SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 15. januarja 2015(1)
Zadeva C‑586/13
Martin Meat
proti
Gézi Simonfayu
in
Ulrichu Salburgu
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Pesti Központi Kerületi Bíróság (Madžarska))
„Svoboda opravljanja storitev – Napotitev delavcev – Akt o pristopu iz leta 2003 – Prehodni ukrepi – Dostop madžarskih državljanov na trg dela v državah, ki so ob pristopu Republike Madžarske že bile države članice Evropske unije – Zahteva po delovnem dovoljenju za zagotavljanje dela delavcev – Direktiva 96/71/ES – Člen 1(3) – Prehodni ukrepi v zvezi s prostim gibanjem oseb v Avstriji“
1. Družba Martin Meat Kft (v nadaljevanju: Martin Meat), ki je madžarska družba, specializirana za obdelavo mesa, v postopku pred Pesti Központi Kerületi Bíróság (glavno okrožno sodišče v Pešti, Madžarska, v nadaljevanju: predložitveno sodišče) skuša iztožiti odškodninsko odgovornost svojih pravnih svetovalcev, ker družbi Martin Meat nista svetovala, da je njena pogodba z družbo Alpenrind GmbH (v nadaljevanju: Alpenrind), klavnico s sedežem v Avstriji, pomenila zagotavljanje dela madžarskih delavcev v Avstriji, in da ti delavci posledično niso mogli biti zaposleni v navedeni državi članici brez pridobitve delovnega dovoljenja. Predložitveno sodišče prosi za usmeritve Sodišča v zvezi z razlago poglavja 1 Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003,(2) ki določa prehodne ukrepe v zvezi s prostim gibanjem oseb v okviru pristopa Madžarske k Evropski uniji.
2. Prvič, predložitveno sodišče sprašuje, ali so bili delavci družbe Martin Meat „zagotovljeni“ v Avstriji (kar bi na podlagi sodbe Vicoplus in drugi(3) pomenilo, da je imela Avstrija pravico zahtevati, da imajo delovna dovoljenja v skladu s poglavjem 1(2) Priloge X(4)), ali pa so bili „napoteni“ v to državo članico. Sodišče je torej pozvano k razjasnitvi tudi meril za razlikovanje med „zagotavljanjem dela“ in „napotitvijo“ delavcev.
3. Drugič, nacionalno sodišče sprašuje, ali posebna ureditev prehodnih omejitev svobode opravljanja storitev, ki vključuje začasno gibanje delavcev v Avstrijo in Nemčijo v določenih občutljivih sektorjih, naštetih v poglavju 1(13) Priloge X, vpliva na področje uporabe poglavja 1(2) navedene priloge. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali že sam obstoj te posebne ureditve pomeni, da Avstrija v drugih sektorjih (kot je na primer obdelava mesa) ni imela pravice, da na podlagi odstavka 2 omeji zagotavljanje dela madžarskih delavcev na njenem ozemlju v petletnem prehodnem obdobju po pristopu.
Pravo EU
Akt o pristopu iz leta 2003
4. V prilogi X k Aktu o pristopu iz leta 2003 so določeni prehodni ukrepi, ki veljajo v okviru pristopa Madžarske k Evropski uniji. Odstavek 1 poglavja 1 navedene priloge, ki zadeva prosto gibanje oseb, v bistvu določa, da se sedanji člen 45 PDEU in prvi odstavek člena 56 PDEU v zvezi s prostim gibanjem delavcev in svobodo opravljanja storitev, ki vključuje začasno gibanje delavcev, kot je opredeljeno v členu 1 Direktive 96/71/ES,(5) med Madžarsko na eni strani ter drugimi državami članicami (razen Cipra in Malte) na drugi, v celoti uporabljata le ob upoštevanju prehodnih določb iz odstavkov od 2 do 14.
5. Odstavka 2 in 5, ki zadevata prosto gibanje delavcev, določata zlasti:(6)
„2. Z odstopanjem od členov 1 do 6 Uredbe (EGS) št. 1612/68[(7)] in do konca dveletnega obdobja od dne pristopa bodo [stare] države članice uporabljale nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov, ki urejajo dostop madžarskih državljanov na njihove trge dela. [Stare] države članice lahko uporabljajo take ukrepe do konca petletnega obdobja od dne pristopa.
[…]
5. Država članica, ki do konca petletnega obdobja iz odstavka 2 ohrani nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov, lahko v primeru resnih motenj na svojem trgu dela ali grožnje le-teh in po tem, ko uradno obvesti Komisijo, nadaljuje z uporabo teh ukrepov do konca sedemletnega obdobja od dne pristopa. Če takega uradnega obvestila ni, se uporabljajo členi 1 do 6 Uredbe (EGS) št. 1612/68.“
6. Odstavek 13 zadeva svobodo opravljanja storitev, ki vključuje začasno gibanje madžarskih delavcev v Avstrijo in Nemčijo v občutljivih sektorjih, ki so našteti v njem.(8) Ta odstavek določa:
„Nemčija in Avstrija lahko v primeru resnih motenj ali groženj le-teh v specifičnih občutljivih storitvenih sektorjih svojih trgov dela, ki bi lahko nastale v določenih regijah zaradi čezmejnega opravljanja storitev, kot je opredeljeno v členu 1 Direktive 96/71/ES, in dokler na podlagi zgornjih prehodnih določb uporabljata nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov o prostem gibanju madžarskih delavcev, po tem, ko uradno obvestita Komisijo, odstopata od [prvega odstavka člena 56 PDEU], da bi v okviru opravljanja storitev podjetij s sedežem na Madžarskem omejili začasno gibanje delavcev, katerih pravica do začetka opravljanja dela v Nemčiji in Avstriji je podrejena nacionalnim ukrepom.
