SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 18 de abril de 2024 (*)
«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Política agrícola común — Regímenes de ayuda directa en favor de los agricultores — Reglamento (CE) n.o 1122/2009 — Régimen de pago único por superficie — Artículo 58 — Reducciones y exclusiones aplicables en caso de sobredeclaraciones — Penalización en caso de sobredeclaración que supere el 50 % de la superficie determinada — Recuperación del importe de la penalización en los tres años naturales siguientes a aquel en que se haya descubierto la irregularidad — Concepto de “descubrimiento de la irregularidad — Informe de control en el que se hace constar la existencia de irregularidades en la solicitud de ayuda de que se trate»
En el asunto C‑79/23 [Kaszamás], (i)
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), mediante resolución de 24 de enero de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de febrero de 2023, en el procedimiento entre
FJ
contra
Agrárminiszter,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. F. Biltgen, Presidente de Sala, y el Sr. N. Wahl y la Sra. M. L. Arastey Sahún (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno húngaro, por la Sra. Zs. Biró-Tóth y el Sr. M. Z. Fehér, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. J. Aquilina y el Sr. V. Bottka, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 35 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), y del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 1368/2011 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2011 (DO 2011, L 341, p. 33) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 1122/2009»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre FJ y el Agrárminiszter (Ministro de Agricultura, Hungría) en relación con un anticipo concedido a FJ en virtud del régimen de pago único por superficie para el año 2020, que fue retenido a efectos del cobro de una sanción impuesta a este por la sobredeclaración de las superficies con arreglo a dicho régimen para el año 2013.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 1290/2005
3 El artículo 1 del Reglamento n.o 1290/2005 disponía lo siguiente:
«El presente Reglamento determina las condiciones y normas específicas aplicables a la financiación de los gastos de la política agrícola común, incluidos los de desarrollo rural.»
4 El artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento establecía:
«Para alcanzar los objetivos de la política agrícola común, definidos en el Tratado, y proveer la financiación de las distintas medidas de esta política, incluidas las de desarrollo rural, se crean:
a) un Fondo Europeo Agrícola de Garantía, denominado en lo sucesivo “el FEAGA”;
b) un Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, denominado en lo sucesivo “el [Feader]”.»
5 El título IV de dicho Reglamento, titulado «Liquidación de cuentas y vigilancia de la Comisión [Europea]», incluía un capítulo 2, relativo a las «irregularidades», en el que figuraban los artículos 32 a 35 del mismo Reglamento.
6 El artículo 32 del Reglamento n.o 1290/2005, que contiene disposiciones específicas del FEAGA, establecía lo siguiente en su apartado 5, párrafo primero:
«Cuando la recuperación no se efectúe en un plazo de cuatro años a partir de la fecha del primer acto de comprobación administrativa o judicial, o de ocho años en caso de que sea objeto de una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales, las repercusiones financieras se sufragarán hasta un máximo del 50 % con cargo al Estado miembro y hasta un máximo del 50 % con cargo al presupuesto comunitario.»
7 El artículo 33 de este Reglamento, que establecía disposiciones específicas del Feader, disponía en su apartado 8, párrafo primero:
«Cuando la recuperación no se haya efectuado antes del cierre de un programa de desarrollo rural, las repercusiones financieras de la falta de recuperación se sufragarán hasta un máximo del 50 % con cargo al Estado miembro y hasta un máximo del 50 % con cargo al presupuesto comunitario, y se contabilizarán bien al final de un plazo de cuatro años tras el primer acto de comprobación administrativa o judicial, o de ocho años en caso de que la recuperación sea objeto de una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales, bien al cierre del programa si los plazos terminan antes del mismo.»
8 El artículo 35 de dicho Reglamento tenía el siguiente tenor:
«A efectos del presente capítulo, el primer acto de comprobación administrativa o judicial será la primera evaluación por escrito de una autoridad competente, administrativa o judicial, que, basándose en hechos concretos, demuestre la existencia de una irregularidad, sin perjuicio de la posibilidad de que posteriormente, a raíz del procedimiento administrativo o judicial, la comprobación deba revisarse o retirarse.»
9 El Reglamento n.o 1290/2005, pertinente ratione temporis para los hechos del litigio principal, fue derogado por el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549;corrección de errores JO 2016, L 130, p. 17).
