CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 15 iunie 2023(1)
Cauza C‑330/22
Friends of the Irish Environment CLG
împotriva
Minister for Agriculture Food and the Marine,
Irlanda,
Attorney General
[cerere de decizie preliminară formulată de High Court (Înalta Curte, Irlanda)]
„Cerere de decizie preliminară – Validitate – Politica comună în domeniul pescuitului – Articolul 43 alineatul (2) TFUE – Regulamentul (UE) nr. 1380/2013 – Regulamentul (UE) 2019/472 – Stabilirea posibilităților de pescuit – Limite ale capturilor totale admisibile peste producția maximă sustenabilă – Marja de apreciere a Consiliului în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE – Regulamentul (UE) 2020/123”
I. Introducere
1. Un nume care răsună în multe mituri și legende ancestrale irlandeze este cel al spiritului oceanelor, Manannán mac Lir. Un războinic puternic al cărui car era făcut din valuri, acesta era de asemenea considerat un fermier prosper pe „câmpiile mării”. În loc de bovine și de ovine, turmele sale era bancurile de pești. Recolta sa din apele din jurul Irlandei era atât de abundentă încât, atunci când comisii regale succesive au examinat sectorul pescuitului în anii 1863 și 1885, cei mai importanți ihtiologi ai vremii au concluzionat că zonele piscicole erau „inepuizabile”(2).
2. Din păcate, aceștia s‑au înșelat. Stocurile de pește nu sunt o resursă perpetuă care se reînnoiește singură, independent de influența umană. După cum am aflat în acest secol, stocurile de pește necesită o gestionare atentă pentru a li se asigura supraviețuirea. În esență, acesta este aspectul pe care urmărește să îl demonstreze reclamanta. Astfel, argumentul acestei părți este că Regulamentul (UE) 2020/123(3), care stabilește posibilitățile de pescuit pentru anul 2020, fixează limite de pescuit pentru anumite stocuri în apele din jurul Irlandei(4) peste nivelurile care sunt sustenabile pe termen lung(5). În susținerea argumentului respectiv, reclamanta se întemeiază în principal pe reglementarea de bază de instituire a politicii comune în domeniul pescuitului (denumită în continuare „PCP”)(6). În acest act, legiuitorul Uniunii a desemnat anul 2020 ca fiind data‑limită până la care pescuitul în apele Uniunii pentru toate stocurile ar trebui să se facă la niveluri sustenabile.
3. Totuși, din punct de vedere juridic, în prezenta cauză nu se ridică problema dacă nivelurile stabilite de Consiliu sunt sustenabile sau nu. Această decizie nu este de competența Curții. Dimpotrivă, argumentația juridică a reclamantei privește existența și limitele marjei de apreciere a Consiliului pentru stabilirea posibilităților de pescuit în apele Uniunii în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE. Atunci când va răspunde la respectiva problemă privind competența, Curtea va trebui de asemenea să lămurească și chestiunea conexă referitoare la măsura în care obiectivele de bază ale PCP pot fi afectate de o reglementare specifică unei zone și unui subiect în acest domeniu.
II. Istoricul litigiului și întrebările preliminare
4. În fiecare an, Consiliul repartizează posibilitățile de pescuit între statele membre, pe baza unei cote previzibile a stocurilor pentru fiecare specie de pește din apele Uniunii. Aceste cote individuale sunt cunoscute drept „captura totală admisibilă” (denumită în continuare „TAC”). La stabilirea și repartizarea TAC anuale, Consiliul are obligația să acționeze în conformitate cu obiectivele PCP, astfel cum sunt prevăzute în Regulamentul de bază privind PCP.
5. Articolul 2 din Regulamentul de bază privind PCP enumeră o serie de obiective potrivit cărora trebuie să funcționeze PCP. Alineatul (1) al acestuia prevede printre altele că PCP „garantează că activitățile de pescuit și de acvacultură asigură condiții de mediu sustenabile pe termen lung”. Alineatul (2) primul paragraf al acestuia enunță în continuare că, pentru gestionarea PCP, Uniunea Europeană „urmărește să garanteze că exploatarea resurselor biologice marine vii duce la refacerea și menținerea populațiilor de specii recoltate peste nivelurile care permit obținerea producției maxime sustenabile”. Acest alineat (2) adaugă în al doilea paragraf că „rata de exploatare a producției maxime sustenabile trebuie obținută acolo unde este posibil, până în 2015, și în mod progresiv, printr‑o creștere incrementală, cel târziu până în 2020, pentru toate stocurile”(7) (denumită în continuare „ținta MSY din 2020”).
6. Noțiunea de producție maximă sustenabilă (denumită în continuare „MSY”) este o strategie de recoltare utilizată la nivel mondial în sectorul pescuitului. Ea pornește de la premisa că există un nivel determinat al capturii care poate fi pescuit dintr‑un stoc de pește fără a afecta dimensiunea echilibrată a populației sale. În esență, ideea este de a recolta doar surplusul de pește care se generează în mod natural pe măsură ce stocul își atinge punctul de echilibru, iar ratele de reproducere încetinesc. Așadar, prin „eliminarea” acestui surplus, ratele de reproducere rămân maximizate, iar stocul de pește se reface anual fără a fi afectată supraviețuirea sa pe termen lung. MSY este astfel o premisă teoretică ce urmărește stabilirea unui echilibru între obiectivul conservării stocurilor de pește recoltate în scopuri comerciale pentru generațiile viitoare, pe de o parte, și interesul economic și social legat de recoltarea stocurilor menționate, pe de altă parte.
7. Potrivit Regulamentului de bază privind PCP, MSY pentru un anumit stoc și modul de realizare a acesteia se calculează pe baza „cel[or] mai bune avize științifice disponibile”(8) și, în absența unor date științifice adecvate, pe baza abordării precaute(9). Toate părțile din prezenta cauză sunt de acord că avizul pregătit în mod specific pentru Comisia Europeană de către Consiliul Internațional pentru Explorarea Apelor Maritime (denumit în continuare „ICES”) pentru cele patru stocuri în discuție a ținut seama de aceste două abordări. Prin urmare, nu se contestă faptul că atât „cele mai bune avize științifice disponibile”, cât și abordarea precaută, pe baza căreia ICES și‑a întocmit avizul, au arătat că TAC pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei trebuie stabilit la nivelul zero pentru anul 2020, în vederea obținerii MSY în cazul acestor stocuri în viitor(10).
8. Nu se contestă nici faptul că prezența unor stocuri cu „captură zero”, împreună cu „obligația de debarcare” „în cadrul pescuitului mixt”(11) generează problema conexă a „speciilor de blocaj” și obligația de a constrânge navele de pescuit să își înceteze activitatea cu mult înainte să fi capturat cotele principale care le‑au fost alocate. Acest fenomen necesită clarificări. Zonele de pescuit mixt sunt ape în care sunt prezente mai multe specii de pești și în care este probabil ca diferite specii să fie capturate împreună în cadrul aceleiași operațiuni de pescuit. Obligația de debarcare impune tuturor navelor de pescuit să păstreze tot peștele capturat la bord, să îl înregistreze și să îl deducă din cotele aplicabile acestor stocuri(12). În practică, combinarea acestor elemente presupune că un stoc cu TAC la nivelul zero poate „bloca” pescuitul altor stocuri în cadrul pescuitului mixt de îndată ce acestea sunt capturate, adesea în mod accidental, când de fapt este vizat un alt stoc. Astfel, o captură accidentală dintr‑un stoc căruia i se aplică o cotă neepuizată (sau zero) poate avea ca efect „blocarea” pescuitului, impunând navei respective să înceteze operațiunile cu mult înainte de a fi capturat cotele principale care i‑au fost alocate.