[…]“
7. Seznam storitvenih sektorjev, za katere se lahko uporablja odstopanje v Avstriji, je naslednji: Storitve za rastlinsko pridelavo; urejanje parkov; Obdelava naravnega kamna; Proizvodnja kovinskih konstrukcij in njihovih delov; Gradbeništvo s sorodnimi branžami; Poizvedovalne aktivnosti in varovanje; Čiščenje objektov in opreme; Nega na domu; Socialno varstvo brez nastanitve.
Direktiva 96/71
8. V uvodni izjavi 3 preambule k Direktivi 96/71 je navedeno, da dokončna vzpostavitev notranjega trga ponuja dinamično okolje za čezmejno opravljanje storitev, zaradi česar vse več podjetij napotuje svoje delavce na delo v tujino, da opravljajo delo na ozemlju države članice, ki ni država, v kateri so običajno zaposleni.
9. V skladu s členom 1(1) se Direktiva 96/71 uporablja za podjetja s sedežem v kateri od držav članic, ki v okviru čezmejnega opravljanja storitev napotijo delavce v skladu s členom 3 na ozemlje katere od držav članic. Člen 1(3) določa, da se Direktiva uporablja, kolikor podjetja iz odstavka 1 uporabljajo katerega od naslednjih čezmejnih ukrepov:
„(a) napotijo delavce na ozemlje katere od držav članic na lasten račun in pod lastnim vodstvom na podlagi pogodbe, sklenjene med podjetjem, ki je delavce napotilo in pogodbenico, kateri so storitve namenjene, pod pogojem, da v času napotitve obstaja delovno razmerje med podjetjem, ki delavca napoti in delavcem; ali
[…]
(c) kot podjetje ali agencija za začasno zaposlovanje posredujejo delo delavca podjetju uporabniku, s sedežem ali dejavnem na ozemlju katere od držav članic, pod pogojem, da v času napotitve obstaja delovno razmerje med podjetjem ali agencijo za začasno zaposlovanje in delavcem.“
10. V členu 2(1) Direktive 96/71 je „napoteni delavec“ opredeljen kot „delavec, ki za omejen čas opravlja delo na ozemlju države članice, ki ni država, v kateri običajno dela“.
Avstrijsko pravo
11. V skladu s členom 3(1) Arbeitskräfteüberlassungsgesetz (zakon o zagotavljanju dela delavcev, v nadaljevanju: AÜG) pomeni zagotavljanje dela delavcev dajanje delavcev na voljo tretji osebi zaradi opravljanja dela. Člen 4(1) AÜG določa, da je treba pri ugotavljanju, ali tako zagotavljanje dela obstaja, upoštevati dejanski in ne navidezni gospodarski značaj določenega položaja. Člen 4(2) AÜG določa merila za opredelitev zagotavljanja dela delavcev.
12. V skladu z Ausländerbeschäftigungsgesetz (zakon o zaposlovanju tujih državljanov), ki se je uporabljal za delavce iz novih držav članic, za katere so veljali prehodni ukrepi v zvezi s prostim gibanjem delavcev, so ti delavci morali pridobiti samo potrdilo o napotitvi, če so bili napoteni iz drugih držav članic v okviru pogodbe o storitvah. Nasprotno pa so morali, če so bili zagotovljeni v smislu AÜG, pridobiti delovno dovoljenje.
Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
13. Družba Martin Meat in družba Alpenrind sta leta 2007 sklenili pogodbo (v nadaljevanju: pogodba iz leta 2007). Na podlagi pogodbe iz leta 2007 bi družba Martin Meat v salzburški klavnici družbe Alpenrind, in sicer v prostorih, ki bi jih družba Martin Meat najela od družbe Alpenrind, obdelala 25 govejih polovic na teden ter jih zapakirala v obliki mesa, narezanega na kose. Družba Martin Meat bi pogodbo iz leta 2007 izvedla s svojimi delavci, pretežno madžarskimi delavci.
14. Plačilo družbe Martin Meat je bilo odvisno od količine obdelanega mesa. Družba Alpenrind je lahko to plačilo v primeru slabe kakovosti obdelanega mesa zmanjšala. Družba Martin Meat je zagotovila del opreme in orodja, potrebnega za obdelavo, vendar so njeni delavci uporabljali tudi stroje družbe Alpenrind.
15. Družba Martin Meat je skrbela tudi za organizacijo dela, tako da je njen delovodja dajal navodila posameznim delavcem. Delovodja družbe Alpenrind je delovodji družbe Martin Meat dajal navodila, katero meso je treba obdelati in kako.
16. Družba Martin Meat je zaprosila Géza Simonfaya in Ulricha Salburga (v nadaljevanju: pravna svetovalca) za pravni nasvet o tem, ali za gibanje delavcev družbe Martin Meat v Avstrijo zaradi izpolnitve pogodbe iz leta 2007 veljajo prehodne omejitve v tej državi članici in zlasti, ali ti delavci potrebujejo delovna dovoljenja.
