EUROOPA KOHTU OTSUS (seitsmes koda)
18. aprill 2024(*)
Eelotsusetaotlus – Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Põllumajandustootjate suhtes kohaldatavad otsetoetuskavad – Määrus (EÜ) nr 1122/2009 – Ühtse pindalatoetuse kava – Artikkel 58 – Vähendamised või väljaarvamised üledeklareerimise puhul – Leppetrahv üledeklareerimise puhul, kui erinevus on üle 50% kindlaksmääratud pindalast – Leppetrahvi summa tasaarvestamine rikkumise avastamisele järgneva kolme kalendriaasta jooksul – Mõiste „rikkumise avastamine“ – Protokoll, milles tuvastatakse asjaomases abitaotluses esinev eeskirjade eiramine
Kohtuasjas C‑79/23 [Kaszamás](i),
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Fővárosi Törvényszéki (Pealinna Budapesti kohus, Ungari) 24. jaanuari 2023. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 14. veebruaril 2023, menetluses
FJ
versus
Agrárminiszter,
EUROOPA KOHUS (seitsmes koda),
koosseisus: koja president F. Biltgen, kohtunikud N. Wahl ja M. L. Arastey Sahún (ettekandja),
kohtujurist: N. Emiliou,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Ungari valitsus, esindajad: Zs. Biró-Tóth ja M. Z. Fehér,
– Euroopa Komisjon, esindajad: J. Aquilina ja V. Bottka,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 21. juuni 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (ELT 2005, L 209, lk 1) artiklit 35 ja komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega (ELT 2009, L 316, lk 65), mida on muudetud komisjoni 21. detsembri 2011. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 1368/2011 (ELT 2011, L 341, lk 33) (edaspidi „määrus nr 1122/2009“), artikli 58 kolmandat lõiku.
2 Taotlus on esitatud FJi ja Agrárminiszteri (põllumajandusminister, Ungari) vahelises kohtuvaidluses, mis puudutab FJile 2020. aasta ühtse pindalatoetuse kava alusel tehtud ettemakset, mis peeti kinni selleks, et tasaarvestada FJile määratud leppetrahv pindala üledeklareerimise eest selle kava alusel 2013. aastal.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 1290/2005
3 Määruse nr 1290/2005 artiklis 1 oli sätestatud:
„Käesoleva määrusega sätestatakse erinõuded ja eeskirjad mida kohaldatakse ühise põllumajanduspoliitika, sealhulgas maaelu arengu kulude rahastamise suhtes.“
4 Määruse artikli 2 lõikes 1 oli ette nähtud:
„Et saavutada ühise põllumajanduspoliitika asutamislepinguga määratletud eesmärke ja rahastada nimetatud poliitika erinevaid meetmeid, sealhulgas maaelu arengu meetmeid, on asutatud:
a) Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond, edaspidi EAGF;
b) Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond, edaspidi EAFRD.“
5 Määruse IV jaotis „Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine ning [Euroopa Komisjoni] teostatav järelevalve“ sisaldas 2. peatükki „Eeskirjade eiramine“, kuhu kuulusid sama määruse artiklid 32–35.
6 Määruse nr 1290/2005 artikli 32 „EAGFi erisätted“ lõike 5 esimeses lõigus oli sätestatud:
„Kui tagasinõudmist ei ole toimunud nelja aasta jooksul pärast esmakordset halduslikku või kohtulikku tuvastamist, või kaheksa aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub siseriikliku kohtu kaudu, kaetakse 50% tagasinõudmise puudumise finants tagajärgedest asjaomase liikmesriigi ja 50% ühenduse eelarvest.“
7 Määruse artikli 33 „EAFRD tegevuste erisätted“ lõike 8 esimeses lõigus oli sätestatud:
„Kui tagasinõudmine ei toimunud enne maaelu arengu programmi lõpetamist, kaetakse 50% tagasinõudmise puudumise finantstagajärgedest asjaomase liikmesriigi ja 50% ühenduse eelarvest kas nelja aasta jooksul pärast esmakordset halduslikku või kohtulikku tuvastamist või kaheksa aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub siseriikliku kohtu kaudu, või programmi lõpetamisel, kui tagasinõudmise tähtaeg lõpeb enne programmi lõpetamist.“
8 Määruse artikkel 35 oli sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva peatüki tähenduses on esimene halduslik või kohtulik tuvastamine pädeva haldus- või kohtuasutuse esimene kirjalik hinnang, milles konkreetsete faktide põhjal järeldatakse, et eeskirju on eiratud, ilma et see piiraks võimalust see järeldus hiljem üle vaadata või see haldus- või kohtumenetluse käigus tagasi võtta.“
9 Määrus nr 1290/2005, mis on põhikohtuasja asjaolude suhtes ratione temporis asjakohane, tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549; parandus ELT 2016, L 130, lk 5).
