ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 11ης Μαΐου 2023 (1)
Υπόθεση C‑33/22
Österreichische Datenschutzbehörde
παρισταμένων των
WK,
Präsident des Nationalrates
[αίτηση του Verwaltungsgerichtshof
(Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου, Αυστρία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα – Άρθρο 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Δραστηριότητες εμπίπτουσες στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης – Γενικός κανονισμός για την προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα – Δραστηριότητες που αφορούν την εθνική ασφάλεια – Εξεταστική επιτροπή κοινοβουλίου κράτους μέλους – Έλεγχος της δραστηριότητας αστυνομικής αρχής – Αρμοδιότητες της εποπτικής αρχής προστασίας δεδομένων – Άρθρο 55, παράγραφος 1 – Άρθρο 77, παράγραφος 1 – Άμεσο αποτέλεσμα»
Εισαγωγή
1. Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) 2016/679 (2) οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής κοινοβουλίου κράτους μέλους, ακόμη και όταν η έρευνα αφορά θέματα εθνικής ασφάλειας; Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, έχουν οι διατάξεις του ΓΚΠΔ σχετικά με το δικαίωμα υποβολής καταγγελίας ενώπιον εθνικής εποπτικής αρχής άμεση εφαρμογή, παρά τη συνταγματική αρχή που απαγορεύει την εξωτερική παρέμβαση στις κοινοβουλευτικές δραστηριότητες; Τούτα είναι, κατ’ ουσίαν, τα ερωτήματα που υποβάλλει εν προκειμένω το Verwaltungsgerichtshof (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Αυστρία).
2. Με βάση τη νομολογία του Δικαστηρίου, προτείνω να δοθεί καταφατική απάντηση. Κατά τη γνώμη μου, μια τέτοια λύση ανταποκρίνεται όχι μόνο στη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης –ο οποίος έχει αναγάγει τον ΓΚΠΔ σε πραγματικό lex generalis στον τομέα της προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα– αλλά και στους λόγους που υπαγόρευσαν τη θέσπιση των διατάξεων του άρθρου 16 ΣΛΕΕ, το πεδίο εφαρμογής του οποίου καλύπτει τις δραστηριότητες ελέγχου των κρατών μελών, όπως οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης.
3. Εν προκειμένω, αξιωματικός της αστυνομίας δίωξης του εγκλήματος, ο WK (στο εξής: ενδιαφερόμενος), υπεβλήθη σε ακρόαση ενώπιον εξεταστικής επιτροπής του αυστριακού Κοινοβουλίου με αντικείμενο έρευνες που είχαν διεξαχθεί, μεταξύ άλλων, στις εγκαταστάσεις της Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (ομοσπονδιακής υπηρεσίας προστασίας του Συντάγματος και καταπολέμησης της τρομοκρατίας, Αυστρία· στο εξής: BVT). Τα πρακτικά της ακρόασης δημοσιεύθηκαν ακολούθως στην ιστοσελίδα του αυστριακού Κοινοβουλίου στα οποία εμφανιζόταν το πλήρες όνομα του ενδιαφερόμενου με την αιτιολογία ότι ο Τύπος είχε ήδη αποκαλύψει την ταυτότητά του.
4. Εκτιμώντας ότι δεν είχε γίνει σεβαστό το δικαίωμά του στο απόρρητο των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, ο ενδιαφερόμενος υπέβαλε καταγγελία ενώπιον της Österreichische Datenschutzbehörde (εθνικής αρχής προστασίας δεδομένων, Αυστρία· στο εξής: Datenschutzbehörde) δυνάμει του άρθρου 77, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, η οποία, ωστόσο, δεν εξετάστηκε επί της ουσίας. Στηριζόμενη στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών που κατοχυρώνεται στο αυστριακό δίκαιο, η Datenschutzbehörde έκρινε εαυτήν αναρμόδια με την αιτιολογία ότι η ελεγκτική εξουσία της προσέκρουε, στη δεδομένη περίπτωση, στη συνταγματική ανεξαρτησία των κοινοβουλευτικών οργάνων.
5. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο ενδιαφερόμενος κίνησε ένδικη διαδικασία, η έκβαση της οποίας εξαρτάται από τις απαντήσεις που θα δοθούν στα υποβληθέντα ενώπιον του Δικαστηρίου προδικαστικά ερωτήματα. Τα ερωτήματα αυτά αφορούν, κατ’ ουσίαν, το ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής και το άμεσο αποτέλεσμα των σχετικών διατάξεων του ΓΚΠΔ, όπως αυτές παρατίθενται εν συνεχεία.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
6. Οι αιτιολογικές σκέψεις 16, 20, και 117 του ΓΚΠΔ έχουν ως εξής:
«(16) Ο παρών κανονισμός δεν εφαρμόζεται σε ζητήματα προστασίας θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών ή την ελεύθερη κυκλοφορία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που σχετίζονται με δραστηριότητες που δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, όπως δραστηριότητες που αφορούν την εθνική ασφάλεια. Ο παρών κανονισμός δεν εφαρμόζεται στην επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα κράτη μέλη όταν αυτά εκτελούν δραστηριότητες συναφείς με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας της Ένωσης.
[…]
(20) Ενώ ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται, μεταξύ άλλων, στις δραστηριότητες των δικαστηρίων και άλλων δικαστικών αρχών, το δίκαιο της Ένωσης ή των κρατών μελών θα μπορούσε να εξειδικεύει τις πράξεις και διαδικασίες επεξεργασίας σε σχέση με την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από δικαστήρια και άλλες δικαστικές αρχές. Η αρμοδιότητα των εποπτικών αρχών δεν θα πρέπει να καλύπτει την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, όταν τα δικαστήρια ενεργούν υπό τη δικαστική τους ιδιότητα, προκειμένου να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των δικαστικών λειτουργών κατά την άσκηση των δικαιοδοτικών τους καθηκόντων, περιλαμβανομένης της λήψης αποφάσεων. […]
[…]
(117) Η σύσταση εποπτικών αρχών στα κράτη μέλη, εξουσιοδοτημένων να εκτελούν τα καθήκοντά τους και να ασκούν τις εξουσίες τους με πλήρη ανεξαρτησία, είναι ουσιώδης συνιστώσα της προστασίας των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων τους προσωπικού χαρακτήρα. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να συστήσουν περισσότερες εποπτικές αρχές, ανάλογα με τη συνταγματική, οργανωτική και διοικητική δομή τους.»
7. Το άρθρο 2 του ΓΚΠΔ, υπό τον τίτλο «Ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στην, εν όλω ή εν μέρει, αυτοματοποιημένη επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, καθώς και στη μη αυτοματοποιημένη επεξεργασία τέτοιων δεδομένων τα οποία περιλαμβάνονται ή πρόκειται να περιληφθούν σε σύστημα αρχειοθέτησης.
2. Ο παρών κανονισμός δεν εφαρμόζεται στην επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα:
α) στο πλαίσιο δραστηριότητας η οποία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης,
β) από τα κράτη μέλη κατά την άσκηση δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κεφαλαίου 2 του τίτλου V της ΣΕΕ,
γ) από φυσικό πρόσωπο στο πλαίσιο αποκλειστικά προσωπικής ή οικιακής δραστηριότητας,
δ) από αρμόδιες αρχές για τους σκοπούς της πρόληψης, της διερεύνησης, της ανίχνευσης ή της δίωξης ποινικών αδικημάτων ή της εκτέλεσης ποινικών κυρώσεων, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας και πρόληψης έναντι κινδύνων που απειλούν τη δημόσια ασφάλεια.
[…]»
8. Το άρθρο 23, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, υπό τον τίτλο «Περιορισμοί», προβλέπει τα εξής:
«Το δίκαιο της Ένωσης ή του κράτους μέλους στο οποίο υπόκειται ο υπεύθυνος επεξεργασίας ή ο εκτελών την επεξεργασία των δεδομένων μπορεί να περιορίζει μέσω νομοθετικού μέτρου το πεδίο εφαρμογής των υποχρεώσεων και των δικαιωμάτων που προβλέπονται στα άρθρα 12 έως 22 και στο άρθρο 34, καθώς και στο άρθρο 5, εφόσον οι διατάξεις του αντιστοιχούν στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στα άρθρα 12 έως 22, όταν ένας τέτοιος περιορισμός σέβεται την ουσία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών και συνιστά αναγκαίο και αναλογικό μέτρο σε μια δημοκρατική κοινωνία για τη διασφάλιση:
α) της ασφάλειας του κράτους,
[…]
η) της παρακολούθησης, της επιθεώρησης ή της κανονιστικής λειτουργίας που συνδέεται, έστω περιστασιακά, με την άσκηση δημόσιας εξουσίας στις περιπτώσεις που αναφέρονται στα στοιχεία α) έως ε) και ζ),
[…]».
9. Το άρθρο 51, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, υπό τον τίτλο «Εποπτική αρχή», έχει ως εξής:
«Κάθε κράτος μέλος διασφαλίζει ότι μία ή περισσότερες ανεξάρτητες δημόσιες αρχές επιφορτίζονται με την παρακολούθηση της εφαρμογής του παρόντος κανονισμού, με σκοπό την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας που τα αφορούν και τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα στην Ένωση (“εποπτική αρχή”).»
10. Το άρθρο 55 του ΓΚΠΔ, υπό τον τίτλο «Αρμοδιότητα», έχει την ακόλουθη διατύπωση:
«1. Κάθε εποπτική αρχή είναι αρμόδια να εκτελεί τα καθήκοντα και να ασκεί τις εξουσίες που της ανατίθενται σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό στο έδαφος του κράτους μέλους της.
