CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 12 februari 2015 (1)
Zaak C‑106/14
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD)
en
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
tegen
Ministre de l’écologie, du développement durable et de lʼénergie
[verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verordening (EG) nr. 1907/2006 (REACH-verordening) – Registratie en beoordeling van en autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) – Definitie van ‚voorwerp’ – Voorwerp dat uit verschillende voorwerpen is samengesteld – Informatieverplichtingen bij het gebruik van zeer zorgwekkende stoffen – Bepaling van de concentratie – Productie, invoer en levering”
I – Inleiding
1. Indien een voorwerp meer dan 0,1 % van een zeer zorgwekkende stof bevat, voorziet de REACH-verordening(2) in bepaalde informatieverplichtingen jegens het Europees Agentschap voor chemische stoffen (hierna: „ECHA”) alsook jegens de afnemers en de consumenten van het voorwerp.
2. Verschillende lidstaten en de Europese Commissie twisten over de vraag hoe deze concentratiedrempelwaarde wordt berekend wanneer een voorwerp uit verschillende componenten bestaat die op hun beurt zelf voorwerpen zijn. Het is vooral de Commissie die, met steun van de meerderheid van de lidstaten, op het standpunt staat dat het percentage van de zorgwekkende stof moet worden berekend over het samengestelde voorwerp als zodanig. Enkele lidstaten – de meerderheid van de deelnemers aan de onderhavige procedure – stellen daartegenover dat het volstaat wanneer het percentage in de afzonderlijke componenten wordt bereikt. In dat geval zouden de informatieverplichtingen aanmerkelijk vaker ontstaan.
3. Het is duidelijk dat dit geschil van aanzienlijk belang is voor het vrije verkeer van voorwerpen, want het kan ertoe leiden dat de eisen waaraan voorwerpen moeten voldoen van lidstaat tot lidstaat verschillen. Derhalve behoeft deze kwestie verduidelijking door het Hof.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
1. De REACH-verordening
4. De volgende overwegingen van de verordening zijn relevant:
„(1) Deze verordening dient een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu te waarborgen, alsmede het vrije verkeer van stoffen als zodanig, in mengsels of voorwerpen en tegelijkertijd het concurrentievermogen en de innovatie te vergroten. Deze verordening dient ook de ontwikkeling van alternatieve beoordelingsmethoden voor gevaren van stoffen te bevorderen.
[...]
(3) Om een duurzame ontwikkeling te bereiken moet bij de onderlinge aanpassing van de stoffenwetgeving voor een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de mens en milieu worden gezorgd. Deze wetgeving moet niet-discriminerend worden toegepast, ongeacht of de stoffen op de interne markt of internationaal overeenkomstig de internationale verplichtingen van de Gemeenschap worden verhandeld.
[...]
(29) Daar de fabrikanten en importeurs van voorwerpen aansprakelijk moeten zijn voor hun voorwerpen, is het passend stoffen die uit voorwerpen moeten worden vrijgemaakt en daartoe niet geregistreerd zijn registratieplichtig te maken. Wanneer er sprake is van zeer risicovolle stoffen die boven de toegestane hoeveelheids- en concentratiedrempelwaarde in voorwerpen aanwezig zijn terwijl blootstelling aan de stof niet kan worden uitgesloten en de stof voor het desbetreffende gebruik nog door niemand is geregistreerd, moet het Agentschap worden ingelicht. Het Agentschap moet tevens de bevoegdheid hebben te vragen dat een registratie wordt ingediend als het redenen heeft om te vermoeden dat het vrijkomen van een stof uit het voorwerp een risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu kan inhouden en de stof aanwezig is in het voorwerp in een hoeveelheid van in totaal meer dan 1 ton per fabrikant of importeur per jaar. Het Agentschap moet nagaan of een voorstel voor een beperking noodzakelijk is wanneer het van oordeel is dat het gebruik van deze stoffen in voorwerpen een risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu met zich meebrengt dat niet afdoende wordt beheerst.
[...]
(56) De verantwoordelijkheid van fabrikanten of importeurs voor de beheersing van de risico’s van stoffen houdt onder meer in dat informatie over deze stoffen aan andere beroepsgebruikers, zoals downstreamgebruikers of distributeurs wordt verstrekt. Bijkomend dienen producenten en importeurs van voorwerpen informatie te verstrekken over het veilig gebruik van voorwerpen, aan industriële en professionele gebruikers, en op verzoek, aan consumenten. Deze belangrijke taak geldt in de hele toeleveringsketen zodat alle actoren hun eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen met betrekking tot de beheersing van de aan het gebruik van stoffen verbonden risico’s.
[...]
(117) De burgers van de Europese Unie moeten toegang hebben tot informatie over de chemische stoffen waaraan zij kunnen worden blootgesteld, zodat zij met kennis van zaken over het gebruik ervan kunnen beslissen. [...]
[...]”
5. Artikel 1 van de REACH-verordening definieert de doelen en het toepassingsgebied van de verordening:
„1. Het doel van deze verordening is een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, inclusief de bevordering van alternatieve beoordelingsmethoden voor gevaren van stoffen, alsmede het vrije verkeer van stoffen op de interne markt te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen en de innovatie te vergroten.
[...]
3. Deze verordening is gebaseerd op het beginsel dat fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers ervoor moeten zorgen dat zij stoffen vervaardigen, in de handel brengen of gebruiken die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens of voor het milieu. Zij is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel.”
6. Artikel 2, lid 2, van de REACH-verordening bepaalt op welk moment een voorwerp niet meer als zodanig wordt aangemerkt:
„Afvalstoffen [...] zijn geen stof, mengsel of voorwerp in de zin van artikel 3 van deze verordening.”
7. Artikel 3 van de REACH-verordening definieert verschillende begrippen die in de onderhavige zaak relevant zijn:
„3) ‚voorwerp’: een object waaraan tijdens de productie een speciale vorm, oppervlak of patroon wordt gegeven waardoor zijn functie in hogere mate wordt bepaald dan door de chemische samenstelling;
4) ‚producent van een voorwerp’: elke natuurlijke of rechtspersoon die een voorwerp in de Gemeenschap produceert of assembleert;
[...]
11) ‚importeur’: een in de Gemeenschap gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor de invoer verantwoordelijk is;
12) ‚in de handel brengen’: het aan een derde leveren of beschikbaar stellen, ongeacht of dit tegen betaling dan wel om niet geschiedt. [...]
[...]
33) ‚leverancier van een voorwerp’: een producent of importeur van een voorwerp, een distributeur of andere actor in de toeleveringsketen die een voorwerp op de markt brengt;
[...]”.
8. Artikel 7 van de REACH-verordening voorziet met betrekking tot voorwerpen in bepaalde informatieverplichtingen jegens ECHA:
„2. Een producent of importeur van voorwerpen dient [...] aan het Agentschap informatie te doen toekomen indien een stof voldoet aan de criteria van artikel 57 en wordt geïdentificeerd overeenkomstig artikel 59, lid 1, en indien aan alle onderstaande voorwaarden is voldaan:
a) de stof is in hoeveelheden van in totaal meer dan 1 ton per jaar per producent of importeur in die voorwerpen aanwezig;
b) de stof is in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in die voorwerpen aanwezig.
3. Lid 2 is niet van toepassing wanneer de producent of importeur blootstelling van de mens of het milieu bij normale of redelijkerwijs te voorziene gebruiksomstandigheden, inclusief verwijdering, kan uitsluiten. In dat geval verstrekt de producent of importeur de afnemer van het voorwerp passende instructies.
[...]