9. Având în vedere această problemă și în urma primirii unui aviz de zero capturi pentru cele patru stocuri în discuție, Comisia a solicitat un alt aviz al ICES referitor în mod specific la cantitatea de capturi accidentale din cele patru stocuri în discuție care se obține în timpul pescuitului stocului „vizat” în cadrul pescuitului mixt. După cum sugerează numele său, stocul vizat este tipul de stoc pe care o navă de pescuit intenționează să îl captureze în cursul unei anumite operațiuni de pescuit atunci când iese pe mare. Peștele care ajunge în plasele sale în mod incidental sau întâmplător este captura accidentală.
10. În conformitate cu solicitarea Comisiei(13), ICES a furnizat estimări privind cantitatea de capturi accidentale din cele patru stocuri în discuție care probabil ar fi prinsă pentru anumite stocuri vizate dacă s‑ar pescui la nivelurile TAC din anul 2020 în apele dedicate pescuitului mixt din jurul Irlandei. Este important de precizat că avizul primit din partea ICES nu susținea că asemenea niveluri de capturi accidentale sunt compatibile cu obiectivul atingerii MSY pentru cele patru stocuri în discuție dacă aceste stocuri au fost capturate doar accidental. Estimările relevante ale ICES reprezentau doar o estimare matematică a organismului respectiv cu privire la cantitatea din fiecare dintre aceste patru stocuri care ar fi inevitabil capturată dacă ar fi vizat un alt stoc.
11. În Regulamentul din 2020, întemeindu‑se pe aceste estimări, Consiliul a fixat posibilitățile de pescuit pentru anul 2020 în cazul celor patru stocuri în discuție la niveluri peste zero, la niveluri pe care ICES le‑a estimat ca fiind capturi accidentale inevitabile în cadrul pescuitului mixt sau la niveluri inferioare acestor niveluri.
12. Întemeindu‑se pe TAC anual stabilit de Consiliu pentru anul 2020 și pe cantitățile relevante alocate Irlandei, Minister for Agriculture, Food and the Marine (ministrul agriculturii, alimentației și mediului marin, denumit în continuare „ministrul”) a emis avize lunare privind gestionarea pescuitului, în temeiul articolului 12 alineatul (1) din Sea Fisheries and Maritime Jurisdiction Act 2006 (Legea din 2006 privind pescuitul maritim și jurisdicția maritimă). Aceste avize stabilesc cantitatea din cele patru stocuri de pește în discuție care poate fi debarcată de navele irlandeze în fiecare lună a anului 2020.
13. Friends of the Irish Environment CLG (denumită în continuare „reclamanta”) a introdus o acțiune în Irlanda împotriva acestor avize emise de ministru. Ea susține în esență că, prin stabilirea TAC în cazul celor patru stocuri în discuție peste zero pentru anul 2020, Consiliul a încălcat Regulamentul de bază privind PCP și în special ținta MSY din 2020 prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din acest regulament. Avizele ministrului ar fi astfel lipsite de validitate.
14. Ministrul își apără linia de acțiune (și, prin urmare, nivelurile TAC fixate de Consiliu) printre altele pe baza faptului că Regulamentul de bază privind PCP trebuie interpretat în coroborare cu Regulamentul (UE) 2019/472(14). Acest din urmă regulament este un instrument cu același rang ierarhic, care recunoaște în mod specific dificultatea pescuitului în zonele de pescuit mixt și problema conexă a evitării „speciilor de blocaj”. Se susține că Regulamentul privind apele occidentale a avut ca efect să permită desemnarea unor TAC peste zero în cazul acelor stocuri pentru care s‑a emis un aviz de zero capturi, atunci când în acest mod ar fi posibilă, într‑o anumită măsură, „evitarea blocajului”.
15. În acest context factual și juridic, High Court (Înalta Curte, Irlanda) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții de Justiție următoarele întrebări preliminare:
„1) În condițiile în care Regulamentul din 2020 a fost înlocuit și/sau măsurile naționale de transpunere au expirat, este necesară formularea prezentei cereri de decizie preliminară?
2) Anexa IA la [Regulamentul din 2020] este lipsită de validitate, în raport cu scopurile și obiectivele [Regulamentului de bază privind PCP], în special articolul 2 alineatele (1) și (2) din [acesta], inclusiv obiectivul prevăzut la articolul 2 alineatul (2) a doua teză și principiile bunei guvernanțe prevăzute la articolul 3 literele (c) și (d) din Regulamentul [de bază] privind PCP (inclusiv măsura în care acesta se aplică stocurilor pentru care se impune o abordare precaută), coroborate cu articolele 9, 10, 15 și 16 din Regulamentul [de bază] privind PCP și considerentele [acestuia], precum și cu articolele 1, 2, 3, 4, 5, 8 și 10 din Regulamentul (UE) 2019/472 al Parlamentului European și al Consiliului [din 19 martie 2019] de stabilire a unui plan multianual pentru stocurile pescuite în apele occidentale și apele adiacente și pentru activitățile de pescuit care exploatează stocurile respective, [de modificare a Regulamentelor (UE) 2016/1139 și (UE) 2018/973 și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 811/2004, (CE) nr. 2166/2005, (CE) nr. 388/2006, (CE) nr. 509/2007 și (CE) nr. 1300/2008 ale Consiliului (JO 2019, L 83, p. 1)] (denumit în continuare «Regulamentul privind apele occidentale»), în măsura în care [TAC] stabilite prin Regulamentul din 2020 nu respectă avizul de zero capturi pentru [MSY] emis de [ICES] pentru anumite specii?”
16. Reclamanta, Irlanda, Consiliul, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți, precum și Parlamentul au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 16 martie 2023.
III. Analiză
A. Introducere
17. Instanța de trimitere dorește să afle în esență dacă Regulamentul din 2020 este valid, în măsura în care stabilește posibilități de pescuit peste zero pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei(15). Răspunsul la această întrebare ar permite instanței respective să se pronunțe cu privire la validitatea măsurilor naționale prin care cotele menționate au fost alocate în Irlanda. Totuși, Regulamentul din 2020 poate fi considerat valid numai dacă a fost adoptat în limitele marjei de apreciere, dacă aceasta există, lăsate Consiliului de către legiuitorul Uniunii. Astfel, analiza Curții trebuie să înceapă cu chestiunea dacă Regulamentul de bază privind PCP lasă sau nu lasă Consiliului o marjă de apreciere în ceea ce privește stabilirea posibilităților de pescuit anuale pentru cele patru stocuri în discuție la niveluri peste zero. În cazul în care, după cum vom sugera, răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ, într‑o a doua etapă, Curtea trebuie să aprecieze dacă alte elemente de „drept primar în domeniul PCP”, cum este Regulamentul privind apele occidentale, afectează concluzia respectivă.