Reglamento n.o 885/2006
10 El Reglamento (CE) n.o 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 1034/2008 de la Comisión, de 21 de octubre de 2008 (DO 2008, L 279, p. 13) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 885/2006»), disponía en su artículo 5 ter:
«Sin perjuicio de cualquier otra medida de ejecución contemplada en el Derecho nacional, los Estados miembros deben deducir de cualquier futuro pago que tenga que abonar el organismo pagador responsable de la recuperación de la deuda de un beneficiario cualquier deuda pendiente del mismo beneficiario que se haya fijado de conformidad con el Derecho nacional.»
11 Este Reglamento, aplicable ratione temporis a los hechos del litigio principal, fue derogado por el Reglamento Delegado (UE) n.o 907/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18).
Reglamento n.o 1122/2009
12 Como se desprende de su título, el Reglamento n.o 1122/2009 establecía, en particular, normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16), en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por el Reglamento n.o 73/2009.
13 Los considerandos 73, 90, 92 y 101 del Reglamento n.o 1122/2009 tenían la siguiente redacción:
«(73) Deben establecerse normas para la elaboración de informes de control de la condicionalidad detallados y específicos. Los inspectores especializados deben comunicar todas sus observaciones y la gravedad de las mismas con el fin de permitir al organismo pagador fijar las reducciones correspondientes o, en su caso, excluir al productor del sistema de pagos directos.
[…]
(90) Procede poner los resultados de los controles de condicionalidad a disposición de todos los organismos pagadores encargados de la gestión de las diferentes ayudas sujetas a los requisitos de condicionalidad para que, cuando los hechos observados lo requieran, se apliquen las reducciones apropiadas.
[…]
(92) En lo que respecta a las obligaciones en materia de condicionalidad, además de la gradación proporcional de las reducciones o exclusiones, conviene establecer que, a partir de un momento determinado, la reincidencia en la infracción de una misma obligación de condicionalidad se trate, tras avisar previamente al agricultor, como un incumplimiento intencionado.
[…]
(101) Para una aplicación uniforme en toda la Comunidad [Europea] del principio de buena fe, es preciso establecer las condiciones en que puede aducirse ese principio en relación con la recuperación de importes pagados indebidamente, sin perjuicio del trato dispensado a los gastos correspondientes en el contexto de la liquidación de cuentas con arreglo al Reglamento [n.o 1290/2005].»
14 El artículo 2 del Reglamento n.o 1122/2009, titulado «Definiciones», establecía en su párrafo segundo:
«[…] Definiciones:
[…]
(10) “Irregularidad”: cualquier incumplimiento de las disposiciones aplicables a la concesión de la ayuda de que se trate.
[…]
(12) “Regímenes de ayuda por superficie”: […] todos los regímenes de ayuda establecidos en los títulos IV y V del Reglamento [n.o 73/2009] […]
[…]
(23) “Superficie determinada”: la superficie que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda […]
[…]
(31) “Condicionalidad”: los requisitos legales de gestión y las buenas condiciones agrarias y medioambientales contemplados en los artículos 5 y 6 del Reglamento [n.o 73/2009].
[…]»
15 El título III de la parte II del Reglamento n.o 1122/2009, titulado «Controles», incluía un capítulo II que trataba de los «controles referidos a los criterios de admisibilidad». En sección II de este, titulada «Controles sobre el terreno», figuraba el artículo 32 del mismo Reglamento, titulado «Informe de control», que disponía lo siguiente:
«1. Todos los controles sobre el terreno efectuados en virtud de la presente sección darán lugar a la elaboración de un informe de control que permita revisar sus pormenores. […]
2 Se brindará al productor la posibilidad de firmar el informe, para certificar su presencia en el control, y de añadir las observaciones que considere oportunas. Si se detectan irregularidades, se entregará al productor una copia del informe.
Cuando el control sobre el terreno se efectúe mediante teledetección con arreglo a lo dispuesto en el artículo 35, el Estado miembro podrá decidir no brindar al productor o su representante la posibilidad de firmar el informe de control si el citado control no ha puesto de manifiesto ninguna irregularidad. Si, como consecuencia de dichos controles, se descubren irregularidades, se brindará al productor la posibilidad de firmar el informe antes de que la autoridad competente extraiga sus conclusiones de los resultados en relación con las reducciones o exclusiones a que pueda haber lugar.»
