KOHTUJURISTI ETTEPANEK
LAILA MEDINA
esitatud 15. septembril 2022(1)
Kohtuasi C‑407/21
Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)
versus
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – ELTL artikkel 267 – Direktiiv 2015/2302 – Pakettreisid ja seotud reisikorraldusteenused – Pakettreisilepingu lõpetamine – Vältimatud ja erakorralised asjaolud – COVID‑19 – Reisija poolt pakettreisi eest tehtud maksete tagasimaksmise viis – Tagasimakse rahas või samaväärne tagasimakse vautšeri kujul – Ajutine erand korraldaja kohustusest teha reisijale tagasimakse hiljemalt 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates
Sissejuhatus
1. Maailma Terviseorganisatsioon (WHO) kuulutas 11. märtsil 2020 COVID‑19 puhangu pandeemiaks. WHO peadirektor tunnistas oma avasõnavõtus sel kuupäeval korraldatud meediabriifingul COVID‑19 kohta, et COVID‑19 pandeemia „ei ole üksnes rahvatervise kriis, vaid see on kriis, mis puudutab kõiki sektoreid […]“. Pandeemia ja valitsuste poolt kogu maailmas viiruse leviku tõkestamiseks võetud erakorralised meetmed tekitasid enneolematuid häireid. Filosoof Edgar Morin kirjutas, et kuigi see pandeemia ei ole inimajaloos esimene, seisneb selle radikaalne uudsus selles, et see põhjustas „megakriisi, mis hõlmas poliitilisi, majanduslikke, sotsiaalseid, ökoloogilisi, riigisiseseid [ja] ülemaailmseid kriise […]“.(2) Pandeemia on olnud ka suur õiguslik probleem. Üks kommentaator on täpselt märkinud, et tegemist on lepinguõiguse nn vastupidavustestiga(3), mis võib isegi „seada tõsiselt kahtluse alla, kas kehtiv õigus pakub sobivaid vahendeid selle tagajärgedele reageerimiseks“.(4)
2. COVID‑19 pandeemiast kõige tõsisemalt ja vahetumalt mõjutatud sektorite hulgas oli turism. Majanduslik mõju on enneolematu, võttes arvesse, et turism on suuruselt kolmas ekspordivaldkond, moodustades maailmakaubandusest 2019. aastal 7%, ja et „mõju avaldus selle tohutu väärtusahela kõikides osades“.(5) Liikumiskeelud, liikumispiirangud, reisikeelud ja piiride sulgemine piirasid märkimisväärselt võimalust üldse reisida, st liikumisvabadust kui sellist. Viiruse leviku piiramiseks valitsuste poolt võetud piirangute tõttu peatus reisikorraldajate, transpordiettevõtjate ja reisisektori ettevõtjate tegevus otsekohe. Lisaks pidid nad tegelema ka rohkearvuliste tühistamiste ja hüvitamistaotlustega.
3. Käesolev kohtuasi puudutab konkreetsemalt selliste riigisiseste meetmete kehtestamist, mis nägid ette ajutised erandid pakettreisilepinguid reguleerivatest tarbijakaitsealastest õigusaktidest. Vaidlustatud meetmed võimaldasid muu hulgas pakettreisi korraldajatel nende vahetute likviidsusprobleemide leevendamiseks väljastada reisijatele raha tagasimaksmise asemel vautšereid. Tervishoiukriisi kontekstis läheb käesolev asi kaugemale õiguste kindlaksmääramisest liidu tarbijaõiguses. See tõstatab küsimuse kehtiva õigusraamistiku adekvaatsuse võimalike piiride kohta COVID‑19 pandeemiale reageerimisel. Samuti puudutab käesolev asi liikmesriikide erakorraliste volituste ulatust „pandeemilise hädaolukorra“ kontekstis.(6)
Õiguslik raamistik
Euroopa Liidu õigus
Direktiiv 2015/2302
4. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2015. aasta direktiivi (EL) 2015/2302, mis käsitleb pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/83/EL ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 90/314/EMÜ (ELT 2015, L 326, lk 1), põhjendused 31 ja 40 on sõnastatud järgmiselt:
„(31) [Reisijatel peaks] olema õigus pakettreisileping lõpetada lõpetamistasu maksmata, kui pakettreisi teenuste osutamist mõjutavad märkimisväärselt vältimatud ja erakorralised asjaolud. Kõnealused asjaolud võivad hõlmata näiteks sõjategevust, muid tõsiseid julgeolekuprobleeme, nagu terrorism, märkimisväärseid ohte inimese tervisele, nagu raske haiguse puhang reisisihtkohas, või loodusõnnetusi, nagu üleujutused, maavärinad, või ilmastikutingimused, mis muudavad võimatuks reisida sihtkohta turvaliselt pakettreisilepingus ette nähtud viisil.
[…]
(40) Et maksejõuetuse korral ette nähtud kaitse oleks tõhus, peaks see katma korraldaja maksejõuetusest mõjutatud maksmisele kuulunud eeldatava summa ning vajaduse korral kodumaale toimetamise eeldatava maksumuse […] Maksejõuetuse korral ette nähtud tõhus kaitse ei peaks siiski hõlmama väga ebatõenäolisi riske, nagu mitme suurema korraldaja samaaegne maksejõuetus, sest see mõjutaks ebaproportsionaalselt pakutava kaitse maksumust ja vähendaks seeläbi selle tõhusust. Sellistel juhtudel võib tagasimaksete tagatis olla piiratud.“
5. Direktiivi artikli 3 punktis 12 on mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ määratletud kui „olukord, mis ei ole sellele viitava poole kontrolli all ja mille tagajärgi ei oleks saanud vältida isegi kõigi mõistlike meetmete võtmise korral“.
6. Direktiivi 2015/2302 artiklis 4 „Ühtlustamise tase“ on sätestatud:
„Kui käesolevas direktiivis ei ole sätestatud teisiti, ei säilita ega kehtesta liikmesriigid oma siseriiklikus õiguses selliseid sätteid, mis erinevad käesoleva direktiiviga kehtestatust, sealhulgas rangemaid ega vähem rangeid sätteid, millega tagataks reisijate kaitse erinev tase.“
7. Direktiivi 2015/2302 artiklis 12 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid tagavad, et reisija võib pakettreisilepingu igal hetkel enne pakettreisi algust lõpetada. Kui reisija lõpetab pakettreisilepingu käesoleva lõike kohaselt, võidakse temalt nõuda korraldajale asjakohase ja põhjendatud lõpetamistasu maksmist. […]
2. Hoolimata lõikest 1 on reisijal õigus lõpetada pakettreisileping enne pakettreisi algust lõpetamistasu maksmata, kui sihtkohas või selle vahetus läheduses esinevad vältimatud ja erakorralised asjaolud, mis mõjutavad olulisel määral pakettreisi teenuste osutamist või reisijate vedu sihtkohta. Kui pakettreisileping lõpetatakse käesoleva lõike alusel, on reisijal õigus kõikide pakettreisi maksete tagasimaksmisele, kuid mitte täiendavale hüvitisele.
3. Korraldaja võib pakettreisilepingu lõpetada ja maksta reisijale tagasi kõik pakettreisi eest tehtud maksed täiendavat hüvitist maksmata, juhul kui:
[…]
b) korraldaja ei saa lepingut täita vältimatute ja erakorraliste asjaolude tõttu ning ta teavitab reisijat lepingu lõpetamisest enne pakettreisi algust põhjendamatu viivituseta.
4. Korraldaja teeb kõik lõigete 2 ja 3 kohaselt nõutud tagasimaksed või maksab vastavalt lõikele 1 tagasi kõik reisija poolt või nimel pakettreisi eest tehtud maksed, millest on maha arvatud asjaomane lõpetamistasu. Kõnealused tagasimaksed makstakse reisijale põhjendamatult viivitamata ja igal juhul hiljemalt 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates.
[…]“.
8. Direktiivi 2015/2302 artikkel 17 „Maksejõuetusevastase kaitse tõhusus ja ulatus“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid tagavad, et nende territooriumil asutatud korraldajatel on tagatis kõikide reisijate poolt või nimel tehtud maksete tagasimaksmiseks, kui asjaomased teenused jäävad kõnealuse korraldaja maksejõuetuse tõttu osutamata.
[…]
2. Lõikes 1 osutatud tagatis peab olema tõhus ja katma mõistlikkuse piires eeldatavad kulud. […]
[…]“.
9. Direktiivi 2015/2302 artikli 23 „Direktiivi imperatiivsus“ lõigetes 2 ja 3 on sätestatud:
„2. Reisijad ei või loobuda õigustest, mis on neile antud nende siseriiklike meetmete alusel, millega käesolev direktiiv üle võetakse.
3. Mis tahes kokkulepe või reisija avaldus, millega otseselt või kaudselt loobutakse käesoleva direktiiviga reisijatele antud õigustest või piiratakse neid või mille eesmärk on hoiduda kõrvale käesoleva direktiivi kohaldamisest, ei ole reisija suhtes siduv.“
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
10. Hagejad Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) ja Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) on Prantsusmaa tarbijate ühendused. Nad on vaidlustanud erinevate aktide seaduslikkuse, sealhulgas 25. märtsi 2020. aasta määrus nr 2020‑315, mis käsitleb teatavate turismireisi- ja majutuslepingute erakorralistel või vältimatutel või vääramatu jõu asjaoludel lõpetamise rahalisi tingimusi (ordonnance no 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure; edaspidi „vaidlustatud määrus“).
11. Vaidlustatud määrus võeti vastu vastavalt volitustele, mis on Prantsuse valitsusele antud 23. märtsi 2020. aasta seadusega COVID‑19 pandeemiale reageerimiseks võetavate erakorraliste meetmete kohta (loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid‑19), „et reageerida COVID‑19 epideemia leviku majanduslikele, rahanduslikele ja ühiskondlikele tagajärgedele ning selle leviku piiramiseks võetud meetmete tagajärgedele, ning eelkõige selleks, et hoida ära ja piirata majandustegevusega tegelevate füüsiliste ja juriidiliste isikute ning ühingute tegevuse katkemist ja tagajärgi tööhõivele“.
12. Vaidlustatud määruse artikli 1 II lõikes nähti ette erand turismiseadustiku (code du tourisme) artikli L.211‑14 teatavatest sätetest, millega on võetud üle direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõiked 1–4. Selles on sätestatud, et kui reisi- ja puhkuseteenuste müügileping lõpetatakse ajavahemikul 1. märtsist 2020 kuni 15. septembrini 2020, „võib korraldaja või vahendaja pakkuda tehtud maksete kogusumma asemel vautšerit“ summas, mis võrdub lõpetatud lepingu alusel tehtud maksete kogusummaga. See pakkumine tuleb teha hiljemalt kolme kuu jooksul alates lepingu lõpetamisest teatamisest ja see kehtib 18 kuud. Alles selle 18-kuulise tähtaja lõpus ja juhul, kui klient ei võta vastu kliendile pakutavat, tühistatud lepingus ette nähtud teenusega identset või samaväärset teenust, on ettevõtja kohustatud tehtud maksed kliendile täies ulatuses tagasi maksma.
13. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et vaidlustatud määruse sätted võeti vastu selleks, et tagada selle määrusega hõlmatud teenuseosutajate rahavoog ja maksejõulisus olukorras, kus rohkem kui 7000 Prantsusmaal registreeritud reisi- ja puhkusereisiettevõtjat sattusid tõsistesse raskustesse. COVID‑19 pandeemia tõttu, mis mõjutas samal ajal mitte ainult Prantsusmaad ja enamikku Euroopa riike, vaid ka peaaegu kõiki maailmajagusid, seisid puhkuseettevõtjad silmitsi enneolematus mahus broneeringute tühistamisega ja pidid toime tulema uute broneeringute puudumisega. Neil asjaoludel võis kõigi tühistatud teenuste eest tasutud summade kohene tagasimaksmine kahjustada asjaomaseid ettevõtjaid ja seega klientide võimalust saada tagasi kõik tehtud maksed.
14. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samuti, et Prantsuse reisikorraldajate väljastatud vautšerite väärtus 15. septembri 2020. aasta seisuga, mil vaidlustatud määrus kaotas kehtivuse, oli ligikaudu 990 miljonit eurot, mis moodustab umbes 10% sektori käibest tavapärasel aastal.
15. Kaebajate poolt eelotsusetaotluse esitanud kohtule esitatud väidete kohaselt on vaidlustatud määruse sätted vastuolus direktiivi 2015/2302 artikliga 12. See artikkel näeb ette reisija õiguse saada pakettreisilepingu lõpetamise korral tagasi kõik kõnealuse lepingu alusel tehtud maksed 14 päeva jooksul lepingu lõpetamisest arvates. Lisaks väidavad kaebajad, et taolised sätted kahjustavad vaba konkurentsi ühtsel turul ja selles direktiivis silmas peetud ühtlustamise eesmärki.
16. Neil asjaoludel otsustas Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [direktiivi 2015/2302] artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab pakettreisikorraldajat lepingu lõpetamise korral hüvitama kõik pakettreisi eest tehtud maksed täies ulatuses rahas, või nii, et see lubab samaväärset hüvitamist, eelkõige tehtud maksete summaga võrdses summas võlakirja vormis?
2. Kui need hüvitamised tähendavad hüvitamist rahas, siis kas COVID‑19 epideemiaga seotud tervishoiukriis ja selle tagajärjed reisiettevõtjatele, keda tabas selle kriisi tõttu käibe langus hinnanguliselt 50–80% ja kes moodustavad üle 7% Prantsusmaa sisemajanduse kogutoodangust ning kujutavad endast sektorit, kus pakettreiside korraldamise alal töötab Prantsusmaal 30 000 töötajat ja käive on ligi 11 miljardit eurot, õigustavad – ja kui, siis mis tingimustel ja millistes piirides – ajutist erandit reisikorraldaja kohustusest hüvitada reisijale kõik pakettreisi eest tehtud maksed 14 päeva jooksul alates lepingu lõpetamisest, mis on nähtud ette [direktiivi 2015/2302] artikli 12 lõikes 4?
3. Kui eelmisele küsimusele vastatakse eitavalt, siis kas äsja nimetatud asjaoludel on võimalik ajas diferentseerida niisuguse otsuse tagajärgi, millega tühistatakse [direktiivi 2015/2302] artikli 12 lõikega 4 vastuolus olev riigisisene õigusnorm?“
17. Kirjalikud seisukohad on esitanud Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) ja Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), Belgia, Tšehhi, Taani, Prantsusmaa, Itaalia, Slovakkia ja Soome valitsus ning Euroopa Komisjon. Need menetlusosalised, välja arvatud Taani ja Soome valitsus, olid esindatud ka kohtuistungil, mis toimus 1. juunil 2022.
Analüüs
Esimene küsimus
18. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab pakettreisikorraldajat maksma lepingu lõpetamise korral tagasi kõik tehtud maksed rahas või lubab kasutada alternatiivset võimalust, eelkõige tehtud maksete summaga võrdses summas vautšeri kujul.
19. Sellega seoses tuleb meenutada, et direktiivi 2015/2302 artiklis 12 on sätestatud poolte õigused ja kohustused pakettreisilepingu lõpetamisel. Täpsemalt annavad selle artikli lõiked 2 ja 3 vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral nii reisijale kui ka korraldajale õiguse pakettreisileping nimetatud lõigetes sätestatud tingimustel lõpetada. Pakettreisilepingu lõpetamisega kaasneb korraldaja kohustus hüvitada täielikult kõik reisija poolt pakettreisi eest tehtud maksed. Direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 4 kohaselt tuleb tagasimakse teha „põhjendamatult viivitamata ja igal juhul hiljemalt 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates“.
20. Direktiivis 2015/2302 ei ole mõistet „tagasimakse“ määratletud, samuti ei ole selles sõnaselgelt viidatud liikmesriikide õigusele. Niisugusel juhul nõuavad liidu õiguse ühetaolise kohaldamise vajadus ja võrdse kohtlemise põhimõte, et liidu õigusnormi sõnastust tuleb kogu liidus üldjuhul tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt. Sellega seoses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu õiguses määratlemata terminite tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel tuleb lähtuda nende tavakeele tähendusest, võttes arvesse terminite kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osa nad moodustavad.(7)
21. Esiteks tuleb märkida, et direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 2 kohaselt puudutab „tagasimakse“ „kõiki pakettreisi makseid“. See kajastab sõna „tagasimakse“ tähendust tavakeeles, mis viitab rahasummale, mis kellelegi tagasi makstakse. Inglise keeles kasutatakse mõistet „tagasimakse“ (refund) täpsemalt siis, kui summa tuleb maksta „eelkõige seetõttu, et olete maksnud liiga palju või ei ole rahul toote või teenusega“.(8) Mõiste „tagasimakse“ selline tõlgendus vastab selle sätte erinevatele keeleversioonidele.(9)
22. Seega ei saa mis tahes tehtud maksete „tagasimakset“ mõista nii, et see annab korraldajale õiguse kasutada edasilükatud makseviisi, näiteks vautšerit.
23. Teiseks kinnitab seda tähendust direktiivi 2015/2302 III peatükki kuuluva artikli 12 kontekst. Samas peatükis reguleerib artikkel 11 muude pakettreisilepingu tingimuste muutmist. Selle artikli lõikes 2 on sätestatud, et teatavatel asjaoludel – sealhulgas juhul, kui korraldaja on sunnitud reisiteenuste mis tahes peamisi tunnuseid, mis on loetletud direktiivi 2015/2302 artikli 5 lõike 1 punktis a, oluliselt muutma – võib reisija kavandatava muudatustega nõustuda või lõpetada lepingu ilma lõpetamistasu maksmata. Kui reisija lõpetab pakettreisilepingu, siis ta võib vastu võtta asenduspakettreisi, kui korraldaja seda pakub. Direktiivi 2015/2302 artikli 11 lõikes 5 on sätestatud, et kui reisija ei võta asenduspakettreisi vastu, maksab korraldaja tagasi kõik reisija tehtud maksed. Nagu Prantsuse valitsus oma kirjalikes seisukohtades märkis, kaotaks reisija võimalus seda valikut teha mis tahes sisu, kui korraldajal oleks lubatud väljastada reisijale vautšer, selle asemel et maksta tagasi kõik tehtud maksed. Sellest tuleneb, et direktiivi 2015/2302 süsteemis tähendab „tagasimakse reisijale“ tema õigust saada makse rahas. Mis tahes muud asendust teise pakettreisi või vautšeri kujul ei tohiks seega käsitada samaväärsena tagasimaksega.
24. Lisaks on direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4 ette nähtud, et tagasimakse tehakse „põhjendamatult viivitamata ja igal juhul hiljemalt 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates“. Nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades sisuliselt märgib, tuleneb sellest sättest, et reisijal on õigus saada raha kiiresti, et ta saaks seda kohe ja vastavalt oma soovile käsutada.
25. Seda tõlgendust toetab ka direktiivi 2015/2302 artikli 12 tekkelugu, mis on seotud nõukogu direktiivis 90/314(10) sisaldunud eeskirjade ajakohastamisega. Nõukogu direktiivi 90/314 artikli 4 lõikes 6 oli sätestatud, et kui tarbija taganeb lepingust pakettreisi tingimuste olulise muutmise korral või kui korraldaja mõnel mitte tarbija süül tekkinud põhjusel tühistab pakettreisi enne kokkulepitud ärasõidukuupäeva, on tarbijal õigus kas võtta vastu asenduspakettreis või saada võimalikult kiiresti tagasi kõik tema poolt lepingu alusel makstud summad. Direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4 on siiski ette nähtud vaid üks võimalus, nimelt tehtud maksete tagasimakse. Miski ei viita sellele, et sellise tagasimakse võib reisija tahte vastaselt asendada vautšeriga või muu raha asendajaga.
26. Muudes reisija- ja tarbijaõiguste valdkonna õigusaktides on sõnaselgelt sätestatud, et vautšer on tagasimakse vorm, kuid ainult reisija valikul. Nii on see määruses (EÜ) nr 261/2004(11) sätestatud lennureisijate õiguste puhul. Selle määruse artikli 7 lõikes 3 eristatakse kahte hüvitamisvõimalust: kas rahas (elektroonilise pangaülekandena, pangakorralduse või pangatšekkidena) või kirjalikul kokkuleppel reisijaga reisitšekkide ja/või muude teenustega. Rongireisijate õiguste osas näeb määruse nr 1371/2007(12) artikli 17 lõige 2 ette, et piletihinna hüvitist võib maksta tšekkide ja/või teiste teenustega, kui tingimused on paindlikud (eelkõige seoses kehtivusaja ja sihtkohaga). Reisija nõudmisel makstakse hüvitist rahas. Sama õigus tuleneb määruse nr 1177/2010(13) artikli 19 lõikest 5. Lõpuks tuleneb direktiivis 2011/83/EL(14) ette nähtud tarbijaõiguste valdkonnas nimetatud direktiivi põhjendusest 46 selgelt, et tarbijalt saadud makseid ei hüvitata vautšeriga, välja arvatud juhul, kui tarbija kasutas algseks tehinguks vautšereid või kui ta on andnud sõnaselge nõusoleku nende kasutamiseks.
27. Lõpuks toetab tõlgendust, mille kohaselt tagasimakse kohustusliku vautšeri kujul ei ole kooskõlas direktiivi 2015/2302 artikliga 12, selle direktiiviga taotletav eesmärk. Nagu on märgitud direktiivi põhjenduses 7, on enamik pakettreise ostvatest reisijatest tarbijad liidu tarbijaõiguse tähenduses. Direktiiv 2015/2302 on meede, mille eesmärk on saavutada ELTL artikli 169 lõike 1, artikli 169 lõike 2 punkti a ja artikli 114 lõike 3 koostoimes, kui lugeda neid koos Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 38, tarbijakaitse kõrge tase.(15) Mõiste „tagasimakse“ lai tõlgendus nii, et see hõlmab ka vautšereid, võib seda eesmärki kahjustada.