5. Het Agentschap kan besluiten dat de producent of importeur van voorwerpen wordt verplicht voor elke in die voorwerpen opgenomen stof een registratie overeenkomstig deze titel in te dienen indien aan alle onderstaande voorwaarden is voldaan:
a) de stof is in hoeveelheden van in totaal meer dan 1 ton per jaar per producent of importeur in die voorwerpen aanwezig;
b) het Agentschap heeft redenen om te vermoeden dat:
i) de stof vrijkomt uit de voorwerpen; en
ii) het vrijkomen van de stof uit de voorwerpen een gevaar vormt voor de gezondheid van de mens of voor het milieu;
c) de stof valt niet onder lid 1.
Bij de indiening van een registratie wordt de overeenkomstig titel IX vereiste vergoeding betaald.
6. De leden 1 tot en met 5 zijn niet van toepassing op stoffen die reeds voor dat gebruik zijn geregistreerd.
[...]”
9. Artikel 33 van de REACH-verordening specificeert de informatieverplichtingen jegens afnemers en consumenten in verband met voorwerpen:
„1. Elke leverancier van een voorwerp dat een stof bevat die aan de criteria van artikel 57 voldoet en overeenkomstig artikel 59, lid 1, in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) is gemeten, verstrekt de afnemer van het voorwerp voldoende aan de leverancier bekende informatie om een veilig gebruik van dat voorwerp mogelijk te maken, waaronder ten minste de naam van de stof.
2. Op verzoek van een consument verstrekt elke leverancier van een voorwerp dat een stof bevat die aan de criteria van artikel 57 voldoet en overeenkomstig artikel 59, lid 1, in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) is gemeten, de consument voldoende aan de leverancier bekende informatie om een veilig gebruik van dat voorwerp mogelijk te maken, waaronder ten minste de naam van de stof.
De desbetreffende informatie wordt gratis verstrekt binnen 45 dagen na ontvangst van het verzoek.”
10. Het doel van de regelingen betreffende zeer zorgwekkende stoffen is vastgelegd in artikel 55 van de REACH-verordening:
„Deze titel heeft tot doel de goede werking van de interne markt te waarborgen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de risico’s van zeer zorgwekkende stoffen naar behoren worden beheerst en dat deze stoffen gestaag worden vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn. Hiertoe analyseren alle fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers die een autorisatieaanvraag doen of er alternatieven beschikbaar zijn en overwegen zij de risico’s, alsmede de technische en economische haalbaarheid van vervanging.”
11. De zeer zorgwekkende stoffen worden in artikel 57 van de REACH-verordening gedefinieerd:
„De volgende stoffen kunnen volgens de procedure van artikel 58 in bijlage XIV worden opgenomen:
a) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse kankerverwekkendheid van categorie 1A of 1B overeenkomstig afdeling 3.6, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 1272/2008;
b) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse mutageniteit in geslachtscellen van categorie 1A of 1B overeenkomstig afdeling 3.5, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 1272/2008;
c) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse voortplantingstoxiciteit categorie 1A of 1B, schadelijke effecten voor de seksuele functie, de vruchtbaarheid of de ontwikkeling, overeenkomstig afdeling 3.7, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 1272/2008;
d) stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII persistent, bioaccumulerend en toxisch zijn;
e) stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII zeer persistent en zeer bioaccumulerend zijn;
f) stoffen, zoals die welke hormoonontregelende eigenschappen hebben of die welke persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder d) en e) voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder a) tot en met e) zijn vermeld en die per afzonderlijk geval volgens de procedure van artikel 59 worden vastgesteld.”
12. In artikel 59 van de REACH-verordening is de procedure vastgelegd volgens welke ECHA stoffen die voldoen aan de criteria van artikel 57 op de zogenoemde „lijst van kandidaatstoffen” voor de invoering van een autorisatieplicht kan plaatsen.
2. Het richtsnoer van het Europees Agentschap voor chemische stoffen
13. De hier aan de orde zijnde kwestie wordt behandeld in het „Richtsnoer voor de vereisten voor stoffen in voorwerpen” van ECHA (versie 2 van 1 april 2011)(3). In punt 4.4. staat dat de concentratie van zeer zorgwekkende stoffen bij voorwerpen die uit verschillende componenten bestaan, voor het hele voorwerp wordt vastgesteld:
„Een op de kandidaatslijst voorkomende SVHC kan in verschillende concentraties aanwezig zijn in verschillende componenten van hetzelfde voorwerp, bijvoorbeeld de ene concentratie in de behuizing van een laptop en de andere in de transformator. Willen verplichtingen volgens artikel 7, lid 2 en 33 van toepassing zijn, moet de concentratie van deze SVHC in het hele voorwerp [...] hoger zijn dan 0,1 % (g/g).”
B – Frans recht
14. Het hoofdgeding betreft de geldigheid van de „Kennisgeving aan de marktdeelnemers over de verplichting krachtens de artikelen 7, lid 2, en 33 van verordening nr. 1907/2006 (REACH) om inlichtingen te verstrekken over de stoffen in voorwerpen – Uitlegging van de in de artikelen 7, lid 2, en 33 vermelde drempel van 0,1 % (gewichtsprocent)”, die de Franse Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (minister van Milieu, Duurzame Ontwikkeling, Transport en Huisvesting; hierna: „minister”) op 8 juni 2011 heeft doen uitgaan (hierna: „kennisgeving van de minister”).
15. Daarin staat volgens de verwijzende rechter:
„Onder verwijzing naar de publicatie op 1 april 2011 op de website van het Europees Agentschap voor chemische stoffen [...] van het herziene richtsnoer betreffende de toepassing van de REACH-verordening op stoffen in voorwerpen, en meer in het bijzonder naar de bij dit richtsnoer gevoegde nota van de uitvoerend directeur, waarin deze opmerkt dat over dit richtsnoer geen consensus is bereikt tussen alle lidstaten van de Europese Unie/Europese Economische Ruimte, informeren de Franse autoriteiten met deze mededeling de marktdeelnemers over de in Frankrijk gekozen uitlegging voor de toepassing van de artikelen 7, lid 2, en 33 van de REACH-verordening. Zij preciseren dat onder het begrip voorwerp elk object valt dat beantwoordt aan de definitie van voorwerp in de zin van de REACH-verordening, met andere woorden elk object waaraan tijdens de productie een speciale vorm, oppervlak of patroon wordt gegeven waardoor zijn functie in hogere mate wordt bepaald dan door de chemische samenstelling (artikel 3, punt 3). Een voorwerp kan dus zijn samengesteld uit een of meerdere objecten die voldoen aan de definitie van „voorwerp”, en de bepalingen van de artikelen 7, lid 2, en 33 zijn dus op elk van die objecten van toepassing.”
III – Hoofdgeding en prejudicieel verzoek
16. In het hoofdgeding maken twee Franse federaties van handelsondernemingen bezwaar tegen de kennisgeving van de minister. De Franse Raad van State (Conseil d’État), waar de zaak aanhangig is, wendt zich tot het Hof met de volgende vraag:
„Wanneer een ‚voorwerp’ in de zin van verordening nr. 1907/2006 (REACH) is samengesteld uit meerdere bestanddelen die zelf beantwoorden aan de in deze verordening gegeven definitie van ‚voorwerp’, gelden de verplichtingen van de artikelen 7, lid 2, en 33 van deze verordening alleen ten aanzien van het samengestelde voorwerp of ten aanzien van elk bestanddeel ervan dat aan de definitie van ‚voorwerp’ beantwoordt?”
17. De Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (federatie van handels- en distributieondernemingen; hierna: „FCD”) en de Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (federatie van doe-het-zelfzaken en zaken voor woninginrichting; hierna: „FMB”) hebben gezamenlijk schriftelijke opmerkingen ingediend. Voorts hebben ook de Franse Republiek, het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, de Helleense Republiek, de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk Noorwegen en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van Griekenland en Oostenrijk hebben zij ook deelgenomen aan de terechtzitting van 8 januari 2015.