18. În consecință, vom analiza mai întâi cadrul juridic instituit prin tratat în care se înscrie acest litigiu (B). Cu această ocazie, vom încerca să explicăm de ce validitatea Regulamentului din 2020, precum și metoda de control care trebuie aplicată de Curte pentru a o aprecia depind de interpretarea celor două regulamente în discuție în prezenta cauză: Regulamentul de bază privind PCP și Regulamentul privind apele occidentale. Vom aborda în continuare interpretarea regulamentelor respective (C). Vom explica în primul rând de ce considerăm că Regulamentul de bază privind PCP nu a lăsat Consiliului nicio marjă de apreciere pentru a se abate de la avizul referitor la captură primit în speță la stabilirea TAC pentru capturile accidentale în cadrul pescuitului mixt (C1). Vom examina în continuare dacă această opțiune de reglementare a fost afectată în vreun fel de Regulamentul privind apele occidentale (C2). Abia după această etapă vom trece la examinarea validității Regulamentului din 2020 în lumina concluziilor noastre (D1). Vom propune însă Curții și o cale alternativă, în cazul în care nu va fi de acord cu concluzia noastră potrivit căreia Regulamentul privind apele occidentale nu a derogat de la mandatul clar stabilit prin Regulamentul de bază privind PCP (D2). Dat fiind că, în ambele situații, concluzionăm că Regulamentul din 2020 este lipsit de validitate, vom prezenta pe scurt necesitatea de a se menține totuși efectele acestui regulament (E).
B. Cadrul tratatului și criteriul de control aplicabil
19. Articolul 43 TFUE stabilește temeiul juridic pentru adoptarea măsurilor de instituire și de gestionare a PCP. Articolul 43 alineatul (2) prevede procedura legislativă ordinară pentru adoptarea actelor legislative în domeniul pescuitului; el trebuie utilizat pentru toate deciziile referitoare la această politică rezervate legiuitorului Uniunii(16). Articolul 43 alineatul (3) TFUE prevede, la rândul său, o procedură legislativă specială, care permite Consiliului să adopte acte la propunerea Comisiei. Dispoziția menționată poate fi utilizată pentru adoptarea măsurilor specifice enumerate în cadrul său, inclusiv pentru stabilirea „posibilităților de pescuit”, adică pentru fixarea TAC pentru un anumit stoc.
20. Relația dintre aceste dispoziții este oarecum particulară(17). În domeniul pescuitului, competența Consiliului se bazează direct pe tratat. Astfel, el poate adopta măsuri în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE chiar dacă niciun act normativ adoptat potrivit articolului 43 alineatul (2) TFUE nu îl abilitează în acest sens(18). Totuși, articolul 43 alineatul (3) TFUE nu permite Consiliului să definească alegerile politice de bază în domeniul PCP. Asemenea alegeri trebuie să fie făcute în cadrul procedurii legislative prevăzute la articolul 43 alineatul (2) TFUE(19). Dacă legiuitorul stabilește obiectivele politicii în domeniul pescuitului în temeiul acestui articol, alegerile politice respective sunt obligatorii pentru Consiliu atunci când adoptă acte în temeiul său. Astfel, chiar dacă între alineatul (2) și alineatul (3) ale articolului 43 TFUE nu există, în sens strict, aceeași legătură care ar exista între actele de bază și actele de punere în aplicare, actele adoptate în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE determină competențele Consiliului atunci când acesta acționează în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE(20).
21. Prin urmare, aprecierea validității unui act al Consiliului care stabilește posibilitățile de pescuit anuale începe prin a stabili măsura în care legiuitorul Uniunii a legiferat deja el însuși în această materie în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE(21). Ea implică examinarea naturii marjei de apreciere, dacă aceasta există, pe care cadrul politic stabilit de legiuitorul Uniunii o acordă Consiliului.
22. Trei acte sunt în discuție în prezenta cauză: Regulamentul de bază privind PCP și Regulamentul privind apele occidentale, adoptate în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE, și Regulamentul din 2020, adoptat în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE.
23. Cu ocazia controlului validității Regulamentului din 2020 în raport cu Regulamentul de bază privind PCP și cu Regulamentul privind apele occidentale, metoda de control care trebuie aplicată de Curte diferă în funcție de aspectul dacă „decizia” atacată (și anume decizia de stabilire a TAC peste zero pentru cele patru stocuri în discuție) intra sau nu în sfera marjei de apreciere lăsate Consiliului. Dacă legiuitorul Uniunii nu a lăsat Consiliului opțiunea de a stabili un echilibru atunci când determină și alocă TAC începând din anul 2020, atunci simpla constatare a faptului că Consiliul s‑a îndepărtat de alegerea legiuitorului conduce la lipsa de validitate a deciziei sale. Dimpotrivă, dacă Consiliul ar putea în mod legitim să realizeze un echilibru între obiectivul de a atinge MSY pentru capturi accidentale în cadrul pescuitului mixt și alte obiective ale PCP și să se îndepărteze, dacă este necesar, de avizul privind zero TAC emis de ICES, atunci validitatea deciziei sale ar depinde de aspectul dacă aceasta a depășit limitele marjei de apreciere care i‑a fost lăsată(22). Nivelul de control care trebuie aplicat de Curte ar depinde, într‑un asemenea caz, de întinderea marjei de apreciere lăsate Consiliului, precum și de complexitatea aprecierii care trebuia să fie efectuată de Consiliu(23).
24. Problema primordială este, așadar, de a determina întinderea marjei de apreciere lăsate Consiliului de către legiuitorul Uniunii în ceea ce privește stabilirea TAC pentru capturile accidentale în cadrul pescuitului mixt.
C. Interpretarea dreptului primar în domeniul PCP
1. Cadrul politic al Regulamentului de bază privind PCP
25. Regulamentul de bază privind PCP reprezintă răspunsul legiuitorului Uniunii la pescuitul excesiv în apele Uniunii. În Cartea verde din 2009, care a precedat propunerea de regulament de bază privind PCP, Comisia a constatat că „PCP [anterioară] nu a funcționat suficient de bine” și a avertizat că o viziune ecologică și durabilă asupra PCP „este extrem de diferită de realitatea actuală a pescuitului excesiv […] și a diminuării volumului de pește prins de pescarii europeni”(24).
26. Astfel, în propunerea sa legislativă, Comisia a arătat că obiectivul general al cadrului avut în vedere „este acela de a garanta că activitățile de pescuit și acvacultură oferă condiții de mediu sustenabile pe termen lung, acestea constituind o condiție prealabilă pentru a se ajunge la un sector al pescuitului sustenabil din punct de vedere economic și social care să contribuie la disponibilitatea produselor alimentare”(25). Altfel spus, Regulamentul de bază privind PCP a fost propus în vederea reorientării PCP către obiectivul pe termen lung al sustenabilității activităților de pescuit.
27. Această alegere politică este exprimată la articolul 2 din Regulamentul de bază privind PCP. Stabilind obiectivele PCP (revizuită), articolul 2 alineatul (1) din acest regulament subliniază necesitatea unei perspective pe termen lung și face referire atât la preocupările legate de mediu, cât și la cele socioeconomice. În această privință, regulamentul prevede că PCP urmărește să garanteze că „activitățile de pescuit și de acvacultură asigură condiții de mediu sustenabile pe termen lung și sunt gestionate de o manieră consecventă cu obiectivele de realizare de beneficii economice, sociale și de ocupare a forței de muncă”(26).
28. Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP prevede că gestionarea pescuitului „urmărește să garanteze că exploatarea resurselor biologice marine vii duce la refacerea și menținerea populațiilor de specii recoltate peste nivelurile care permit obținerea producției maxime sustenabile”(27). Articolul 2 alineatul (2) al doilea paragraf adaugă data‑limită pentru realizarea unui asemenea scop: „acolo unde este posibil, până în 2015, și în mod progresiv, printr‑o creștere incrementală, cel târziu până în 2020, pentru toate stocurile”(28). Articolul 2 alineatul (5) din acest regulament stabilește în continuare alte obiective ale PCP, inclusiv obiectivul de „a ofer[i] condiții pentru o industrie a capturii și prelucrării resurselor piscicole și activități desfășurate pe uscat legate de pescuit viabile și competitive din punct de vedere economic” [articolul 2 alineatul (5) litera (c)] și de a „contribu[i] la un nivel de trai echitabil pentru cei ce depind de activitățile de pescuit, ținând seama de pescuitul costier și de aspectele socioeconomice” [articolul 2 alineatul (5) litera (f)].
29. Privit în ansamblul său, articolul 2 din Regulamentul de bază privind PCP permite, cu siguranță, stabilirea unui echilibru între idealurile concurente ale sustenabilității și gestionării pescuitului, pe de o parte, și obiectivele economice și sociale ale comunităților care depind de mare pentru subzistența lor, pe de altă parte. Astfel, atunci când are sarcina de a stabili și de a aloca posibilitățile de pescuit, Consiliul dispune, în principiu, de o anumită marjă de apreciere pentru a pune în balanță interesele concurente menționate la articolul 2 din Regulamentul de bază privind PCP.
30. Totuși, în opinia noastră, începând din anul 2020, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP a eliminat acele elemente ale marjei de apreciere a Consiliului legate de decizia de atingere a nivelurilor corespunzătoare MSY pentru stocurile care intră sub incidența Regulamentului de bază privind PCP și la termenele aferente. Într‑adevăr, considerăm că, prin stabilirea unui termen fix, legiuitorul Uniunii a urmărit să împiedice Consiliul să pună interesele economice pe termen scurt înaintea obiectivului general pe termen lung de restabilire progresivă și de menținere a populațiilor de stocuri de pește peste nivelurile de biomasă care permit obținerea MSY. Legiuitorul Uniunii a tratat acest aspect într‑un mod similar cu promisiunea „de luni nu mai mănânc ciocolată”: aceasta pentru că, dacă ziua de luni nu este înțeleasă ca termen fix, cineva ar putea continua să mănânce ciocolată și ziua de luni nu ar mai veni niciodată.
31. Pentru a asigura o astfel de responsabilizare, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP stabilește două obligații pentru Consiliu. În primul rând, obiectivul legat de MSY nu poate fi eludat după anul 2020 (a). În al doilea rând, acest obiectiv privește toate stocurile, fără distincție, indiferent dacă sunt sau nu desemnate în anumite operațiuni de pescuit drept „stoc vizat” sau „capturi accidentale” (b).
a) Anul 2020 ca dată fixă
32. Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP pare să stabilească o dată fixă, și anume anul 2020. Astfel, această dispoziție împiedică devierea de la decizia legislativă de obținere a MSY începând din anul 2020. Altfel spus, până atunci era încă posibil să se stabilească un echilibru între obiectivul obținerii MSY și alte obiective socioeconomice. Totuși, începând din acest an, posibilitatea menționată a dispărut și odată cu ea și marja discreționară a Consiliului de a se îndepărta de la obiectivul obținerii MSY atunci când își stabilea TAC anuale. Cu alte cuvinte, în temeiul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP, legiuitorul Uniunii pare să fi urmărit să excludă prevalența presiunilor socioeconomice pe termen scurt asupra realizării obiectivelor de sustenabilitate pe termen lung după anul 2020.
33. Această interpretare este susținută de considerentul (7) al Regulamentului de bază privind PCP, potrivit căruia atingerea ratelor de exploatare pentru obținerea MSY mai poate fi încă amânată după data‑limită inițială din 2015 dacă atingerea lor până în anul respectiv ar periclita în mod deosebit sustenabilitatea socială și economică a flotelor de pescuit în cauză. Consecința este aceea că, după anul 2020, astfel de preocupări nu mai pot fi luate în considerare.
34. În opinia noastră, excluderea obiectivului privind MSY din exercițiul de stabilire a unui echilibru efectuat de Consiliu atunci când stabilește posibilitățile de pescuit anuale este de asemenea în concordanță cu „obiectivul cel dintâi și general” (după cum a fost denumit de Consiliu în observațiile sale scrise), așa cum prevede articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul de bază privind PCP. Aceasta impune un pescuit în condiții de mediu sustenabile pe termen lung. Comisia însăși a observat în trecut că pescuitul la nivelurile corespunzătoare MSY este în realitate mai profitabil pe termen lung pentru industria pescuitului decât compromiterea continuă a nivelurilor în cauză(29). Prin urmare, separarea obiectivelor socioeconomice pe termen scurt de deciziile privind măsurile pentru realizarea obiectivului privind MSY promovează pe termen lung nu doar obiectivele de mediu ale PCP, dar și obiectivele economice, sociale, de ocupare a forței de muncă și de aprovizionare cu alimente ale acestei politici.
35. În ședință, reclamanta a arătat că această concluzie este de asemenea susținută de elemente de context din Regulamentul de bază privind PCP. În această privință, dorim să atragem atenția Curții asupra trimiterilor la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP care figurează în alte dispoziții ale acestui regulament: se face trimitere la dispoziția menționată în mod special ori de câte ori regulamentul în cauză pare să prevadă un stil specific de gestionare a pescuitului pentru care nu mai trebuie să se stabilească un echilibru. Astfel, articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul de bază privind PCP, care reglementează modul de stabilire a posibilităților de pescuit, face referire doar la articolul 2 alineatul (2) din acest regulament. În schimb, trimiterea mai generală la articolul 2 din acest regulament este utilizată oricând pare să fie necesară o abordare care echilibrează toate obiectivele PCP(30).
b) „Toate stocurile”
36. Obiectivul privind MSY care trebuie realizat până în 2020 este valabil, potrivit articolului 2 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul de bază privind PCP, pentru „toate stocurile”(31). În consecință, o simplă lectură a dispoziției amintite și a trimiterilor la aceasta stabilește o obligație clară și imperativă de a pescui „toate stocurile” (și anume atât cele vizate, cât și cele capturate accidental), fără deosebire, la nivelurile corespunzătoare MSY începând din anul 2020(32). Suntem de acord cu poziția reclamantei potrivit căreia nu există nicio posibilitate credibilă de a interpreta definiția respectivă în mod diferit, întrucât, în caz contrar, Curtea ar rescrie involuntar definiția „stocului”, care figurează în Regulamentul de bază privind PCP(33). Prin urmare, o simplă lectură a articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP nu permite realizarea unei distincții între stocul „vizat” și cel „capturat accidental”, pe care Consiliul urmărește să o facă în Regulamentul din 2020.
37. Această concluzie a noastră este susținută și de poziția Parlamentului, care, în ședință, a susținut că nu se poate interpreta în mod realist nicio excepție de la regula menționată la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP, indiferent dacă aceasta se bazează pe dispoziția respectivă sau pe alte dispoziții ale regulamentului amintit.
c) Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP ar trebui interpretat în mod diferit în ceea ce privește pescuitul mixt?