16 El título III de la parte II del Reglamento n.o 1122/2009 incluía además un capítulo III, relativo a los «controles relacionados con la condicionalidad», cuya sección III, titulada «Controles sobre el terreno», contenía el artículo 54 de dicho Reglamento. Este artículo, titulado «Informe de control», establecía lo siguiente:
«1. Todo control sobre el terreno efectuado al amparo del presente capítulo […] será objeto de un informe de control que deberá ser elaborado por la autoridad de control competente o bajo la responsabilidad de esta.
El informe constará de lo siguiente:
[…]
b) una parte que refleje por separado los controles realizados con respecto a cada uno de los actos y normas y que contenga, en particular, la información siguiente:
i) los requisitos y las normas objeto del control sobre el terreno;
ii) la naturaleza y el alcance de los controles realizados;
iii) los resultados;
iv) los actos y las normas con respecto a los cuales se hayan detectado incumplimientos;
[…]
2 En el plazo de tres meses a partir de la fecha del control sobre el terreno, se informará al agricultor de los incumplimientos que, en su caso, se hayan detectado.
[…]
3 […]
Cuando la autoridad de control competente no sea el organismo pagador, el informe deberá remitirse a este último en el plazo de un mes tras su finalización.
[…]»
17 El título IV de la parte II de dicho Reglamento, titulado «Cálculo de la ayuda, las reducciones y las exclusiones», contenía un capítulo II, titulado «Comprobaciones relativas a los criterios de admisibilidad», cuya sección I trataba del «régimen de pago único y otros regímenes de ayuda por superficie». El artículo 58 del mismo Reglamento, que figuraba en esta sección bajo el epígrafe «Reducciones y exclusiones aplicables a las sobredeclaraciones», tenía el siguiente tenor:
«Si, para un grupo de cultivos, la superficie declarada a efectos de cualesquiera regímenes de ayuda por superficie sobrepasa la superficie determinada de conformidad con el artículo 57, la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada, si esta es superior al 3 % o a dos hectáreas pero inferior o igual al 20 % de la superficie determinada.
Si la diferencia es superior al 20 % de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna por superficie en relación con el grupo de cultivos en cuestión.
Si la diferencia es superior al 50 %, el agricultor quedará excluido nuevamente del beneficio de la ayuda hasta el importe que corresponda a la diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada con arreglo al artículo 57 del presente Reglamento. Ese importe se recuperará según lo dispuesto en el artículo 5 ter del Reglamento [n.o 885/2006] de la Comisión. Si el importe no puede recuperarse íntegramente según lo dispuesto en ese artículo en los tres años naturales siguientes a aquel en que se haya descubierto la irregularidad, se cancelará el saldo.»
18 El título IV de la parte II del Reglamento n.o 1122/2009 incluía además un capítulo III, titulado «Comprobaciones en relación con la condicionalidad». Dentro de ese capítulo, y con el epígrafe «Principios generales y definición», el artículo 70 de dicho Reglamento disponía, en su apartado 4:
«Los incumplimientos se considerarán “determinados” si se detectan como resultado de controles realizados de acuerdo con el presente Reglamento o después de haber sido puestos en conocimiento de la autoridad de control competente o, en su caso, del organismo pagador por cualquier otro medio.»
19 El Reglamento n.o 1122/2009, aplicable ratione temporis a los hechos del litigio principal en la medida en que este se refiere a una solicitud de ayuda correspondiente al año 2013, fue derogado con efectos a partir del 1 de enero de 2015 por el Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48).
Derecho húngaro
20 El artículo 60, apartado 1, de la a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (Ley XVII de 2007, sobre aspectos concretos del procedimiento de concesión de ayudas y demás medidas en materia agrícola, de desarrollo rural y de pesca) (en lo sucesivo, «Ley de Ayudas») dispone lo siguiente:
«Salvo disposición en contrario de un acto comunitario directamente aplicable, el organismo de fomento de la agricultura y el desarrollo rural denegará el pago de la ayuda que corresponde al beneficiario hasta el importe que este adeude en relación con medidas de ayuda y con ello la deuda se considerará saldada. Cuando el importe de la ayuda a la que el beneficiario tiene derecho no cubra íntegramente las deudas registradas a su cargo, estas deberán saldarse por orden de vencimiento.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
21 FJ es un agricultor que, el 14 de mayo de 2013, presentó ante el Magyar Államkincstár (Tesoro Público Húngaro; en lo sucesivo, «autoridad de primer grado») una solicitud de ayuda en virtud del régimen de pago único por superficie en relación con el año 2013 (en lo sucesivo, «solicitud de ayuda de 2013»).
