellegű határozat meghozatala (2005. május 31‑i Syfait és társai ítélet, C‑53/03, EU:C:2005:333, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
37 Végül az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „tagállami bíróság” fogalmát illetően a Bíróság több alkalommal emlékeztetett arra, hogy e fogalom, lényegét tekintve, kizárólag olyan hatóságot jelölhet meg ilyenként, amely harmadik félnek minősül ahhoz a hatósághoz képest, amely a jogorvoslattal megtámadott határozatot hozta (1993. március 30‑i Corbiau ítélet, C‑24/92, EU:C:1993:118, 15. pont; 2006. szeptember 19‑i Wilson‑ítélet, C‑506/04, EU:C:2006:587, 49. pont).
38 Márpedig először is a CNMC „harmadik fél” jellegét illetően a CNMC létrehozásáról szóló törvény 17. cikkének (1) bekezdéséből és 19. cikke (1) bekezdésének f)–h) pontjából az következik, hogy a CNMC elnöke elnököl a CNMC Tanácsában, amely a CNMC nevében hoz határozatokat, és amely ezen a címen a CNMC személyi állományának igazgatására vonatkozó feladatokat lát el, továbbá valamennyi szervezeti egységét – a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapját képező határozattervezetet megalkotó versenyigazgatóságot is beleértve – irányítja, koordinálja, értékeli és felügyeli. Ezenkívül a CNMC létrehozásáról szóló törvény 20. cikke első bekezdésének 13. pontjából, valamint a CNMC szervezeti szabályzata 15. cikke (2) bekezdésének b) pontjából az következik, hogy a CNMC elnökének feladata a CNMC Tanácsának javaslatot tenni az igazgatóság tagjainak – akik között szerepelnek a versenyigazgatóság tagjai is – kinevezésére és megbízatása megszüntetésére.
39 Tehát ahhoz hasonlóan, amit a Bíróság a 2005. május 31‑i Syfait és társai ítélet (C‑53/03, EU:C:2005:333) 33. pontjában az Epitropi Antagonismou (versenybizottság, Görögország) tekintetében megállapított, amely szervezeti kapcsolatot mutatott a vizsgálati feladatot ellátó titkárságával, amelynek a javaslata alapján hozta a döntéseit, a CNMC Tanácsa szervezeti és funkcionális kapcsolatot mutat a CNMC versenyigazgatóságával, amely az általa eldöntendő határozattervezetek megalkotója.
40 A CNMC tehát az állításával ellentétben nem tekinthető harmadik félnek ahhoz a hatósághoz képest, amely a jogorvoslattal megtámadott határozatot hozza, és ezért nem tekinthető az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „tagállami bíróságnak”.
41 Másodszor, meg kell állapítani, hogy a CNMC által az alapeljárásban szóban forgó ügyhöz hasonló ügyekben meghozandó határozatok közigazgatási jellegű határozatoknak tűnnek, kizárva, hogy azokat igazságszolgáltatási feladatok ellátása keretében hozzák (lásd analógia útján: 2013. november 14‑i MF 7 végzés, C‑49/13, EU:C:2013:767, 17. pont).
42 Ebben a tekintetben meg kell jegyezni, hogy amint az a CNMC szervezeti szabályzatának 4. cikkéből következik, a CNMC az a versenyhatóság, amelynek a CNMC létrehozásáról szóló törvény 1. cikkének (2) bekezdése értelmében a feladata a spanyolországi fogyasztók és felhasználók javára biztosítani, megőrizni és elősegíteni valamennyi piacon és termelő ágazatban a hatékony verseny megfelelő működését, átláthatóságát és meglétét.
43 Az alapügyben szóban forgó eljárás egy hivatalból, a verseny védelméről szóló törvény 49. cikkének (1) bekezdése alapján a CNMC versenyigazgatósága által az Anescóval és az alapeljárásban szóban forgó szakszervezetekkel szemben indított szankciós eljárás, amit az a tény is alátámaszt, hogy az Asoport a CNMC által folytatott eljárásban érdekelt fél.
44 Márpedig az a tény, hogy a CNMC hivatalból, a hatáskörébe tartozó területeken szankcionálási hatáskört gyakorló szakhatóságként jár el, a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemhez vezető eljárásban általa hozandó határozat közigazgatási, nem pedig igazságszolgáltatási jellegére utal (lásd analógia útján: 2013. november 14‑i MF 7 végzés, C‑49/13, EU:C:2013:767, 18. pont).