[…]
3. Οι εποπτικές αρχές δεν είναι αρμόδιες να ελέγχουν πράξεις επεξεργασίας οι οποίες διενεργούνται από δικαστήρια στο πλαίσιο της δικαστικής τους ιδιότητας».
11. Το άρθρο 77, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, υπό τον τίτλο «Δικαίωμα υποβολής καταγγελίας σε εποπτική αρχή», προβλέπει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη τυχόν άλλων διοικητικών ή δικαστικών προσφυγών, κάθε υποκείμενο των δεδομένων έχει το δικαίωμα να υποβάλει καταγγελία σε εποπτική αρχή […] εάν το υποκείμενο των δεδομένων θεωρεί ότι η επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που το αφορά παραβαίνει τον παρόντα κανονισμό.»
Το αυστριακό δίκαιο
12. Το άρθρο 53 του Bundes-Verfassungsgesetz (ομοσπονδιακού συνταγματικού νόμου) της 2ας Ιανουαρίου 1930 (BGBl. 1/1930), όπως τροποποιήθηκε στις 30 Δεκεμβρίου 2021 (BGBl. I 235/2021), προβλέπει τα εξής:
«(1) Το Nationalrat μπορεί να αποφασίσει τη σύσταση εξεταστικών επιτροπών. Εξεταστική επιτροπή μπορεί να συσταθεί και κατόπιν αιτήματος του ενός τετάρτου των μελών του.
(2) Η έρευνα αφορά παρελθούσες ενέργειες σε τομέα της εκτελεστικής εξουσίας σε ομοσπονδιακό επίπεδο. Περιλαμβάνει το σύνολο των ενεργειών των ομοσπονδιακών οργάνων μέσω των οποίων το Bund, ανεξαρτήτως του βαθμού συμμετοχής του, ασκεί δικαιώματα συμμετοχής και εποπτείας. Δεν επιτρέπεται επανεξέταση της νομολογίας.
(3) Το σύνολο των οργάνων του Bund, των Länder, των δήμων και ενώσεων δήμων καθώς και λοιπών ανεξάρτητων οργάνων οφείλουν, κατόπιν σχετικού αιτήματος, να προσκομίζουν τα αρχεία και έγγραφά τους ενώπιον εξεταστικής επιτροπής, εφόσον τα τελευταία σχετίζονται με το αντικείμενο της έρευνας, και να συμμορφώνονται με τα αιτήματα εξεταστικής επιτροπής που αφορούν τη συλλογή αποδεικτικών στοιχείων σχετικών με το αντικείμενο της έρευνας. […]
[…]»
13. Το άρθρο 18, παράγραφος 1, του Datenschutzgesetz (νόμου περί προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα), της 17ης Αυγούστου 1999 (BGBl. I 165/1999), όπως τροποποιήθηκε στις 26 Ιουλίου 2021 (BGBl. I 148/2021, στο εξής: DSG), υπό τον τίτλο «Οργάνωση», έχει ως εξής:
«Η Datenschutzbehörde συνιστάται ως εθνική εποπτική αρχή σύμφωνα με το άρθρο 51 του [ΓΚΠΔ].»
14. Το άρθρο 24 του DSG, υπό τον τίτλο «Υποβολή καταγγελίας ενώπιον της Datenschutzbehörde», έχει ως εξής:
«(1) Κάθε υποκείμενο των δεδομένων έχει το δικαίωμα να υποβάλει καταγγελία ενώπιον της Datenschutzbehörde εάν θεωρεί ότι η επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που το αφορά παραβαίνει τον ΓΚΠΔ […]».
15. Το άρθρο 35 του DSG, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ειδικές εξουσίες της εποπτικής αρχής προστασίας δεδομένων», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Η Datenschutzbehörde είναι υπεύθυνη για τη διασφάλιση της προστασίας των δεδομένων σύμφωνα με τις διατάξεις του ΓΚΠΔ και του παρόντος ομοσπονδιακού νόμου.»
Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς, η διαδικασία της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Το ιστορικό της διαφοράς
16. Στις 20 Απριλίου 2018 η Κάτω Βουλή του αυστριακού Κοινοβουλίου σύστησε εξεταστική επιτροπή για τη διερεύνηση εικαζόμενων παρεμβάσεων στην BVT με σκοπό την εργαλειοποίηση των δραστηριοτήτων της. Οι ισχυρισμοί των βουλευτών που ζήτησαν τη σύσταση εξεταστικής επιτροπής αφορούσαν, ειδικότερα, περιπτώσεις κατάχρησης εξουσίας αποδιδόμενες σε υπαλλήλους της BVT, φήμες για εγκατάσταση συσκευής παρακολούθησης συνομιλιών στα γραφεία της Ομοσπονδιακής Καγκελαρίας, φερόμενη εργαλειοποίηση ερευνών εντοπισμού ορισμένων εξτρεμιστικών κινημάτων, καθώς και πολιτικά υποκινούμενους διορισμούς στην BVT και σε υπουργικά γραφεία.
17. Στις 19 Σεπτεμβρίου 2018 ο ενδιαφερόμενος εξετάστηκε ως μάρτυρας από την εν λόγω επιτροπή. Ως αξιωματικός μονάδας της ομοσπονδιακής αστυνομίας για την καταπολέμηση του εγκλήματος ερωτήθηκε σχετικά με έρευνες και κατασχέσεις δεδομένων που είχε πραγματοποιήσει η μονάδα του στα γραφεία της BVT και στις οικίες των εργαζομένων της.
18. Παρά την πρακτική που είχε υιοθετηθεί σε σχέση με ορισμένους άλλους μάρτυρες και παρά το αίτημα ανωνυμίας που είχε υποβάλει ο ενδιαφερόμενος, η εξεταστική επιτροπή αποκάλυψε την ταυτότητά του δημοσιεύοντας στην ιστοσελίδα του αυστριακού Κοινοβουλίου το πλήρες κείμενο των πρακτικών της ακρόασης.
Η διαδικασία της κύριας δίκης
19. Η καταγγελία που υπέβαλε ο ενδιαφερόμενος ενώπιον της Datenschutzbehörde δυνάμει του άρθρου 77, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ απερρίφθη λόγω αναρμοδιότητας. Με απόφαση της 18ης Σεπτεμβρίου 2019, η Datenschutzbehörde υποστήριξε ότι η αρχή της διάκρισης των εξουσιών δεν της επέτρεπε να παρέμβει στις δραστηριότητες κοινοβουλευτικού οργάνου.
20. Ο ενδιαφερόμενος άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης της 18ης Σεπτεμβρίου 2019, η οποία έγινε δεκτή από το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο, Αυστρία) με απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2020. Το δικαστήριο αυτό ακύρωσε την απόφαση της Datenschutzbehörde για τον λόγο ότι οι διατάξεις του ΓΚΠΔ δεν προέβλεπαν εξαιρέσεις ικανές να περιορίσουν το πεδίο εφαρμογής του έναντι οργάνων της νομοθετικής εξουσίας.
21. Η Datenschutzbehörde άσκησε αναίρεση κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου), το οποίο ζητεί να διευκρινιστεί εάν οι διατάξεις του ΓΚΠΔ μπορούν να τύχουν εφαρμογής στην υπόθεση της κύριας δίκης.
Τα προδικαστικά ερωτήματα
22. Πρώτον, και ανεξαρτήτως του αντικειμένου της έρευνας στην υπόθεση της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν οι δραστηριότητες κοινοβουλευτικής εξεταστικής επιτροπής «εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Η διάταξη αυτή καθιερώνει αρμοδιότητα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου να θεσπίζουν κανόνες σχετικά με την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα κράτη μέλη.
23. Συναφώς, στον βαθμό που οι αρμοδιότητες της Ένωσης εξακολουθούν να υπόκεινται στους περιορισμούς που απορρέουν από την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν ο ΓΚΠΔ δύναται να έχει εφαρμογή σε δραστηριότητες κοινοβουλευτικού οργάνου με καθήκοντα πολιτικού ελέγχου, οι οποίες δεν φαίνεται, κατά τη γνώμη του, να διέπονται από καμία συγκεκριμένη διάταξη του δικαίου της Ένωσης.
24. Με γνώμονα τη διαφύλαξη της εθνικής ταυτότητας και των βασικών λειτουργιών των κρατών μελών, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει περαιτέρω ότι η παρέμβαση διοικητικού οργάνου, όπως η Datenschutzbehörde, στις εργασίες του εθνικού κοινοβουλίου αντιβαίνει στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών που κατοχυρώνει το αυστριακό Σύνταγμα.
25. Υπό το πρίσμα της απόφασης Land Hessen (3), με την οποία το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι οι διατάξεις του ΓΚΠΔ εφαρμόζονται στις εργασίες της επιτροπής αναφορών του Κοινοβουλίου του Land της Έσσης, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, τέλος, εάν τα καθήκοντα της τελευταίας αυτής επιτροπής, η συμβολή της οποίας στο κοινοβουλευτικό έργο δεν είναι παρά μόνον έμμεση, πρέπει να διακρίνονται από εκείνα των εξεταστικών επιτροπών. Κατά το αιτούν δικαστήριο, τα καθήκοντα των τελευταίων αυτών επιτροπών βρίσκονται στον πυρήνα της δραστηριότητας του εθνικού κοινοβουλίου και θα μπορούσαν, ως εκ τούτου, να εκφεύγουν του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.
26. Δεύτερον, για την περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι οι διατάξεις του ΓΚΠΔ διέπουν τις δραστηριότητες εξεταστικών επιτροπών, το αιτούν δικαστήριο ζητεί περαιτέρω να διευκρινιστεί εάν η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης επιτροπή πρέπει να εξαιρεθεί από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων αυτών, στον βαθμό που το αντικείμενο των εργασιών της άπτεται θεμάτων εθνικής ασφάλειας.