22 A raíz de varios controles sobre el terreno efectuados durante los años 2013 y 2014, la autoridad de primer grado, mediante resolución de 30 de septiembre de 2014, denegó la solicitud de ayuda de 2013 y excluyó a FJ del beneficio de una ayuda hasta un importe de 3 834 105 forintos húngaros (HUF) (aproximadamente 9 900 euros).
23 Mediante resolución de 23 de junio de 2016, el Ministro de Agricultura, actuando en calidad de autoridad de segundo grado, anuló dicha resolución por falta de motivación y ordenó a la autoridad de primer grado que iniciara un nuevo procedimiento.
24 Esta última se pronunció de nuevo sobre la solicitud de ayuda de 2013 mediante resolución de 9 de abril de 2018. Sin embargo, a raíz de una reclamación de FJ, esta resolución fue anulada mediante resolución del Ministro de Agricultura de 13 de mayo de 2019, que ordenó por segunda vez a dicha autoridad que iniciara un nuevo procedimiento.
25 Mediante resolución de 27 de enero de 2020, la autoridad de primer grado denegó de nuevo la solicitud de ayuda de 2013 y excluyó a FJ del beneficio de una ayuda hasta el importe de 4 253 460 HUF (aproximadamente 11 000 euros), basándose en el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, relativo a las penalizaciones en caso de sobredeclaración superior al 50 % de la superficie determinada. FJ no impugnó dicha resolución.
26 El 15 de mayo de 2020, FJ presentó ante la referida autoridad una solicitud de ayuda en virtud del régimen de pago único por superficie para el año 2020.
27 Mediante resolución de 20 de octubre de 2020, dicha autoridad concedió a FJ, en relación con dicha solicitud de ayuda, un anticipo de 235 564 HUF (aproximadamente 600 euros).
28 Sin embargo, mediante resolución de 21 de octubre de 2020, la misma autoridad, en virtud del artículo 60, apartado 1, de la Ley de Ayudas, ordenó la retención del importe íntegro de dicho anticipo, a efectos de la recuperación del importe de la penalización impuesta a FJ en su resolución de 27 de enero de 2020.
29 Mediante resolución de 23 de febrero de 2021, el Ministro de Agricultura confirmó esta resolución basándose en que, con arreglo al artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009 y al artículo 60, apartado 1, de la Ley de Ayudas, la recuperación del importe de esta penalización podía efectuarse en plazo de tres años naturales a partir de la resolución de 27 de enero de 2020.
30 FJ interpuso un recurso contra la resolución de 23 de febrero de 2021 ante el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), que es el órgano jurisdiccional remitente. Sostiene que, al asimilar el año del descubrimiento de la irregularidad, a que se refiere el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, al año en el que se dictó la resolución definitiva sobre su solicitud de ayuda, el Ministro de Agricultura no tuvo en cuenta el artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005, que define el concepto de «acto de comprobación» en caso de irregularidad cometida en el marco de la financiación de la política agrícola común.
31 FJ alega que, en el caso de autos, habida cuenta de este concepto de «acto de comprobación», el año en el que se descubrió la irregularidad se corresponde con el año 2013 o, en su defecto, al año 2014, años durante los cuales se efectuaron los controles sobre el terreno, se levantaron las actas relativas a estos controles y se adoptó la primera resolución sobre la base de estos últimos. Por consiguiente, con arreglo al artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, debería cancelarse el importe de la penalización de que se trata, que no fue recuperado en los tres años naturales siguientes al año 2014.
32 Ante el órgano jurisdiccional remitente, el Ministro de Agricultura sigue sosteniendo que, dado que esta penalización fue impuesta mediante la resolución de 27 de enero de 2020, debe considerarse que el año en que se dictó esta resolución es el año en que se descubrió la irregularidad.