28. Slovakkia valitsus on käesolevas ettepanekus esitatust erineval seisukohal. Ta väidab, et mõnes keeleversioonis kasutatakse seoses tehtud maksete tagastamisega eri termineid, näiteks ingliskeelses versioonis refund (tagasimakse) ja reimbursements (hüvitamine). Tema arvates tuleneb nende kahe erineva termini kasutamisest, et tagasimakse peab olema rahas, samas kui hüvitamine võib hõlmata ka vautšeri pakkumist (korraldaja valikul). Direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõige 4 viitab korraldaja kohustusele teha lõigete 2 ja 3 kohaselt nõutud mis tahes tagasimakse või lõike 1 puhul hüvitada kõik reisija poolt pakettreisi eest tehtud maksed osas, millest on maha arvatud asjakohane lõpetamistasu. Kohustus teha tagasimakse tekib vastavalt direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõigetele 2 ja 3 pakettreisilepingu lõpetamisel muu hulgas vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral. Kohustus hüvitada tekib omakorda siis, kui reisija lõpetab pakettreisilepingu, makstes kohastel juhtudel põhjendatud ja asjakohast lõpetamistasu.
29. Terminite „tagasimakse“ (refund) ja „hüvitamine“ (reimbursement) kasutamine inglise keeles ei viita kuidagi sellele, et korraldajal on õigus teha tagasimakse kohustusliku vautšeri vormis. Nagu ma juba käesoleva ettepaneku punktis 21 märkisin, tähendab inglise keeles kasutatud termin „tagasimakse“ (refund) rahaliste vahendite tagasimaksmist ja seda kasutatakse konkreetselt siis, kui isik, kes nõuab raha tagasi, ei ole toote või teenusega rahul.
30. Igal juhul tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu õigusnormi ühes keeleversioonis kasutatud sõnastus ei saa olla selle sätte tõlgendamise ainus alus ja sellele keeleversioonile ei saa tõlgendamisel anda eelist muude keeleversioonide ees.(16) Direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 4 prantsus-, kreeka- ja hispaaniakeelses versioonis kasutatakse sama terminit kõigi saadud maksete tagasimaksmise kohta, olenemata lepingu lõpetamise põhjusest. Seega ei saa kahe termini kasutamine ainult mõnes keeleversioonis viia erinevale järeldusele kui see, mille saab selgelt tuletada asjaomase direktiivi kontekstist ja eesmärgist.
31. Seetõttu olen seisukohal, et korraldaja kohustus teha reisijale tagasimakse vastavalt direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikele 4 hõlmab üksnes raha tagasi maksmist, välistades korraldaja poolt määratavad mis tahes alternatiivid, sealhulgas vautšeri kujul.
32. Reisija ei või loobuda oma õigusest saada tagasimakse rahas. Direktiivi 2015/2302 artikli 23 kohaselt ei või reisijad loobuda õigustest, mis on neile antud seda direktiivi ülevõtvate riigisiseste meetmetega. Samas ei takista direktiivi 2015/2302 imperatiivsus korraldajat pakkumast reisijale valikulist vautšerit, mille reisija võib vabalt vastu võtta pärast seda, kui toimub sündmus, mis annab õiguse saada tagasimakse. Komisjoni soovituses 2020/648(17) selgitatakse, et korraldaja poolt vautšeri pakkumise „võimalus ei jäta reisijaid siiski ilma õigusest raha tagasi saada“. Seega ei ole kohustuslik vautšer kooskõlas direktiivi 2015/2302 imperatiivse olemusega.
33. Eeltoodut arvesse võttes teen ettepaneku tõlgendada direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõiget 4 nii, et lepingu lõpetamise korral on pakettreisilepingu korraldaja kohustatud maksma kõik tehtud maksed tagasi rahas ning ta ei või määrata alternatiivset võimalust, sealhulgas tehtud maksete summas tagasimakset vautšeri kujul. Siiski ei takista nimetatud säte reisijat valimast sellist vautšerit pärast tagasimakse saamise õiguse aluseks oleva sündmuse toimumist.
Teine küsimus
34. Juhul, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas COVID‑19 pandeemiaga seotud tervisekriis ja selle erakorraline mõju turismisektorile põhjendavad erandi tegemist korraldaja kohustusest tagastada reisijale kõik pakettreisi eest tehtud maksed 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates, nagu on ette nähtud direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4, ning kui see on nii, siis millistel tingimustel ja milliste piirangutega.
35. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele tarviliku vastuse andmiseks analüüsin järjekorras erinevaid aspekte, mis on seotud rahvatervise hädaolukorra mõjuga direktiivis 2015/2302 ette nähtud õiguste ulatusele ja kasutamisele. Esimene neist on see, kas võimalikud liikumisvabaduse piirangud, mille liikmesriigid on COVID‑19 pandeemia tõttu vastu võtnud, võivad põhjendada erandi tegemist korraldaja kohustusest raha tagasi maksta. Teine aspekt puudutab küsimust, kas pandeemia on olukord, mis ei kuulu direktiivis 2015/2302 sätestatud mõiste „vältimatud ja erakorralised“ asjaolud kohaldamisalasse. Kolmas on direktiivi 2015/2302 kohaldatavus pandeemia kontekstis. Neljas aspekt on see, kas rahvatervisealane hädaolukord võib põhjendada erandi tegemist liidu teisese õiguse konkreetsest sättest vääramatu jõu tõttu.
a) Liikumisvabaduse piirangud ning mõju liidu teisesest õigusest tulenevatele õigustele ja kohustustele
36. Sissejuhatav küsimus, mida tuleb käsitleda seoses võimaliku erandi tegemisega liidu õigusest pandeemia tõttu, puudutab mõju, mida avaldavad mis tahes piirangud liidu kodanike liikumisvabadusele. Rahvatervise, avaliku korra ja avaliku julgeoleku kaitse võib põhjendada isikute vaba liikumist käsitlevas liidu õiguses sätestatud õiguste ja vabaduste piiramist.(18) Schengeni piirieeskirjade(19) kohaselt võib tõsine oht avalikule korrale või sisejulgeolekule põhjendada piirikontrolli ajutist taaskehtestamist sisepiiridel. Lisaks, „[k]ui olukord on äärmiselt kriitiline, võib liikmesriik kindlaks määrata, et on vaja taaskehtestada piirikontroll, et reageerida nakkushaigusest tulenevale ohule“.(20) Rahvatervise kaitse, mis kuulub ELTL artikli 168 lõike 7 kohaselt liikmesriikide pädevusse, võib põhjendada täiendavate vaba liikumise piirangute kehtestamist. Ent selliste piirangute puhul „peaksid liikmesriigid järgima ELi õiguse põhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse ja mittediskrimineerimise põhimõtet“.(21) Pandeemia ajal on Euroopa Liit püüdnud vältida ettevõtjatele ja kodanikele märkimisväärseid häireid põhjustanud liikmesriikide ühepoolsete meetmete mõju, ning tagada koordineerimise liikmesriikide vahel.(22)
37. Käesolevas kohtuasjas tekib konkreetne küsimus, kas põhjendatud erand liikumisvabadusest Euroopa Liidus võib sarnaselt põhjendada täiendavaid erandeid liidu teisese õiguse konkreetsest sättest, mis eeldab vaba liikumise õiguse kasutamist. Sellega seoses tuleb meenutada, et direktiiviga 2015/2302 ühtlustatakse pakettreisilepingutest tulenevaid õigusi ja kohustusi, et aidata luua tõeline tarbijate siseturg.(23)
38. COVID‑19 pandeemia sundis liikmesriike taaskehtestama piirikontrolli ja võtma täiendavaid rahvatervise meetmeid, millel oli märkimisväärne mõju isikute ja teenuste vabale liikumisele. Sellistel asjaoludel võib väita, et kui liikmesriikidel on erandkorras võimalik liikumisvabaduse piiramist õigustada, peaks neil olema õigus võtta täiendavaid meetmeid liidu ühtlustatud teisese õiguse valdkonnas, et reageerida selle vabaduse piirangute edasikandunud mõjudele.
39. Kui aga tunnustada nii ulatuslikku erandit, mida ei ole aluslepingutes ette nähtud, kahjustaks see tõsiselt liidu õiguse esimuslikkust, selle siduvust ja ühetaolist kohaldamist. Kui minna selle järeldusega tema loogilise lõpuni, siis võib taoline erand tähendada, et rahvatervise hädaolukorras ei ole liidu õigus kohaldatav.(24)
40. Selle asemel on liidu institutsioonid pidanud alates pandeemia puhkemisest võitlema raskustega koostöö edendamisel. Ühepoolsed meetmed, mida mõned liikmesriigid pandeemia alguses kasutasid, läksid järk-järgult üle koordineeritud meetmeteks.(25) Komisjon rõhutab ühes liidu vaktsiinistrateegiat käsitlevas teatises, et „[m]eetmete puhul, mida EL on vastukaaluks COVIDi pandeemiale jõuliselt võtnud, on aluseks olnud kaks põhimõtet: reageerida ühiselt ja säilitada ühtse turu toimimine“.(26) Samuti tuleks märkida, et COVID‑19 kriisile reageerimiseks võetud taastemeetmed on toonud kaasa kõigi aegade suurima finantsstiimulite paketi NextGenerationEU.
41. Eeltoodut arvestades olen seisukohal, et mis tahes erandid liikumisvabadust käsitlevast liidu õigusest ei saa põhjendada erandeid liidu teisese õiguse konkreetsest sättest ja täpsemalt reisija õigusest saada tagasimakse, nagu on ette nähtud direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4.
42. Olles kaalunud seda sissejuhatavat küsimust analüüsin nüüd, kuidas COVID‑19 pandeemia põhjustatud rahvatervise hädaolukord sobib direktiivi 2015/2302 süsteemiga.
b) „Vältimatud ja erakorralised asjaolud“ ja „vääramatu jõud“
43. Direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 2 on ette nähtud reisija õigus lõpetada leping lõpetamistasu maksmata, kui „sihtkohas või selle vahetus läheduses esinevad vältimatud ja erakorralised asjaolud, mis mõjutavad olulisel määral pakettreisi teenuste osutamist või reisijate vedu sihtkohta“. Korraldaja võib pakettreisilepingu direktiivi artikli 12 lõike 3 punkti b kohaselt lõpetada ka siis, kui korraldajal ei ole võimalik lepingut täita „vältimatute ja erakorraliste asjaolude“ tõttu. Mõlemal juhul on reisijal õigus saada kõik tehtud maksed tagasi. Selleks et teha kindlaks, kas reisijal on õigus saada nimetatud direktiivi alusel COVID‑19 pandeemia kontekstis tagasimakse, tuleb seega kõigepealt kindlaks teha, kas mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ hõlmab üldiselt pandeemiat.(27)
44. Mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ on direktiivi 2015/2302 artikli 3 punktis 12 määratletud kui „olukord, mis ei ole sellele viitava poole kontrolli all ja mille tagajärgi ei oleks saanud vältida isegi kõigi mõistlike meetmete võtmise korral“. Direktiivi põhjenduses 31 on esitatud mõned näited selle mõiste alla kuuluvate sündmuste kohta, mainides nende hulgas „märkimisväärseid ohte inimese tervisele, nagu raske haiguse puhang reisisihtkohas“. COVID‑19 pandeemia puhang kujutas endast märkimisväärset ohtu inimeste tervisele mitte ainult asjaomases reisisihtkohas, vaid kogu maailmas. Pandeemia hõlmab üldiselt mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ põhielemente. Tegemist on olukorraga, mis ei ole kellegi kontrolli all ja mille tagajärgi ei oleks saanud vältida isegi siis, kui oleks võetud kõik mõistlikud meetmed.