17. Pravna svetovalca sta družbi Martin Meat povedala, da so njeni delavci, zato ker obdelava in pakiranje mesa ne spada med zaščitene sektorje iz poglavja 1(13) Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2013, pogodba iz leta 2007 pa ureja napotitev delavcev in ne zagotavljanje dela, že pred 1. majem 2011 (ko se je končalo sedemletno prehodno obdobje po datumu pristopa Madžarske k Evropski uniji) smeli delati v Avstriji brez delovnih dovoljenj.(9)
18. Vendar so avstrijski organi menili, da se pogodba iz leta 2007 nanaša na zagotavljanje dela delavcev v Avstriji in da so zato ti delavci potrebovali dovoljenja za delo v Salzburgu. Družbi Alpenrind so tako naložili 700.000 EUR globe, ki jo je v skladu s pogodbo iz leta 2007 morala plačati družba Martin Meat. Pritožbe družbe Alpenrind v Avstriji zoper navedeno globo so bile zavrnjene, to je storilo tudi Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče) na zadnji stopnji.
19. Družba Martin Meat skuša zdaj v postopku v glavni stvari pred madžarskimi sodišči iztožiti odškodnino od pravnih svetovalcev za izgubo zaradi po njenem mnenju napačnega pravnega nasveta. V tem okviru je predložitveno sodišče vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe o teh vprašanjih:
„1. Ali je v skladu s pravom [EU], natančneje v skladu z opredelitvijo pojma „zagotavljanje dela delavcev“ iz [sodbe Vicoplus in drugi], mogoče govoriti o zagotavljanju dela delavcem, če se izvajalec zaveže, da bo – s svojimi delavci – obdelal goveje polovice v prostorih klavnice naročnika, ki jih je ta oddal izvajalcu, in da jih bo zapakiral v pakete, ki omogočajo takojšnjo prodajo, za kar je izvajalec plačan po kilogramu obdelanega mesa in se mu lahko plačilo zmanjša v primeru nekakovostne obdelave mesa, pri čemer je treba upoštevati, da v državi članici gostiteljici izvajalec storitve opravlja izključno za tega naročnika in da je naročnik tisti, ki nadzira kakovost obdelave mesa?
2. Ali temeljno načelo iz [sodbe Vicoplus in drugi] – v skladu s katerim lahko države članice omejijo zagotavljanje dela delavcev v času veljavnosti prehodnih določb, ki se nanašajo na prosto gibanje delavcev in so vključene v pristopne pogodbe držav članic, ki so k Evropski uniji pristopile 1. maja 2004 – velja tudi za gibanje delavcev, do katerega pride v okviru zagotavljanja dela delavcev in s katerim podjetje s sedežem v državi članici, ki je k Evropski uniji pristopila 1. maja 2004, delavce napoti v Avstrijo, kadar navedeno gibanje zadeva sektor, ki ni zaščiten v skladu s Pogodbo o pristopu?“
20. Pisna stališča so predložili pravna svetovalca, Avstrija, Nemčija, Madžarska, Poljska in Evropska komisija, ki so vsi skupaj z družbo Martin Meat predstavili ustna stališča na obravnavi 9. oktobra 2014.
Analiza
Uvodne ugotovitve
21. V členu 1(1) Direktive 96/71 so vsi položaji, ki jih zajema člen 1(3), tudi oba pododstavka (a) in (c) le-tega, opisani kot „napotitev.“ Vendar bom v teh sklepnih predlogih položaj, na katerega se nanaša člen 1(3)(a) Direktive 96/71, poimenovala „napotitev (delavcev),“ položaj, na katerega se nanaša člen 1(3)(c), pa „zagotavljanje dela (delavcev).“ Zaradi jasnosti bom v okviru napotitve uporabljala pojem „ponudnik storitev“ in „kupec,“ v okviru zagotavljanja dela pa „ponudnik delavcev“ in „podjetje uporabnik.“
22. Čeprav predložitveno sodišče tega vprašanja ni postavilo, je treba predhodno preizkusiti, ali se za družbo Martin Meat, ki je specializirana za obdelavo mesa, člen 1(3)(c) Direktive 96/71 uporablja, če zagotavlja delo delavcev v smislu navedene določbe. To vprašanje se postavlja, ker se v angleški jezikovni različici člena 1(3)(c) omenjajo ukrepi „a temporary employment undertaking or placement agency“, kar bi lahko pomenilo, da so zajeta samo podjetja, specializirana za zagotavljanje dela delavcev. Vendar se v več drugih uradnih jezikovnih različicah, v katerih je bil člen 1(3)(c) sprejet leta 1996, uporablja širše besedilo, v skladu s katerim bi se ta določba lahko uporabljala za vsa podjetja, ki zagotavljajo delo delavcev v državi članici (vključno s tistimi, ki niso specializirana za zagotavljanje dela).(10)
23. V skladu z ustaljeno sodno prakso nujnost enotne uporabe prava Evropske unije prepoveduje, da bi se besedilo določbe obravnavalo ločeno, ampak zahteva nasprotno, naj se razlaga in uporablja ob upoštevanju besedil v drugih uradnih jezikih.(11) Če se med jezikovnimi različicami besedila Skupnosti pojavijo razlike, je zadevno določbo treba razlagati glede na namen in splošno sistematiko pravil, katere del je.(12)
24. V skladu s tem se zdi jasno, da se člen 1(3)(c) Direktive 96/71 ne uporablja izključno za podjetja, specializirana za zagotavljanje dela delavcev (ali njihovo posredovanje). Namen te direktive je bil – kot je jasno iz uvodnih izjav 6 in 13 njene preambule – da se uredi problem zaradi čezmejnosti delovnega razmerja z uskladitvijo zakonodaje držav članic, tako da se določi jedro prisilnih predpisov glede minimalne zaščite, ki jih morajo v državi gostiteljici spoštovati delodajalci, ki tja napotujejo svoje delavce.(13) Ta cilj bi bil ogrožen, če se ti prisilni predpisi ne bi uporabljali za delovno razmerje med podjetjem in delavci, katerih delo zagotavlja v državi članici gostiteljici, samo zato ker to podjetje ni specializirano za zagotavljanje dela (ampak zagotavlja delo delavcev na primer podjetju, ki posluje v istem sektorju, ima pa sedež v drugi državi članici). Podobno bi s tem postale precej neučinkovite posebne ureditve prehodnih omejitev prostega gibanja oseb v okviru napotitev in zagotavljanja dela, določene v več prilogah k Aktu o pristopu iz leta 2003.