27. Επ’ αυτού, το αιτούν δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 16 του ΓΚΠΔ, οι «δραστηριότητες που αφορούν την εθνική ασφάλεια» δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού. Κατά τη γνώμη του αιτούντος δικαστηρίου, κάτι τέτοιο θα μπορούσε να ισχύει στην περίπτωση έρευνας σχετικά με πολιτικές πιέσεις επί της BVT, ήτοι του ομοσπονδιακού οργάνου που είναι υπεύθυνο για τη διαφύλαξη των βασικών λειτουργιών του κράτους.
28. Τρίτον, για την περίπτωση που το Δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι οι διατάξεις του ΓΚΠΔ έχουν, παρά ταύτα, εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς την άμεση εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού.
29. Πράγματι, ελλείψει σχετικής εξαίρεσης συνταγματικής τάξεως, η αρμοδιότητα της Datenschutzbehörde εξακολουθεί να υπόκειται στους περιορισμούς που απορρέουν από την ισχύουσα στο αυστριακό δίκαιο αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν η αρμοδιότητα της αρχής αυτής έναντι των οργάνων του αυστριακού Κοινοβουλίου θα μπορούσε να απορρέει ευθέως από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 77, παράγραφος 1, και του άρθρου 55, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, δεδομένου ότι ο εθνικός νομοθέτης έχει συστήσει μία και μόνη εποπτική αρχή δυνάμει του άρθρου 51, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού.
30. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgerichtshof (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ, οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής η οποία έχει συσταθεί από το κοινοβούλιο κράτους μέλους στο πλαίσιο της εκ μέρους του άσκησης της εξουσίας ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας, ανεξαρτήτως του αντικειμένου εξέτασης, με αποτέλεσμα ο [ΓΚΠΔ] να έχει εφαρμογή στην επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από εξεταστική επιτροπή του κοινοβουλίου κράτους μέλους;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
2) Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του [ΓΚΠΔ] οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής η οποία έχει συσταθεί από το κοινοβούλιο κράτους μέλους στο πλαίσιο της εκ μέρους του άσκησης της εξουσίας ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας και η οποία έχει ως αντικείμενο εξέτασης τις δραστηριότητες αστυνομικής αρχής προστασίας του κράτους, ήτοι, επομένως, δραστηριότητες που αφορούν την προστασία της εθνικής ασφάλειας κατά την έννοια της αιτιολογικής σκέψης 16 του [ΓΚΠΔ];
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα:
3) Στο μέτρο που –όπως εν προκειμένω– ένα κράτος μέλος έχει συστήσει μία και μόνη εποπτική αρχή σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, του [ΓΚΠΔ], απορρέει άμεσα από τον κανονισμό η αρμοδιότητα της εν λόγω αρχής να αποφαίνεται επί καταγγελιών κατά την έννοια του άρθρου 77, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 55, παράγραφος 1, του [ΓΚΠΔ];»
31. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν ο ενδιαφερόμενος, ο Präsident des Nationalrates (πρόεδρος του Εθνικού Συμβουλίου, Αυστρία), η Datenschutzbehörde, η Αυστριακή και η Τσεχική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι ανωτέρω εκπροσωπήθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 6ης Μαρτίου 2023.
Εκτίμηση
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
32. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής που έχει συσταθεί από κοινοβούλιο κράτους μέλους στο πλαίσιο της εκ μέρους του άσκησης της εξουσίας ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ.
33. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό εξαρτάται, αφενός, από την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στην έννοια των «δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» κατά το άρθρο 16, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ. Διατυπωμένη με αρνητικό τρόπο, η έννοια αυτή απαντάται και στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ, το οποίο εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού τις «δραστηριότητ[ες] [οι] οποί[ες] δεν εμπίπτ[ουν] στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης». Οι δύο αυτές διατάξεις οριοθετούν, αντιστοίχως, την αρμοδιότητα των οργάνων της Ένωσης όσον αφορά τη θέσπιση κανόνων για την προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και το ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ.
34. Αφετέρου, η απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα εξαρτάται από τον χαρακτηρισμό που πρέπει να δοθεί στις δραστηριότητες κοινοβουλευτικών εξεταστικών επιτροπών υπό το πρίσμα των προαναφερθεισών διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ και του ΓΚΠΔ.
Επί της έννοιας των «δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης»
35. Όπως επιχείρησα να καταδείξω στο πλαίσιο άλλης υπόθεσης (4), η έννοια αυτή δεν είναι σαφής, καθόσον επιδέχεται δύο διαφορετικές ερμηνείες. Λαμβανομένων υπόψη των αμφιβολιών που εγείρει η ερμηνεία της στην υπό κρίση υπόθεση παρά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (5), κρίνω αναγκαίο να εκθέσω εξαντλητικώς τους λόγους που οδήγησαν στην εξέλιξη της νομολογίας στον τομέα αυτό.
– Ειδική ερμηνεία
36. Η πρώτη από τις πιθανές ερμηνείες του «πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» μπορεί να χαρακτηριστεί ως ειδική, υπό την έννοια ότι οδηγεί στο ερώτημα εάν δεδομένη δραστηριότητα διέπεται από συγκεκριμένη διάταξη του δικαίου της Ένωσης.
37. Κατ’ ουσίαν, η ερμηνεία αυτή αντιστοιχεί στην έννοια της «εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης», η οποία οριοθετεί το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης). Σε πλαίσιο διαφορετικό από αυτό της προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, η έννοια αυτή εξομοιώνεται στη νομολογία του Δικαστηρίου με το «πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» (6).
38. Σε αυτήν ακριβώς την ερμηνεία στηρίζεται το αιτούν δικαστήριο με την αίτησή του προδικαστικής αποφάσεως, επισημαίνοντας ότι οι δραστηριότητες των κοινοβουλευτικών εξεταστικών επιτροπών εξακολουθούν να διέπονται αποκλειστικά από το εθνικό δίκαιο, λόγος για τον οποίον διερωτάται ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής του ΓΚΠΔ στην υπόθεση της κύριας δίκης.
39. Στην ερμηνεία αυτή βασίστηκε και ο γενικός εισαγγελέας A. Tizzano με τις προτάσεις του στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Österreichischer Rundfunk κ.λπ. (7) και στην υπόθεση Lindqvist (8), υπό το καθεστώς της οδηγίας 95/46/ΕΚ (9), τις οποίες, όμως, δεν ακολούθησε το Δικαστήριο.
40. Υπενθυμίζεται ότι η οδηγία 95/46 είχε εκδοθεί βάσει του πρώην άρθρου 100Α της Συνθήκης ΕΚ, μετέπειτα άρθρου 95 ΕΚ και νυν άρθρου 114 ΣΛΕΕ, στο πλαίσιο μέτρων που είχαν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Με σκοπό τη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας και του ισοδυνάμου επιπέδου προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα εντός της Ένωσης, η οδηγία αυτή δεν είχε εφαρμογή, σύμφωνα με το άρθρο της 3, παράγραφος 2, σε δραστηριότητες που «δεν [ενέπιπταν] στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, όπως οι δραστηριότητες που προβλέπονται στις διατάξεις των τίτλων V και VI της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και, εν πάση περιπτώσει, στην επεξεργασία δεδομένων που αφορά τη δημόσια ασφάλεια, την εθνική άμυνα, την ασφάλεια του κράτους […] και τις δραστηριότητες του κράτους σε τομείς του ποινικού δικαίου», καθώς και στην επεξεργασία δεδομένων που πραγματοποιείτο «από φυσικό πρόσωπο στο πλαίσιο αποκλειστικά προσωπικών ή οικιακών δραστηριοτήτων».
41. Υπό το πρίσμα των διατάξεων αυτών, ο γενικός εισαγγελέας A. Tizzano κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η οδηγία 95/46 δεν μπορούσε να τύχει εφαρμογής στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Österreichischer Rundfunk κ.λπ. (10). Όσον αφορά την επεξεργασία δεδομένων σχετικών με τις αμοιβές που καταβάλλονται από δημόσιους φορείς και περιλαμβάνονται σε έκθεση που διαβιβάζεται στο αυστριακό Κοινοβούλιο από το αυστριακό Ελεγκτικό Συνέδριο, ο γενικός εισαγγελέας A. Tizzano έκρινε ότι το τελευταίο ασκούσε στην περίπτωση αυτή «δημόσια δραστηριότητα ελέγχου, προβλεπόμενη και διεπόμενη από την αυστριακή έννομη τάξη (έστω και με έναν συνταγματικό νόμο) βάσει μιας αυτοτελούς επιλογής πολιτικού και θεσμικού χαρακτήρα και όχι προς εκπλήρωση κοινοτικής υποχρεώσεως. Η δραστηριότητα αυτή, δεδομένου ότι δεν αποτελεί το αντικείμενο καμιάς ειδικής κοινοτικής ρυθμίσεως, δεν μπορεί παρά να εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών» (11).
42. Ακολουθώντας την ίδια ερμηνεία στην υπόθεση Lindqvist, ο γενικός εισαγγελέας A. Tizzano έκρινε ότι η ιστοσελίδα που είχε δημιουργήσει η B. Lindqvist στο πλαίσιο της εθελοντικής δραστηριότητάς της ως κατηχήτριας αφορούσε «δραστηριότητα μη οικονομικού χαρακτήρα, η οποία δεν έχει κανένα σύνδεσμο (ή τουλάχιστον κανένα άμεσο σύνδεσμο) με την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών τις οποίες εγγυάται η Συνθήκη και δεν αποτελεί αντικείμενο καμιάς ειδικής ρυθμίσεως σε κοινοτικό επίπεδο» (12). Κατά τον γενικό εισαγγελέα, η δραστηριότητα αυτή εξαιρούνταν, ως εκ τούτου, από το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 95/46.