33 A este respecto, en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, que no se define en dicho Reglamento, debe interpretarse teniendo en cuenta el concepto de «acto de comprobación», en el sentido del artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005. Señala que dicho artículo 35 viene introducido por la expresión «a efectos del presente capítulo», de modo que podría aplicarse únicamente en relación con las demás disposiciones del título IV, capítulo 2, de dicho Reglamento, que se refiere a las irregularidades. Sin embargo, no excluye que el concepto de «acto de comprobación», en el sentido de dicho artículo 35, pueda aplicarse también al cobro de la penalización prevista en el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, dado que este hace referencia al artículo 5 ter del Reglamento n.o 885/2006 y que este último Reglamento establece las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1290/2005.
34 A continuación, el órgano jurisdiccional remitente considera que, sobre la base de los hechos del litigio principal, existen tres interpretaciones posibles del concepto de «acto de comprobación», en el sentido del artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005.
35 Según la primera interpretación, que es la que sostiene el Ministro de Agricultura, el acto de comprobación es la resolución que pone fin definitivamente al procedimiento de solicitud de ayuda. A su juicio, esta interpretación es coherente con el objeto de tal resolución, mediante la cual la autoridad comprueba los hechos y los califica jurídicamente. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si dicha interpretación es conforme con la intención del legislador de la Unión, expresada en los considerandos 92 y 101 del Reglamento n.o 1122/2009, de garantizar el respeto de los principios de proporcionalidad, gradualidad y buena fe en el marco de la reducción y la exclusión de las ayudas, en particular cuando, como en el caso de autos, la autoridad dicta su resolución definitiva sobre la solicitud de ayuda siete años después de su presentación y después de que dos resoluciones anteriores que se pronunciaban sobre dicha solicitud hubieran sido anuladas por ser contrarias a Derecho.
36 Según la segunda interpretación, el acto de comprobación es el control sobre el terreno efectuado por la autoridad competente. En efecto, podría considerarse que dicho control es la primera evaluación que dicha autoridad realiza por escrito para concluir que existe una irregularidad, basándose en hechos concretos. El órgano jurisdiccional remitente observa que, en el supuesto de que dicha autoridad lleve a cabo varios controles sobre el terreno, esta interpretación plantearía la cuestión de si el acto de comprobación alude al primero o al último de esos controles.
37 Según la tercera interpretación, el acto de comprobación es la primera resolución dictada por la autoridad competente en el marco del procedimiento de solicitud de ayuda. En este caso, se trataría de la resolución de 30 de septiembre de 2014. Esta interpretación se ve corroborada por el propio tenor del artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005, que hace referencia al «primer acto de comprobación» y precisa que este se entiende sin perjuicio de una revisión o revocación posteriores de dicho acto.
38 Por último, si la definición del concepto de «acto de comprobación» que figura en el artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005 no fuera aplicable a efectos de la interpretación del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta cuál es el año que puede considerarse, en el presente asunto, el año en que se descubrió la irregularidad.
39 En tales circunstancias, el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) El concepto de acto de comprobación definido en el artículo 35 del [Reglamento n.o 1290/2005], sobre la financiación de la política agrícola común, ¿es aplicable a la hora de interpretar y aplicar el artículo 58, párrafo tercero, del [Reglamento n.o 1122/2009]?
2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión prejudicial precedente, ¿debe interpretarse el concepto de acto de comprobación definido en el artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005 en el sentido de que ha de considerarse como año natural del primer acto de comprobación administrativa o judicial el año natural en el que la autoridad que conoce del procedimiento administrativo iniciado sobre la base de la solicitud
– realiza la primera actuación dirigida a la obtención de pruebas en la que constata la existencia de una irregularidad, que en el presente asunto es el año en que se redactó el acta que contenía las conclusiones del control sobre el terreno, o bien
– adopta la primera resolución en cuanto al fondo con fundamento en esta actuación dirigida a la obtención de pruebas, o bien
– adopta, en el marco del procedimiento, la resolución final y definitiva que determina la exclusión?
3) ¿Incide en la respuesta a la cuestión prejudicial precedente el hecho de que la evaluación por escrito que constituye el acto de comprobación pueda posteriormente retirarse o revisarse de resultas del derecho de recurso reconocido al interesado por la normativa y no como consecuencia de modificaciones del procedimiento administrativo o judicial?