IV – Juridische beoordeling
18. Voor een beter begrip van het verzoek om een prejudiciële beslissing moet de prejudiciële vraag allereerst worden geplaatst in de normatieve context van de REACH-verordening (zie hierna onder A). Vervolgens zal ik het begrip „voorwerp” (zie hierna onder B) bespreken en ingaan op de verplichtingen van producenten en importeurs krachtens artikel 7, lid 2, om informatie te verstrekken aan ECHA (zie hierna onder C, 1 en 2), alsook op die van leveranciers krachtens artikel 33 om informatie te verstrekken aan afnemers en consumenten (zie hierna onder C, 3).
A – Normatieve context van de prejudiciële vraag
19. De prejudiciële vraag houdt verband met de bepalingen van de REACH-verordening betreffende de zogenoemde „zeer zorgwekkende stoffen”, waarvan de eigenschappen in artikel 57 worden gedefinieerd. Deze stoffen brengen volgens dit artikel de gezondheid in gevaar omdat ze kankerverwekkend, mutageen of giftig voor de voortplanting zijn [artikel 57, onder a) tot en met c)]. Ze kunnen ook schadelijk zijn voor het milieu omdat ze persistent, bioaccumulerend en toxisch dan wel zeer persistent en zeer bioaccumulerend zijn [artikel 57, onder d) en e)]. In individuele gevallen vallen ook stoffen met gelijkwaardige eigenschappen onder deze categorie [artikel 57, onder f)].
20. Dergelijke stoffen kunnen door middel van een besluit van de Commissie volgens de comitologieprocedure worden opgenomen in bijlage XIV van de REACH-verordening, die na de laatste wijziging(4) 31 stoffen omvat.(5) Volgens artikel 56 is voor het gebruik van stoffen in deze bijlage in de regel autorisatie nodig, die de Commissie overeenkomstig de artikelen 60 tot en met 64 verleent.
21. De hier te bespreken regelingen betreffen echter stoffen die al op een zogenoemde lijst van kandidaatstoffen voor opneming in de bijlage staan. Dergelijke stoffen kan ECHA volgens een in artikel 59 vastgelegde procedure aanwijzen wanneer ze de eigenschappen van zeer zorgwekkende stoffen vertonen. Uit de stoffen op de lijst van kandidaatstoffen worden die stoffen gekozen waarvan de opneming in bijlage XIV nader moet worden onderzocht. Overigens hebben de partijen ter terechtzitting eensluidend verklaard dat deze kandidaatstoffen na opneming in bijlage XIV op de lijst van kandidaatstoffen blijven staan.
22. Op de lijst van kandidaatstoffen stonden volgens de laatste stand 155 stoffen.(6) Het is mogelijk dat er meer stoffen met deze eigenschappen zijn(7), maar zolang ze niet in de lijst van kandidaatstoffen zijn opgenomen, heeft de onderhavige vraag voor die stoffen geen gevolgen(8).
23. Volgens artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening dient een producent of importeur van voorwerpen aan ECHA informatie te doen toekomen wanneer de stof van de lijst van kandidaatstoffen in hoeveelheden van in totaal meer dan 1 ton per jaar per producent of importeur en in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in die voorwerpen aanwezig is.
24. Daarnaast bepaalt artikel 33, lid 1, van de REACH-verordening dat elke leverancier van een voorwerp dat een kandidaatstof bevat die in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) is gemeten, de afnemer van het voorwerp voldoende aan de leverancier bekende informatie verstrekt om een veilig gebruik van dat voorwerp mogelijk te maken, waaronder ten minste de naam van de stof. Overeenkomstig lid 2 verstrekt elke leverancier consumenten op hun verzoek dezelfde informatie.
25. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de toepassing van de concentratiedrempelwaarde van 0,1 gewichtsprocent (g/g) in voorwerpen. De vraag is, of deze drempelwaarde bij voorwerpen die op hun beurt uit voorwerpen zijn samengesteld, voor het hele voorwerp geldt of voor de daarin vervatte deelvoorwerpen.
26. Diverse lidstaten illustreren dit met het voorbeeld van een fiets waarvan de kunststof handvatten weekmakers bevatten die op de lijst van kandidaatstoffen van zeer zorgwekkende stoffen staan. De drempelwaarde kan mogelijk wel bij de handvatten worden bereikt, maar met betrekking tot de hele fiets waarschijnlijk niet. Andere voorbeelden die zijn aangevoerd, zijn stoelen waarvan de bekleding kandidaatstoffen bevat en hele vliegtuigen waarin dergelijke stoelen zijn gemonteerd.
B – Definitie van „voorwerp” volgens artikel 3, punt 3, van de REACH-verordening
27. De meeste lidstaten die aan de onderhavige procedure deelnemen, baseren zich op de definitie van artikel 3, punt 3, van de REACH-verordening. Daarin wordt „voorwerp” gedefinieerd als een object waaraan tijdens de productie een speciale vorm, oppervlak of patroon wordt gegeven waardoor zijn functie in hogere mate wordt bepaald dan door de chemische samenstelling.
28. Anders dan Ierland suggereert, hoeft de functie geen autonoom karakter te hebben, dus niet deel uit te maken van het object los van andere objecten. Daarvoor biedt de formulering geen enkel aanknopingspunt en de draagwijdte van het begrip „voorwerp” zou veel te veel worden ingeperkt. Voor een groot aantal objecten geldt immers dat zij hun functie alleen kunnen vervullen in combinatie met andere objecten, stoffen of mengsels. Behalve aan de genoemde handvatten en stoelbekledingen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schroeven. Niettemin worden ook zulke objecten in de handel gebracht, zodat anderen ze voor de vervaardiging van complexere voorwerpen kunnen gebruiken, bijvoorbeeld voor de fabricage van fietsen, stoelen of vliegtuigen.
29. Bij een staaf lood of bij kunststofgranulaat(9) gaat het daarentegen niet om voorwerpen, maar om stoffen, dus om chemische elementen en de verbindingen ervan in de zin van artikel 3, punt 1, van de REACH-verordening. Hun functie wordt niet primair bepaald door hun vorm, oppervlak of patroon, maar door hun chemische samenstelling. Daarnaast zijn er volgens artikel 3, punt 2, nog mengsels bestaande uit verschillende stoffen, zoals vloeibare verven en lakken.
30. Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat de hier te onderzoeken verplichtingen om informatie te doen toekomen aan ECHA (artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening) en informatie te verstrekken aan afnemers en consumenten (artikel 33) volgens artikel 2, leden 5 en 6, niet van toepassing zijn op levensmiddelen.
31. Dat een deelvoorwerp geen voorwerp meer is zodra het met andere deelvoorwerpen tot een heel voorwerp wordt samengevoegd, kan niet uit de definitie worden opgemaakt.
32. Zoals onder meer België en Noorwegen benadrukken, regelt alleen artikel 2, lid 2, van de REACH-verordening expliciet op welk moment voorwerpen niet meer als zodanig moeten worden aangemerkt, namelijk wanneer ze afvalstoffen worden in de zin van het Unierecht.
33. Anders dan Ierland stelt, verliest een deelvoorwerp zijn functie ook niet automatisch als het in een heel voorwerp wordt verwerkt. Zoals reeds gezegd, zal een deelvoorwerp zijn functie vaak pas kunnen vervullen doordat het in een heel voorwerp wordt verwerkt. Zo is de functie van de genoemde handvatten dat ze als componenten van een fiets worden gebruikt.