43. Το Δικαστήριο δεν ακολούθησε τις προτάσεις αυτές για λόγους που θα μπορούσαν να συνδεθούν με τη βούληση να διαφυλαχθεί η ασφάλεια δικαίου καθώς και με την ανάγκη να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας 95/46.
44. Πράγματι, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαιτερότητας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, η κυκλοφορία και η οικονομική εκμετάλλευση των οποίων διευκολύνονται από την ψηφιοποίησή τους, είναι πολύ δύσκολο να καθοριστεί στην πράξη, ανά περίπτωση, εάν η επεξεργασία τους συνδέεται με συγκεκριμένες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης ή με τις ελευθερίες που διέπουν την εσωτερική αγορά, όπως θα απαιτούσε η ειδική ερμηνεία.
45. Για να επανέλθω στο παράδειγμα της υπόθεσης επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Lindqvist (13), θα ήταν δύσκολο να καθοριστεί στην πράξη εάν η λειτουργία ιστοσελίδας απευθυνόμενης σε περιορισμένο κύκλο ενοριτών παρουσιάζει συγκεκριμένη σχέση με τις διατάξεις της οδηγίας 95/46 που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο της κοινής αγοράς. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό θα μπορούσε να εξαρτηθεί, μεταξύ άλλων, από τη φυσική τοποθεσία των διακομιστών που φιλοξενούσαν την επίμαχη ιστοσελίδα (14).
46. Να προσθέσω ότι εάν η ειδική ερμηνεία επικρατούσε εν προκειμένω, δυσκολίες παρόμοιας φύσεως θα μπορούσαν να ανακύψουν και υπό το καθεστώς του ΓΚΠΔ.
47. Παραδείγματος χάριν, θα ήταν δύσκολο να προσδιοριστεί επακριβώς σε ποιον βαθμό οι δραστηριότητες ορισμένων υπευθύνων επεξεργασίας δεδομένων –όπως οι εκκλησίες ή οι θρησκευτικές ενώσεις, οι οποίες καλύπτονται ρητώς από τον κανονισμό αυτό (15)– εξακολουθούν να υπόκεινται πράγματι σε συγκεκριμένες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης (16). Το ίδιο ερώτημα θα μπορούσε να τεθεί για μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς που δεν ασκούν οικονομικές δραστηριότητες. Κάτι τέτοιο θα οδηγούσε σε ανασφάλεια δικαίου ως προς το πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ.
48. Λαμβανόμενων υπόψη των δυσκολιών αυτών, το Δικαστήριο απέρριψε, υπό το καθεστώς της οδηγίας 95/46, την ειδική ερμηνεία του «πεδίου εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου». Με τις αποφάσεις Österreichischer Rundfunk κ.λπ. (17) και Lindqvist (18), το Δικαστήριο έκρινε ότι, «[ε]φόσον κάθε δεδομένο προσωπικού χαρακτήρα μπορεί να κυκλοφορεί μεταξύ των κρατών μελών, η οδηγία 95/46 επιβάλλει, καταρχήν, την τήρηση κανόνων προστασίας τέτοιων δεδομένων έναντι κάθε επεξεργασίας τους όπως αυτή προσδιορίζεται στο άρθρο 3. […] Υπό τις συνθήκες αυτές, η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 95/46 δεν μπορεί να εξαρτάται από το αν οι συγκεκριμένες περιστάσεις των υπό κρίση υποθέσεων […] παρουσιάζουν επαρκή σχέση με την άσκηση θεμελιωδών ελευθεριών τις οποίες εγγυάται η Συνθήκη […]. Πράγματι, η αντίθετη ερμηνεία θα μπορούσε να καταστήσει ιδιαίτερα αβέβαια και τυχαία τα όρια του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας αυτής, πράγμα το οποίο θα αντέβαινε προς τον κύριο σκοπό της, που είναι η προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών με σκοπό την εξάλειψη των εμποδίων στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς τα οποία απορρέουν ακριβώς από τις διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών» (19).
49. Τούτο είχε ως αποτέλεσμα να επικρατήσει η «γενική» ερμηνεία της οδηγίας 95/46 στη νομολογία του Δικαστηρίου.
– Γενική ερμηνεία
50. Η ερμηνεία αυτή έχει ως συνέπεια την υπαγωγή στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όλων των δραστηριοτήτων που θα μπορούσαν να εμπίπτουν σε αυτό, υπό την έννοια ότι δεν έχουν συναφώς εξαιρεθεί λόγω των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων των κρατών μελών.
51. Υπό το καθεστώς της οδηγίας 95/46, η ερμηνεία αυτή οδήγησε το Δικαστήριο να υιοθετήσει μια περιοριστική ανάγνωση της εξαίρεσης σχετικά με τις δραστηριότητες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Με την απόφαση Lindqvist, το Δικαστήριο έκρινε ότι «οι δραστηριότητες που μνημονεύονται ως παραδείγματα στο άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας 95/46 αποσκοπούν να ορίσουν το εύρος της προβλεπομένης στη διάταξη αυτή εξαιρέσεως, οπότε η εν λόγω εξαίρεση εφαρμόζεται μόνο στις δραστηριότητες οι οποίες μνημονεύονται ρητώς στη διάταξη αυτή ή μπορούν να υπαχθούν στην ίδια κατηγορία (ejusdem generis)» (20).
52. Πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, οι δραστηριότητες που καλύπτονταν από την εξαίρεση αυτή, ήτοι οι σχετικές με τη δημόσια ασφάλεια, την άμυνα, την κρατική ασφάλεια και τον ποινικό τομέα, καθώς και εκείνες που μνημονεύονται στους τίτλους V και VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, ενέπιπταν στον δεύτερο και τρίτο πυλώνα της Ένωσης και, ως εκ τούτου, αποτελούσαν μέρος της διακυβερνητικής συνεργασίας. Συνεπώς, οι δραστηριότητες αυτές δεν μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο ρύθμισης σε κοινοτικό επίπεδο δεδομένης της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών υπό τις τότε ισχύουσες Συνθήκες.
53. Εντός αυτού ακριβώς του πλαισίου πρέπει να ερμηνευθεί η εξαίρεση των «δραστηριοτήτων που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου» κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας 95/46. Εξάλλου, το πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ έχει οριστεί με παρόμοιους όρους.
54. Σύμφωνα με το άρθρο του 2, παράγραφος 2, στοιχεία αʹ έως δʹ, ο ΓΚΠΔ δεν εφαρμόζεται στην επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που πραγματοποιείται «α) στο πλαίσιο δραστηριότητας η οποία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, β) από τα κράτη μέλη κατά την άσκηση δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κεφαλαίου 2 του τίτλου V της ΣΕΕ, γ) από φυσικό πρόσωπο στο πλαίσιο αποκλειστικά προσωπικής ή οικιακής δραστηριότητας, δ) από αρμόδιες αρχές για τους σκοπούς της πρόληψης, της διερεύνησης, της ανίχνευσης ή της δίωξης ποινικών αδικημάτων ή της εκτέλεσης ποινικών κυρώσεων, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας και πρόληψης έναντι κινδύνων που απειλούν τη δημόσια ασφάλεια». Η τελευταία αυτή κατηγορία επεξεργασίας υπόκειται στις διατάξεις της οδηγίας (ΕΕ) 2016/680 (21).
55. Υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 16 του ΓΚΠΔ, μεταξύ των δραστηριοτήτων που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης περιλαμβάνονται, ιδίως, εκείνες που αφορούν την εθνική ασφάλεια.
56. Βάσει του συνόλου των διατάξεων αυτών, το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση Land Hessen ότι η εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ του ΓΚΠΔ, η οποία καλύπτει «δραστηριότητ[ες] [οι] οποί[ες] δεν εμπίπτ[ουν] στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης», πρέπει να ερμηνεύεται στενά, υπό την έννοια ότι «το γεγονός ότι μια δραστηριότητα ασκείται από το κράτος ή από δημόσια αρχή δεν αρκεί ώστε να έχει η εξαίρεση αυτή αυτομάτως εφαρμογή σε μια τέτοια δραστηριότητα. Πράγματι, είναι αναγκαίο η δραστηριότητα αυτή να περιλαμβάνεται μεταξύ των ρητώς μνημονευομένων από την εν λόγω διάταξη δραστηριοτήτων ή να μπορεί να υπαχθεί στην ίδια κατηγορία με αυτές» (22).
57. Κανένα από τα επιχειρήματα που έχουν προβληθεί στο πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης δεν μου φαίνεται ικανό να θέσει υπό αμφισβήτηση την ερμηνεία αυτή.
58. Ειδικότερα, δεν συμμερίζομαι τα επιχειρήματα που στηρίζονται στην αρχή της δοτής αρμοδιότητας, τα οποία προέβαλαν, μεταξύ άλλων, το αιτούν δικαστήριο και ο Präsident des Nationalrates (πρόεδρος του Εθνικού Συμβουλίου).
59. Σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ (23), η Ένωση διαθέτει μόνον όσες αρμοδιότητες της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες.