38. În principiu, Consiliul și Comisia sunt de acord cu interpretarea de mai sus referitoare la obiectivul obligatoriu în cazul căruia nu se aplică nicio derogare. Argumentul lor se întemeiază însă pe o interpretare a articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP potrivit căreia instituirea atât a unui domeniu de aplicare rigid („toate stocurile”), cât și a unei date‑limită (anul 2020) pentru pescuitul celor patru stocuri în discuție conduce la probleme practice care nu sunt sustenabile. În special, aceste părți susțin că, datorită combinării pescuitului mixt, TAC la nivelul zero și obligației de debarcare, faptul de a nu permite nicio derogare de la ținta MSY din 2020 pentru stocurile cu captură zero ar „bloca” flotele de pescuit care operează în cadrul pescuitului mixt. În consecință, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP ar trebui interpretat în sensul că permite excluderea capturilor accidentale de la obligația privind MSY în cadrul pescuitului mixt în cazul în care stabilirea unor ținte zero pentru aceste stocuri ar impune flotelor să își înceteze prematur operațiunile de pescuit pentru peștii vizați.
39. Considerăm că textul Regulamentului de bază privind PCP nu sugerează posibilitatea unei astfel de interpretări. Atunci când au fost întrebați în ședință, participanții nu au putut indica un articol precis care ar da posibilitatea de a face o asemenea distincție. În fapt, întregul Regulament de bază privind PCP face referire numai de două ori la „capturile accidentale” și doar în locuri care nu au legătură cu chestiunea dacă obligația privind MSY trebuie sau nu să se aplice în cazul capturilor accidentale în cadrul pescuitului mixt(34). În plus, referirea de la articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul de bază privind PCP, potrivit căreia „[p]osibilitățile de pescuit se stabilesc în conformitate cu obiectivele prevăzute la articolul 2 alineatul (2)”, utilizează calificativul „în conformitate cu” tocmai pentru a demonstra existența unei legături obligatorii între stabilirea TAC și garantarea atingerii nivelului corespunzător MSY cel târziu până în anul 2020 pentru toate stocurile. Prin urmare, nici această dispoziție nu face distincție între stocul „vizat” și stocul „capturat accidental”.
40. Obligația de debarcare susținută de unii participanți nu poate fi invocată pentru a permite un tratament diferit al capturilor accidentale în cadrul pescuitului mixt. Acest lucru este confirmat de considerentul (32) al Regulamentului de bază privind PCP, care explică faptul că o creștere a TAC ca urmare a obligației de debarcare ar trebui să fie posibilă numai „[s]ub rezerva avizelor științifice și fără a pune în pericol obiectivele de producție maximă sustenabilă”(35). Din nou, nu se are în vedere nicio diferență între aceste două stocuri.
41. Nici posibilitatea unei distincții între acestea nu se poate întemeia în mod realist pe articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind PCP, astfel cum a arătat Irlanda. Vom explica acest aspect atunci când vom analiza impactul Regulamentului privind apele occidentale (a se vedea punctul 47 din prezentele concluzii).
d) Concluzie provizorie
42. În concluzie, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP obligă statele membre să pescuiască la nivelurile corespunzătoare MSY cel târziu până în anul 2020 pentru toate stocurile, fără excepție. Prin urmare, Regulamentul de bază privind PCP nu a lăsat Consiliului nicio marjă de apreciere pentru a se abate de la obligația referitoare la MSY în ceea ce privește capturile accidentale atunci când stabilește posibilitățile de pescuit în cadrul pescuitului mixt.
2. Impactul Regulamentului privind apele occidentale
43. Regulamentul privind apele occidentale este un plan multianual, în sensul articolului 7 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul de bază privind PCP, adoptat în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE. Potrivit articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul de bază privind PCP, asemenea planuri urmăresc să asigure realizarea obiectivului de „refacer[e] și menținer[e] a stocurilor de pește peste nivelurile care pot asigura producția maximă sustenabilă, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2)”. Astfel, deși aceste planuri sunt importante pentru atingerea obiectivelor PCP, în special deoarece stabilesc un echilibru între principiile generale de conservare și durabilitate și obiectivele socioeconomice(36), planurile multianuale nu urmăresc să modifice ținta MSY din 2020 prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP, ci mai degrabă să permită realizarea sa.
44. Regulamentul privind apele occidentale stabilește un plan multianual pentru gestionarea apelor occidentale, inclusiv a celor din jurul Irlandei(37). Articolul 1 alineatul (1) din acest regulament enumeră tipurile de stocuri demersale care intră în domeniul său de aplicare. Totuși, în temeiul articolului 1 alineatul (4), acest regulament se aplică și capturilor accidentale neincluse în lista respectivă, care sunt făcute în timpul pescuirii tipurilor de stocuri menționate anterior(38). Ca urmare a acestei distincții, articolele 4 și 5 din Regulamentul privind apele occidentale fac de asemenea distincție între stocurile „țintă”(39) și, respectiv, stocurile capturate accidental. În cazul acestora din urmă, articolul 5 prevede că gestionarea pescuitului mixt în ceea ce privește stocurile capturate accidental „ia în calcul dificultatea de a pescui toate stocurile la MSY în același timp, în special în cazurile în care acest lucru conduce la o închidere prematură a activităților de pescuit”.
45. Această dispoziție poate fi înțeleasă în sensul că repune în discuție constatarea (a se vedea punctul din 42 prezentele concluzii) potrivit căreia Regulamentul de bază privind PCP impune ca „toate stocurile” să fie pescuite la nivelurile corespunzătoare MSY începând din anul 2020, indiferent dacă sunt capturate ca stocuri „vizate” sau „capturate accidental”? În opinia noastră, nu este posibil.
a) Regulamentul privind apele occidentale ca expresie a articolului 9 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind PCP
46. În ședință, Irlanda a sugerat că Regulamentul privind apele occidentale ar constitui o expresie a posibilității, prevăzută la articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind PCP, ca planurile multianuale „să abord[eze] problemele specifice ale pescuitului mixt în legătură cu realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 2 alineatul (2) pentru amestecurile de stocuri vizate de plan, în cazurile în care avizele științifice indică faptul că nu se poate obține sporirea selectivității”.
47. Indiferent dacă aceasta este sau nu situația, nu putem interpreta articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind PCP în sensul că permite ca planurile multianuale să se abată de la ținta MSY din 2020 prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din acesta pentru cazul special al pescuitului mixt. Acest lucru nu doar că ar fi contrar modului clar de redactare a prevederii amintite, ci ar contraveni și rațiunii care a stat la baza utilizării modului de redactare respectiv. A permite ca anumite stocuri să fie capturate cu titlu de „capturi accidentale”, în pofida avizului științific care prevede TAC la nivelul zero, ar însemna că Consiliul poate stabili posibilități de pescuit contrare chiar principiilor bunei guvernanțe pe care legiuitorul Uniunii a urmărit să le consacre în gestionarea PCP(40). Prin urmare, posibilitatea prevăzută la articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind PCP ca planurile multianuale să conțină obiective și măsuri de conservare specifice pentru a aborda anumite probleme ale pescuitului mixt nu poate fi văzută ca un instrument care să permită Consiliului să retragă capturile accidentale din ținta MSY din 2020 stabilită la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP.
b) Regulamentul privind apele occidentale a modificat Regulamentul de bază privind PCP?