34. Een deelvoorwerp kan bij de verwerking echter een andere vorm of een ander oppervlak of patroon krijgen waardoor de functie ervan verandert. Te denken valt bijvoorbeeld aan textiel, dat voor verschillende voorwerpen kan worden gebruikt. Het potentieel aan functies van textiel wordt aanzienlijk beperkt wanneer er – zoals in het Belgische voorbeeld – bekleding voor een stoel van wordt gemaakt. Toch behoudt ook een dergelijk in zijn functie beperkt deelvoorwerp in de regel een eigen functie, die het onderscheidt van andere deelvoorwerpen die voor het hele voorwerp worden gebruikt. De bekleding van een stoel heeft een andere functie dan de andere gebruikte deelvoorwerpen, zoals het vulmateriaal, eventueel gebruikte veren of het geraamte van de stoel.
35. Alleen in die gevallen, waarin een voorwerp bij verwerking in een heel voorwerp iedere eigen vorm of ieder eigen oppervlak of patroon verliest, waardoor zijn functie in hogere mate wordt bepaald dan door de chemische samenstelling, is het niet meer mogelijk een deelvoorwerp te identificeren. In de praktijk zijn dergelijke gevallen waarschijnlijk echter van weinig belang. En bij eventuele voorbeelden zal men zich steeds moeten afvragen of het oorspronkelijk wel om voorwerpen en niet om stoffen ging.
36. Zolang een deelvoorwerp ondanks de verwerking ervan in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behoudt waardoor zijn functie in hogere mate wordt bepaald dan door de chemische samenstelling, moet het dus nog steeds als voorwerp worden aangemerkt. Derhalve pleit de definitie van „voorwerp” als zodanig voor de opvatting dat bij de berekening van de concentratie van bepaalde stoffen eerder van het deelvoorwerp dan van het hele voorwerp moet worden uitgegaan.
C – Verband met de informatieverplichtingen van de artikelen 7, lid 2, en 33 van de REACH-verordening
37. De definitie van „voorwerp” vindt evenwel toepassing in samenhang met specifieke verplichtingen die op de producent of de importeur (artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening) dan wel op de leverancier van een voorwerp (artikel 33) rusten.
38. De Commissie stelt zich op het standpunt dat deze personen niet de deelvoorwerpen, maar het desbetreffende hele voorwerp produceren, invoeren of leveren. Daarom moet volgens haar ook de concentratie van kandidaatstoffen voor het hele voorwerp worden beoordeeld.
39. Volgens de in het hoofdgeding aangevochten Franse kennisgeving en volgens verscheidene andere lidstaten moet het drempelpercentage juist voor de afzonderlijke deelvoorwerpen worden berekend.
40. Bij de bespreking van dit meningsverschil moet echter een onderscheid worden gemaakt tussen de producent, de importeur en de leverancier van voorwerpen.
1. De producent van voorwerpen in de zin van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening
41. De informatieverplichting jegens ECHA ingevolge artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening rust ten eerste op de producent van voorwerpen. Volgens artikel 3, punt 4, is de „producent van een voorwerp” elke natuurlijke of rechtspersoon die een voorwerp in de Unie produceert of assembleert.
42. Als een producent een heel voorwerp zo produceert of assembleert dat hij deelvoorwerpen combineert, betekent dat niet dat hij deze deelvoorwerpen ook geproduceerd of geassembleerd heeft. In een economie met een ver doorgevoerde arbeidsverdeling is het veel waarschijnlijker dat de producent van een heel voorwerp de noodzakelijke componenten geheel of gedeeltelijk van andere producenten betrekt. De aangehaalde voorbeelden – fietsen, stoelen, vliegtuigen en auto’s – illustreren dat op treffende wijze.
43. Het zou echter volkomen in strijd zijn met de betekenis van het begrip „producent” als aan de producent van een heel voorwerp ook de productie van de door hem gebruikte deelvoorwerpen zou worden toegeschreven, terwijl die in werkelijkheid door andere producenten zijn geproduceerd of geassembleerd. Producent van deelvoorwerpen kan alleen degene zijn die deze zelf heeft geproduceerd of (uit andere deelvoorwerpen) heeft geassembleerd.
44. Derhalve is de producent van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, maar door andere producenten zijn geproduceerd of geassembleerd, verplicht aan ECHA informatie te doen toekomen indien een stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 en overeenkomstig artikel 59, lid 1, is geïdentificeerd, in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in het hele voorwerp aanwezig is.
45. Anders dan bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland stellen, is het niet nodig de producent desondanks te verplichten de kandidaatstoffen in de gebruikte deelvoorwerpen te melden. Zoals ook andere deelnemers in de procedure onderkennen, ontvangt ECHA deze informatie immers zonder een beroep te hoeven doen op de producent van het hele voorwerp. Als de deelvoorwerpen in de Unie worden vervaardigd of in de Unie worden ingevoerd, geldt de informatieverplichting namelijk voor de producent of, zoals wij nog zullen zien, voor de importeur van het deelvoorwerp.
2. De importeur van voorwerpen in de zin van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening
46. Ten tweede is volgens artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening de importeur van voorwerpen verplicht informatie aan ECHA te doen toekomen.
47. Volgens artikel 3, punt 11, van de REACH-verordening is een „importeur” een in de Unie gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor de invoer verantwoordelijk is, dat wil zeggen voor het binnen het douanegebied van de Unie brengen (artikel 3, punt 10).
48. Gelet op de formulering van deze definities is de importeur van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, ook de importeur van de deelvoorwerpen. Welke andere natuurlijke of rechtspersoon zou verantwoordelijk moeten worden gehouden voor het feit dat deze deelvoorwerpen binnen het douanegebied van de Unie zijn gebracht?
49. Ook de hierboven gegeven uitlegging van het begrip „producent” pleit ervoor de importeur van een heel voorwerp als importeur van de daarin aanwezige deelvoorwerpen aan te merken. Bij deze uitlegging zijn de definities van „producent” en „importeur” complementair, waardoor gewaarborgd is dat ECHA volledig wordt geïnformeerd. ECHA ontvangt dan de noodzakelijke informatie over het gebruik van kandidaatstoffen in deelvoorwerpen ofwel van de feitelijke producenten van de deelvoorwerpen in de Unie ofwel van de importeurs, dit wil zeggen de importeurs van deelvoorwerpen dan wel de importeurs van hele voorwerpen die deelvoorwerpen bevatten.
50. Gelet op het bovenstaande kunnen de bezwaren van de Commissie, FCD en FMB en van Ierland en Griekenland niet slagen.
a) Ontbreken van een duidelijkere regeling
51. Volgens de Commissie zou de wetgever, als hij een informatieverplichting voor de importeur ten aanzien van deelvoorwerpen had gewild, deze duidelijker hebben vastgelegd dan nu in artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening het geval is. Dit blijkt volgens haar bijvoorbeeld uit de beperkingen die zijn voorzien in bijlage XVII, punt 23, leden 5 tot en met 7, en bijlage XVII, punt 61, waar eveneens concentratiedrempelwaarden worden vastgesteld die uitdrukkelijk voor voorwerpen „of componenten” daarvan gelden. In de wetgevingsprocedure zijn er volgens de Commissie zelfs verschillende voorstellen geweest voor een formulering in die zin(10), die het echter niet hebben gehaald.
52. Denemarken en Duitsland wijzen er echter terecht op dat de parallel met bijlage XVII niet overtuigend is. Wat de beperkingen voor cadmium in punt 23 betreft geldt in elk geval dat deze zijn overgenomen uit richtlijn 76/769/EEG(11), waarin het begrip „voorwerp” niet werd gebruikt. Dat de beperkingen ook betrekking hadden op componenten, moest derhalve expliciet worden geregeld. Dat de wetgever bij latere aanvullingen van bijlage XVII, bijvoorbeeld wat de beperkingen voor dimethylfumaraat in punt 61 betreft, deze regelgevingspraktijk als uitgangspunt heeft genomen, heeft geen bijzondere relevantie voor de uitlegging van bepalingen van de REACH-verordening die niet onmiddellijk verband houden met deze bijlage.