60. Από αμιγώς γλωσσικής απόψεως, η έννοια των «δραστηριοτήτων που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» παρουσιάζει συναφώς κάποια αμφισημία. Εκ πρώτης όψεως, η γενική ερμηνεία της έννοιας αυτής, όπως έχει καθιερωθεί στη νομολογία του Δικαστηρίου, μπορεί να φαίνεται αμφίβολη, στον βαθμό που έχει ως συνέπεια όλες οι δραστηριότητες που δεν έχουν εξαιρεθεί από τον ΓΚΠΔ να υπόκεινται στις διατάξεις του τελευταίου, κάτι που φαίνεται να αντιβαίνει στην αρχή της δοτής αρμοδιότητας.
61. Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν ερμηνεύεται διάταξη του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της και οι σκοποί που επιδιώκει, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται, καθώς και το σύνολο των ρυθμίσεων του δικαίου της Ένωσης. Το ιστορικό θέσπισης μιας διάταξης του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της (24).
62. Ωστόσο, πέραν της γραμματικής ερμηνείας, η οποία μου φαίνεται ασαφής λόγω του αμφίσημου περιεχομένου του όρου «πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης», η συστηματική (25) και τελεολογική ανάλυση συνηγορεί σαφώς υπέρ της γενικής ερμηνείας του άρθρου 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, κατά τρόπο ώστε το πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής να βαίνει πέραν της «εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη.
63. Πρώτον, το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται υπό το πρίσμα του συστήματος της Συνθήκης ΛΕΕ και της ιδιαίτερης θέσης του άρθρου 16, παράγραφος 2, στην αρχιτεκτονική της εν λόγω Συνθήκης.
64. Το επίμαχο άρθρο περιλαμβάνεται στον τίτλο ΙΙ του πρώτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, ο οποίος περιέχει «διατάξεις γενικής εφαρμογής». Ως εκ τούτου, το κατοχυρούμενο από την ανωτέρω διάταξη δικαίωμα των φυσικών προσώπων στην προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα παρουσιάζει ιδιαίτερη σημασία σε σχέση με τα λοιπά θεμελιώδη δικαιώματα του Χάρτη που προσαρτάται στη Συνθήκη.
65. Πιο συγκεκριμένα, η προνομιακή θέση του άρθρου 16 ΣΛΕΕ στο σύστημα της Συνθήκης υποδηλώνει ότι το «πεδίο εφαρμογής» στο οποίο αναφέρεται η εν λόγω διάταξη δεν περιορίζεται στις περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη «εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης» κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, πράγμα που θα αντιστοιχούσε στην προαναφερθείσα ειδική ερμηνεία.
66. Συναφώς, επισημαίνω μια διαφορά ως προς τη φύση των διατάξεων του άρθρου 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και των διατάξεων του Χάρτη.
67. Σύμφωνα με το άρθρο του 51, παράγραφος 2, ο Χάρτης «δεν θεσπίζει νέες αρμοδιότητες και καθήκοντα για την Ένωση, ούτε τροποποιεί τις αρμοδιότητες και τα καθήκοντα όπως ορίζονται στις Συνθήκες». Οι διατάξεις του απευθύνονται στα κράτη μέλη στον βαθμό που τα τελευταία εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης σε τομείς ήδη εμπίπτοντες στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου αυτού.
68. Τούτο δεν ισχύει στην περίπτωση του άρθρου 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, οι διατάξεις του οποίου θεσπίζουν και μεταβιβάζουν στην Ένωση νομοθετική αρμοδιότητα για την προστασία και την ελεύθερη κυκλοφορία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και ορίζουν προς τον σκοπό αυτό συγκεκριμένο πεδίο εφαρμογής, το οποίο βασίζεται στις διατάξεις της οδηγίας 95/46, όπως μαρτυρά το ιστορικό θέσπισης εν λόγω διάταξης.
69. Δεύτερον, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της Συνθήκης της Λισσαβώνας προκύπτει πράγματι σαφώς ότι οι συντάκτες της Συνθήκης ΛΕΕ επιχείρησαν να επαναβεβαιώσουν το πεδίο εφαρμογής των κανόνων για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, όπως αυτό είχε οριστεί υπό το καθεστώς της οδηγίας 95/46.
70. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το γράμμα του άρθρου 16 ΣΛΕΕ εμπνέεται άμεσα από το σχέδιο Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, του οποίου το άρθρο 36α, παράγραφος 2 (νυν άρθρο 50, παράγραφος 2, στην τελική έκδοση του σχεδίου της 18ης Ιουλίου 2003 (26)) προέβλεπε αρμοδιότητα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου να θεσπίζουν «κανόνες σχετικά με την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα Όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, καθώς και από τα κράτη μέλη κατά την άσκηση δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, και σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών» (27).
71. Ωστόσο, σύμφωνα με τις εξηγήσεις των συντακτών του, «το σχέδιο του άρθρου 36α αποσκοπεί στη δημιουργία μίας και μόνης νομικής βάσης για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, τόσο για την προστασία των δεδομένων αυτών από τα Όργανα, όσον και από τα κράτη μέλη, όταν ενεργούν σε τομέα που υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης. Το κείμενο βασίζεται στο σημερινό κοινοτικό καθεστώς, που προκύπτει από την [οδηγία 95/46] (η οποία βασίζεται στο άρθρο 95 ΣΕΚ) όσον αφορά τη δράση των κρατών μελών» (28).
72. Εξ αυτού συνάγεται σαφώς ότι εάν ο όρος «πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ ερμηνευόταν κατά τρόπο που να οδηγεί σε περιορισμό της εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού σε σύγκριση με την οδηγία 95/46, κάτι τέτοιο θα ήταν αντίθετο προς τη βούληση των κρατών μελών, όπως αυτή εκφράζεται στη Συνθήκη ΛΕΕ.
73. Τρίτον, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι τελεολογικής φύσεως εκτιμήσεις, οι οποίες συνδέονται με τη δυναμική και τους συγκεκριμένους σκοπούς της προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που υπαγόρευσαν τη θέσπιση του ΓΚΠΔ.
74. Υπό το πρίσμα αυτό, ουδεμία αμφιβολία υφίσταται ότι βούληση του νομοθέτη της Ένωσης ήταν να ενισχύσει την προστασία αυτή και να παγιώσει το πεδίο εφαρμογής των σχετικών κανόνων. Τούτο αποδεικνύεται τόσο από τη σκόπιμη αντικατάσταση της οδηγίας 95/46 από πιο δεσμευτική κανονιστική πράξη όσο και, ρητώς, από το γράμμα των αιτιολογικών σκέψεων 9, 11 και 13 του ΓΚΠΔ.
75. Οι σκοποί που επιδιώκονται με το μέτρο αυτό απορρέουν από την ιδιαιτερότητα της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, η οποία, ως φαινόμενο, υπερβαίνει το πλαίσιο δραστηριοτήτων ως προς τις οποίες μπορούν να συλλέγονται τέτοια δεδομένα.
76. Επιπλέον, οι δραστηριότητες αυτές δεν αποτελούν κατ’ ανάγκην οικονομικές δραστηριότητες ήδη υποκείμενες στους κανόνες του δικαίου της Ένωσης περί της εσωτερικής αγοράς, πράγμα που ουδόλως μειώνει την αγοραία αξία των συλλεγόμενων δεδομένων ούτε εξαλείφει τους κινδύνους σχετικά με την επεξεργασία τους.
77. Από την άποψη αυτή, το ζήτημα των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα έχει οριζόντιο χαρακτήρα, με αποτέλεσμα οι κανόνες για την προστασία τους να μην μπορούν να περιορίζονται στο πεδίο εφαρμογής των ήδη υφισταμένων κατηγοριών του δικαίου της Ένωσης.
78. Με άλλα λόγια, το «πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» κατά το άρθρο 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, βαίνει πέραν των περιπτώσεων «εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης», κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, λόγω της αυτοτέλειας των ζητημάτων που συνδέονται με την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, ζητήματα ως προς τα οποία απαιτήθηκε ειδική νομοθετική παρέμβαση η έκταση της οποίας υπερβαίνει το σύνολο των προϋπαρχουσών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης. Υπό το πρίσμα αυτό, το ευρύ πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ αντανακλά τη βούληση να αντιμετωπιστούν οι προκλήσεις της προστασίας προσωπικών δεδομένων με ρυθμίσεις «ειδικού τύπου».
79. Λαμβανομένης υπόψη της σύγκλισης των συμπερασμάτων που προκύπτουν από τη συστηματική και τελεολογική ανάλυση του άρθρου 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, προτείνω στο Δικαστήριο να επιβεβαιώσει την προηγούμενη νομολογία του (29), υιοθετώντας μια αυστηρή ερμηνεία της εξαίρεσης σχετικά με τις «δραστηριότητ[ες] [οι] οποί[ες] δεν εμπίπτ[ουν] στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης», κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ.
80. Υπό το πρίσμα ακριβώς της ερμηνείας αυτής, προτείνω στο Δικαστήριο να εξετάσει τη δυνατότητα εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού στις εργασίες της επίμαχης στη διαφορά της κύριας δίκης κοινοβουλευτικής εξεταστικής επιτροπής.
Επί της εφαρμογής του ΓΚΠΔ στις εργασίες κοινοβουλευτικής εξεταστικής επιτροπής
81. Κρίνω επιβεβλημένη μια προκαταρκτική παρατήρηση όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο οι σχετικές διατάξεις του ΓΚΠΔ ορίζουν το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού.
– Η δευτερεύουσα σημασία των θεσμικών κριτηρίων για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής του ΓΚΠΔ
82. Επισημαίνεται ότι οι οργανικής ή θεσμικής φύσεως εκτιμήσεις ως προς τον χαρακτήρα φορέων ή προσώπων που είναι υπεύθυνα για την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα έχουν δευτερεύουσα σημασία για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής του ΓΚΠΔ.