25. Nazadnje, poudariti moram, da so v poglavju 1 Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003 vzpostavljene različne faze prehodnih omejitev prostega gibanja delavcev. Prva je obdobje med 1. majem 2004 in 30. aprilom 2006, druga med 1. majem 2006 in 30. aprilom 2009, zadnja pa med 1. majem 2009 in 30. aprilom 2011. Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki zadeva čezmejno gibanje v letu 2007, zajema zadnje obdobje prehodnih ukrepov (torej poglavje 1(2) Priloge X), v katerem lahko stare države članice uporabljajo ukrepe v zvezi z dostopom madžarskih državljanov do njihovih trgov dela, in torej odstopajo od členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68,(14) ne da bi bilo treba dokazati kakršne koli (nevarnosti za) resne motnje na njihovih trgih dela.
Smernice na podlagi sodne prakse
26. V sodbi Vicoplus in drugi je Sodišče pojasnilo tako področje uporabe prehodnih omejitev prostega gibanja delavcev v okviru pristopa Republike Poljske k Evropski uniji kot merila za razlikovanje med zagotavljanjem dela delavcev in napotitvijo delavcev. Sklepanje Sodišča iz navedene zadeve se po analogiji uporablja v okviru pristopa Republike Madžarske k Evropski uniji, ker določbe poglavja 1 Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003 v bistvu ustrezajo tistim iz poglavja 2 Priloge XII.(15)
27. Sodišče je najprej opozorilo na svojo sodno prakso, da je dejavnost podjetja, v okviru katere to za plačilo zagotavlja delo delavcev, ki ostanejo v službi tega podjetja, z uporabnikom pa ni sklenjena nobena pogodba o zaposlitvi, poklicna dejavnost, ki jo je treba načeloma obravnavati kot „storitev“ v smislu člena 57 PDEU.(16) Naj v tem okviru dodam, da v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 56 PDEU nasprotuje temu, da država članica od podjetij s sedežem v drugi državi članici, ki vstopijo v prvo državo članico zaradi opravljanja storitev in ki zakonito in običajno zaposlujejo državljane držav nečlanic, zahteva pridobitev delovnega dovoljenja za te delavce.(17)
28. Sodišče je dalje pojasnilo, da podjetje, ki se ukvarja z dejavnostjo zagotavljanja dela delavcev – čeprav je izvajalec storitev v smislu PDEU – opravlja dejavnosti, katerih predmet je prav zagotoviti dostop delavcev do zaposlitvenega trga države članice gostiteljice.(18) Tudi ob zaposlitvi pri takem podjetju je za ta položaj značilno, da je delavcu, katerega delo je bilo zagotovljeno na podlagi člena 1(3)(c) Direktive 96/71, za čas, za katerega je bil zagotovljen, v podjetju uporabniku dodeljeno delovno mesto, ki bi bilo sicer dodeljeno delavcu, ki bi bil zaposlen pri tem podjetju.(19)
29. Zato je treba ukrepe starih držav članic, s katerimi se želi omejiti zagotavljanje dela delavcev, ki so državljani novih držav članic, obravnavati kot ukrepe, ki urejajo dostop teh državljanov na trg dela zadevnih starih držav članic. V okviru pristopa Madžarske (namesto Poljske) to pomeni, da so taki ukrepi določeni zlasti v poglavju 1(2) Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003.(20) Posledično lahko stare države članice v petletnem prehodnem obdobju po pristopu zagotavljanje dela madžarskim delavcev na svojem ozemlju pogojujejo s pridobitvijo delovnega dovoljenja.(21) Nasprotno pa napotitev delavcev v okviru pogodbe o opravljanju storitev ne zadeva dostopa na trg dela starih držav članic. Zato zanjo ne morejo veljati prehodne omejitve na podlagi navedenih določb.
30. Tako sklepanje je v skladu z namenom poglavja 1(2) Priloge X (ki je enak kot pri poglavju 2(2) Priloge XII kar zadeva pristop Poljske), da se prepreči, da bi po pristopu nastale motnje na trgih dela v starih državah članicah zaradi nenadnega prihoda velikega števila madžarskih delavcev.(22) Zagotovljeni delavec neposredno tekmuje z lokalnimi delavci na trgu dela države članice gostiteljice.(23) Zato bi bilo umetno razlikovanje med prihodom delavcev na trg dela države članice glede na to, ali poteka posredno prek pogodbe o zagotavljanju dela delavcev ali pa neposredno in samostojno. V obeh primerih gre za (potencialno množično) gibanje delavcev, ki bi lahko povzročilo motnje na trgu dela države članice gostiteljice. Izključitev zagotavljanja dela delavcev s področja uporabe poglavja 1(2) Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003 bi tej določbi lahko odvzela velik del polnega učinka.(24)
31. Sodišče je v sodbi Vicoplus in drugi zagotavljanje dela delavcev opredelilo kot storitev, ki se opravlja za plačilo in v zvezi s katero napoteni delavec ostane v službi podjetja ponudnika, z uporabnikom pa ni sklenjena nobena pogodba o zaposlitvi (prvo merilo); za to je značilno, da je premik delavca v državo članico gostiteljico dejanski predmet storitve, ki jo opravlja podjetje ponudnik (drugo merilo); in da ta delavec delo opravlja pod nadzorom in vodstvom podjetja, ki uporablja njegove storitve (tretje merilo).(25) Nasprotno pa je Sodišče razsodilo, da dejstvo, da se delavec po poteku časa, za katerega je bil napoten, vrne v državo članico izvora, in to, da med delom, ki ga opravi delavec v državi članici gostiteljici, in glavno dejavnostjo njegovega delodajalca ni povezave, nista odločilni merili.(26)
Drugo vprašanje: Ali je bila Avstrija upravičena, da leta 2007 omeji zagotavljanje dela madžarskih delavcev na svojem ozemlju v vseh sektorjih?