Määrus nr 885/2006
10 Komisjoni 21. juuni 2006. aasta määruse (EÜ) nr 885/2006, millega nähakse ette nõukogu määruse (EÜ) nr 1290/2005 kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad seoses makseasutuste ja teiste organite akrediteerimise ning EAGFi ja EAFRD raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega (ELT 2006, L 171, lk 90), mida on muudetud komisjoni 21. oktoobri 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 1034/2008 (ELT 2008, L 279, lk 13) (edaspidi „määrus nr 885/2006“), artiklis 5b oli sätestatud:
„Ilma et see piiraks siseriiklike õigusaktidega ette nähtud mis tahes muu täitemeetme võtmist, tasaarvestavad liikmesriigid abisaajalt seni laekumata võlad, mis on siseriiklike õigusaktide kohaselt kindlaks määratud, edaspidiste maksetega, mis võlgade sissenõudmise eest vastutav makseasutus teeb samale abisaajale.“
11 See määrus, mis on põhikohtuasja asjaolude suhtes ratione temporis asjakohane, tunnistati kehtetuks komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrusega (EL) nr 907/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 makse- ja muude asutuste finantsjuhtimise, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise, tagatiste ja euro kasutamise osas (ELT 2014, L 255, lk 18).
Määrus nr 1122/2009
12 Nagu nähtub selle pealkirjast, kehtestati määrusega nr 1122/2009 muu hulgas nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003) (ELT 2009, L 30, lk 16) üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses määruses nr 73/2009 ette nähtud põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga.
13 Määruse nr 1122/2009 põhjendustes 73, 90, 92 ja 101 oli märgitud:
„(73) Tuleb kehtestada nõuetele vastavuse kontrolli üksikasjalike ja konkreetsete protokollide koostamise eeskirjad. Valdkonnale spetsialiseerunud kontrollijad peaksid osutama kõikidele rikkumistele, samuti rikkumiste tõsidusele, et võimaldada makseasutusel kinnitada vastavad vähendamised või vajaduse korral tootja otsetoetuste saajate hulgast välja arvata.
[…]
(90) Nõuetele vastavuse kontrolli tulemusi käsitlev teave tuleks teha kättesaadavaks kõigile makseasutustele, kes vastutavad eri toetuste eest, mille suhtes kohaldatakse nõuetele vastavuse tingimusi, et oleks võimalik kohaldada asjaomaseid vähendamisi, kui rikkumised seda õigustavad.
[…]
(92) Nõuetele vastavuse kohustuse puhul, välja arvatud vähendamis- või väljaarvamisastme reguleerimine proportsionaalsuse põhimõtet silmas pidades, tuleks sätestada, et teatavast hetkest alates tuleks ühe ja sama nõuetele vastavuse kohustuse korduvaid eiramisi pärast põllumajandustootja eelnevat hoiatamist käsitleda tahtliku nõuete rikkumisena.
[…]
(101) Hea usu põhimõtte ühetaolise kohaldamise tagamiseks ühenduse kõikides osades tuleks alusetult makstud summade tagasinõudmise puhul sätestada tingimused, mille alusel võib sellele põhimõttele tugineda, ilma et see piiraks [määrusega nr 1290/2005] kehtestatud raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise raames asjaomaste kulude käsitlemist.“
14 Määruse nr 1122/2009 artikli 2 „Mõisted“ teises lõigus oli ette nähtud:
„[…] Kasutatakse ka järgmisi mõisteid:
[…]
(10) „eeskirjade eiramine“ – kõnealuse toetuse maksmiseks asjakohaste eeskirjade järgimata jätmine;
[…]
(12) „pindalatoetuse kavad“ – […] kõik [määruse nr 73/2009] IV ja V jaotise alusel kehtestatud toetuskavad […];
[…]
(23) „kindlaksmääratud pindala“ – pindala, mille puhul on täidetud kõik toetuse maksmise eeskirjades sätestatud tingimused; […]
[…]
(31) „nõuetele vastavus“ – kohustuslikud majandamisnõuded ning head põllumajandus- ja keskkonnatingimused kooskõlas [määruse nr 73/2009] artiklitega 5 ja 6;
[…]“.