53. Met betrekking tot de verwijzing naar de voorstellen tijdens de wetgevingsprocedure moet ik toegeven dat duidelijker had kunnen worden geregeld dat ook deelvoorwerpen onder artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening vallen. Dat ze eronder vallen, is echter ook niet uitgesloten. Daarom kan het ontbreken van een preciezere regeling ook betekenen dat men de voorstellen voor een precisering overbodig achtte of dat geen overeenstemming kon worden bereikt over een van de twee uitleggingsvarianten. Derhalve overtuigt ook dit argument mij niet om het begrip „importeur” zo strikt uit te leggen als de Commissie voorstelt.
b) Rechtszekerheid
54. Hieraan doet het beroep van Ierland op de rechtszekerheid niets af. Volgens het algemene rechtszekerheidsbeginsel, een fundamenteel beginsel van het Unierecht, moet een regeling onder meer duidelijk en nauwkeurig zijn, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen.(12)
55. Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt evenwel niet dat een norm elke twijfel ten aanzien van haar uitlegging uitsluit. Het gaat om de vraag of de betrokken handeling zo dubbelzinnig is, dat men eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis van de bepaling niet met voldoende zekerheid kan wegwerken.(13) Dat is in het onderhavige geval echter wel mogelijk en wordt ook door Ierland niet betwist.
56. Daarentegen valt niet in te zien waarom volgens het rechtszekerheidsbeginsel een van de twee uitleggingsvarianten van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening met betrekking tot importeurs de voorkeur zou verdienen.
57. Ik vat dit argument eerder zo op dat de moeilijkheden bij de uitlegging van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening uit de weg zouden zijn geruimd wanneer aan het richtsnoer van ECHA bindende werking zou worden toegekend. Daarop zal ik aanstonds ingaan.
c) Richtsnoer van ECHA
58. De Franse kennisgeving die het voorwerp is van het hoofdgeding en de opvatting van de meeste lidstaten die aan de procedure deelnemen, zijn namelijk in strijd met het richtsnoer dat ECHA met instemming van de meerderheid van de lidstaten heeft gepubliceerd.(14) Volgens dit richtsnoer moet worden uitgegaan van de concentratie in het hele voorwerp.
59. Evenals andere richtsnoeren van ECHA is ook deze tekst nuttig voor een goed begrip van de aan de orde zijnde bepalingen, met name voor zover de tekst de eensluidende opvatting van de Commissie en de lidstaten weergeeft. Bovendien heeft het secretariaat van ECHA volgens artikel 77, lid 2, onder g), de taak technische en wetenschappelijke richtsnoeren te verstrekken voor de toepassing van artikel 7 door producenten en importeurs. Artikel 77, lid 2, onder k), noemt daarnaast als taak het opstellen van toelichtingen op de verordening. Niettemin kan een richtsnoer de bepalingen van het Unierecht niet bindend uitleggen.(15)
60. Hieraan wordt ook niets afgedaan door de door Griekenland aangevoerde grote mate van vrijheid die de instanties van de Unie hebben bij de beoordeling van wetenschappelijk en technisch complexe situaties. Die vrijheid moet inderdaad ook aan ECHA worden toegekend, bijvoorbeeld waar het de toevoeging van stoffen aan de lijst van kandidaatstoffen betreft overeenkomstig artikel 59 van de REACH-verordening.(16) In het onderhavige geval gaat het echter niet om een feitelijke beoordeling, maar om de uitlegging van Unierecht. Die blijft ook bij complexe juridische vraagstukken voorbehouden aan het Hof.
61. Een mededeling dienaangaande in het colofon van het richtsnoer brengt dit overigens duidelijk onder woorden: „De gebruiker dient zich wel rekenschap te geven van het feit dat de tekst van de REACH-bepaling het enige authentieke wettelijke referentiemateriaal vormt en dat de informatie in dit document niet bedoeld is als juridisch advies.”
62. Het richtsnoer van ECHA is derhalve niet bindend.
d) Interne markt
63. In verband met het richtsnoer van ECHA refereert de Commissie ook aan een verstoring van de interne markt. Die is denkbaar wanneer de lidstaten de informatieverplichting van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening verschillend uitleggen en sommige van hen bij gebreke van kennisgeving op grond van artikel 5 betwijfelen of de desbetreffende voorwerpen in de handel mogen worden gebracht.
64. Dergelijke risico’s voor de interne markt onderstrepen weliswaar de noodzaak om de vraag die in het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt opgeworpen, te beantwoorden, maar zijn geen argument voor een bepaalde uitlegging van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening.
e) Evenredigheid
65. De Commissie stelt dat een informatieverplichting voor de in deelvoorwerpen aanwezige kandidaatstoffen onevenredig is.
66. De Unie is krachtens artikel 5, lid 1, tweede volzin, en lid 4, VEU gebonden aan het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het recht van de Unie. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen.(17)
67. Een verplichting voor importeurs om aan ECHA informatie te doen toekomen over kandidaatstoffen die in de bedoelde hoeveelheden voorkomen in deelvoorwerpen die in ingevoerde hele voorwerpen aanwezig zijn, is geschikt voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de informatieverplichting. De kennisgeving stelt ECHA in staat rekening te houden met de betrokken stofhoeveelheden en het gebruik ervan wanneer het overeenkomstig artikel 58, lid 3, van de REACH-verordening stoffen selecteert waarvoor de Commissie een autorisatieplicht invoert. Ook maakt de mededeling het voor ECHA mogelijk om overeenkomstig artikel 7, lid 5, een registratie voor deze stoffen te verlangen of conform overweging 29 na te gaan of een voorstel voor een beperking overeenkomstig artikel 69 noodzakelijk is.
68. De informatieverplichting is voor de verwezenlijking van deze doelstellingen ook noodzakelijk. Zonder de mededeling bestaat het risico dat ECHA niet wordt geïnformeerd over het gebruik van aanzienlijke hoeveelheden zeer zorgwekkende stoffen in voorwerpen – meer dan een ton per importeur per jaar.
69. In dit verband moet het argument van de Commissie alsook van FCD en FMB worden afgewezen dat het niet nodig is deelvoorwerpen in aanmerking te nemen omdat beperkingen, de autorisatieplicht of beschermingsmaatregelen van de lidstaten in de zin van artikel 129 van de REACH-verordening de bescherming van het milieu en de gezondheid voldoende zouden waarborgen. Mede op basis van de aan ECHA te verstrekken informatie wordt immers juist vastgesteld of de noodzaak van beperkingen of een autorisatieplicht aanwezig is. Ook lijkt het mij niet uitgesloten dat beschermingsmaatregelen van de lidstaten hun aanleiding vinden in de informatieverstrekking aan ECHA.
70. De argumentatie van de Commissie komt er echter op neer dat de nadelen van de informatieverplichting ten aanzien van deelvoorwerpen onevenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen.
71. Zij baseert zich daarbij op de problemen die importeurs ondervinden om de nodige informatie van hun leveranciers in derde landen te verkrijgen. Deze zouden vaak niet weten of kandidaatstoffen in de voorwerpen aanwezig zijn, aangezien informatie daarover niet via hun toeleveringsketen in de derde landen zou worden doorgegeven. Voor een deel zou de desbetreffende informatie ook als zakengeheim worden behandeld.
72. In dit verband wijzen FCD en FMB op de kosten die het onderzoeken van voorwerpen op de aanwezigheid en het bepalen van de concentratie van kandidaatstoffen ervan met zich brengt. Het onderzoeken van een schoen kost volgens hen 2200 tot 2400 EUR, maar als men de in de schoen aanwezige deelvoorwerpen zou moeten onderzoeken, zouden de kosten uitkomen op een bedrag van 22 800 EUR.