83. Αφενός, το πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ βασίζεται πράγματι στην ουσιαστική έννοια του όρου «επεξεργασία» δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού. Η οργανική έννοια του όρου «υπεύθυνος επεξεργασίας» κατά το άρθρο 4, παράγραφος 7, του ΓΚΠΔ έχει, από την άποψη αυτή, επικουρικό μόνο χαρακτήρα, υπό την έννοια ότι βασίζεται, στην πραγματικότητα, στην ουσιαστική έννοια της επεξεργασίας. Πράγματι, αν και ο ορισμός του υπευθύνου επεξεργασίας αναφέρεται σε «φυσικό ή νομικό πρόσωπο, δημόσια αρχή, υπηρεσία ή άλλο φορέα», εντούτοις, η περιγραφή αυτή έχει ως συνέπεια να αποδυναμώνονται τα οργανικά κριτήρια για τις ανάγκες εφαρμογής του.
84. Αφετέρου, ακόμη και αν οι διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 2, του ΓΚΠΔ, οι οποίες περιορίζουν το ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού, αναφέρονται σε συγκεκριμένες κατηγορίες προσώπων ή οργάνων, ήτοι στα κράτη μέλη, στα φυσικά πρόσωπα και στις αρμόδιες αρχές σε ποινικές υποθέσεις, τούτο γίνεται πάντοτε στο πλαίσιο δραστηριοτήτων που εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού. Συνεπώς, από το πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ δεν εξαιρούνται τα φυσικά πρόσωπα καθαυτά, αλλά ορισμένες μόνον από τις δραστηριότητές τους.
85. Η δευτερεύουσα σημασία των θεσμικών κριτηρίων επιβεβαιώνεται και από τον τρόπο με τον οποίο ορίζονται οι μερικές εξαιρέσεις, οι οποίες περιορίζουν το πεδίο εφαρμογής συγκεκριμένων διατάξεων του ΓΚΠΔ. Παραδείγματος χάριν (30), σύμφωνα με το άρθρο 55, παράγραφος 3, του ΓΚΠΔ, τα δικαστήρια εκφεύγουν της αρμοδιότητας των εθνικών εποπτικών αρχών μόνο στον βαθμό που ασκούν δικαιοδοτικά καθήκοντα. Η έκταση της εξαίρεσης αυτής δεν καθορίζεται συνεπώς από το καθεστώς των δικαιοδοτικών οργάνων, αλλά από την ιδιαίτερη φύση των δραστηριοτήτων τους.
86. Κατά τη γνώμη μου, στον βαθμό που ο ΓΚΠΔ δεν περιέχει καμία διάταξη αφορώσα ειδικώς τα κοινοβουλευτικά όργανα, η δυνατότητα εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού δεν πρέπει να εξαρτηθεί από το καθεστώς των κοινοβουλευτικών οργάνων κατά το αυστριακό δίκαιο, αλλά από τη φύση των δραστηριοτήτων τους.
– Επί της φύσεως των δραστηριοτήτων της εξεταστικής επιτροπής στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης
87. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των στοιχείων που τέθηκαν σε γνώση του Δικαστηρίου, φρονώ ότι τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στην επίμαχη επιτροπή μπορούν να χαρακτηριστούν ως δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου ενέχουσες άσκηση δημόσιας εξουσίας.
88. Ο χαρακτηρισμός αυτός απορρέει από την ίδια τη διατύπωση του πρώτου και του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος, τα οποία αναφέρονται σε δραστηριότητες που ασκούνται στο πλαίσιο ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας. Σύμφωνα με τις εξηγήσεις του αιτούντος δικαστηρίου, «οι εξεταστικές επιτροπές έχουν ως αντικείμενο τη διαλεύκανση ορισμένων πτυχών για πολιτικούς σκοπούς […]. Εναπόκειται, συναφώς, στις εξεταστικές επιτροπές να εκπληρώσουν τον εποπτικό ρόλο που τους αναθέτει το Σύνταγμα» (31).
89. Ο χαρακτηρισμός αυτός επιβεβαιώνεται από τις γραπτές παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο (32).
90. Λαμβανομένων υπόψη των εξηγήσεων που παρέσχε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ο Präsident des Nationalrates (πρόεδρος του Εθνικού Συμβουλίου), είναι επίσης σαφές ότι η επίμαχη εξεταστική επιτροπή διαθέτει ορισμένα προνόμια δημόσιας αρχής, όπως το δικαίωμα να καλεί μάρτυρες ή να έχει πρόσβαση σε έγγραφα σχετικά με το αντικείμενο των εργασιών της, προνόμια που συνοδεύονται από την εξουσία επιβολής οικονομικών κυρώσεων προς διασφάλιση της ορθής διεξαγωγής της έρευνας.
91. Αντιθέτως, φαίνεται να υφίσταται κάποια σύγχυση όσον αφορά τον νομοθετικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων της εν λόγω επιτροπής και τον πιθανό αντίκτυπό του στη δυνατότητα εφαρμογής του ΓΚΠΔ.
92. Ο Präsident des Nationalrates (πρόεδρος του Εθνικού Συμβουλίου) επισημαίνει συναφώς ότι «[ο]ι εξεταστικές επιτροπές αποτελούν, τόσο από οργανωτικής όσο και από λειτουργικής απόψεως, μέρος της νομοθετικής εξουσίας. Οι δράσεις που αναλαμβάνονται από τις επιτροπές αυτές ή για λογαριασμό τους εμπίπτουν, συνεπώς, στη νομοθετική λειτουργία του κράτους» (33). Κατά τη γνώμη του εν λόγω οργάνου, εξ αυτού προκύπτει ότι «[τ]ο έργο εξεταστικής επιτροπής βρίσκεται, κατά συνέπεια, στον πυρήνα του νομοθετικού τομέα και, ως δραστηριότητα (ελέγχου) αμιγώς κοινοβουλευτικού και πολιτικού χαρακτήρα εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ του ΓΚΠΔ» (34).
93. Κρίνω επιβεβλημένες τρεις παρατηρήσεις επί των δηλώσεων αυτών.
94. Πρώτον, ανεξαρτήτως του εάν οι εξεταστικές επιτροπές μετέχουν στο νομοθετικό έργο, επισημαίνω ότι οι νομοθετικές ή κοινοβουλευτικές δραστηριότητες δεν έχουν εξαιρεθεί από την εφαρμογή του ΓΚΠΔ (35) σε αντίθεση με τις δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δικαιοδοτικών καθηκόντων, οι οποίες καλύπτονται από την μερική εξαίρεση του άρθρου 55, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού.
95. Επ’ αυτού, σε αντίθεση με ορισμένους από τους μετέχοντες στη διαδικασία, αμφιβάλλω εάν η εν λόγω εξαίρεση μπορεί να ερμηνευθεί κατ’ αναλογίαν, κατά τρόπο ώστε η εξαίρεση που ισχύει για τα δικαιοδοτικά καθήκοντα να μπορεί να επεκταθεί και στα νομοθετικά. Τουναντίον, εάν το Δικαστήριο στήριζε εν προκειμένω το σκεπτικό του στην εξαίρεση του άρθρου 55, παράγραφος 3, του ΓΚΠΔ, θα οδηγούνταν κατ’ ανάγκην σε a contrario ερμηνεία. Λαμβανομένου υπόψη του ευρέος πεδίου εφαρμογής του ΓΚΠΔ, η εξαίρεση σχετικά με τα δικαιοδοτικά καθήκοντα δεν μπορεί να ερμηνεύεται διασταλτικά.
96. Δεύτερον, κατά τη γνώμη μου, κανένα από τα στοιχεία που τέθηκαν σε γνώση του Δικαστηρίου δεν επιτρέπει να υποστηριχθεί ότι η δραστηριότητα της εξεταστικής επιτροπής της διαφοράς της κύριας δίκης εμπίπτει στη νομοθετική λειτουργία.
97. Ειδικότερα, η επίμαχη εξεταστική επιτροπή δεν έχει την εξουσία να αναλαμβάνει νομοθετικές πρωτοβουλίες ούτε μετέχει καθ’ οιονδήποτε άλλον τρόπο στο νομοθετικό έργο του αυστριακού Κοινοβουλίου. Επιπλέον, ακόμη και αν η τελική έκθεση της έρευνας μπορεί να αποτελέσει πηγή έμπνευσης για τον νομοθέτη, το γεγονός αυτό δεν μου φαίνεται ικανό να προσδώσει νομοθετικό χαρακτήρα στις δραστηριότητές της. Οι εργασίες ορισμένων εξωκοινοβουλευτικών οργάνων –όπως το αυστριακό Ελεγκτικό Συνέδριο, οι εκθέσεις του οποίου διαβιβάζονται στο αυστριακό Κοινοβούλιο– μπορούν επίσης να αποτελέσουν πηγή έμπνευσης για τον νομοθέτη, χωρίς εξ αυτού του λόγου να τίθεται ζήτημα σύνδεσής τους με την άσκηση της νομοθετικής εξουσίας.
98. Τρίτον, και ανεξαρτήτως της ενδεχόμενης σημασίας τους υπό το πρίσμα του αυστριακού δικαίου, οι θεσμικής φύσεως εκτιμήσεις παραμένουν αλυσιτελείς ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής του ΓΚΠΔ, με αποτέλεσμα το οργανωτικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η κοινοβουλευτική εξεταστική επιτροπή να μην ασκεί επιρροή στην απάντηση που πρέπει να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
– Επί της δυνατότητας εφαρμογής του ΓΚΠΔ στις δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου
99. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, τίθεται το ερώτημα εάν οι δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου που ασκούνται από κοινοβουλευτική εξεταστική επιτροπή εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ.