32. Najprej bom obravnavala drugo vprašanje. Pravna svetovalca v bistvu trdita, da Avstrija drugače od drugih starih držav članic (razen Nemčije) ni mogla omejiti zagotavljanja dela madžarskih delavcev na svojem ozemlju v petletnem obdobju po pristopu (torej na podlagi poglavja 1(2) Priloge X), razen če je šlo za gibanje delavcev v enem od občutljivih sektorjev, naštetih v poglavju 1(13) Priloge X. Po njunem mnenju bi bilo nezdružljivo s posebno ureditvijo po odstavku 13, če bi bilo Avstriji dovoljeno, da omeji zagotavljanje dela delavcev v vseh sektorjih. Če je stališče pravnih svetovalcev pravilno, ni pomembno, ali je pogodba iz leta 2007 pomenila zagotavljanje dela delavcev. Avstrija v nobenem primeru ni bila upravičena, da od delavcev družbe Martin Meat na podlagi poglavja 1(2) Priloge X zahteva delovna dovoljenja. Če pa stališče pravnih svetovalcev ni pravilno in pogodba iz leta 2007 zadeva napotitev delavcev in ne zagotavljanje dela, potem odstavek 13 te priloge ni upošteven, ker obdelave mesa ni med občutljivimi sektorji iz navedene določbe.
33. Drugače od pravnih svetovalcev menim, da ni razloga, da bi odstavek 13 – ki zadeva izključno svobodo opravljanja storitev v nekaterih občutljivih sektorjih v Avstriji in Nemčiji – omejeval splošno možnost teh dveh držav članic na podlagi poglavja 1(2) Priloge X, da uredita gibanje madžarskih delavcev na svojem ozemlju v petletnem obdobju po pristopu.(27) Zdi se mi, da imata oba odstavka preprosto različno področje uporabe.
34. Tako sklepanje ni v skladu s strukturo poglavja 1(28) in besedilom odstavka 2 (ki ne razlikuje med 15. starimi državami članicami), ampak tudi z namenom zadnjenavedene določbe. Kot je Sodišče pojasnilo v sodbi Vicoplus in drugi, lahko tako posamične odločitve delavcev, da se na novo zaposlijo, kot zagotavljanje dela delavcev, motijo trg dela v starih državah članicah.(29) Avstrija in Nemčija sta bili tudi med prvimi zagovorniki prehodnih ukrepov za zaščito trga dela pred predvidenim pritokom delavcev iz novih držav članic po njihovem pristopu k Evropski uniji.(30) Ne zdi se verjetno, da bi sprejeli ureditev, ki bi pomenila, da bi Avstrija in Nemčija v petletnem obdobju po tem pristopu uživali manj manevrskega prostora kot druge stare države članice, da urejata pritok madžarskih delavcev na svojem ozemlju, in ne vidim nobenega prevladujočega razloga, da bi se besedilo razlagalo tako.
35. Odgovor na drugo vprašanje, kot sem ga preoblikovala, je torej „da.“
Prvo vprašanje: Kateri dejavniki so upoštevni pri presoji, ali so bili delavci zagotovljeni?
36. Kot sem že navedla, je Sodišče v sodbi Vicoplus in drugi določilo tri kumulativna merila za opredelitev zagotavljanja dela delavcev.(31)
37. Prvo merilo ni upoštevno pri razlikovanju zagotavljanja dela delavcev od napotitve delavcev. Pri obeh se domneva delovno razmerje med zadevnimi delavci in podjetjem, ki jih napotuje ali zagotavlja. Zato se bom osredotočila na drugo in tretje merilo.
38. Naj najprej navedem, da odgovor na vprašanje, ali se za določen položaj uporablja člen 1(3)(a) ali (c) Direktive 96/71, ne more biti odvisno izključno od določb pogodbe o opravljanju storitev. Preizkusiti je treba, na kakšen način se ta pogodba izvaja glede na vse upoštevne okoliščine. Sicer bi lahko spretno oblikovana pogodbena ureditev pogodbenim strankam omogočila izogibanje prehodnim omejitvam prostega gibanja delavcev, sprejetim na podlagi Akta o pristopu iz leta 2003.