73. Zoals onder andere Duitsland stelt, is echter onduidelijk of het beperken van de informatieverplichtingen tot hele voorwerpen daadwerkelijk tot de gewenste kostenvermindering leidt. Elk heel voorwerp zal immers evengoed nog moeten worden onderzocht op de aanwezigheid van kandidaatstoffen. Dienaangaande stelt ECHA, met instemming van de meerderheid van de lidstaten, voor dat de importeur eerst de concentratie in alle aanwezige deelvoorwerpen vaststelt en daarna op basis van deze waarden de concentratie in het hele voorwerp berekent.(18)
74. Als de concentratie in de deelvoorwerpen toch al moet worden bepaald, is niet in te zien waarom aan het doorgeven van die beschikbare informatie aan ECHA onevenredige nadelen verbonden zouden zijn. Integendeel: zoals enkele lidstaten naar voren brengen is, de belasting zelfs geringer als de kennisgeving betrekking heeft op deelvoorwerpen, omdat de concentratie niet exact hoeft te worden bepaald. Het volstaat vast te stellen of de concentratiedrempelwaarde en de totale hoeveelheid van een ton per jaar per importeur worden overschreden. Daarnaast moet voor de te verstrekken informatie volgens artikel 7, lid 4, onder f), van de REACH-verordening de hoeveelheidsklasse van de stof, bijvoorbeeld 1‑10 ton of 10‑100 ton (per jaar) worden bepaald.
75. De standpunten van FCD en FMB, Ierland en de Commissie zijn alleen te begrijpen wanneer importeurs zich niet strikt aan het richtsnoer van ECHA houden, maar zich baseren op meer of minder precieze schattingen om zo een informatieverplichting uit te sluiten. Een dergelijke handelwijze, waarvoor het richtsnoer van ECHA geen enkele grondslag biedt, heeft de Commissie ter terechtzitting zelfs expliciet voorgesteld voor duidelijke gevallen.
76. De lasten van een informatieverplichting krachtens artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening kunnen echter alleen adequaat worden beoordeeld in hun normatieve context.
77. In dit verband moet allereerst worden opgemerkt dat in elk geval bepaalde cumulaties van lasten worden voorkomen, want volgens artikel 7, lid 6, van de REACH-verordening vervalt de informatieverplichting als de kandidaatstof in kwestie al door de importeur zelf of door anderen voor het betrokken gebruik is geregistreerd.(19)
78. Als er geen registratie is, is de kennisgeving ingevolge artikel 7, lid 2, onder a), van de REACH-verordening alleen nodig wanneer de stof in hoeveelheden van in totaal meer dan 1 ton per jaar per importeur in de betrokken voorwerpen aanwezig is. Het gaat dus om aanzienlijke hoeveelheden kandidaatstoffen die de eigenschappen van zeer zorgwekkende stoffen bezitten. Ook moet ervan worden uitgegaan dat de betrokken importeurs relatief veel voorwerpen met deze stof invoeren of minder voorwerpen met een relatief hoge concentratie.
79. Bovendien is de informatieverplichting volgens artikel 7, lid 3, van de REACH-verordening niet van toepassing wanneer de producent of importeur blootstelling van de mens of het milieu bij normale of redelijkerwijs te voorziene gebruiksomstandigheden, inclusief verwijdering, kan uitsluiten. In dat geval verstrekt de producent of de importeur de afnemer van het voorwerp passende instructies.
80. Ook wanneer de concentratie wordt berekend aan de hand van de aanwezige deelvoorwerpen bestaat de informatieverplichting bijgevolg alleen als niet kan worden uitgesloten dat de mens of het milieu wordt blootgesteld aan aanzienlijke hoeveelheden stoffen die eigenschappen van zeer zorgwekkende stoffen bezitten.
81. In die situatie vereisen het doel van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu alsook het voorzorgsbeginsel dat ECHA wordt ingelicht, opdat deze instantie, indien nodig, de noodzakelijke beschermingsmaatregelen overeenkomstig de REACH-verordening kan nemen. Aan deze doelen refereren artikel 1, de leden 1 en 3, alsook de overwegingen 1, 3, 9 en 69 van de REACH-verordening; ze blijken echter ook uit de artikelen 9, 11 en 191, lid 2, VWEU en uit de artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten.
82. Daarmee in overeenstemming is de verplichting die artikel 1, lid 3, van de REACH-verordening aan importeurs oplegt, namelijk ervoor te zorgen dat zij stoffen in de handel brengen of gebruiken die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens of voor het milieu. In het licht van de geschetste risico’s en gelet op de beperking van de informatieverplichting tot de invoer van relatief grote hoeveelheden van deze stoffen mag van hen derhalve worden gevraagd de noodzakelijke informatie te vergaren en ECHA te informeren.
83. Er mag namelijk van worden uitgegaan dat producenten in derde landen die niet onaanzienlijke hoeveelheden voorwerpen voor de Europese markt willen vervaardigen, aan de importeurs de noodzakelijke informatie zullen verstrekken over de aanwezigheid van kandidaatstoffen in deelvoorwerpen. Voor het geval dat deze producenten daarvoor informatie uit hun eigen toeleveringsketen in derde landen nodig hebben, zou de informatieverplichting er zelfs toe leiden dat de normen van de REACH-verordening buiten de Unie worden verbreid.
84. Derhalve is het niet onevenredig, maar noodzakelijk om aan de hand van de concentratie van kandidaatstoffen in deelvoorwerpen te beoordelen of importeurs aan de informatieverplichting van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening moeten voldoen.
f) Vermeende discriminatie van importeurs
85. In dit verband wordt ook een vermeend verschil in behandeling van importeurs en in de Unie gevestigde producenten aangevoerd, aangezien het voor de producenten aanmerkelijk eenvoudiger is de benodigde informatie van leveranciers uit de Unie te verkrijgen.
86. Een beperking van de informatieverplichting tot hele voorwerpen waarin de concentratiedrempelwaarde wordt bereikt, neemt dit verschil in behandeling echter niet weg, maar vermindert hoogstens het aantal gevallen waarin de informatieverplichting van toepassing is.
87. Bovendien zou een beperking van de informatieverplichtingen van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening tot hele voorwerpen de in de Unie gevestigde producenten benadelen. De producenten en importeurs van deelvoorwerpen zouden volgens deze bepaling verplicht zijn informatie te verstrekken en zouden de daarmee gepaard gaande kosten doorberekenen aan hun afnemers, de producenten van hele voorwerpen. Het zou daardoor aantrekkelijker zijn het hele voorwerp in te voeren dan het binnen de Unie te produceren.
88. Het Hof heeft overigens reeds vastgesteld dat voor importeurs dezelfde plichten gelden als voor producenten in de Unie, of (ten minste) soortgelijke plichten welke tot een aanpassing van de kosten leiden, teneinde een werkelijke mededinging in de Unie te waarborgen.(20) Ook is de bescherming van producenten in de Unie tegen mededingingsnadelen die het gevolg zouden kunnen zijn van de andere situatie voor importeurs, een toelaatbare doelstelling van de Uniewetgever.(21)
89. Derhalve pleiten ook de gevolgen voor importeurs en producenten in de Unie niet tegen een informatieverplichting op basis van de concentratie van kandidaatstoffen in deelvoorwerpen.
g) Tussenconclusie
90. Bijgevolg is de importeur van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, verplicht aan ECHA informatie te doen toekomen indien een stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 en overeenkomstig artikel 59, lid 1, is geïdentificeerd, in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in een deelvoorwerp aanwezig is.