45. Prantsuse valitsus väidab aga, et pandeemia kujutab endast vääramatu jõu olukorda, mida ei saa samastada selles direktiivis ette nähtud vältimatute ja erakorraliste asjaoludega. Nimetatud valitsus väidab sisuliselt, et COVID‑19 pandeemia erakordne ulatus muudab selle olukorraks, mis läheb kaugemale vältimatutest ja erakorralistest asjaoludest. Tšehhi, Itaalia ja Slovakkia valitsus väidavad, et direktiiv 2015/2302 ei ole COVID‑19 pandeemia suhtes kohaldatav. Seega jääb liikmesriikidele pädevus näha ette teistsugused lepingulised kohustused kui need, mis on sätestatud selle direktiivi artikli 12 lõikes 4.
46. Oma seisukoha põhjendamiseks tuletab Prantsuse valitsus meelde mõiste „vääramatu jõud“ koosseisu tunnuseid, mis kohtupraktika kohaselt hõlmavad „vääramatule jõule tugineva isiku tahtest sõltumatuid ebatavalisi ja ettenägematuid asjaolusid, mille tagajärgi ei oleks kogu rakendatavale hoolsusele vaatamata olnud võimalik vältida“.(28) Nimetatud valitsus väidab, et mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ ei asenda täielikult mõistet „vääramatu jõud“, mis jääb väljapoole direktiivi 2015/2302 kohaldamisala.
47. Sellega seoses märgib Prantsuse valitsus, et mõiste „vääramatu jõud“ puudub direktiivi 2015/2302 artiklist 12. Lisaks märgib ta, et mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ määratlus direktiivi 2015/2302 artikli 3 punktis 12 ei ole identne mõistega „vääramatu jõud“, kuna see ei nõua, et sellised asjaolud oleksid ebatavalised ja ettenägematud. Tema arvates toetab direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 4 ja põhjenduse 31 kooslugemine järeldust, et nimetatud direktiiv hõlmab erakorralisi sündmusi, mis on ruumiliselt ja ajaliselt eraldatud ning piiratud. Ta leiab, et see direktiiv ei näe ette ülemaailmse mõju ja ulatusega erakorralisi sündmusi. Ta väidab, et selline tõlgendus on kooskõlas direktiivi 2015/2302 artikli 12 soovitud toimega, mis põhineb eeldusel, et korraldaja suudab kanda lepingu vältimatute ja erakorraliste asjaolude tõttu lõpetamise finantstagajärgi. Kui seda sätet kohaldataks ka pandeemia kontekstis, mis peatab pakettreiside korraldajate äritegevuse, siis oleks see vastuolus kõnealuse direktiivi eesmärgiga, milleks on ettevõtjate konkurentsivõime säilitamine, tagades samal ajal tarbijakaitse kõrge taseme.
48. Selles suhtes tuleb väljakujunenud kohtupraktikast meenutada, et kuna mõistel „vääramatu jõud“ on liidu õiguse eri kohaldamisalades erinev sisu, tuleb selle tähendus määratleda sõltuvalt õiguslikust raamistikust, milles selle tagajärjed peavad tekkima.(29) Minu arvates kuulub mõiste vääramatu jõud direktiivi 2015/2302 õiguslikus kontekstis mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ alla.
49. Kõigepealt, nagu ma juba mainisin, vastab pandeemia üldiselt mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ määratluse kesksetele elementidele. Miski direktiivis 2015/2302 ei viita sellele, et selle mõiste alla kuuluv sündmus tuleks ikkagi välistada, kui see on ulatuslik või eriti erakorraline. Ma ei ole veendunud, et teistsuguse järelduse saaks tuletada direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikest 2, mis sätestab reisija õiguse pakettreisileping lõpetada, kui „sihtkohas või selle vahetus läheduses esinevad vältimatud ja erakorralised asjaolud“. Lause selles osas rõhutatakse, et vältimatute ja erakorraliste asjaolude esinemise hindamiseks on vaja analüüsida olukorda pakettreisilepingu täitmise kohas, st reisi sihtkohas. Selle eesmärk ei ole aga välistada sündmusi, mis toimuvad mitte ainult sihtkohas, vaid ka mujal.
50. Järgmisena pean oluliseks rõhutada, et Euroopa Kohus suhtub ettevaatlikult vedajate katsetesse tugineda eriti erakorralistele sündmustele kui eraldiseisvale kategooriale, mis võimaldaks neil oma kohustustest kõrvale hoida. Viitan sellega seoses lennureisijate õiguste valdkonna näitele. Eyjafjallajökulli vulkaanipurset käsitlevas üldtuntud kohtuotsuses McDonagh(30) leidis Euroopa Kohus, et „määrus nr 261/2004 ei sisalda ühtki viidet, mis võimaldaks järeldada, et selles määruses tunnustatakse eraldi kategooriana eriti erakorralisi sündmusi, mis lähevad kaugemale selle määruse artikli 5 lõikes 3 nimetatud erakorralistest asjaoludest ning millest tulenevalt vabastataks lennuettevõtja kõikidest oma kohustustest […]“.(31)
51. Kohtuotsuse McDonagh(32) põhjenduskäigu kohaldamine analoogia alusel direktiivile 2015/2302 viiks järelduseni, et nimetatud direktiiv ei sisalda ühtki viidet, mis võimaldaks järeldada, et selles tunnustatakse eraldiseisvat sündmuste kategooriat lisaks selle artikli 3 punktis 12 nimetatud vältimatutele ja erakorralistele asjaoludele. See on nii seda enam, et direktiivi artiklis 4 on ette nähtud pakettreisilepingu poolte õiguste ja kohustuste täielik ühtlustamine.
52. Direktiivi 2015/2302 tõlgendamine nii, et sellega tunnustatakse eraldi selliste eriti erakorraliste asjaolude kategooriat nagu COVID‑19 pandeemia, mis on mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ alt välja jäetud, võib viia vastuoluliste tulemusteni, mis lõppkokkuvõttes õõnestavad direktiiviga 2015/2302 kehtestatud süsteemi ühtsust. Nimelt oleks pooltel õigus leping lõpetada, kui reisi sihtkohas tekib oht inimeste tervisele ja see mõjutab pakettreisilepingu täitmist, kuid nad jääksid lepinguga seotuks, kui märkimisväärse ohu inimeste tervisele põhjustab pandeemia, ehkki see mõjutaks tõsiselt pakettreisilepingu täitmist. Lisaks oleks korraldajal õigus keelduda vastavalt direktiivi 2015/2302 artikli 14 lõike 3 punktile c hüvitise maksmisest, kui on tõendatud, et pakettreisilepingu täitmata jätmine on tingitud reisi sihtkohas esinenud vältimatutest ja erakorralistest asjaoludest, kuid pandeemia korral tal sellist õigust ei oleks.
53. See viib mind järelduseni, et Prantsuse valitsuse pakutud tõlgendus seaks kahtluse alla direktiivi 2015/2302 süsteemi ja põhieesmärgi, milleks on võimaldada reisijatel ja ettevõtjatel siseturust täiel määral kasu saada, tagades samal ajal kõrgetasemeline tarbijakaitse.(33) Samuti tekitaks see suurt õiguslikku ebakindlust, kuna sellega püütaks eristada ühelt poolt vääramatut jõudu ning teiselt poolt vältimatuid ja erakorralisi asjaolusid, ilma et nende vahel oleks selget piiri.
54. Seda tõlgendust kinnitab ka direktiivi 2015/2302 tekkelugu. Direktiivi 90/314 artikli 4 lõige 6 nägi korraldajale ette võimaluse leping enne kokkulepitud ärasõidukuupäeva tühistada. Sellisel juhul oli reisijal õigus saada korraldajalt hüvitist, kui „tühistamise põhjuseks, välja arvatud ülemüümise korral, on vääramatu jõud, st ebatavalised ja ettenägematud asjaolud, mis ei sõltu vääramatule jõule tuginevast poolest ja mille tagajärgi ei oleks olnud võimalik ära hoida hoolimata kõikidest asjakohastest abinõudest“. Reisija puhul ei tunnustatud sarnast tühistamisvõimalust. Direktiiv 2015/2302 täitis selle lünga ja tunnustas reisijate sama õigust. Seadusandja soovis seega anda pakettreisilepingu pooltele „vältimatute ja erakorraliste asjaolude“ puhul võrdsed õigused. Miski ei viita sellele, et sooviti piirata lepingu mõlema poole õigust leping tühistada, jättes mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ kohaldamisalast välja vääramatu jõu.
55. Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi komisjoni seadusandlikus ettepanekus(34) on kasutatud mõistet „vältimatud ja erakorralised asjaolud“, kasutatakse sellele ettepanekule lisatud komisjoni talituste töödokumendis(35) teatavatel juhtudel mõistet „vääramatu jõud“.(36) Lisaks selgitatakse komisjoni aruandes Euroopa Parlamendile ja nõukogule direktiivi 2015/2302 kohaldamise kohta, et „[m]õistega „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ asendatakse 1990. aasta direktiivis kasutatud mõiste „vääramatu jõud““.(37) Seega kinnitab tagasivaade direktiivi 2015/2302 tekkelukku seisukohta, et direktiivi 2015/2302 kontekstis on vääramatu jõud samaväärne mõistega „vältimatud ja erakorralised asjaolud“.
56. Eeltoodut arvesse võttes järeldan, et direktiivi 2015/2302 konkreetses kontekstis ei välista mõiste „vältimatud ja erakorralised asjaolud“ pandeemia lugemist vääramatu jõu olukorraks.
c) Direktiivi 2015/2302 kohaldatavus pandeemia kontekstis
57. Belgia, Tšehhi, Slovakkia ja Itaalia valitsus ei erista vältimatuid ja erakorralisi asjaolusid ja vääramatut jõudu. Nad vaidlustavad siiski laiemalt direktiivi 2015/2302 kohaldatavuse pandeemia kontekstis. Nad väidavad sisuliselt, et see direktiiv hõlmab vältimatuid ja erakorralisi asjaolusid kohalikul ja piiratud tasandil, välistades pandeemia. Nad leiavad sellele argumendile toetust direktiivi 2015/2302 põhjendusest 31, milles on vältimatute ja erakorraliste asjaolude näidete hulgas, mis annavad õiguse reisileping enne tähtpäeva lõpetada, nimetatud „märkimisväärseid ohte inimese tervisele, nagu raske haiguse puhang reisisihtkohas“.(38)
58. Minu arvates ei saa põhjendusest 31 järeldada, et seadusandja soovis piirata direktiivi 2015/2302 kohaldamisala kohaliku tasandi sündmustele. Selles põhjenduses on esitatud vaid näitlik loetelu vältimatute ja erakorraliste asjaolude olukordadest. Pigem näib see viivat vastupidisele järeldusele kui see, mida pooldavad eelnimetatud valitsused. Kui raske haiguse levik reisi sihtkohas on näide vältimatutest ja erakorralistest asjaoludest, peaks see a fortiori kehtima raske haiguse leviku kohta kogu maailmas. Sama arutluskäik kehtib ka direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 2 kohta, mis näeb ette reisija õiguse lõpetada pakettreisileping juhul, „kui sihtkohas või selle vahetus läheduses esinevad vältimatud ja erakorralised asjaolud, mis mõjutavad olulisel määral pakettreisi teenuste osutamist või reisijate vedu sihtkohta“. Kui reisijal on õigus lõpetada leping kohalikul tasandil ilmnevate vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral, mis mõjutavad oluliselt pakettreisi teostamist, peaks tal a fortiori olema samasugune õigus, kui selline sündmus leiab aset ülemaailmsel tasandil ja mõjutab oluliselt pakettreisi osutamist.