39. V zvezi z drugim merilom je Sodišče v sodbi Vicoplus in drugi razlikovalo med „zagotavljanjem delavcev in začasn[im gibanjem] delavcev, ki so [bili poslani] v drugo državo članico, da bi tam opravili delo v okviru storitve, ki jo opravlja njihov delodajalec […], […] [gibanje], ki ima[…] tak namen, [in na katero se] nanaša člen 1(3)(a) Direktive 96/71“. Sodišče je opozorilo na to, da je „v zadnjenavedenem primeru to, da je podjetje svoje delavce napotilo v drugo državo članico, postranski del storitve, ki jo ta delodajalec opravi v tej državi,“ medtem ko je v okviru zagotavljanja dela „[gibanje] delavcev v drugo državo članico dejanski predmet čezmejne storitve“.(32)
40. Izhodišče je torej, ali je v konkretnem primeru poudarek na opravljanju storitve, ki ni zagotavljanje dela delavcev podjetju uporabniku.(33) Bistveni element pri preizkusu „dejanskega predmeta“ pogodbe je to, ali je cilj pogodbe konkreten rezultat, ki ga je mogoče razlikovati od zagotavljanja dela delavcev, in ali plačilo ponudniku storitev temelji na tem rezultatu. Jasno je, da cena nekaterih storitev v bistvu temelji na količini dela (ki se v nekaterih primerih odraža v številu delavcev), ki je potrebno za njihovo izvedbo. To pa nujno ne pomeni, da gre za zagotavljanje dela delavcev, tudi če se pogodba o opravljanju storitev (ali ocena) sklicuje na to. Pomembno je, ali je cena, s plačilom katere se je kupec strinjal, nadomestilo za storitev, ki je jasno ločena od zagotavljanja dela delavcev.
41. Generalni pravobranilec Y. Bot je v sklepnih predlogih v zadevi Vicoplus in drugi navedel primer pogodbe o opravljanju storitev, pri kateri se je podjetje A, specializirano za nameščanje računalniške programske opreme s sedežem v eni državi članici, zavezalo, da bo svoje inženirje poslalo podjetju B s sedežem v drugi državi članici, da bi razvili informacijski sistem podjetja B. Čeprav taka pogodba zajema čezmejno gibanje delavcev, je njen predmet izvedba računalniških storitev (ob možni povezavi z zagotavljanjem elektronske opreme). Zato zajema napotitev delavcev.(34) Domnevajmo, da bi se podjetje A zavezalo, da bo poslalo delavce zato, da bi eno leto delali v podjetju C, specializiranemu za razvoj elektronskih iger, in tam pomagali pri razvijanju nove igre. Podjetje A bi vsak mesec prejelo plačilo od podjetja C, ki bi temeljilo na pavšalnem znesku na delavca za delovni dan. Jasno je, da je predmet take pogodbe zagotavljanje določenih delavcev podjetju C. Če napoteni delavci svoje naloge opravljajo pod nadzorom in pod vodstvom podjetja C,(35) je jasno, da gre za zagotavljanje dela delavcev.
42. Ali je bila pogodba iz leta 2007 pogodba o obdelavi (in pakiranju) mesa ali pogodba o zagotavljanju dela delavcev?
43. Na podlagi razpoložljivih informacij ne dvomim, da je bila prvo. Družba Martin Meat se je zavezala, da bo obdelala 25 govejih polovic tedensko za družbo Alpenrind in jih zapakirala v obliki mesa, narezanega na kose. Pravna svetovalca sta na obravnavi trdila, da je družba Martin Meat svobodno določala, koliko delavcev je potrebnih za izvajanje pogodbe iz leta 2007. Plačilo družbe Martin Meat je bilo poleg tega odvisno od količine obdelanega mesa. Družba Alpenrind je imela pravico, da v primeru slabe kakovosti mesa zmanjša plačilo. Vsi ti elementi potrjujejo, da gibanje madžarskih delavcev iz postopka v glavni stvari ni bilo „dejanski predmet“ pogodbe iz leta 2007. Bilo je postransko v razmerju do opravljanja storitev obdelave mesa in pakiranja za družbo Alpenrind.
44. Komisija, ki jo je na obravnavi podprla madžarska vlada, v bistvu trdi, da je treba razlikovati med zagotavljanjem dela in napotitvijo delavcev glede na to, kdo nosi ekonomsko tveganje po pogodbi.(36) Po njenem mnenju dejstvo, da to tveganje nosi v glavnem ponudnik storitev, kaže na to, da pogodba zadeva napotitev in ne zagotavljanje dela.
45. Sama pa menim, da to ne more biti odločilen dejavnik.
46. Res je, da ponudnik storitev običajno nosi tveganje, da pogodbe ne bo mogel v celoti ali delno izpolniti ali da jo bo izpolnil neustrezno. Vendar kot pravilno navaja poljska vlada, značaj ekonomskega tveganja v okviru pogodbe o opravljanju storitev in način, na katerega se deli med strankami, nista tako pomembna za to, da se ugotovi, ali gre za zagotavljanje dela delavcev, kot pa za trg za zadevno storitev in konkretne določbe, o katerih se stranke dogovorijo v posamični pogodbi.
47. Na eni strani lahko torej podjetje, ki zagotavlja delo delavcev, kljub vsemu nosi del tveganja v zvezi z izpolnjevanjem pogodbe. V pogodbi je na primer lahko določeno, da mora ponudnik delavcev zamenjati zagotovljenega delavca, ki je odsoten z dela (na primer iz zdravstvenih razlogov), na svoje stroške, ali pa, da izplača nadomestilo podjetju uporabniku. Ta podrobnost ne bi vplivala na predmet pogodbe, ki je zagotavljanje dela delavcev.
48. Na drugi strani lahko bistveno ekonomsko tveganje v zvezi z izpolnjevanjem pogodbe o opravljanju storitev nosi kupec. Pogodba iz leta 2007 bi lahko določala, da družba Alpenrind nosi tveganje možne zamude pri proizvodnji zaradi začasne nerazpoložljivosti delovne sile družbe Martin Meat, ali da mora družba Alpenrind kupiti in zavarovati vso opremo, potrebno za obdelavo in pakiranje mesa.(37) Okoliščina, da se kupec strinja, da nosi določeno ekonomsko tveganje, pa ne bi spremenila predmeta pogodbe, ki je po mojem mnenju zagotavljanje druge storitve kot je zagotavljanje dela delavcev.