48. În observațiile lor scrise, Consiliul și Comisia arată că Regulamentul privind apele occidentale este atât actul mai recent, cât și cel special, astfel încât normele de interpretare „lex posterior derogat legi priori” sau „lex specialis derogat legi generali” ar conduce la concluzia că Regulamentul privind apele occidentale prevalează în raport cu Regulamentul de bază privind PCP. Într‑adevăr, aceste maxime rezolvă adesea conflictul dintre două norme cu același rang ierarhic în sistemele juridice ale statelor membre și nu se contestă că atât Regulamentul de bază privind PCP, cât și Regulamentul privind apele occidentale sunt adoptate în temeiul aceluiași articol 43 alineatul (2) TFUE.
49. Totuși, în primul rând, dreptul Uniunii nu stabilește o ierarhie clară între normele sale de drept derivat(41). În al doilea rând, considerăm că nu este judicios să se aplice aceste tipuri de norme de interpretare în mod mecanic și fără a se acorda nicio atenție rațiunii și conținutului celor două norme care sunt comparate. În această privință, chiar dacă se bazează pe aceeași dispoziție din tratat, nu considerăm că un plan multianual ar putea avea un caracter la fel de convingător precum Regulamentul de bază privind PCP în sine. Aceasta din urmă este, astfel, chiar reglementarea care stabilește cadrul în care trebuie să funcționeze planurile multianuale. În consecință, deși este posibil să nu existe o ierarhie bazată pe temeiul juridic la nivelul dreptului primar între cele două regulamente, există cu siguranță o ierarhie avută în vedere la nivelul dreptului derivat.
50. Planurile multianuale sunt prevăzute și reglementate la articolele 9 și 10 din Regulamentul de bază privind PCP și sunt destinate să contribuie la realizarea obiectivului exprimat la articolul 2 alineatul (2) din regulamentul menționat(42). Aceasta înseamnă că planurile respective pot îmbogăți, completa sau preciza cadrul de bază instituit de Regulamentul de bază privind PCP, ceea ce lasă o marjă amplă pentru decizii politice diferite; de aceea actele în cauză trebuie adoptate în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE. Totuși, independent de conținutul unui plan multianual, acest plan nu poate, în sine, să deroge de la modul explicit de redactare a obiectivelor Regulamentului de bază privind PCP.
51. În cazul în care s‑ar considera totuși că cele două acte au același rang ierarhic, Regulamentul de bază privind PCP poate fi modificat în mod tacit sau implicit? În ședință, Parlamentul a părut să aprobe această posibilitate. El a explicat că, deși modul de redactare a articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP este clar și fără excepții, cadrul juridic a „evoluat” odată cu intrarea în vigoare a Regulamentului privind apele occidentale. În special în contextul obligației de debarcare, Parlamentul a arătat că legiuitorul Uniunii nu a mai considerat posibilă respectarea țintei MSY din 2020 pentru toate stocurile. În consecință, articolele 4 și 5 din Regulamentul privind apele occidentale au urmărit să facă distincție între stocul vizat și stocul capturat accidental printre altele atunci când sunt stabilite posibilitățile de pescuit. Astfel, aceste dispoziții au „modificat implicit” (după cum a explicat Parlamentul în ședință) articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP, eliminând efectiv capturile accidentale din referirea la „toate stocurile” din dispoziția respectivă. Rezultatul este o diferență între țintele de pescuit pentru stocul vizat și pentru stocul capturat accidental, doar cel dintâi fiind recoltat la niveluri de biomasă capabile să restabilească MSY. Atunci când același stoc este capturat ca și captură accidentală, stabilirea TAC nu ar fi limitată de ținta MSY din 2020; pe scurt, Consiliului i s‑ar „reacorda” marja de apreciere pentru stabilirea unui echilibru între acest obiectiv și alte obiective ale PCP, cel puțin în ceea ce privește regiunea limitată a apelor occidentale(43).
52. Dreptul Uniunii nu definește ceea ce reprezintă o modificare. S‑ar putea admite că, din momentul în care conținutul unui act este modificat, a avut loc o modificare. În acest scop, se poate emite un act separat de modificare. Într‑adevăr, în practica obișnuită a instituțiilor Uniunii, noul act de modificare a unui act anterior identifică în mod expres dispozițiile anterioare care sunt modificate. Totuși, strict vorbind, acest lucru nu este necesar în cazul actelor de același rang ierarhic.
53. În egală măsură, nu există nicio cerință constituțională prevăzută de dreptul primar sau derivat al Uniunii care să impună în mod expres o modalitate de modificare a legiferării. Deși unele aspecte ale modului în care se fac modificările sau abrogările sunt stabilite în ghidurile de redactare(44) sau în acordurile interinstituționale(45), aceste texte nu sunt totuși acte normative. În consecință, modul în care legiuitorul Uniunii procedează la modificarea sau la abrogarea legislației anterioare face parte din „privilegiul său parlamentar”.
54. Se poate ridica întrebarea de ce ar trebui să conteze dacă o modificare este efectuată în mod expres sau implicit dacă în orice caz consecința sa este avută în vedere de legislație.
55. Prima și cea mai evidentă preocupare este aceea că modificările implicite nu sunt transparente pentru public. Această parte interesată trebuie să cunoască, cel puțin în general, care este starea legii la un moment dat(46). Acesta este un aspect al statului de drept(47). Modificările implicite fără explicație constituie un obstacol în calea legiferării transparente. Ele riscă să pună în pericol certitudinea și previzibilitatea relațiilor preexistente și a drepturilor și obligațiilor aferente acestora(48).
56. În al doilea rând, apreciem că un motiv pentru a insista pentru indicarea în mod expres a unei intenții de modificare, în special în cazul alegerilor politice, constă în necesitatea de a permite participarea la procesul legislativ. Acesta este un aspect important al societăților democratice. Dacă legiuitorul Uniunii este deschis în ceea ce privește intențiile sale (propuse), acest lucru permite formarea unei „opoziții legislative” semnificative în procesul legislativ al Uniunii nu numai în cadrul Parlamentului, dar și în rândul diferitelor părți interesate. Aceasta poate încuraja totodată publicul să își exprime acordul sau dezacordul în cadrul scrutinului.
57. În sfârșit, cum poate decide Curtea dacă o reglementare a fost modificată în cazul în care nu există nicio explicație expresă referitoare la intenția de modificare a opțiunilor legislative anterioare, nici în textul normativ în sine, nici în documentele justificative? Revine Curții sarcina de a stabili sensul juridic al unei anumite dispoziții a Uniunii, interpretată în lumina contextului și a scopului său. Această obligație se complică mai mult atunci când este posibil ca legiuitorul Uniunii să fi modificat în mod implicit contextul și scopul respectiv și când nu se găsește nicio urmă de explicație în legătură cu o asemenea modificare în documentația pregătitoare sau finală. Aceasta cu atât mai mult atunci când este vorba despre modificări ale unor elemente esențiale ale unei politici, care pot fi de interes pentru public. În situația în care, precum în prezenta cauză, Curtea este în esență obligată să se pronunțe asupra „adevăratei” intenții a legiuitorului Uniunii, există o legitimitate sporită a poziționării sale de partea prezumatei intenții a unui text legislativ dacă textul respectiv sau documentele sale justificative confirmă în mod efectiv ceea ce membrii corpului legislativ respectiv afirmă ulterior că este rezultatul urmărit.