4) Si el año natural del acto de comprobación es el de la primera actuación dirigida a la obtención de pruebas y, como sucede en el presente asunto, esta actuación consistió en un control sobre el terreno llevado a cabo en diferentes ocasiones, ¿debe interpretarse el concepto de primera actuación dirigida a la obtención de pruebas del artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005 en el sentido de que se corresponde con el primer control sobre el terreno de la autoridad o en el sentido de que se corresponde con el último control de esta sobre el terreno, en el que también se tuvieron en cuenta las observaciones y las pruebas aportadas por el interesado?
5) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial, ¿cambia por ello algo en el contenido definido anteriormente del acto de comprobación que debe tenerse en cuenta a efectos del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
40 Mediante sus cinco cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, debe interpretarse —en su caso a la luz del concepto de «acto de comprobación», en el sentido del artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005— en el sentido de que se refiere, en el supuesto de que el agricultor haya sido objeto de un control sobre el terreno, al informe de control elaborado a raíz de dicho control y en el que se hace constar la existencia de irregularidades en la solicitud de ayuda de que se trate, o en el sentido de que se refiere a la primera resolución sobre el fondo adoptada sobre la base de dicho informe, o incluso en el sentido de que se refiere a la resolución definitiva por la que se declara la exclusión de la ayuda.
41 En primer lugar, es preciso señalar, por una parte, que las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la posibilidad de tener en cuenta el artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005 a efectos de la interpretación del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009 se explican, en particular, por el hecho de que, en la versión húngara de estos Reglamentos, ambas disposiciones utilizan un único y mismo término, a saber, «ténymegállapítás». Pues bien, aunque algunas versiones lingüísticas de estas disposiciones emplean también una única y misma expresión, como las versiones alemana («Feststellung») e inglesa («finding»), o al menos expresiones similares, como la versión francesa (respectivamente, «acte de constat» y «constatation»), otras versiones lingüísticas de dichas disposiciones utilizan conceptos distintos, como las versiones española («acto de comprobación» y «se haya descubierto la irregularidad», respectivamente), croata («nalaz» y «kada je utvrđen», respectivamente), italiana («verbale» y «accertamento», respectivamente) o portuguesa («auto» y «a diferença seja constatada», respectivamente).
42 Por otra parte, aunque estos dos Reglamentos estén comprendidos en el ámbito de la política agrícola común, procede observar que el Reglamento n.o 1290/2005 tiene alcance general, en la medida en que, con arreglo a su artículo 1 y a su artículo 2, apartado 1, determina las condiciones y normas específicas aplicables a la financiación de los gastos de dicha política y crea los dos fondos de financiación de esos gastos, a saber, el FEAGA y el Feader, mientras que el Reglamento n.o 1122/2009 tiene por objeto, de manera más específica, aplicar el Reglamento n.o 73/2009 en lo que atañe a determinados aspectos de los regímenes de ayuda directa a los agricultores.
43 Más concretamente, el artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005 figura en el capítulo 2 del título IV de dicho Reglamento, que tiene por objeto, en particular, establecer, para el caso de que no se recuperen los gastos a raíz de irregularidades cometidas por los beneficiarios, la distribución de la carga financiera entre los Estados miembros y la Unión Europea.
44 A tal efecto, dicho artículo 35 establece una definición de comprobación administrativa o judicial, circunscribiéndola expresamente «a efectos del presente capítulo», a saber, el capítulo 2, en el que figuran los artículos 32 a 35 de dicho Reglamento, lo que hace suponer que excluye su pertinencia para la interpretación de otras disposiciones.
45 Por su parte, el artículo 58 del Reglamento n.o 1122/2009 no se refiere a las cargas financieras que deben soportar los Estados miembros y la Unión, sino a las sanciones que deben soportar los agricultores que hayan efectuado una sobredeclaración.
46 En estas circunstancias, procede considerar que el artículo 35 del Reglamento n.o 1290/2005 no es pertinente a efectos de la interpretación del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009.
47 En segundo lugar, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 27 de enero de 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, apartado 39 y jurisprudencia citada).
48 A este respecto, procede señalar, en primer término, que el artículo 58 del Reglamento n.o 1122/2009 establece, como se desprende de su título, reducciones y exclusiones aplicables a las sobredeclaraciones. Las sobredeclaraciones se refieren a casos en los que un agricultor que ha solicitado, para un grupo de cultivos, una ayuda en virtud de uno de los regímenes de ayuda por superficie —entre los que figura, en particular, tal como se desprende del artículo 2, párrafo segundo, punto 12, de dicho Reglamento, el régimen de pago único por superficie controvertido en el litigio principal, previsto en el título V del Reglamento n.o 73/2009— declara en su solicitud de ayuda una superficie superior a la «superficie determinada». Esta se define en el artículo 2, párrafo segundo, punto 23, del Reglamento n.o 1122/2009 como la superficie que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda.