49. Podobno to, ali se pogodba izvaja v prostorih podjetja kupca/uporabnika, ali se pri tem plačuje najemnina, ali podjetje kupec/uporabnik zagotavlja usposabljanje zadevnih delavcev in ali je edino podjetje kupec/uporabnik v državi članici gostiteljici, ni odločilni dejavnik za razlikovanje med zagotavljanjem dela in napotitvijo. Obstoj ali neobstoj vsakega od teh dejavnikov bi odvisen od trga za zadevno storitev in pogodbenih določb.
50. Čeprav delavci, ki so zagotovljeni podjetju uporabniku, pogosto delajo v njegovih prostorih in uporabljajo njegovo opremo, to ni nujno vedno tako. Domnevajmo, da bi plačilo družbi Martin Meat temeljilo na plačilu na delavca na delovni dan, delavci pa bi delali pod nadzorom in pod vodstvom družbe Alpenrind, tako da bi bili delavci družbe Martin Meat zagotovljeni družbi Alpenrind. To sklepanje ne bi bilo ogroženo, če bi zadevni delavci svoje delo za družbo Alpenrind opravljali v prostorih, ki so v lasti družbe Martin Meat. Nasprotno pa za napotene delavce ponudnika storitev ni neobičajno, da delajo v prostorih stranke in uporabljajo njegovo orodje in opremo.
51. Podobno ni odločilno niti dejstvo, da podjetje kupec/uporabnik zagotavlja usposabljanje zadevnih delavcev. Njegova upoštevnost je odvisna od zadevne dejavnosti in pogodbenih določb. Stranke pogodbe o zagotavljanju storitev, ki vključuje napotitev delavcev, se lahko na primer dogovorijo, da kupec zagotavlja usposabljanje o zdravstvenih in varnostnih ukrepih na delovnem mestu ali o njegovi zgodovini in poslovni strategiji. Podobno sta zagotavljanje dela in napotitev možna, kadar ima ponudnik storitve/delavcev samo eno podjetje kupca/uporabnika v državi članici gostiteljici, ker je to lahko med drugim posledica kapacitet ponudnika storitve/delavcev, značaja zadevnih storitev ali preprosto dejstva, da ponudnik storitve/delavcev (še) ni znan v državi članici gostiteljici.
52. Tretje merilo se nanaša na to, ali delavec „dela pod nadzorom in pod vodstvom“ podjetja uporabnika.(38)
53. V okviru zagotavljanja dela je podjetje uporabnik tisto, ki organizira delo, daje zadevnim delavcem navodila, kako naj opravljajo svoje naloge, in nadzira ali ta navodila tudi upoštevajo.(39) Sodišče je v sodbi Vicoplus in drugi(40) pojasnilo, da je „[t]o […] posledica dejstva, da tak delavec svojega dela ne opravlja v okviru storitve, ki jo opravlja njegov delodajalec v državi članici gostiteljici“.
54. Na podlagi navedene ugotovitve je mogoče sklepati, da sta drugo in tretje merilo tesno povezani. Predmet pogodbe daje običajno uporabno usmeritev za to, kdo nadzoruje in vodi zadevne delavce. Če plačilo temelji v bistvu na količini dela, ki ga opravi posamičen delavec, in ne na storitvi, ki je jasno ločena od zagotavljanja dela delavcev, potem bo podjetje uporabnik zelo verjetno uporabilo možnost, da tem delavcem zagotovi natančna navodila o tem, kako naj opravljajo svoje naloge, in da nadzoruje upoštevanje teh navodil. S tem podjetje uporabnik zgolj skuša kar najbolje uporabiti zagotovljene delavce. Če pa bi plačilo temeljilo na storitvi, ki je ločena od zagotavljanja dela delavcev, potem je zelo verjetno, da bodo delavci ostali pod nadzorom in pod vodstvom ponudnika storitev. Pri tem je ponudnik storitev in ne kupec tisti, v čigar interesu je, da se njegovi delavci uporabijo kar najbolj učinkovito zaradi zagotovitve zadevne storitve.
55. V tem okviru je bistveno razlikovati med nadzorom in vodstvom delavcev ter preverjanjem kupca, da se pogodba o opravljanju storitev pravilno izvaja. Kot sta pravilno opozorila pravna svetovalca, je običajno, da kupec na tak ali drugačen način preveri, da je opravljena storitev v skladu s pogodbo. Poleg tega lahko kupec glede na okoliščine da določena navodila delavcem ponudnika storitev o tem, kako bi bilo treba pogodbo o opravljanju storitev izvajati. To pa vseeno ne pomeni „vodstva“ in „nadzora“ nad delavci ponudnika storitev. Delavci so še naprej podrejeni ponudniku storitev, ki je izključno pristojen za ustrezno ukrepanje v zvezi s temi delavci, če svojih nalog ne opravljajo tako kot bi morali.