58. În astfel de situații, Curtea se poate pronunța doar pe baza principiilor: securitatea juridică impune ca o modificare implicită să fie suficient de clară pentru a permite concluzia că există o modificare. Acest lucru este valabil cu atât mai mult în cazul unei modificări implicite de politică, care conduce la o modificare a direcției sau a politicii legislative. În special în cazul acestui din urmă tip de modificare a unui text legislativ, considerăm că există o prezumție împotriva modificării implicite a unei norme de drept derivat al Uniunii. Indiferent de modul în care se introduce o derogare, în mod explicit sau implicit, trebuie să fie clar pentru Curte că a avut loc o modificare.
59. În speță, este departe de a fi evident că Regulamentul privind apele occidentale a urmărit să modifice în mod implicit articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP. Prin urmare, întrucât este imposibil să se constate cu certitudine dacă a existat sau nu o modificare, Curtea poate decide numai prezumând că nu a avut loc nicio modificare a Regulamentului de bază privind PCP.
c) Concluzie intermediară
60. Apreciem că distincția introdusă de articolele 4 și 5 din Regulamentul privind apele occidentale între capturile vizate și cele accidentale nu afectează obligația politică generală prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP de pescuire a tuturor stocurilor la nivelurile corespunzătoare MSY până cel târziu în anul 2020 și astfel rămâne supusă respectivei obligații. Aceasta înseamnă că Consiliul nu avea nicio marjă de apreciere pentru a stabili TAC pentru cele patru stocuri în discuție la niveluri peste zero, nici măcar în cazul capturării lor accidentale.
D. Validitatea Regulamentului din 2020
1. Lipsa de validitate ca urmare a lipsei unei marje de apreciere lăsate Consiliului
61. În lumina concluziilor de mai sus, analiza noastră referitoare la validitatea Regulamentului din 2020 poate fi destul de scurtă.
62. După cum agreează toate părțile la prezenta procedură și astfel cum reiese din articolul 1 alineatul (1) și din anexa IA la Regulamentul din 2020, Consiliul a stabilit TAC peste zero pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei.
63. Aceste TAC nu sunt în concordanță cu „cele mai bune avize științifice disponibile” sau cu abordarea precaută a gestionării pescuitului pentru atingerea MSY; acest aspect nu este contestat de părți. Prin urmare, Regulamentul din 2020 este contrar, în parte, obiectivului prevăzut la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP, referitor la refacerea progresivă și la menținerea populațiilor de stocuri de pește peste nivelurile de biomasă capabile să obțină MSY, cel târziu până în 2020, pentru toate stocurile. După cum am explicat la punctele 43-60 din prezentele concluzii, Regulamentul privind apele occidentale nu repune în discuție această concluzie.
64. De aici rezultă că Consiliului îi lipsea marja de apreciere pentru a stabili posibilități de pescuit peste zero în apele din jurul Irlandei în cazul celor patru stocuri în discuție. În consecință, decizia sa a fost ilegală. Prin urmare, propunem Curții să declare anexa IA la Regulamentul din 2020 ca fiind lipsită de validitate, în măsura în care stabilește posibilități de pescuit peste zero pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei.
2. Lipsa de validitate ca urmare a depășirii de către Consiliu a limitelor marjei sale de apreciere
65. Totuși, este posibil ca Curtea să nu fie de acord cu interpretarea noastră referitoare la Regulamentul de bază privind PCP și/sau să considere că Regulamentul privind apele occidentale putea să modifice și a modificat efectiv articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de bază privind PCP pentru a exclude capturile accidentale în cadrul pescuitului mixt din noțiunea „toate stocurile”. În acest caz, aprecierea validității Regulamentului din 2020 ar necesita o examinare a măsurii în care Consiliul a respectat limitele marjei sale de apreciere atunci când a stabilit TAC pentru cele patru stocuri în discuție.
66. În acest scenariu, Regulamentul de bază privind PCP și Regulamentul privind apele occidentale ar permite Consiliului, atunci când fixează posibilitățile anuale de pescuit, să stabilească un echilibru între ținta MSY din 2020 pentru cele patru stocuri în discuție dacă sunt capturate accidental în cadrul pescuitului mixt și celelalte obiective ale PCP. Altfel spus, Consiliul ar fi în măsură să se abată de la avizul de zero capturi emis pentru cele patru stocuri în discuție în vederea obținerii MSY dacă ar considera acest lucru necesar pentru a menține, de exemplu, supraviețuirea flotelor de pescuit sau numărul de locuri de muncă din sectorul pescuitului.
67. Cum trebuie să aprecieze Curtea respectarea marjei de apreciere a Consiliului în acest caz? În opinia noastră, este necesar ca Curtea să verifice dacă Consiliul a ținut seama de toate considerațiile care trebuie luate în calcul pentru acest echilibru, chiar dacă nu poate pune în discuție modul de stabilire a respectivelor elemente.
68. Din explicația Consiliului și a Comisiei reiese cu claritate că Regulamentul din 2020 a stabilit TAC la niveluri peste zero pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei cu scopul de a preveni „blocajul” operațiunilor de pescuit pentru alte stocuri (țintă). Altfel spus, acțiunea Consiliului a servit obiectivelor socioeconomice ale PCP. Astfel, instituția menționată trebuie să demonstreze că a luat în considerare toate preocupările legate de diferitele obiective între care a stabilit un echilibru. Această demonstrație ar include, în opinia noastră, cel puțin o explicație privind eventualul prejudiciu (financiar sau economic) pe care fenomenul „speciilor de blocaj” l‑ar produce sectorului pescuitului și populației sau populațiilor costiere relevante, precum și privind pericolele pentru stocurile de pește în cauză și perspectivele ca ele să atingă ținta MSY din 2020.
69. Consiliul însuși a părut să admită că marja sa de apreciere nu se limitează la natura și la domeniul de aplicare al măsurilor care trebuie adoptate, ci se extinde și asupra constatării faptelor de bază. Prin urmare, acesta trebuie să demonstreze în fața Curții că a efectuat o asemenea constatare a faptelor atunci când a stabilit posibilitățile de pescuit în discuție în prezenta cauză.
70. Totuși, atunci când i s‑a cerut în ședință să explice cu exactitate întinderea efectelor socioeconomice preconizate în cazul adoptării TAC relevante la nivelul zero, Consiliul nu a putut furniza Curții nicio precizare în legătură cu informațiile pe care le‑a luat în considerare în vederea stabilirii echilibrului menționat. De asemenea, nu a putut să explice consecințele financiare, economice sau sociale care ar fi rezultat din stabilirea TAC la nivelul zero pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei. Singura parte care a fost capabilă să răspundă cu privire la acest aspect, Comisia, a explicat că numărul de nave potențial afectate ar fi de aproximativ 6 000 și că eventualul prejudiciu cauzat de închiderea întregului bazin maritim din jurul Irlandei s‑ar ridica la aproximativ 1 miliard de euro(49). Nu avem niciun motiv să ne îndoim cu privire la aceste cifre, dar furnizarea a doi indicatori economici din mulți posibili(50) nu este suficientă ca să explice convingător modul în care Consiliul ar fi realizat echilibrul în cauză. Până la urmă, pe baza motivării respective, Curtea își exercită ulterior controlul judiciar, chiar și în domeniile în care competențele sale în acest sens sunt „limitate”. În mod abstract, este pur și simplu imposibil pentru Curte să „își facă treaba” atunci când se confruntă cu promisiuni instituționale că „au fost luate în considerare” datele relevante.