49 En virtud del artículo 58, párrafo tercero, de dicho Reglamento, cuando la diferencia comprobada entre la superficie declarada en la solicitud de ayuda y la superficie determinada sea superior al 50 % de esta última, el agricultor quedará excluido del beneficio de la ayuda hasta un importe igual al importe que corresponda a dicha diferencia. Este importe se recupera de conformidad con el artículo 5 ter del Reglamento n.o 885/2006, es decir, deduciéndolo de cualquier pago futuro que tenga que abonarse a dicho agricultor. Dicho esto, si el importe no puede recuperarse íntegramente según lo dispuesto en este último artículo en los tres años naturales siguientes a aquel en que se haya descubierto la irregularidad, se cancelará el saldo.
50 Así pues, el tenor de dicho artículo 58 no permite, por sí solo, precisar de manera clara el sentido que debe darse a la expresión «se haya descubierto la irregularidad» que figura en él.
51 Por lo que respecta, en segundo término, al contexto del artículo 58 del Reglamento n.o 1122/2009, procede señalar que la expresión «se haya descubierto la irregularidad» y los términos «resultado» y «detectado» o «detectada» aparecen en varias ocasiones en dicho Reglamento.
52 A este respecto, el artículo 32 de dicho Reglamento, que se refiere a los controles sobre el terreno relativos a los criterios de admisibilidad —a saber, como se desprende del artículo 21 del Reglamento n.o 73/2009, los requisitos establecidos en este último Reglamento, exigidos para poder beneficiarse de una ayuda—, es especialmente pertinente para la interpretación contextual del artículo 58 del Reglamento n.o 1122/2009 en la medida en que este último artículo se refiere, como se desprende del apartado 17 de la presente sentencia, a las comprobaciones relativas a los criterios de admisibilidad.
53 El artículo 32 de dicho Reglamento establece, de entrada, que todos los controles sobre el terreno relativos a los criterios de admisibilidad darán lugar a la elaboración de un informe de control que permita revisar sus pormenores. A continuación, se brinda al productor la posibilidad de firmar el informe y, si se detectan irregularidades, se le entrega una copia de dicho informe. Por último, cuando el control sobre el terreno se efectúe mediante teledetección y se descubran irregularidades, se brinda al productor la posibilidad de firmar el informe antes de que la autoridad competente extraiga sus conclusiones de los resultados en relación con las reducciones o exclusiones a que pueda haber lugar.
54 Así pues, de dicho artículo 32 se desprende claramente, por una parte, que las irregularidades se hacen constar en el informe de control y, por otra parte, que la autoridad competente adopta una resolución sobre las eventuales reducciones o exclusiones a partir de las comprobaciones que se hacen constar en dicho informe.
55 De ello se deduce que la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido del Reglamento n.o 1122/2009 y, en particular, de su artículo 58, párrafo tercero, corresponde a la constatación de las irregularidades detectadas durante un control sobre el terreno, tal como figuran en el informe de control elaborado en con ocasión de dicho control.
56 Esta interpretación se ve corroborada por el artículo 54 del Reglamento n.o 1122/2009, que se refiere a los informes de control que la autoridad competente debe elaborar tras cualquier control sobre el terreno en relación con la condicionalidad —a saber, como se desprende del artículo 2, párrafo segundo, punto 31, de dicho Reglamento, los requisitos legales de gestión y las buenas condiciones agrarias y medioambientales contemplados en los artículos 5 y 6 del Reglamento n.o 73/2009—, interpretado a la luz de los considerandos 73 y 90 del Reglamento n.o 1122/2009. En efecto, dicho artículo 54 establece, en particular, por una parte, que esos informes contendrán, entre otras cosas, los resultados de tal control y, por otra parte, que cuando la autoridad de control competente no sea el organismo pagador, dichos informes se transmitirán a este último. Pues bien, como se desprende de los considerandos 73 y 90 de dicho Reglamento, las observaciones que figuran en los informes de control permiten a dicho organismo pagador fijar las reducciones o exclusiones pertinentes.