56. V postopku v glavni stvari je zlasti iz predložitvene odločbe in ustnih navedb družbe Martin Meat razvidno, da je delovodja družbe Alpenrind dajal navodila delovodji družbe Martin Meat o tem, katero meso je treba obdelati in kako, ter preverjal, ali je bilo pakiranje meso izvedeno v skladu s temi navodili. Zdi se tudi, da je družba Alpenrind zagotavljala informacije o zdravstvenih in varnostnih pravilih, ki so jih morali pri opravljanju svojih nalog upoštevati delavci družbe Martin Meat. Družba Martin Meat je na obravnavi pojasnila, da je bila še naprej odgovorna za organizacijo dela, saj je njen delovodja delil naloge zadevnim delavcem in jim dajal posamična navodila v madžarščini, kako naj obdelajo in pakirajo meso (v skladu z navodili družbe Alpenrind), ter nadziral upoštevanje teh navodil. Ni bilo zatrjevano, da je lahko družba Alpenrind sprejemala posamične ukrepe v zvezi z delavci družbe Martin Meat. Informacije, ki so na voljo Sodišču, kažejo na to, da so bila navodila družbe Alpenrind dana brez poseganja v nadzor in vodstvo družbe Martin Meat na njenimi delavci.
57. Konec koncev je presoja dejanskega stanja v pristojnosti nacionalnega sodišča. Tako lahko glede na podatke, ki so na voljo Sodišču, skoraj brez oklevanja ugotovim, da je bilo gibanje delavcev iz postopka v glavni stvari napotitev (člen 1(3)(a) Direktive 96/71) in ne zagotavljanje dela (člen 1(3)(c)).
58. Če se bo Sodišče strinjalo z mojim stališčem, nacionalno sodišče pa bo na podlagi dejanskega stanja potrdilo, da se pogodba iz leta 2007 nanaša na napotitev in ne zagotavljanje dela delavcev družbe Martin Meat družbi Alpenrind, je treba analizirati posledice. Navedla sem, da sta pravna svetovalca napačno sklepala, da odstavek 13 Priloge X h Aktu o pristopu iz leta 2003 preprečuje Avstriji, da bi se opirala na odstavek 2 navedene priloge v zvezi z gospodarskimi dejavnostmi, ki ne sodijo v občutljive sektorje, naštete v odstavku 13. Sta pa pravilno pravno svetovala družbi Martin Meat, da avstrijski organi niso bili upravičeni, da od delavcev družbe Martin Meat zahtevajo delovna dovoljenja, če želijo izvajati pogodbo iz leta 2007 z družbo Alpenrind. Iz tega bi domnevno sledilo, da – ker je bil ugotovitev iz pravnega nasveta (da se delovna dovoljenja ne zahtevajo) pravilna, čeprav je bil del sklepanja v njeno podporo morda napačen – pravna svetovalca ne bosta odgovorna.
59. Vendar so avstrijski organi družbi Alpenrind kljub temu naložili globo 700.000 EUR, ker delavci družbe Martin Meat niso imeli delovnih dovoljenj, to globo pa je na podlagi določb pogodbe iz leta 2007 plačala družba Martin Meat. Družba Alpenrind je bila pri izpodbijanju globe neuspešna. Natančneje, avstrijsko vrhovno upravno sodišče, ki je pritožbo obravnavalo na zadnji stopnji, ni predložilo predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču na podlagi člena 267 PDEU. Verjetno je menilo, da je bilo vprašanje prava Evropske unije acte clair zoper družbo Alpenrind (in posledično družbo Martin Meat).
60. Posledica je zelo neugodna. Predlog za sprejetje predhodne odločbe vrhovnega upravnega sodišča v skladu z duhom člena 267(3) PDEU bi omogočil pravočasno usmeritev za rešitev zadeve v korist družbe Alpenrind in globa bi bila razveljavljena. Tako pa je družba Martin Meat morala plačati visoko globo, ki ji na tej podlagi nikoli ne bi smela biti izrečena, ker je bila zahteva, da morajo imeti delavci družbe Martin Meat delovna dovoljenja, v nasprotju s Prilogo X h Aktu o pristopu iz leta 2003. Družba Martin Meat bo zdaj morala pridobiti ustrezen pravni nasvet v Avstriji, da prouči, kakšne so njene možnosti za ugotovitev nepogodbene odgovornosti Avstrije pri avstrijskih sodiščih, ob upoštevanju dejavnikov, ki jih je Sodišče v sodni praksi opredelilo glede odgovornosti za škodo, ki jo je posameznikom povzročilo nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, zaradi kršitve prava Evropske unije.(41)
Predlog
61. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Pesti Központi Kerületi Bíróság, odgovori:
1. Svoboda opravljanja storitev in opredelitev „storitev“ v členih 56 PDEU oziroma 57 PDEU ni preprečevala Republiki Avstriji, da v prehodnem obdobju iz poglavja 1(2) Priloge X k Aktu o pristopu iz leta 2003 zagotavljanje dela delavcev z madžarskim državljanstvom na njenem ozemlju v smislu člena 1(3)(c) Direktive 96/71/ES pogojuje s pridobitvijo delovnega dovoljenja.
2. Nacionalni organi morajo pri presoji, ali pomeni storitev, ki zajema začasno gibanje delavcev, zagotavljanje dela delavcev v smislu člena 1(3)(c) Direktive 96/71 ali pa napotitev delavcev v smislu člena 1(3)(a) iste direktive, na podlagi meril, ki jih je Sodišče opredelilo v sodbi Vicoplus in drugi (od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64), še posebej upoštevati, ali je cilj pogodbe konkreten rezultat, ki ga je mogoče razlikovati od zagotavljanja dela delavcev, ali plačilo temelji na tem rezultatu, in kdo dejansko organizira delo, daje zadevnim delavcem navodila, kako naj opravljajo svoje naloge, in preverja, ali delajo v skladu s temi navodili.