100. Κατά τη γνώμη μου, στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση, για τρεις κυρίως λόγους.
101. Πρώτον, η επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από την επίμαχη επιτροπή εμπίπτει στην ουσιαστική έννοια του όρου «επεξεργασία», όπως αυτός ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ. Ο χαρακτηρισμός αυτός δεν έχει αμφισβητηθεί από κανέναν από τους μετέχοντες στην υπό κρίση διαδικασία.
102. Δεύτερον, οι δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ, όπως οι δραστηριότητες αυτές έχουν ερμηνευθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ιδίως στον βαθμό που καμία διάταξη του εν λόγω κανονισμού δεν τις εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής του.
103. Αντιθέτως, οι δραστηριότητες ελέγχου μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 23, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, του ΓΚΠΔ, το οποίο επιτρέπει τον περιορισμό του εύρους ορισμένων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό εφόσον ο περιορισμός αυτός είναι αναγκαίος για τη διασφάλιση «της παρακολούθησης, της επιθεώρησης ή της κανονιστικής λειτουργίας που συνδέεται, έστω περιστασιακά, με την άσκηση δημόσιας εξουσίας» σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, αναφερόμενες στη διάταξη αυτή.
104. Εξ αυτού συνάγεται ότι οι διατάξεις του ΓΚΠΔ διέπουν τις δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου, ακόμη και αν υφίσταται δυνατότητα ειδικών προσαρμογών προς τον σκοπό αυτό. Η δυνατότητα περιορισμού της προστασίας που απορρέει από τον ΓΚΠΔ δεν συνεπάγεται, ωστόσο, τον αποκλεισμό της εφαρμογής του.
105. Τρίτον και τελευταίο, υπό το πρίσμα της γενικής κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, ουδόλως προκύπτει ότι οι δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου ανατίθενται αποκλειστικά στα κράτη μέλη.
106. Για να δώσω ένα συγκεκριμένο παράδειγμα κοινοβουλευτικού ελέγχου, η διπλή διερεύνηση της λεγόμενης υπόθεσης «Dieselgate», η οποία πραγματοποιήθηκε ταυτοχρόνως από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (36) και το γερμανικό Bundestag (Ομοσπονδιακό Κοινοβούλιο), είναι ενδεικτική της επικάλυψης αρμοδιοτήτων στον τομέα αυτό.
107. Θα μπορούσε, βεβαίως, να υποστηριχθεί ότι το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης καλύπτει μόνον εκείνες τις δραστηριότητες ελέγχου που έχουν σχέση με την εφαρμογή του δικαίου αυτού.
108. Ωστόσο, μια τέτοια προσέγγιση θα επανέφερε την ειδική ερμηνεία του «πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης» και, κατά συνέπεια, θα ενείχε τους ίδιους κινδύνους ανασφάλειας δικαίου. Λαμβανομένης υπόψη της ίδιας της φύσεως της κοινοβουλευτικής έρευνας, η οποία αποσκοπεί στη διαλεύκανση των επίμαχων περιστάσεων, είναι δύσκολο, κατά τη γνώμη μου, να καθοριστεί εκ των προτέρων εάν οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής παρουσιάζουν συγκεκριμένη σχέση με την εφαρμογή των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης (37).
109. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο σκοπός της ασφάλειας δικαίου που επιδιώκουν οι διατάξεις του ΓΚΠΔ, διατάξεις με τις οποίες επιχειρείται να αποτραπεί ο υπέρμετρος κατακερματισμός της υλοποίησης των κανόνων για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (38).
110. Λαμβανομένου υπόψη του σκοπού αυτού, σύμφωνα δε με τη λύση που υιοθέτησε το Δικαστήριο με την εκδοθείσα υπό το καθεστώς της οδηγίας 95/46 απόφαση Österreichischer Rundfunk κ.λπ. (39), πρέπει να γίνει δεκτό ότι το πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ περιλαμβάνει τις δραστηριότητες δημοσίου ελέγχου, ανεξαρτήτως της σύνδεσής τους με την εφαρμογή συγκεκριμένων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.
111. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής η οποία έχει συσταθεί από το κοινοβούλιο κράτους μέλους στο πλαίσιο της εκ μέρους του άσκησης της εξουσίας ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
112. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν, λαμβανομένου υπόψη του ιδιαίτερου αντικειμένου των εργασιών της επίμαχης στη διαφορά της κύριας δίκης εξεταστικής επιτροπής, το οποίο συνδέεται με θέματα εθνικής ασφάλειας, οι δραστηριότητες της επιτροπής αυτής εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ, ερμηνευόμενου υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 16 του ίδιου κανονισμού.
113. Φρονώ ότι κάτι τέτοιο δεν ισχύει, για διάφορους λόγους.
114. Πρώτον, λαμβανομένου υπόψη του ευρέος πεδίου εφαρμογής του ΓΚΠΔ, η εξαίρεση σχετικά με τις δραστηριότητες που αφορούν την εθνική ασφάλεια πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Εξ αυτού συνάγω ότι μόνον οι δραστηριότητες που έχουν ως άμεσο σκοπό την εθνική ασφάλεια εμπίπτουν στην εξαίρεση αυτή.
115. Είναι σαφές ότι κάτι τέτοιο δεν ισχύει όσον αφορά τις δραστηριότητες της εξεταστικής επιτροπής της κύριας δίκης στην οποία έχουν ανατεθεί καθήκοντα ελέγχου των οργάνων της ομοσπονδιακής κυβέρνησης.
116. Ασφαλώς, στον βαθμό που ο επίμαχος έλεγχος αφορά τη λειτουργία της BVT, καθήκον της οποίας είναι να διασφαλίζει την ακεραιότητα και τη συνέχεια των κρατικών θεσμών, η δραστηριότητα της επιτροπής αυτής ενδέχεται να συνέβαλε έμμεσα στη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας.
117. Ωστόσο, μια τέτοια συμβολή δεν μεταβάλλει τη φύση των δραστηριοτήτων που ανατίθενται σε εξεταστική επιτροπή και δεν μπορεί να οδηγήσει στην εξαίρεσή τους από τις διατάξεις του ΓΚΠΔ. Ειδάλλως, θα μπορούσε να αναρωτηθεί κανείς εάν μια διαφημιστική εταιρία με την οποία συμβάλλεται το Υπουργείο Άμυνας για την προώθηση της σταδιοδρομίας στον στρατό δεν θα έπρεπε, για τον ίδιο ακριβώς λόγο, να εξαιρεθεί από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού.
118. Δεύτερον, εάν η εφαρμογή του ΓΚΠΔ εξηρτάτο από το αντικείμενο κοινοβουλευτικής έρευνας, κάτι τέτοιο θα προσέκρουσε στον σκοπό της ασφάλειας δικαίου που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης.
119. Λαμβανομένης υπόψη της μεταβλητής φύσεως του, το αντικείμενο κοινοβουλευτικής έρευνας δεν παρέχει μια αρκούντως συνεπή βάση για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής του ΓΚΠΔ. Συγκυριακοί παράγοντες, όπως η προσωπική εμπλοκή ενός Υπουργού Άμυνας σε υπόθεση διαφθοράς –η οποία θα μπορούσε να αποκαλυφθεί (ή να διαψευστεί) κατά τη διάρκεια της έρευνας–, δεν μπορούν να αποτελέσουν κριτήρια προς τον σκοπό αυτόν.
120. Τρίτον, η ερμηνεία της εξαίρεσης του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ πρέπει να λαμβάνει υπόψη τη ratio legis της εν λόγω διάταξης. Τούτο, κατά τη γνώμη μου, συνδέεται με την αδυναμία συμβιβασμού ορισμένων θεμελιωδών πτυχών του δικαιώματος στον σεβασμό των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα με το απόρρητο που είναι εγγενές σε ορισμένες δραστηριότητες περί της εθνικής ασφάλειας.
121. Παραδείγματος χάριν, αδυνατώ να αντιληφθώ πώς οι εσωτερικές υπηρεσίες πληροφοριών θα μπορούσαν να διασφαλίσουν τον σεβασμό των δικαιωμάτων πληροφόρησης και πρόσβασης, όπως αυτά κατοχυρώνονται στα άρθρα 14 και 15 του ΓΚΠΔ, χωρίς ταυτοχρόνως να θέσουν σε κίνδυνο τις δραστηριότητες παρακολούθησης προσώπων υπόπτων για συμμετοχή σε τρομοκρατικό κίνημα. Σε μια τέτοια περίπτωση, οι απαιτήσεις που απορρέουν από τον ΓΚΠΔ φαίνονται θεμελιωδώς ασυμβίβαστες με τις επιταγές της εθνικής ασφάλειας.
122. Αντιθέτως, φρονώ ότι η δραστηριότητα κοινοβουλευτικής εξεταστικής επιτροπής δεν συναντά τέτοιου είδους ανυπέρβλητα εμπόδια και δεν αντιλαμβάνομαι πώς η συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τον ΓΚΠΔ θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την πιθανή συμβολή της στη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας.
123. Ασφαλώς, η δημοσιότητα που συνήθως συνοδεύει τις εργασίες των εξεταστικών επιτροπών αποτελεί μέρος της δημόσιας διάστασης του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Ωστόσο, ο σκοπός της διαφάνειας βρίσκεται στον αντίποδα της ratio legis του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του ΓΚΠΔ, η οποία αποσκοπεί στη διαφύλαξη των απορρήτων εθνικής ασφάλειας.