59. Samas võib liidu seadusandja vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral ette näha poolte erinevad õigused ja kohustused, mis sõltuvad häirete ulatusest. Sellega seoses märgin, et direktiiv 2015/2302 võeti vastu pärast 2010. aasta vulkaanituhakriisi, millel oli oluline mõju reisisektorile. Isegi kui seda mõju ei saa pidada võrreldavaks COVID‑19 pandeemia mõjuga, pakkus see seadusandjale võimalust eeskirju vastavalt muuta. Nii tehti näiteks seoses piiranguga korraldaja vastutusele kanda vajaliku majutusega seotud kulud, mis ei ületa ajavahemikku kolm ööd reisija kohta, kui vältimatute ja erakorraliste asjaolude tõttu ei ole pakettreisilepingus kokku lepitud viisil võimalik reisija tagasipöördumist tagada (direktiivi 2015/2302 artikli 13 lõige 7). Seetõttu leian, et on mõistlik järeldada, et kui seadusandja tahe oleks olnud teatava ulatusega häireid põhjustavate vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral piirata, välistada või teisiti reguleerida reisija õigust saada tagasimakse 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates, siis oleks ta seda ka sõnaselgelt teinud.
60. Tšehhi ja Slovakkia valitsus väidavad lisaks, et korraldaja kohustus reisijale direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 4 kohaselt tagasimakse teha ei ole kohaldatav, arvestades maksejõuetusevastase kaitse piiratud ulatust. Direktiivi 2015/2302 artikkel 17 näeb ette liikmesriikide kohustuse tagada, et nende territooriumil asutatud korraldajatel on tagatis kõikide reisijate poolt või nimel tehtud maksete tagasimaksmiseks, kui asjaomased teenused jäävad kõnealuse korraldaja maksejõuetuse tõttu osutamata. See tagatis „peab olema tõhus ja katma mõistlikkuse piires eeldatavad kulud“.(39) Direktiivi 2015/2302 põhjenduses 40 on märgitud, et maksejõuetuse korral ette nähtud tõhus kaitse „ei peaks siiski hõlmama väga ebatõenäolisi riske, nagu mitme suurema korraldaja samaaegne maksejõuetus, sest see mõjutaks ebaproportsionaalselt pakutava kaitse maksumust ja vähendaks seeläbi selle tõhusust“. Selles põhjenduses on märgitud, et niisuguste juhtude puhul „võib tagasimaksete tagatis olla piiratud“. Nimetatud kaks valitsust väidavad, et paljude reisikorraldajate maksejõuetuse korral ei saaks reisijad oma raha tagasi, kuna nende nõuded ei oleks kaitstud.
61. Sellega seoses tuleneb direktiivi 2015/2302 artiklist 17, et korraldaja kohustus anda tagatis tehtud maksete tagasimaksmiseks hõlmab olukorda, kus asjaomaseid teenuseid ei osutata korraldaja maksejõuetuse tõttu. See tähendab, et tagasimaksenõue on kaitstud, kui likviidsusprobleem tuleneb korraldaja maksejõuetusest. Pandeemia puhul tulenevad likviidsusprobleemid siiski laiaulatuslikest tühistamistaotlustest, mis võivad seejärel viia maksejõuetuseni. Seetõttu tunnistatakse komisjoni soovituses vautšerite kohta, et kui korraldajad muutuvad maksejõuetuks, „on oht, et paljud reisijad ei saa mingit hüvitist, kuna nende nõuded korraldajate ja vedajate vastu ei ole kaitstud“.(40)
62. Pealegi ei saa asjaolust, et direktiiv 2015/2302 ei ühtlusta sellises olukorras maksejõuetuse kaitset tagasimaksenõuete vastu, järeldada, et direktiivi artikli 12 lõige 4 ei ole kohaldatav. Direktiiv 2015/2302 ei ühtlusta üldse saneerimismeetmeid ega reisikorraldajate pankrotikaitset. On tõsi, et maksejõuetuse materiaalõigus, mida liidu õiguse tasandil ei ole ühtlustatud, on praeguseni jäänud suures ulatuses liikmesriikide pädevusse. Viimati nimetatud on aga kohustatud seda pädevust teostama liidu õigust, sealhulgas EL toimimise lepinguga tagatud põhivabadusi, järgides.(41) Seetõttu peaksid kõik meetmed, mida liikmesriigid võtavad reisikorraldajate likviidsusprobleemide leevendamiseks, austama reisija õiguse põhiolemust saada vastavalt direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikele 4 oma maksed tagasi. Lisaks peaksid need meetmed olema kooskõlas riigiabiõigusega.
63. Seoses riigiabiõigusega tuletatakse komisjoni soovituses vautšerite kohta meelde, et liikmesriikidel on võimalik anda reisi- ja transpordisektori ettevõtjatele likviidsustoetust, et tagada COVID‑19 puhangust tulenevate tagasimaksenõuete rahuldamine. Selles soovituses viidatakse riigiabi meetmete ajutisele raamistikule,(42) mis on aluseks sellise likviidsustoetuse kokkusobivusele liidu riigiabi eeskirjadega.
64. Eeltoodud kaalutlusi arvestades leian, et direktiiv 2015/2302 on COVID‑19 pandeemia kontekstis kohaldatav.
d) Rahvatervisealane hädaolukord kui alus, mis võimaldab eraõiguslikel isikutel kalduda kõrvale liidu teisese õiguse konkreetsest sättest
65. Järgmine lahendamist vajav küsimus on see, kas tõsise rahvatervisealase hädaolukorra korral võivad reisikorraldajad tugineda vääramatule jõule, et kalduda kõrvale liidu teisese õiguse sättest. Täpsemalt väitis Prantsuse valitsus, et direktiivi 2015/2302 artikkel 12 ei välista võimalust kohaldada Euroopa Kohtu praktikas välja kujunenud vääramatu jõu põhimõtet. Ta viitab sellega seoses kohtuotsusele Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka(43) (edaspidi „kohtuotsus Billerud“) ning kohtumäärusele Luxaviation.(44)
66. Kohtuasi, milles tehti kohtuotsus Billerud, puudutas äriühinguid, kellele määrati karistus selle eest, et nad ei tagastanud õigel ajal oma süsinikdioksiidi heitkoguseid. Need äriühingud väitsid, et väidetav rikkumine oli tingitud ettevõttesisestest haldusvigadest. Viidates oma varasemale kohtupraktikale kohtuotsuses Valsabbia vs. komisjon,(45) otsustas Euroopa Kohus, et „isegi erisätte puudumisel on vääramatu jõu tunnustamine võimalik, kui välisel põhjusel, millele isikud tuginevad, on vääramatud ja vältimatud tagajärjed, mille tõttu asjaomase isiku kohustuste täitmine muutub tema jaoks objektiivselt võimatuks“.(46) Euroopa Kohus täpsustas ühtlasi samas punktis, et riigisisese kohtu ülesanne on kindlaks teha, kas asjaomane ettevõtja seisis – vaatamata kogu hoolsusele, mis rakendati ette nähtud tähtaegadest kinnipidamiseks – silmitsi tema tahtest sõltumatute ebatavaliste ja ettenägematute asjaoludega, mis läksid kaugemale pelgast ettevõttesisesest halvast toimimisest.(47)
67. Kohtuotsuse Billerud kontekstist tuleneb, et selles kohtuotsuses tunnustatud vääramatu jõu kaitse puudutab piiratud võimalust teha erandeid õiguslikest tagajärgedest, mis tulenevad liidu õiguses ette nähtud kohustuse täitmata jätmisest. Järgmisena analüüsin, kas selles kohtuotsuses esitatud arutluskäik on asjakohane käesoleva kohtuasja kontekstis, mis puudutab liidu õiguse konkreetsest sättest tulenevast kohustusest erandi tegemist vääramatule jõule viidates.
68. Oma eespool esitatud analüüsi punktides b ja c olen seisukohal, et vääramatu jõu olukord kuulub direktiivi 2015/2302 kohaldamisalasse ja on üldiselt hõlmatud mõistega „vältimatud ja erakorralised asjaolud“. Direktiiv 2015/2302 sisaldab juba erisätteid, mis reguleerivad lepingulist suhet vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral. Nende sätete hulgas on selle direktiivi artikli 12 lõiked 2 ja 3, mis annavad reisijale või korraldajale õiguse leping vältimatute ja erakorraliste asjaolude korral lõpetada. Lepingu lõpetamine toob vastavalt artikli 12 lõikele 4 kaasa korraldaja kohustuse maksta reisijale tagasi kõik pakettreisi eest tehtud maksed põhjendamatult viivitamata ja igal juhul hiljemalt 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates.
69. Siiski ei tähenda asjaolu, et direktiiv 2015/2302 sisaldab konkreetseid sätteid vältimatute ja erakorraliste asjaolude mõju kohta lepingulisele suhtele, tingimata seda, et kohtuotsuse Billerud kohaldamine ei ole üldse mõeldav. See on nii, kuna pandeemia puhul ei takistanud vältimatud ja erakorralised asjaolud korraldajal mitte ainult lepingu täitmist, vaid mõjutasid oluliselt ka korraldajate haldussuutlikkust menetleda lõpetamistaotlusi ja nende finantssuutlikkust tagasimakseid teha. Sellest vaatenurgast võiks siiski olla võimalik kohaldada kohtuotsuses Billerud kehtestatud põhimõtet. Seda põhimõtet võib mõista nii, et see lubab teatavat seaduse range kohaldamise hälvet.(48) Teadlased, kes uurivad COVID‑19 mõju tarbijaõigusele ja -poliitikale,(49) on välja töötanud mõiste „ühiskondlik vääramatu jõud“, et kajastada „pandeemia kollektiivset mõju kõigile asjaomastele huvidele“. Selle mõiste põhisisu on tunnistada, et pandeemial on olnud tõsine ja ootamatu mõju nii tarbijatele kui ka ettevõtjatele ning see on muutunud mureks kogu ühiskonnale tervikuna.