3. De leverancier van voorwerpen in de zin van artikel 33 van de REACH-verordening
91. Volgens artikel 33 van de REACH-verordening verstrekt elke leverancier van een voorwerp dat een kandidaatstof bevat in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g), de afnemer van het voorwerp en de consument op diens verzoek voldoende aan de leverancier bekende informatie om een veilig gebruik van dat voorwerp mogelijk te maken, waaronder ten minste de naam van de stof.
92. Artikel 3, punt 33, van de REACH-verordening geeft een zeer ruime definitie van het begrip „leverancier van een voorwerp”. Het begrip omvat volgens deze definitie de producent of importeur alsook de distributeur of andere actoren in de toeleveringsketen die een voorwerp op de markt brengen. Artikel 3, punt 12, geeft een eveneens ruime definitie van het begrip „in de handel brengen”; dat omvat namelijk het aan een derde leveren of beschikbaar stellen, ongeacht of dit tegen betaling dan wel om niet geschiedt.
93. Deze ruime definities pleiten voor een uitlegging volgens welke de leverancier van een heel voorwerp ook leverancier van de daarin aanwezige deelvoorwerpen is, die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden. Zou men de verplichtingen van de leverancier alleen aan de hand van de concentratie van kandidaatstoffen in het hele voorwerp willen beoordelen, dan zouden de definities juist restrictief moeten worden uitgelegd.
94. Ook de hierboven gegeven uitlegging van artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening met betrekking tot importeurs pleit er in beginsel voor de informatieverplichtingen van leveranciers te bepalen aan de hand van de concentratie van kandidaatstoffen in deelvoorwerpen.
a) Verschillen tussen artikel 33 en artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening
95. De informatieverplichting krachtens artikel 33 van de REACH-verordening verschilt echter op enkele belangrijke punten van de informatieverplichting krachtens artikel 7, lid 2.
96. Een belangrijk verschil is dat de informatie over kandidaatstoffen niet aan ECHA wordt meegedeeld, maar aan de afnemers of consumenten van voorwerpen. De mogelijkheid bestaat derhalve dat deze vanwege de aanwezigheid van een zeer zorgwekkende stof afzien van de aanschaf van het voorwerp. Met name bij consumenten moet niet worden uitgesloten dat een dergelijke beslissing gebaseerd is op een verkeerde beoordeling van het aan de stof verbonden risico.
97. Het informeren van consumenten kan echter niet worden aangemerkt als een nadeel van de informatieverplichting waardoor die informatieverplichting onevenredig zou zijn. Het strookt juist met het hoge niveau van consumentenbescherming dat volgens artikel 38 van het Handvest van de grondrechten en artikel 169, lid 1, VWEU moet worden nagestreefd en dat overeenkomstig de laatstgenoemde bepaling met name het recht van de consument op voorlichting omvat. De overwegingen 56 en 117 van de REACH-verordening erkennen dit uitdrukkelijk. Een eventuele verkeerde beoordeling door de consument moeten leveranciers voorkomen door adequate voorlichting te geven over de risico’s van de aanwezige stoffen.
98. Overigens wijst Duitsland er terecht op dat de aansporing die van de informatieverplichting uitgaat om zoveel mogelijk af te zien van zeer zorgwekkende stoffen, in overeenstemming is met de doelstellingen van de regelingen met betrekking tot deze stoffen. Artikel 55 van de REACH-verordening stelt uitdrukkelijk dat het doel van deze regelingen is dat deze stoffen gestaag worden vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn.
99. Voor de voorlichting aan afnemers kan niets anders gelden dan voor de voorlichting aan consumenten, want consumenten kunnen alleen informatie ontvangen wanneer deze eerst via de toeleveringsketen is doorgegeven.
100. Zoals verschillende lidstaten naar voren brengen, zou het onbevredigend zijn als het doorgeven van deze informatie via de toeleveringsketen enkel werd onderbroken omdat een deelvoorwerp in een heel voorwerp is verwerkt en de concentratiedrempelwaarde van 0,1 gewichtsprocent (g/g) in het hele voorwerp nu niet meer wordt bereikt. Ook de lasten voor de leveranciers zouden daardoor niet wezenlijk worden verminderd.
101. Er zijn echter ook verschillen met de informatieverplichting krachtens artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening die de lasten die verbonden zijn aan de informatieverplichting krachtens artikel 33 duidelijk kunnen verhogen.
102. In de eerste plaats ontbreekt de hoeveelheidsdrempelwaarde van 1 ton per jaar per leverancier die in artikel 7, lid 2, onder a), van de REACH-verordening is neergelegd. Bijgevolg kan al bij een veel geringere omzet een informatieverplichting ontstaan. Dat is vooral relevant bij de invoer van voorwerpen. Terwijl het bij grotere hoeveelheden volstrekt waarschijnlijk lijkt dat producenten en leveranciers in derde landen de noodzakelijke informatie beschikbaar stellen, zal dat steeds onzekerder worden naarmate de ingevoerde hoeveelheden kleiner uitvallen.
103. Bovendien vervalt de informatieverplichting niet wanneer de leverancier blootstelling van de mens of het milieu bij normale of redelijkerwijs te voorziene gebruiksomstandigheden, inclusief verwijdering, kan uitsluiten, zoals in artikel 7, lid 3, van de REACH-verordening voor de kennisgeving aan ECHA is bepaald. Zodoende zou de last van de informatieverplichting ontstaan ondanks het feit dat blootstelling niet te verwachten is.
104. Ten slotte laat de informatieverplichting krachtens artikel 33 van de REACH-verordening ook buiten beschouwing of de kandidaatstof in kwestie reeds voor het betrokken gebruik is geregistreerd. Er kunnen gevallen zijn waarin het voor de doeleinden van artikel 7, lid 2, niet nodig is opheldering te verschaffen over de vraag of een voorwerp daadwerkelijk een kandidaatstof bevat, aangezien de mogelijkheid van een toepassing in dergelijke voorwerpen in principe reeds is geregistreerd. Artikel 33 zou evenwel verlangen dat zulks voor het desbetreffende voorwerp wordt vastgesteld.
105. Een beperking van de informatieverplichting tot gevallen waarin de concentratiedrempelwaarde in het hele voorwerp wordt bereikt, raakt deze punten slechts indirect.
106. In de eerste plaats geldt ook voor de informatieverplichting krachtens artikel 33 van de REACH-verordening dat het richtsnoer van ECHA in beginsel verlangt dat de concentratie in het hele voorwerp wordt berekend op basis van de concentratie in de daarin aanwezige deelvoorwerpen. Wanneer een leverancier dit uitgangspunt volgt, valt moeilijk in te zien waarom het verstrekken van informatie aan de afnemer over kandidaatstoffen in de deelvoorwerpen tot onredelijke lasten zou leiden.
107. In de tweede plaats is het ook mogelijk dat hele voorwerpen die de concentratiedrempelwaarde bereiken, slechts in kleine hoeveelheden worden ingevoerd of dat een risico van blootstelling bij deze voorwerpen kan worden uitgesloten. Waarom in die gevallen de informatieverplichting redelijker zou zijn dan de informatieverplichting voor deelvoorwerpen is niet duidelijk.
108. Het belangrijkste effect van de door de Commissie en Ierland bepleite uitlegging is dat de genoemde nadelen zich in minder gevallen voordoen. Het kan voorkomen dat een deelvoorwerp dat als afzonderlijk voorwerp wordt geleverd, informatieverplichtingen met zich brengt, terwijl over hetzelfde voorwerp geen informatie hoeft te worden verstrekt nadat het in een heel voorwerp is verwerkt. Dat zou vooral onbevredigend zijn, als de leverancier van het hele voorwerp de noodzakelijke informatie heeft ontvangen van de leverancier van het deelvoorwerp en het doorgeven van die informatie aan de afnemers of consumenten van het hele voorwerp om die reden redelijk zou zijn.
b) Uitlegging van artikel 33 van de REACH-verordening in het licht van het evenredigheidsbeginsel
109. Het is evenwel mogelijk artikel 33 van de REACH-verordening in overeenstemming met het beginsel van het doorgeven van informatie in de toeleveringsketen zo uit te leggen dat onredelijke informatieverplichtingen worden voorkomen.