124. Τέταρτον, ακόμη και αν η ορθή διεξαγωγή κοινοβουλευτικής έρευνας θα μπορούσε, σε ορισμένες περιπτώσεις, να έρχεται σε σύγκρουση με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τον ΓΚΠΔ –παραδείγματος χάριν, σε περίπτωση που η εξεταστική επιτροπή αποκτήσει πρόσβαση σε εμπιστευτικά έγγραφα που περιέχουν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα– υπενθυμίζω ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και ηʹ, του ΓΚΠΔ προβλέπει τη δυνατότητα περιορισμού των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που κατοχυρώνονται στα άρθρα 5, 12 έως 22 και 34 του κανονισμού αυτού εφόσον ο περιορισμός αυτός είναι αναγκαίος για τη διασφάλιση της παρακολούθησης προς το συμφέρον της εθνικής ασφάλειας.
125. Ως εκ τούτου, κατά τη γνώμη μου, ενδεχόμενη σύνδεση του αντικειμένου κοινοβουλευτικής έρευνας με θέματα εθνικής ασφάλειας δεν πρέπει να έχει ως συνέπεια την εξαίρεση της εξεταστικής επιτροπής από το πεδίο εφαρμογής του ΓΚΠΔ. Λαμβανομένου υπόψη του θεσμικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται η δραστηριότητα των επιτροπών αυτών, τα μέλη των οποίων μετέχουν στις εργασίες των νομοθετικών οργάνων του εθνικού κοινοβουλίου, φρονώ ότι είναι σχετικά ευχερές να γίνουν οι απαραίτητες νομοθετικές προσαρμογές που θα επιτρέψουν να συνεκτιμάται ο ιδιαίτερος σκοπός ορισμένων κοινοβουλευτικών ερευνών, όπως προβλέπουν οι διατάξεις του άρθρου 23, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ.
126. Για όλους αυτούς τους λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ότι οι εργασίες κοινοβουλευτικής εξεταστικής επιτροπής με αντικείμενο εξέτασης τις δραστηριότητες αστυνομικής αρχής προστασίας του κράτους ήτοι, επομένως, δραστηριότητες που αφορούν την προστασία της εθνικής ασφάλειας κατά την έννοια της αιτιολογικής σκέψης 16 του ΓΚΠΔ, δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
127. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν η αρμοδιότητα μίας και μόνης εποπτικής αρχής, η οποία έχει συσταθεί δυνάμει του άρθρου 51, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, να επιλαμβάνεται καταγγελιών του άρθρου 77, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, θα μπορούσε να απορρέει ευθέως από την τελευταία αυτή διάταξη, σε συνδυασμό με το άρθρο 55, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ.
128. Το ερώτημα αυτό, το οποίο υποβάλλεται για την περίπτωση που κριθεί ότι ο ΓΚΠΔ έχει εφαρμογή στις εργασίες της επίμαχης στη διαφορά της κύριας δίκης εξεταστικής επιτροπής, υπαγορεύεται από συνταγματικής φύσεως εμπόδια. Κατά τη γνώμη του Verwaltungsgerichtshof (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου) και ορισμένων μετεχόντων στη διαδικασία, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών που χαρακτηρίζει το αυστριακό δίκαιο εμποδίζει ένα διοικητικό όργανο, εν προκειμένω την Datenschutzbehörde, να παρεμβαίνει στις δραστηριότητες του εθνικού κοινοβουλίου, εξετάζοντας σχετικές με αυτό καταγγελίες.
129. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα επιδιώκεται, συνεπώς, να προσδιοριστεί η έκταση του άμεσου αποτελέσματος των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 55, παράγραφος 1, και του άρθρου 77, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, όταν υφίσταται κίνδυνος περιορισμού, δυνάμει αρχής συνταγματικής τάξεως, της αρμοδιότητας της μίας και μόνης εποπτικής αρχής που έχει συσταθεί από κράτος μέλος.
130. Καθόσον πρόκειται για κανονισμό της Ένωσης, υπενθυμίζεται ότι αυτός είναι κατ’ αρχήν άμεσα εφαρμοστέος στο σύνολό του, σύμφωνα με τους όρους του άρθρου 288, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, όπως επιβεβαιώνεται και από το άρθρο 99, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του ΓΚΠΔ (40).
131. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, τούτο ισχύει μόνον όταν μια κανονιστική διάταξη δεν χρήζει μέτρων εφαρμογής, λαμβανομένου υπόψη του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας που καταλείπεται στα κράτη μέλη κατά την εφαρμογή της (41).
132. Συναφώς, εκτιμώ ότι οι συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 77, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, το οποίο προβλέπει την αρμοδιότητα των εποπτικών αρχών να εξετάζουν τις καταγγελίες του άρθρου αυτού, και του άρθρου 55, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού, είναι αρκούντως σαφείς και ανεπιφύλακτες ώστε να έχουν άμεση εφαρμογή.
133. Να προσθέσω ότι το Δικαστήριο έχει ήδη επιβεβαιώσει το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 58, παράγραφος 5, του ΓΚΠΔ, κρίνοντας ότι εθνική εποπτική αρχή δύναται να επικαλεσθεί την αναγνωριζόμενη από τη διάταξη αυτή ικανότητα διαδίκου προκειμένου να κινήσει ή να συνεχίσει ένδικη διαδικασία κατά ιδιωτών, ακόμη και αν το οικείο κράτος μέλος δεν έχει θεσπίσει συναφώς κανένα μέτρο εφαρμογής (42).
134. Περαιτέρω, υπό τις περιστάσεις της διαφοράς της κύριας δίκης, φρονώ ότι δεν απαιτείται κανένα συμπληρωματικό μέτρο εφαρμογής για τη ρύθμιση των διαδικαστικών διατυπώσεων της καταγγελίας του άρθρου 77 του ΓΚΠΔ. Δεδομένου ότι η Datenschutzbehörde εξετάζει σε τακτική βάση τέτοιου είδους καταγγελίες, το μόνο ερώτημα που τίθεται είναι εάν αυτή έχει αρμοδιότητα έναντι των κοινοβουλευτικών οργάνων.
135. Ωστόσο, το ζήτημα αυτό δεν καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών.
136. Βεβαίως, η αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος καταγγελίας προϋποθέτει την προηγούμενη σύσταση μίας ή περισσότερων εποπτικών αρχών, σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, κάτι για το οποίο απαιτείται παρέμβαση των κρατών μελών. Πρόκειται για ζήτημα άμεσου αποτελέσματος της τελευταίας αυτής διάταξης, το οποίο όμως δεν έχει τεθεί στην υπόθεση της κύριας δίκης.
137. Όσον αφορά τον αριθμό των εποπτικών αρχών που μπορούν να συσταθούν δυνάμει του άρθρου 51, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, η θεσμική επιλογή που καταλείπεται συναφώς στα κράτη μέλη δεν μπορεί να οδηγήσει σε περιορισμό των αρμοδιοτήτων της μίας και μόνης αρχής που έχει συσταθεί από τον αυστριακό νομοθέτη. Η αντίθετη ερμηνεία θα στερούσε από το άρθρο 55, παράγραφος 1, και το άρθρο 77, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ το άμεσο αποτέλεσμά τους και θα ήταν ικανή να υπονομεύσει την αποτελεσματικότητα όλων των άλλων διατάξεων του εν λόγω κανονισμού που θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο καταγγελίας.
138. Τέλος, όσον αφορά τα υφιστάμενα στο αυστριακό δίκαιο συνταγματικής φύσεως εμπόδια, αυτά δεν μπορούν να οδηγήσουν σε άρνηση εφαρμογής των διατάξεων του ΓΚΠΔ. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η επίκληση προσβολής των αρχών μιας εθνικής συνταγματικής δομής δεν θα μπορούσε να θίξει το κύρος πράξης της Ένωσης (43).
139. Ως εκ τούτου, σε απάντηση προς το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι, όταν κράτος μέλος έχει συστήσει μία και μόνη εποπτική αρχή κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του ΓΚΠΔ, η αρμοδιότητά της να επιλαμβάνεται καταγγελιών του άρθρου 77, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού απορρέει ευθέως από την τελευταία αυτή διάταξη, σε συνδυασμό με το άρθρο 55, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού.
Πρόταση
140. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Verwaltungsgerichtshof (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Αυστρία) ως εξής:
«1) Οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής που έχει συσταθεί από κοινοβούλιο κράτους μέλους στο πλαίσιο της εκ μέρους του άσκησης της εξουσίας ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΛΕΕ, με αποτέλεσμα ο κανονισμός (ΕΕ) 2016/679 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών και την κατάργηση της οδηγίας 95/46/ΕΚ (Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων), να έχει εφαρμογή στην επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που διενεργείται από μια τέτοια επιτροπή.
2) Οι εργασίες εξεταστικής επιτροπής που έχει συσταθεί από κοινοβούλιο κράτους μέλους στο πλαίσιο της εκ μέρους του άσκησης της εξουσίας ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας και έχει ως αντικείμενο εξέτασης τις δραστηριότητες αστυνομικής αρχής προστασίας του κράτους, ήτοι, επομένως, δραστηριότητες που αφορούν την προστασία της εθνικής ασφάλειας κατά την έννοια της αιτιολογικής σκέψης 16 του κανονισμού 2016/679, δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού.
3) Σε περίπτωση που κράτος μέλος έχει συστήσει μία και μόνη εποπτική αρχή, κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του κανονισμού 2016/679, η αρμοδιότητά της να επιλαμβάνεται καταγγελιών του άρθρου 77, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού απορρέει ευθέως από την τελευταία αυτή διάταξη, σε συνδυασμό με το άρθρο 55, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού.»