70. Sellistel asjaoludel võib olla kohaldatav kohtuotsuses Billerud tunnustatud vääramatu jõu põhimõte seoses objektiivse võimatusega järgida liidu õigust, et anda väga piiratud võimalusena ajutine vabastus liidu teisese õiguse ühtlustatud valdkonnas ette nähtud konkreetse kohustuse täitmisest. Korraldajad võivad sellisel juhul tugineda vääramatule jõule, kui hoolimata sellest, et direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4 ette nähtud tähtaegadest kinnipidamiseks on võetud tarvitusele kõik vajalikud meetmed, toob pandeemia kaasa vääramatud ja vältimatud tagajärjed, mis põhjustavad ajutiselt ületamatuid raskusi, nii et asjaomastel isikutel on objektiivselt võimatu täita sellest sättest tulenevaid kohustusi.(50) Sellega seoses võib arvesse võtta tegelikku pankrotiohtu, mis ohustab vääramatu jõu kaitsele tugineva korraldaja olemasolu.(51) Korraldajad võivad tugineda vääramatule jõule üksnes nende raskuste lahendamiseks vajaliku aja jooksul.(52) Taoliste piirangute korral ei ole vääramatu jõu üldpõhimõtte kohaldamine seoses objektiivse võimatusega järgida reisilepingu raames liidu õigust üldine vabastusklausel (ega carte blanche). See võimaldaks üksnes ajutist erandit rangetest tähtaegadest ja ainult perioodi, mis on vajalik korrakohaste tagasimaksete korraldamiseks.
71. Järgmine küsimus, mida tuleb käsitleda, on see, kas vääramatu jõu põhimõte seoses objektiivset võimatusega järgida liidu teisese õiguse norme võib anda korraldajatele õiguse tagasimaksmist vautšeri abil edasi lükata. Lepingulisest seisukohast on vautšeri väljastamise ettepaneku näol tegemist lepingu kohandamisega. Vautšeri pakkumine säilitab lepingulise suhte. Vautšer lükkab tõepoolest täitmise edasi hilisemasse etappi, kui asjaolud võimaldavad reisi jätkamist. Sellise lepingumuudatuse kooskõla direktiiviga 2015/2302 sõltub vautšeri konkreetsetest tingimustest.
72. Käesoleval juhul ei näi vaidlustatud määruses ette nähtud tingimustega vautšeri pakkumine olevat direktiiviga 2015/2302 kooskõlas. Täpsemalt – vautšeri pakkumine ei taga seoses vääramatu jõu olukorraga pooltevahelist tasakaalu. See seab pigem ebasoodsasse olukorda lepingu ühe poole, nimelt reisija. Nagu üks kommentaator on märkinud, „ei ole õiglane sundida klienti rahastama lepingu vastaspoolt, kui ta ei pruugi soovida seda teha“.(53) See puudutab eelkõige vautšeri kehtivusaega, mis on 18 kuud. Alles selle perioodi lõpus on reisijal võimalus kasutada oma õigust tagasimaksele, ilma et tal oleks mingit tagatist korraldaja maksejõuetuse vastu. Lisaks jääb reisija ülesandeks astuda vajalikke samme, et selle perioodi lõpus oma raha tagasi saada. Mis tahes läbirääkimised lepingu muutmiseks peaksid olema kasulikud mõlemale poolele. Õiguskirjanduses on põhjendatult märgitud, et reisikorraldajad ja tarbijad peaksid „vautšerite skeemist vastastikku kasu saama“ ja see oleks nii, „kui reisikorraldajad pakuksid tarbijale midagi lisaks sellele, millele tarbijal on seaduslik õigus“.(54)
73. Lõppkokkuvõttes sõltub lepinguline kokkulepe vääramatu jõu korral iga juhtumi asjaoludest, võttes arvesse hea usu põhimõtet.(55) Pandeemia kontekstis, eriti selle alguses, ei saa lepingu lõpetamise mõju teisele poolele täielikult eirata. Võttes arvesse tühistamiste ulatust, tuleks isegi neile korraldajatele, kellel oli finantssuutlikkus maksta kõigile reisijatele kogu raha tagasi, anda vähemalt teatav aeg tehtud maksete tagasimaksmiseks.(56) Kohtuistungil möönis komisjon, et pandeemia algfaasis reageeris enamik reisijaid olukorrale pragmaatiliselt ega eeldanud, et neile makstakse raha tagasi tavalises olukorras kohaldatava 14‑päevase lühikese tähtaja jooksul. Kui neile antakse piisavalt teavet kulude hüvitamise tingimuste kohta, on nad valmis mõistliku aja ootama. Pakettreisilepingu mõlemad pooled peaksid seetõttu püüdma käituda vastutustundlikult ja õiglaselt.(57)
74. Eeltoodut arvestades olen seisukohal, et üksik reisikorraldaja võib tugineda vääramatule jõule olukorras, kus vaatamata sellele, et tähtaegadest kinnipidamiseks on võetud kõik vajalikud meetmed, on COVID‑19 pandeemia toonud kaasa vääramatud ja vältimatud tagajärjed, mis on ajutiselt põhjustanud ületamatuid raskusi, nii et korraldajal on objektiivselt võimatu teha tagasimakse vastavalt direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikele 4. Korraldaja võib vääramatule jõule tugineda üksnes nende raskuste lahendamiseks vajaliku aja jooksul. Vääramatu jõu väide, mis põhineb objektiivsel võimatusel järgida liidu õigust, ei anna korraldajatele siiski õigust anda välja vaidlustatud määruses ette nähtud tingimustele vastavat vautšerit.
e) Rahvatervisealane hädaolukord kui alus, mis võimaldab liikmesriikidel teha erandeid liidu teisese õiguse konkreetsest sättest
75. Kui nõustuda, et kohtuotsuse Billerud põhjenduskäik võib olla kohaldatav, kui üksikul reisikorraldajal on COVID‑19 pandeemia tõttu objektiivselt võimatu täita 14 päeva jooksul kohustus tagastada reisijate poolt tehtud maksed, ei anna see käesoleval juhul siiski asjakohast vastust. Käesolev asi ei puuduta nimelt eraõiguslike isikute vahelist vaidlust. Siin on küsimus sellise õigusnormi õiguspärasuses, millega liikmesriik on otsustanud võtta COVID‑19 pandeemiale reageerimiseks liidu teisesest õigusest kõrvale kalduva meetme. Seetõttu leian, et kohtuotsuses Billerud esitatud seisukohad ei saa liikmesriikide suhtes automaatselt kohalduda.
76. Seoses sellega, et liikmesriik ei ole järginud liidu õigust, tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on liikmesriigi kohustuste rikkumise hagide raames erandkorras aktsepteerinud vääramatut jõudu kui alust, mis sellist rikkumist põhjendab. Asjaomane kohtupraktika puudutas peamiselt liidu õigusakti ülevõtmata jätmist(58) või liidu teiseses õiguses sätestatud konkreetse kohustuse täitmata jätmist.(59) Selle kohtupraktika kohaselt, „kui liikmesriigil on ajutiselt ületamatud raskused, mis takistavad tal liidu õigusest tulenevaid kohustusi täita, võib ta tugineda vääramatule jõule üksnes nii kaua, kui see on vajalik nende probleemide lahendamiseks“.(60)
77. Kuivõrd käesolevas asjas ei kuulu kohustus, millest erandit taotletakse, mitte liikmesriigile, vaid reisikorraldajale, siis võib väita, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagide suhtes kohaldatavale kohtupraktikale ei ole võimalik tugineda. Kui aga kohtuotsus Billerud oleks kohaldatav suure hulga reisikorraldajate suhtes ja kui see mõjutaks väga suurt arvu lepinguid, siis võib see olla märk süsteemsest probleemist ja vajadusest anda piisavalt aega pandeemia tagajärgedele süsteemse lahenduse leidmiseks.(61) Sellises olukorras, kui liikmesriigil on ajutiselt ületamatuid raskusi liidu teisese õiguse üle võtnud sätte kohaldamisega oma õiguskorras, peaks tal erandkorras olema ka õigus tugineda vääramatule jõule.
78. Vääramatu jõu kaitse analoogia alusel kohaldamine liidu teisese õiguse konkreetsest sättest erandi tegemiseks peaks olema allutatud eriti rangetele tagatistele. Seda ei tohiks mõista kui üldist vabastusklauslit või carte blanche’i liidu õigusest kõrvale kaldumiseks. Tegemist on väga erandliku, piiratud kohaldamisalaga ja ajutise erandiga olukorras, kui liidu teisese õiguse järgimine on objektiivselt võimatu. Olen seega seisukohal, et sellise „enneolematu tervisealase hädaolukorra“ kontekstis(62) nagu COVID‑19 pandeemia võib liikmesriik tugineda vääramatule jõule kui põhjendusele liidu õigusest pandeemia tõttu kõrvele kalduvate meetmete võtmiseks, kui tal on ajutiselt ületamatuid raskusi, mis takistavad tal täita oma kohustust kohaldada oma õiguskorras liidu teisese õiguse konkreetset sätet. Liikmesriik võib aga tugineda vääramatule jõule üksnes nende raskuste lahendamiseks vajaliku aja jooksul. Ületamatute raskuste lahendamiseks valitud vahendid peavad olema kooskõlas proportsionaalsuse üldpõhimõttega. Vääramatule jõule tugineva liikmesriigi ülesanne on tõendada, et selle olukorra tõttu tekkinud ületamatute raskuste lahendamiseks on vaja kasutada erandit. See tähendab, et liikmesriigil ei tohiks olla mingit muud võimalust kui ajutiselt liidu õigusest erand teha.
79. Käesolevas asjas väidab Prantsuse valitsus, et ta oli sunnitud kehtestama erandi liidu õigusest ja täpsemalt lubama reisikorraldajatel väljastada vautšeri kohese tagasimaksmise asemel, et vältida paljude asjaomaste ettevõtjate pankrotte. Märgin seoses sellega järgmist. Pandeemia algetapis seisid liikmesriigid silmitsi suurte probleemidega, mis olid seotud nende elanikkonna ja majanduse tervisega. Neid asjaolusid arvestades pidid valitsused seadma teatavad prioriteedid, kaitsma haavatavaid inimesi, toetama töötuks jäänud töötajaid, tagades samas, et pandeemia tõttu kõige rängemini kannatanud ettevõtted ei kukuks kokku. Kohtuistungil rõhutas Tšehhi valitsus, et tervishoiualane hädaolukord nõuab liikmesriikidelt meetmete võtmist paljudes valdkondades ja asjaolusid arvestades asjaomaste huvide uut tasakaalustamist. Taolisel juhul võib olla põhjendatud, et liikmesriik peatab piiratud ulatuses ja ajutiselt teatavate lepinguliste õiguste kasutamise ajavahemikuks, mis on rangelt vajalik selleks, et pooled saaksid kohaneda uudse ja ettenägematu olukorraga või et valitsus leiaks sobivad lahendused. Taolised lahendused võivad soodustada lepingute jätkuvust eesmärgiga vältida likviidsuskriise majanduses, koormamata samas ülemääraselt reisijaid, kellel on õigus raha tagasi saada.(63)
80. Prantsuse valitsus väidab, et vaidlusaluse erandi meede oli kohaldatav üksnes pakettreisilepingute suhtes, mis lõpetati ajavahemikul 1. märtsist 2020 kuni 15. septembrini 2020. Seda perioodi ei pikendatud, kuna leiti, et reisisektorile oli antud aega uue olukorraga kohanemiseks. On tõsi, et erand oli ajutine, kuna see hõlmas ainult lepinguid, mis lõpetati eespool nimetatud kuuekuulise ajavahemiku jooksul. Ent vaidlustatud määrus, nagu komisjon oma suulistes seisukohtades pikalt selgitas, kahjustas tagasiulatuvalt reisijate omandatud ja kohustuslikku õigust saada tagasi raha, mille nad olid juba maksnud. Arvestades nii olulist mõju tarbijalepingule, ei piisa sellest, kui väita, et meede kehtis ainult teatava aja jooksul. Seda tuleb hinnata eriti rangelt. Sellega seoses meenutan vaidlustatud määruses ette nähtud vautšerite süsteemi kahte tunnust, mis koos tagasiulatuva mõjuga võivad viidata sellele, et määrus läheb kaugemale sellest, mis oli vajalik leevendamaks pandeemia mõju reisilepingute lõpetamisele. Esimene tunnus on tagasimakse saamise õiguse peatamise kestus. Vaidlustatud määruses on sätestatud, et korraldaja võib pakkuda hiljemalt kolme kuu jooksul alates lepingu lõpetamisest teatamisest vautšerit, mis kehtib 18 kuud. Tarbija võib kasutada oma õigust saada tagasi kõik rahas tehtud maksed alles pärast nimetatud 18-kuulise tähtaja möödumist. Praktikas peatab vaidlustatud määrus reisija õiguse nõuda tagasi juba tehtud maksed 18–21 kuuks lepingu lõpetamisest arvates. Prantsuse valitsus ei selgitanud, miks oli vaja jätta reisija ilma direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikest 4 tulenevast õigusest vähemalt 18 kuuks vautšeri väljastamisest arvates.