57 Por otra parte, el artículo 70, apartado 4, del Reglamento n.o 1122/2009, relativo a las reducciones y exclusiones en relación con la condicionalidad, dispone que los incumplimientos se considerarán «determinados» si se detectan como resultado de controles realizados de acuerdo con este Reglamento o después de haber sido puestos en conocimiento de la autoridad de control competente o, en su caso, del organismo pagador por cualquier otro medio. Así pues, esta disposición reafirma no solo que, por regla general, el descubrimiento de las irregularidades tiene directamente su origen en los controles efectuados de conformidad con dicho Reglamento, sino también que puede considerarse que se han descubierto irregularidades correspondientes a casos de incumplimiento que simplemente se han puesto en conocimiento de una autoridad, y ello de cualquier forma. Por lo tanto, resulta que la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido del mismo Reglamento, tiene carácter informal y que, por consiguiente, no debe necesariamente materializarse en una resolución administrativa sobre el fondo adoptada sobre la base de un informe de control.
58 En tercer término, la interpretación que figura en el apartado 55 de la presente sentencia se ve corroborada por los objetivos perseguidos por el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009.
59 A este respecto, hay que remitirse al principio de seguridad jurídica, que el Tribunal de Justicia tiene en cuenta en el ámbito de las ayudas pagadas a los agricultores (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, apartado 35 y jurisprudencia citada), en particular cuando se trata de disposiciones relativas a sanciones administrativas, como sucede con las normas relativas a la exclusión de una ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2006, Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, apartado 22). En efecto, el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, en la medida en que fija un plazo para la aplicación de una sanción administrativa, tiene precisamente por objeto garantizar la seguridad jurídica de los agricultores.
60 El principio de seguridad jurídica exige que una normativa de la Unión permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (sentencia de 25 de julio de 2018, Teglgaard y Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, apartado 52 y jurisprudencia citada).
61 Pues bien, hacer depender la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, de las circunstancias del procedimiento administrativo —y, en su caso, judicial— nacional podría, como demuestran los hechos del litigio principal, hacer difícilmente previsibles para el agricultor afectado las consecuencias financieras que tendrá que soportar en el supuesto de que decida presentar una nueva solicitud de ayuda y dicha ayuda sea objeto de una retención parcial o total debido a irregularidades detectadas más de tres años naturales antes.
62 A este respecto, procede recordar que de la resolución de remisión se desprende que, en el litigio principal, debido a la anulación, en dos ocasiones, de las resoluciones adoptadas por la autoridad de primer grado, transcurrieron más de siete años entre el momento en que tuvo lugar el primer control sobre el terreno en relación con la solicitud de ayuda de que se trata, en junio de 2013, y el momento en que las autoridades nacionales procedieron al cobro de la penalización por sobredeclaración, en octubre de 2020.
63 Así pues, en el caso de autos, procede considerar que el año en que se descubrió la irregularidad, en el sentido del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009, se corresponde con el año natural en el que se elaboró el informe de control emitido a raíz de un control sobre el terreno y en el que se hacía constar la existencia de irregularidades en la solicitud de ayuda de que se trata.
64 En la medida en que, en el asunto principal, tuvieron lugar varios controles sobre el terreno durante los años 2013 y 2014, procede precisar que corresponde al juez nacional, único competente para apreciar los hechos, determinar cuál de esos controles permitió fundamentar de manera definitiva, debido a las irregularidades detectadas, la sanción posteriormente adoptada por las autoridades nacionales, a saber, la exclusión de la ayuda por un importe calculado de conformidad con el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009.
65 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n.o 1122/2009 debe interpretarse en el sentido de que la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido de esta disposición, se refiere, en el supuesto de que el agricultor haya sido objeto de un control sobre el terreno, al informe de control elaborado a raíz de dicho control y en el que se hace constar la existencia de irregularidades en la solicitud de ayuda de que se trate.
Costas
66 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
El artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola, en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 1368/2011 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2011,
debe interpretarse en el sentido de que:
la expresión «se haya descubierto la irregularidad», en el sentido de esta disposición, se refiere, en el supuesto de que el agricultor haya sido objeto de un control sobre el terreno, al informe de control elaborado a raíz de dicho control y en el que se hace constar la existencia de irregularidades en la solicitud de ayuda de que se trate.
Firmas