71. Cu toate acestea, presupunând că datele menționate ar fi fost la dispoziția Curții, este clar că, pentru stabilirea unui echilibru de către Consiliu (sub rezerva faptului că acesta dispunea într‑adevăr de o marjă de apreciere pentru a stabili un echilibru între obiectivele socioeconomice și ținta MSY din 2020), obiectivul de bază de obținere a MSY pentru toate stocurile nu poate fi totuși neglijat în întregime. În această privință, Consiliul a susținut că a stabilit TAC pentru cele patru stocuri în discuție la niveluri egale sau inferioare estimărilor ICES referitoare la capturile accidentale inevitabile(51). El a explicat că nivelurile respective (pe care le voi numi) „mai favorabile” au permis o anumită creștere a biomasei stocului de reproducere (de exemplu, pentru codul din vestul Scoției, cu aproximativ 10 %) a celor patru stocuri în discuție și că acesta a fost de fapt obiectivul clar pe care îl urmărea. Din nou, deși nu contestăm cifra în cauză, nu se poate ignora faptul că, chiar și la aceste niveluri, cele patru stocuri în discuție ar rămâne sub limita cea mai mică de biomasă necesară pentru reproducerea respectivelor stocuri. Altfel spus, aceste niveluri „mai favorabile” ar cauza totuși daune ireparabile celor patru stocuri în discuție, întrucât TAC a fost stabilit la un nivel care reprezintă un procent semnificativ din biomasa lor actuală (de exemplu, pentru cod, TAC pentru anul 2020 constituia 62 % și, respectiv, 54 % din biomasa stocului de reproducere în cele două zone de pescuit vizate)(52). Din câte am înțeles, nivelurile respective au fost selectate pe baza estimării ICES privind cantitatea de capturi accidentale preconizate. Totuși, pe baza informațiilor de care dispune Curtea, se pare că nu a fost solicitat niciun aviz științific privind eventualul efect al TAC ales asupra șanselor de refacere a stocurilor în discuție, la nivelurile corespunzătoare MSY sau în alt mod(53). În consecință, considerăm că, prin stabilirea acestui TAC la un nivel care reprezintă o cantitate semnificativă din biomasa stocului de reproducere a celor patru stocuri în discuție, Consiliul nu și‑a respectat obligația de a căuta și de a formula acest nivel pe baza „celor mai bune avize științifice disponibile” sau a abordării precaute(54).
72. În sfârșit, în observațiile sale scrise și în ședință, Consiliul a explicat că, pe lângă faptul că a permis anumite capturi din cele patru stocuri în discuție drept capturi accidentale, a luat în considerare măsuri corective suplimentare precum, de exemplu, angajamentul statelor membre de a nu recurge la majorarea cu 10 % a TAC, permisă în temeiul articolului 15 alineatul (9) din Regulamentul de bază privind PCP în cazul celor patru stocuri în discuție. Dacă se ține seama de faptul că 10 % din TAC stabilit la nivelul zero, după cum recomandă ICES, ar fi tot zero, acest angajament nu pare o măsură corectivă importantă. Consiliul a susținut totodată că a introdus măsuri tehnice precum utilizarea obligatorie a plaselor de pescuit cu o dimensiune specifică a ochiurilor în anumite ape, care ar crește selectivitatea stocurilor capturate în cadrul pescuitului mixt(55). Totuși, nu numai că astfel de obligații au fost introduse abia la mijlocul anului 2020, dar, mai important, articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul de bază privind PCP permite măsuri specifice în domeniul pescuitului mixt numai atunci când creșterea selectivității nu poate fi realizată altfel. Prin urmare, ar fi trebuit ca orice măsuri de creștere a selectivității să fie luate în considerare înainte de creșterea TAC pentru capturile accidentale, iar nu ulterior.
73. În concluzie, chiar dacă Regulamentul privind apele occidentale ar trebui interpretat în sensul că modifică Regulamentul de bază privind PCP în ceea ce privește stocurile de capturi accidentale în cadrul pescuitului mixt (quod non), în opinia noastră, Comisia și Consiliul nu au furnizat Curții suficiente informații care să îi permită să concluzioneze că Regulamentul din 2020 nu a fost adoptat în afara limitelor stabilite de Regulamentul de bază privind PCP și de Regulamentul privind apele occidentale.
74. Chiar și în acest scenariu subsidiar, propunem, așadar, Curții să declare Regulamentul din 2020 ca fiind lipsit de validitate, în măsura în care stabilește TAC pentru cele patru stocuri în discuție în apele din jurul Irlandei la un nivel peste zero.
E. Menținerea efectelor Regulamentului din 2020
75. Ca urmare a declarării lipsei de validitate a Regulamentului din 2020, temeiul în care au fost stabilite posibilitățile de pescuit pentru acest an ar dispărea cu efect retroactiv, ca și cum regulamentul respectiv ar fi fost anulat(56). În aceste împrejurări, Curtea beneficiază, în temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, aplicabil prin analogie și în cadrul unei trimiteri preliminare în aprecierea validității actelor Uniunii Europene, în temeiul articolului 267 TFUE, de o putere de apreciere pentru indicarea, în fiecare caz, a acelor efecte ale actului vizat care trebuie considerate definitive(57).
76. În prezenta cauză, Regulamentul din 2020 a expirat la sfârșitul anului 2020. În concordanță cu solicitarea Consiliului, nu considerăm justificată punerea în discuție a legalității activităților de pescuit desfășurate cu bună‑credință de operatori, mai ales având în vedere riscurile unor repercusiuni grave asupra unui mare număr de raporturi juridice care au fost stabilite în acest temei.
77. În cazul în care Curtea va alege astfel să urmeze concluzia noastră, îi propunem să limiteze efectele în timp ale declarării lipsei de validitate a părților relevante din anexa IA la Regulamentul din 2020, menținându‑le pe durata de validitate a regulamentului respectiv.
IV. Concluzie
78. Având în vedere toate considerațiile de mai sus, propunem Curții de Justiție să răspundă la a doua întrebare preliminară după cum urmează:
1) Anexa IA la Regulamentul (UE) 2020/123 al Consiliului din 27 ianuarie 2020 de stabilire, pentru anul 2020, a posibilităților de pescuit pentru anumite stocuri de pește și grupuri de stocuri de pește, aplicabile în apele Uniunii și, pentru navele de pescuit ale Uniunii, în anumite ape din afara acesteia este lipsită de validitate pentru cele patru stocuri în discuție, în măsura în care stabilește posibilități de pescuit peste zero pentru:
– cod (Gadus morhua) în divizia ICES 6.a [apele Uniunii și apele internaționale din zona 5b est de 12°00’ V (COD/5BE6A)];
– cod (Gadus morhua) în diviziile ICES 7.e‑k;
– merlan (Merlangius merlangus) în divizia ICES 7.a (WHG/07A.);
– cambulă (Pleuronectes platessa) în diviziile ICES 7.h, 7.j și 7.k (PLE/7HJK.).
2) Efectele produse de anexa IA la Regulamentul 2020/123 trebuie menținute pe perioada de validitate acestui regulament.