45 Ugyanez a helyzet azzal a ténnyel kapcsolatban is, hogy a CNMC köteles szoros együttműködésben dolgozni a Bizottsággal, és az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdése alapján ez utóbbinak átengedni hatáskörét, még ha csak azokban az esetekben is, amelyekben az uniós jogi szabályok alkalmazandóak, és amelyekben a Bizottság van az ügy elbírálására megfelelőbb helyzetben (lásd analógia útján: 2005. május 31‑i Syfait és társai ítélet, C‑53/03, EU:C:2005:333, 34. és 35. pont).
46 Ezenkívül a verseny védelméről szóló törvény 36. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a CNMC‑t, hogy a versenyellenes magatartás esetén indított szankciós eljárást befejező határozatot legfeljebb tizennyolc hónapon belül fogadja el és kézbesítse, továbbá e törvény 38. cikkének (1) bekezdése pontosítja, hogy e határidő lejárta az eljárás érvénytelenségét eredményezi az eljárásban érdekelt felek, és különösen az esetleges panaszosok szándékára tekintet nélkül.
47 Azt is hangsúlyozni kell, hogy a közigazgatási bíráskodás szabályairól szóló törvény 75. cikkének megfelelően amennyiben a közigazgatási bíróságok előtt keresetet nyújtottak be a CNMC által hozott valamely határozattal szemben, a CNMC elismerheti a felperes követeléseit, azaz visszavonhatja saját határozatát, ha a CNMC határozatával szemben a hatáskörrel rendelkező bíróságok előtt keresetet benyújtó fél ebbe beleegyezik.
48 A fentiekből következően a CNMC előtti szankciós eljárás a nemzeti igazságszolgáltatási rendszer határmezsgyéjén helyezkedik el, és nem tartozik az igazságszolgáltatási hatáskörök gyakorlásának körébe. A CNMC eljárást befejező határozata ugyanis közigazgatási jellegű határozat, amely bár végleges és azonnal végrehajtható, nem rendelkezhet a bírósági határozat jellemzőivel, többek között jogerővel sem (lásd ebben az értelemben: 2017. február 16‑i Margarit Panicello ítélet, C‑503/15, EU:C:2017:126, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
49 Az alapügyben szóban forgó eljárás közigazgatási jellegét a CNMC létrehozásáról szóló törvény 29. cikkének (4) bekezdése is megerősíti, amely előírja, hogy a CNMC Tanácsa által hozott határozat lezárja a kifejezetten „közigazgatásinak” minősített eljárást. Ezenkívül a verseny védelméről szóló törvény 48. cikkének (1) bekezdése alapján közigazgatási bírósági jogorvoslattal lehet élni egy ilyen határozattal szemben, amelynek során a CNMC – amint azt különösen a spanyol kormány az írásbeli észrevételeiben pontosította – az Audiencia Nacional (kiemelt ügyek országos bírósága, Spanyolország) előtti elsőfokú bírósági eljárásban alperesként vesz részt, illetve az Audiencia Nacional ítéletével szemben a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) előtt benyújtott fellebbezés esetében fellebbezőként vagy ellenérdekű félként.
50 A fenti megállapításokat nem kérdőjelezi meg az 1992. július 16‑i Asociación Española de Banca Privada és társai ítélet (C‑67/91, EU:C:1992:330), amelyben a Bíróság hallgatólagosan elismerte a Tribunal de Defensa de la Competencia (versenyjogi bíróság, Spanyolország) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát. E tekintetben meg kell állapítani, hogy ezt az ítéletet a Bíróság a verseny védelméről szóló korábbi spanyol törvény kontextusában hozta, amely törvény értelmében e szerv elkülönült az e törvénnyel létrehozott, a versenyügyekben vizsgálati feladatot ellátó szervtől, azaz a Dirección General de Defensa de la Competenciától (versenyvédelmi szolgálat, Spanyolország). Márpedig a jelen ügyben – amint az kitűnik a CNMC létrehozásáról szóló törvény 29. cikkének (1) bekezdéséből – a CNMC a korábban a Tribunal de Defensa de la Competenciára (versenyjogi bíróság) ruházott feladatok ellátása mellett a korábban a versenyvédelmi szolgálatra ruházott feladatokat is ellátja.
51 A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a CNMC által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.
A költségekről
52 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő szervezet előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a szervezet dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:
A Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nemzeti piac‑ és versenyfelügyeleti bizottság, Spanyolország) által a 2019. június 12‑i határozattal benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.
Aláírások
i A jelen szöveg bevezető részében az első elektronikus közzétételt követően nyelvi módosítás történt.