110. Volgens artikel 33 van de REACH-verordening verstrekt de leverancier aan zowel afnemers als consumenten voldoende hem bekende informatie om een veilig gebruik van het voorwerp mogelijk te maken, waaronder ten minste de naam van de stof.
111. Op het eerste gezicht lijkt deze regeling te betekenen – in ieder geval afgaande op enkele taalversies, zoals de Duitse en de Engelse – dat de leverancier te allen tijde – ook als hem deze informatie niet bekend is – ten minste de naam van de betrokken kandidaatstof moet meedelen. Indien de leverancier daarover niet voldoende informatie van zijn leverancier kan krijgen, zou hij in principe het voorwerp moeten onderzoeken teneinde vast te stellen of kandidaatstoffen in de bedoelde concentratie aanwezig zijn.
112. Een dergelijke onderzoeksverplichting lijkt vooral problematisch wanneer blootstelling kan worden uitgesloten, maar ook wanneer de voorwerpen in bijzonder kleine hoeveelheden zijn geleverd.
113. Niettemin hielden alle betrokkenen desgevraagd in beginsel aan deze uitlegging vast. Ze gingen daarbij uit van het idee dat een leverancier over de noodzakelijke informatie moet beschikken om aan artikel 33 van de REACH-verordening te voldoen, en die informatie desnoods zelf moet vergaren.
114. Onredelijke lasten voor leveranciers zouden echter worden voorkomen wanneer ook voor het meedelen van de naam van de stof het voorbehoud zou gelden dat deze informatie bij de leverancier bekend is. De tekst van artikel 33 van de REACH-verordening verzet zich niet tegen deze uitlegging. Het doorgeven van de naam kan worden opgevat als een onderdeel van de informatie die nodig is voor een veilig gebruik van het voorwerp. Die informatie hoeft echter alleen te worden doorgegeven wanneer die voorhanden is. Deze uitlegging ligt op grond van de Franse versie van artikel 33 zelfs veel meer voor de hand dan verlangen dat de naam van de stof wordt meegedeeld, ook wanneer die niet bij de leverancier bekend is.
115. Wanneer de artikelen 7, lid 2, en 33, van de REACH-verordening in de toeleveringsketen in acht worden genomen, zou de naam van de stof bij een leverancier van voorwerpen bekend zijn als ECHA over de aanwezigheid van de stof werd geïnformeerd.
116. Wanneer artikel 7, lid 2, van de REACH-verordening niet van toepassing zou zijn, zou informatie over de kandidaatstoffen bij leveranciers ook bekend moeten zijn met betrekking tot voorwerpen die in de Unie worden geproduceerd. Bij de producenten zou immers bekend moeten zijn of kandidaatstoffen in de nodige concentratie aanwezig zijn. Deze informatie zou derhalve zonder problemen aan afnemers en consumenten kunnen worden doorgegeven.
117. Daartegenover moet worden aangenomen dat de importeurs van kleinere hoeveelheden voorwerpen vaak niet over informatie over kandidaatstoffen beschikken.
118. Bovendien zou deze informatie niet noodzakelijkerwijs voorhanden zijn in het geval dat de kennisgeving aan ECHA bij de invoer op grond van artikel 7, lid 3 of 6, van de REACH-verordening achterwege is gebleven omdat de importeur blootstelling kon uitsluiten of omdat de kandidaatstof voor het gebruik in dergelijke stoffen reeds was geregistreerd. In die gevallen is het voor de toepassing van artikel 7, lid 2, niet per se noodzakelijk dat wordt vastgesteld of de stof daadwerkelijk in het voorwerp aanwezig is.
119. Op het eerste gezicht lijkt te moeten worden gevreesd dat deze uitlegging van artikel 33 van de REACH-verordening ernstig afbreuk zou doen aan het nuttig effect van deze bepaling. Het is waar dat de leveranciers van ingevoerde voorwerpen in eerste instantie in wellicht ruime mate zouden worden vrijgesteld van de informatieverplichtingen met betrekking tot de aanwezigheid van kandidaatstoffen.
120. Deze vrijstelling zou evenwel niet zo ver kunnen gaan dat leveranciers die niets over een dergelijke aanwezigheid weten, zouden kunnen beweren dat de voorwerpen geen kandidaatstoffen bevatten. Ze zouden ten minste moeten toegeven dat zij over een dergelijke aanwezigheid geen informatie hebben gekregen.
121. Bovendien betekent het ontbreken van informatie over kandidaatstoffen niet dat leveranciers eventuele risico’s zouden mogen negeren. Zoals onder andere de Commissie uiteenzet, bestaan er namelijk meer bepalingen die de veiligheid van voorwerpen betreffen, bijvoorbeeld voor consumentenproducten richtlijn 2001/95/EG inzake algemene productveiligheid(22). Volgens deze andere bepalingen moeten leveranciers in het kader van de kwaliteitsbewaking risico’s in verband met de aanwezigheid van kandidaatstoffen minimaliseren en indien nodig informatie over die stoffen ontvangen die zij in de toeleveringsketen moeten doorgeven. Als aan de eventuele aanwezigheid van kandidaatstoffen echter geen risico’s zijn verbonden, is het aanvaardbaar om van voorlichting af te zien. Het meewegen van dergelijke andere bepalingen betreffende de productveiligheid leidt dus tot een gerichtheid op mogelijke risico’s die – zoals verschillende deelnemers aan de procedure hebben benadrukt – in de voorwaarden van de informatieverplichting ontbreekt.
122. Volgens deze uitlegging zou de informatieverplichting krachtens artikel 33 van de REACH-verordening dus weliswaar verder gaan dan de informatieverplichting krachtens artikel 7, lid 2, maar onredelijke lasten zou die niet met zich brengen, aangezien de desbetreffende informatie niet speciaal met het oog op de informatieverplichting zou moeten worden vergaard, maar reeds voorhanden is.
c) Tussenconclusie
123. Derhalve is de leverancier van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, verplicht afnemers en, op verzoek, consumenten overeenkomstig artikel 33 van de REACH-verordening informatie te verstrekken over een stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 en overeenkomstig artikel 59, lid 1, is geïdentificeerd, wanneer die stof in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in een deelvoorwerp aanwezig is en de desbetreffende informatie bij de leverancier bekend is.
V – Conclusie
124. Ik geef het Hof derhalve in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„1) Wanneer de overige voorwaarden van artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 1907/2006 (REACH-verordening) vervuld zijn,
a) is de producent van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, maar door andere producenten zijn geproduceerd of geassembleerd, verplicht aan ECHA informatie te doen toekomen indien een stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 en overeenkomstig artikel 59, lid 1, is geïdentificeerd, in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in het hele voorwerp aanwezig is, en
b) is de importeur van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, verplicht aan ECHA informatie te doen toekomen indien een stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 en overeenkomstig artikel 59, lid 1, is geïdentificeerd, in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in een deelvoorwerp aanwezig is.
2) De leverancier van een heel voorwerp dat uit deelvoorwerpen bestaat die ondanks hun verwerking in een heel voorwerp een eigen vorm, oppervlak of patroon behouden, is verplicht afnemers en, op verzoek, consumenten overeenkomstig artikel 33 van de REACH-verordening informatie te verstrekken over een stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 en overeenkomstig artikel 59, lid 1, is geïdentificeerd, wanneer die stof in een concentratie van meer dan 0,1 gewichtsprocent (g/g) in een deelvoorwerp aanwezig is en de desbetreffende informatie bij de leverancier bekend is.”