81. Teine tunnus on igasuguse soodustuse puudumine reisijatele vastukaaluks tõsisele sekkumisele nende õigusesse saada raha tagasi. Vaidlustatud määrusega kehtestatud vautšerite süsteem sundis reisijaid kandma riski, mis tulenes pandeemia mõjust reisilepingule, ilma seda riski kuidagi tasakaalustamata. Sellega seoses pean eriti asjakohaseks üht Euroopa Õigusinstituudi poolt COVID‑19 kriisi jaoks välja töötatud põhimõtetest, mis kannab pealkirja „Vääramatu jõud ja raskused“ ning on sõnastatud järgmiselt: „Kooskõlas solidaarsuse põhimõttega peaksid riigid tagama, et lepinguliste suhete katkemise tagajärjed, näiteks reisilepingute tühistamine, ei oleks ainuüksi ühe poole, eelkõige tarbija või VKE riskiks.“(64) Teisisõnu ei tohiks nõustuda argumendiga „liiga suur, et pankrotti minna“, kui see toob kaasa tarbijast kodaniku ebasoodsa olukorra.
82. Sobivate alternatiivide osas on asjakohane viidata komisjoni soovitusele vautšerite kohta, milles on eraldi osa toetavate meetmete ja riigiabi kohta.(65) Selles rõhutatakse liikmesriikide võimalust toetada transpordi- ja reisisektori ettevõtjaid, et tagada COVID‑19 pandeemiast tulenevate hüvitamisnõuete rahuldamine. Kuivõrd reisisektori ettevõtjad vajavad üldist likviidsustoetust, on kõnealuses soovituses sätestatud, et liikmesriigid võivad samuti otsustada kehtestada kavad ettevõtjatele likviidsustoetuse andmiseks. Sellega seoses viidatakse riigiabi ajutisele raamistikule, mis on aluseks mis tahes likviidsustoetuse kokkusobivusele liidu riigiabi nõuetega.
83. Riigiabi ajutise raamistikuga, mida on kuus korda järjest muudetud, on ette nähtud mitut liiki abi, mida saab hinnata ELTL artikli 107 lõike 2 punkti b(66) või artikli 107 lõike 3 punkti b alusel.(67) Mis puudutab eelkõige turismiettevõtjatele makstavat hüvitist, siis ajutises raamistikus selgitatakse, et liikmesriigid võivad sellistest kahju hüvitamise meetmetest teatada ja komisjon hindab neid otse ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 2 punkti b alusel.(68) Rõhutan, et komisjon on lubanud viia abimeetmete heakskiitmise menetluse läbi kiiresti.(69) Mitu liikmesriiki kasutasid ajutist raamistikku ja teatasid riigiabimeetmetest pakettreiside korraldajate toetamiseks, mille komisjon kiitis heaks kooskõlas ajutise raamistikuga või aluslepinguga.(70)
84. Seega on ilmne, et liidu õigus pakub liikmesriikidele alternatiivseid vahendeid korraldajate likviidsusprobleemide lahendamiseks. Selle väite toetuseks tõi Taani valitsus oma seisukohtades näite reisisektorile mõeldud laenukava (edaspidi „Rejsegarantifonden“) vastuvõtmisest. Euroopa Kohtu küsimusele antud vastustes arendasid kohtuistungil osalenud valitsused oma seisukohta võimaluse suhtes luua sarnane fond. Prantsuse valitsus väitis, et Taani valitsuse kasutatud lahendust ei ole võimalik Prantsusmaal üle võtta, kuna enne tervishoiukriisi ei olnud olemas ühtegi võrreldavat fondi. Eelkõige selgitas Prantsuse valitsus, et Prantsusmaal on kindlustustegevus piiratud tagatise andja rolliga ning nad tohi ilma loata raha laenata.
85. Hinnates pandeemiale reageerimisel iga liikmesriigi käsutuses olevaid võimalusi reisikorraldajate toetamiseks on vaja arvesse võtta iga riigi struktuurilisi erinevusi. Selles protsessis peavad liikmesriigid siiski järgima ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet. See põhimõte on siduv nii liikmesriikidele kui ka liidu institutsioonidele. Olukorras, kus liikmesriik teavitab komisjoni olulistest raskustest, millega ta rahvatervise hädaolukorra tõttu liidu õiguse konkreetse sätte kohaldamisel kokku puutub, on komisjon kohustatud neid raskusi nõuetekohaselt arvesse võtma ja asjaomast liikmesriiki abistama. See on nii seda enam, et liidu õiguses puudub oma üldine „liidu hädaolukord“.(71)
86. Samuti tuleks märkida, et pandeemia esimestel kuudel puudusid liidu õiguse tasandil konkreetsed õigusaktid tühistatud transpordi- ja pakettreisilepingute eest makstud summade tagasimaksete alternatiivina väljastatud vautšerite kohta.(72) Komisjon avaldas 5. märtsil 2020 oma veebisaidil mitteametlikud suunised (täiendatud 19. märtsil 2020) direktiivi 2015/2302 kohaldamise kohta, milles kinnitati reisija õigust saada täielik tagasimakse, kuid märgiti ka, et reisija võib vastu võtta vautšeri.(73) Volinik Reynders kinnitas 27. märtsi 2020. aasta kirjas, mis saadeti kõigile liikmesriikidele, reisija õigust tagasimaksele. Ta tegi ettepaneku, et reisikorraldajad võiksid pakkuda vautšereid tingimusel, et sellised vautšerid ei ole kohustuslikud. Samuti soovitas ta liikmesriikidel võtta meetmeid, et suurendada reisijate usaldust vautšeri valimise vastu.(74)
87. Vahepeal taotlesid mitu liikmesriiki, et komisjon peataks 14‑päevase tagasimakseõiguse ja/või asendaks selle ajutise vautšerilahendusega.(75) Selle asemel kinnitas komisjon veel kord oma seisukohta, et tarbijate õigusi ei tohiks peatada ja et „ta ei nõustu üleskutsetega vähendada tarbijakaitset“.(76) 13. mail 2020 esitas komisjon oma soovituse vautšerite kohta. Selles soovituses tunnistab komisjon täielikult pandeemiast tingitud tühistamiste tõsist mõju, korraldajate likviidsusprobleeme ja ohtu, et paljud reisijad ei saa mingit hüvitist, kuna nende nõuded korraldajate ja vedajate vastu ei ole kaitstud. Nende probleemide lahendamine seisneb selle soovituse kohaselt vautšerite reisijate jaoks atraktiivsemaks muutmises. Sel eesmärgil kutsus komisjon liikmesriike üles kaaluma tagatisskeemide vastuvõtmist reisi- ja transpordisektori ettevõtjate toetamiseks kooskõlas liidu riigiabi eeskirjadega. Komisjon tegi ettepaneku, et liikmesriigid võiksid kaaluda ka ajutiste riigiabi kavade vastuvõtmist liidu riigiabi ajutises raamistikus sätestatud tingimustel.
88. Kohtuistungil väitis komisjon, et teistes õigusvaldkondades(77) pidasid liidu institutsioonid vajalikuks ja põhjendatuks teha liidu seadusandjale ettepanek teha erand liidu teisese õiguse konkreetsetest sätetest. Direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõike 4 puhul otsustati seda aga mitte teha. Komisjon selgitas, et direktiivi 2015/2302 muutmine mõjutaks tagasiulatuvalt tarbijate omandatud õigusi. Lisaks märkis komisjon, et ligikaudu pooled liikmesriigid ei pidanud tingimata vajalikuks seda direktiivi muuta ja suutsid kõnealuse olukorraga erineval moel toime tulla. Ma arvan, olenemata tehtud poliitilisest valikust, et võttes arvesse eri liikmesriikide väljendatud tõsist muret reisilepingute ulatusliku tühistamise tagajärgede pärast, võis eeldada seadusandliku akti ettepanekut (soovituse asemel), milles oleks käsitletud kõnealust olukorda kooskõlastatult. Ainuüksi see märkus ei tähenda siiski, et liikmesriikidel oleks vabadus kehtestada liidu õigusest ühepoolne erand, mis läheb kaugemale sellest, mis on rangelt vajalik vääramatu jõu olukorra ületamiseks.
89. Viimane märkus on seotud võimalike õppetundidega tuleviku tarvis. Vajadus võtta arvesse COVID‑19 pandeemiaga seotud küsimusi kajastub pakettreise käsitlevate kehtivate liidu eeskirjade käimasolevas läbivaatamises. Nagu komisjon oma uues tarbijakaitse tegevuskavas teatas, on ta võtnud endale ülesandeks viia 2022. aastaks läbi „põhjalik analüüs selle kohta, kas praegune pakettreise reguleeriv raamistik ja muu hulgas selle maksejõuetusevastast kaitset käsitlev osa, on endiselt piisav igal ajal kindla ja tervikliku tarbijakaitse tagamiseks“.(78) Komisjon täpsustab siiski, et hindamise eesmärk „ei ole suunatud tarbijakaitse taseme alandamisele“.
90. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes leian, et teisele küsimusele tuleb vastata, et COVID‑19 pandeemiaga seotud tervisekriis ja selle erakorraline mõju turismisektorile võivad põhjendada ajutist erandit korraldaja kohustusest maksta reisijale tagasi kõik pakettreisi eest tehtud maksed 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates, nagu on ette nähtud direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4, kuid seda üksnes ajavahemikuks, mis on liikmesriigile vajalik lahendamaks ületamatud raskused, mis takistavad tal selle kohustuse üle võtnud riigisisese õigusnormi kohaldamist. Niisuguste raskuste lahendamiseks valitud vahendid peavad olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Vääramatu jõu olukorrale tugineva liikmesriigi ülesanne on tõendada, et erandi kasutamine on vajalik lahendamaks taolisest olukorrast tulenevad niisugused raskused. Sellega seoses tuleb kontrollida, et liidu õigusest erandi tegemisele ei ole alternatiivset meedet. Vaidlustatud määrus läheb aga kaugemale sellest, mis on vajalik ja proportsionaalne, et lahendada ületamatud raskused, eelkõige arvestades määruse tagasiulatuvat toimet, tagasimakse saamise õiguse peatamise kestust ja seda, et reisijale ei ole antud mingit soodustust, tasakaalustamaks tagasiulatuvat mõju tema pakettreisilepingust tulenevatele õigustele.
Kolmas küsimus
91. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas juhul, kui Euroopa Kohus otsustab, et direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus taoline erand, nagu on ette nähtud vaidlustatud määruses, on teises küsimuses esitatud asjaoludel võimalik ajas diferentseerida niisuguse otsuse tagajärgi, millega tühistatakse nimetatud sättega vastuolus olev riigisisene õigusnorm.
92. Sellega seoses tuleb meenutada, et üksnes Euroopa Kohus võib erandlikel juhtudel ja õiguskindlusest tulenevatel ülekaalukatel põhjustel ajutiselt peatada välistava mõju, mis on liidu õiguse sättel sellega vastuolus oleva riigisisese õiguse suhtes. Kui liikmesriikide kohtutel oleks õigus kas või ainult ajutiselt anda riigisisestele sätetele esimus liidu õiguse ees, millega need sätted on vastuolus, kahjustaks see liidu õiguse ühetaolist kohaldamist.(79)
93. Seetõttu võib Euroopa Kohus liidu õiguskorrale omast õiguskindluse üldpõhimõtet kohaldades vaid erandjuhtudel piirata kõikide huvitatud isikute võimalust tugineda mõnele tema tõlgendatud õigusnormile, selleks et vaidlustada heauskselt loodud õigussuhteid. Niisuguse piiramise lubamiseks peavad olema täidetud kaks peamist tingimust, nimelt huvitatud isikute heausksus ja raskete tagajärgede oht.(80)
94. Käesolevas asjas võib seoses esimese kriteeriumiga – hea usu põhimõttega – väita, et Prantsuse valitsus järgis seda põhimõtet vähemalt pandeemia esimestes etappides ja vähemalt seni, kuni komisjoni avaldas oma soovituse vautšerite kohta. On tõsi, et komisjon esitas pärast pandeemia puhkemist oma seisukoha.(81) Ent komisjoni 5. märtsi 2020. aasta teatis (mida täiendati 19. märtsil 2020) kujutas endast mitteametlikke suuniseid.(82) Komisjon tunnistas oma kirjalikes seisukohtades, et tal olid tekkinud teatavad raskused, mis olid seotud liidu õigusaktide ebapiisavusega, arvestades kriisi konkreetseid asjaolusid. Nende probleemide lahendamiseks pidas komisjon vajalikuks teha kiireloomulisi seadusandlikke ettepanekuid, et olukorraga ajutiselt kohaneda. Nagu ma eespool teise küsimuse analüüsis märkisin,(83) palusid mitu liikmesriiki seoses direktiiviga 2015/2302 komisjonil peatada 14‑päevase tagasimakseõiguse kohaldamine ja/või asendada see ajutise vautšerilahendusega.
95. Komisjon märgib oma kirjalikes seisukohtades, et tema talitused hindasid pandeemia alguses, kas korraldajate kaitseks oleks asjakohane võtta erimeetmeid. Lõpuks otsustas komisjon, et sellekohane seadusandlik ettepanek ei ole asjakohane. Nagu ta kohtuistungil selgitas, oli selle otsuse üheks määravaks teguriks mure, et reisijate sõlmitud lepinguid võidakse tagasiulatuvalt mõjutada. Selle asemel võttis komisjon vastu soovituse vautšerite kohta.
96. Eelkirjeldatud sündmuste käik näitab minu arvates, et vähemalt pandeemia algetappides oli liikmesriikidel piisavalt alust arvata, et kehtivat õigusraamistikku võidakse COVID‑19 pandeemia asjaolusid arvesse võttes kohandada. Seetõttu nõustun Belgia valitsusega selles, et otsustades võtta vastu vaidlustatud määruse tegutses Prantsuse valitsus vähemalt pandeemia esimestes etappides heas usus. Pärast komisjoni soovituse avaldamist vautšerite kohta ei tundu siiski enam veenev Prantsuse valitsuse seisukoht jätta vaidlustatud määrus jõusse.
97. Teine tingimus, mida nõuab Euroopa Kohtu otsuse ajalise kehtivuse piiramiseks käesoleva ettepaneku punktis 93 viidatud kohtupraktika, on „tõsiste raskuste ohu“ tuvastamine. Käesoleval juhul märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Prantsuse reisikorraldajate väljastatud kupongide väärtus 15. septembri 2020. aasta seisuga, mil vaidlustatud määruse kehtivus lõppes, oli hinnanguliselt 990 miljonit eurot, mis moodustab ligikaudu 10% sektori käibest tavapärasel aastal. Asjaolu, et korraldajad seisid pandeemia alguses silmitsi likviidsusprobleemidega, ei tähenda siiski, et neil on jätkuvalt selliseid probleeme. Sellega seoses tuleb märkida, et rohkem kui kaks aastat pärast vaidlustatud määruse jõustumist ja kaks aastat pärast selle kehtivuse lõppemist (15. september 2020) on liikmesriikidel piisavalt rahalisi vahendeid pandeemia tõttu kannatanud korraldajate likviidsusvajaduste leevendamiseks.(84) Võib juhtuda, et korraldajatelt nõutakse intressi tasumist tagasimaksetelt, mida ei tehtud vaidlustatud kohtumääruse kehtivuse ajal. Siiski ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus ega Prantsuse valitsus täpsemalt selgitanud seda aspekti ega küsimust, kas sellega kaasneks „tõsiste raskuste oht“.
98. Kuna seega ei ole tõendatud, et käesolevas ettepanekus pakutud tõlgendusest tuleneks tõsiste raskuste oht, ja käesoleva ettepaneku punktis 93 viidatud kriteeriumid on kumulatiivsed, ei ole kohtuotsuse ajalist mõju vaja piirata.(85)
99. Täieliku vastuse andmiseks tuleb märkida, et Euroopa Kohus on juhtumipõhiselt ja erandkorras tunnistanud, et liikmesriigi kohtul on võimalus muuta liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistatud riigisisese õigusnormi tühistamise toimet Euroopa Kohtu praktikas seatud tingimusi järgides.(86)
100. Euroopa Kohus on sellist võimalust tunnustanud keskkonnaga seotud ülekaalukatel põhjustel, tingimusel et teatavad kohtupraktikas määratletud tingimused on täidetud.(87) Samuti on Euroopa Kohus erandkorras tunnustanud võimalust säilitada meetmete mõju keskkonnaõiguse valdkonnas, kui selline säilitamine on põhjendatud ülekaalukate kaalutlustega, mis on seotud vajadusega kõrvaldada tegelik ja tõsine elektrivarustuse katkemise oht asjaomases liikmesriigis, mida ei saa muude ja alternatiivsete vahenditega eeskätt siseturu raames kõrvaldada.(88) Selline toime säilitamine võib hõlmata üksnes ajavahemikku, mis on hädavajalik õigusvastasuse kõrvaldamiseks. Selle kohtupraktika kohaldamine sõltub seega tegelikust ja tõsisest elektrivarustuse katkemise ohust.
101. Põhikohtuasjas on raske väita, et esineb vähemalt liikmesriigis elektrienergia tarnimisega võrreldav ülekaalukas huvi. Lisaks ei ole vaidlustatud määrus enam kehtiv. Pealegi – nagu komisjon sisuliselt märkis – ei võimaldaks Euroopa Kohtu käesolevas asjas tehtava kohtuotsuse mõju ajaline piiramine valitsusel tuvastatud rikkumist heastada. Selle asemel tähendaks see liidu õiguse rikkumise de facto heakskiitmist.
102. Lisaks olgu märgitud, et vaidlustatud määruse tühistamise praktiliste tagajärgede kindlaksmääramine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuses. Euroopa Kohtule esitatud dokumentides ei ole teavet täpse mõju kohta, mida tühistamine korraldajatele avaldab. Igal juhul ei piisa ainuüksi tühistamise majanduslikest tagajärgedest, et põhjendada Euroopa Kohtu otsuse ajalise mõju piiramist.(89)
103. Eeltoodut arvestades olen seisukohal, et kolmandale küsimusele tuleb vastata, et ei ole põhjendatud ajas diferentseerida niisuguse otsuse tagajärgi, millega tühistatakse direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikega 4 vastuolus olev riigisisene õigusnorm.
Ettepanek
104. Eespool esitatud analüüsi põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’Etat’ (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2015. aasta direktiivi (EL) 2015/2302, mis käsitleb pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/83/EL ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 90/314/EMÜ, artikli 12 lõiget 4
tuleb tõlgendada nii, et
lepingu lõpetamise korral on pakettreisilepingu korraldaja kohustatud maksma kõik tehtud maksed tagasi rahas ning ta ei või määrata alternatiivset võimalust, sealhulgas tehtud maksete summas tagasimakset vautšeri kujul. Siiski ei takista nimetatud säte reisijat valimast sellist vautšerit pärast tagasimakse saamise õiguse aluseks oleva sündmuse toimumist.
2. COVID‑19 pandeemiaga seotud tervisekriis ja selle erakorraline mõju turismisektorile võivad põhjendada ajutist erandit korraldaja kohustusest maksta reisijale tagasi kõik pakettreisi eest tehtud maksed 14 päeva jooksul pakettreisilepingu lõpetamisest arvates, nagu on ette nähtud direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikes 4, kuid seda üksnes ajavahemikuks, mis on liikmesriigile vajalik lahendamaks ületamatud raskused, mis takistavad tal selle kohustuse üle võtnud riigisisese õigusnormi kohaldamist. Niisuguste raskuste lahendamiseks valitud vahendid peavad olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Vääramatu jõu olukorrale tugineva liikmesriigi ülesanne on tõendada, et erandi kasutamine on vajalik lahendamaks taolisest olukorrast tulenevad niisugused raskused. Sellega seoses tuleb kontrollida, et liidu õigusest erandi tegemisele ei ole alternatiivset meedet. Vaidlustatud määrus läheb aga kaugemale sellest, mis on vajalik ja proportsionaalne, et lahendada ületamatud raskused, eelkõige arvestades määruse tagasiulatuvat toimet, tagasimakse saamise õiguse peatamise kestust ja seda, et reisijale ei ole antud mingit soodustust, tasakaalustamaks tagasiulatuvat mõju tema pakettreisilepingust tulenevatele õigustele.
3. Niisuguse otsuse tagajärgi, millega tühistatakse direktiivi 2015/2302 artikli 12 lõikega 4 vastuolus olev riigisisene õigusnorm, ei ole põhjendatud ajas diferentseerida.