15 Määruse nr 1122/2009 II osa III jaotises „Kontrollimine“ sisaldus II peatükk „Toetuskõlblikkuse kriteeriumidele vastavuse kontroll“. Selle peatüki II jagu „Kohapealne kontroll“ sisaldas artiklit 32 „Protokoll“, milles oli sätestatud:
„1. Iga käesoleva jao alusel tehtud kohapealse kontrolli kohta koostatakse protokoll, mis võimaldab tehtud kontrolli üksikasju läbi vaadata. […]
2. Põllumajandustootjale antakse võimalus protokollile alla kirjutada, et tõendada oma kohalviibimist kontrolli ajal ja lisada tähelepanekuid. Eeskirjade eiramise tuvastamisel saab põllumajandustootja protokolli koopia.
Kui kohapealset kontrolli tehakse kaugseire teel kooskõlas artikliga 35 ning selle käigus ei avastata eeskirjade eiramisi, võivad liikmesriigid otsustada mitte anda põllumajandustootjale või tema esindajale võimalust protokollile alla kirjutada. Kui sellise kontrolli tulemusena avastatakse eeskirjade eiramisi, antakse protokollile allakirjutamise võimalus enne, kui pädev asutus teeb järeldused rikkumistest tulenevate vähendamiste või väljaarvamiste suhtes.“
16 Määruse nr 1122/2009 II osa III jaotises oli lisaks III peatükk „Nõuetele vastavuse kontroll“, mille III jagu „Kohapealne kontroll“ sisaldas artiklit 54. Selles pealkirja „Protokoll“ kandvas artiklis oli ette nähtud:
„1. Iga käesoleva peatüki alusel tehtava kohapealse kontrolli kohta […] koostatakse pädeva kontrolliasutuse poolt või tema vastutusel protokoll.
Protokoll koosneb järgmistest osadest:
[…]
b) osa, mis kajastab eraldi iga õigusakti ja standardi kontrolle ning sisaldab eelkõige järgmist teavet:
i) kohapealse kontrolli sisuks olevad nõuded ja standardid;
ii) tehtud kontrolli laad ja ulatus;
iii) avastatud rikkumised;
iv) õigusaktid ja standardid, mille suhtes leiti rikkumisi;
[…]
2. Põllumajandustootjat teavitatakse kindlaksmääratud rikkumistest kolme kuu jooksul pärast kohapealse kontrolli tegemise kuupäeva.
[…]
3. […]
Kui pädev kontrolliasutus ei ole makseasutus, saadetakse protokoll makseasutusele või koordineerivale asutusele ühe kuu jooksul pärast selle lõpetamist.
[…]“.
17 Määruse II osa IV jaotis „Toetuse, vähendamiste ja väljaarvamiste arvutamise alus“ sisaldas II peatükki „Toetuskõlblikkuse kriteeriumidega seotud rikkumised“, mille I jaos käsitleti „ühtset otsemaksete kava ja muid pindalatoetuskavasid“. Selles jaos paiknevas artiklis 58 „Vähendamised või väljaarvamised üledeklareerimise puhul“ oli sätestatud:
„Kui põllukultuurirühma puhul ületab pindalatoetuse kavade jaoks deklareeritud pindala kooskõlas artikliga 57 kindlaksmääratud pindala, arvutatakse toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse kahekordne leitud erinevus, kui see erinevus on suurem kui 3% või kaks hektarit, kuid mitte rohkem kui 20% kindlaksmääratud pindalast.
Kui see erinevus on suurem kui 20% kindlaksmääratud pindalast, siis ei maksta asjaomase põllukultuurirühma puhul pindalatoetust.
Kui erinevus on üle 50%, arvatakse põllumajandustootja taas toetuse saajate hulgast välja kuni selle summa ulatuses, mis vastab deklareeritud pindala ja kooskõlas käesoleva määruse artikliga 57 kindlaksmääratud pindala vahele. Kõnealune summa tasaarvestatakse kooskõlas komisjoni [määruse nr 885/2006] artikliga 5b. Kui kõnealust summat ei ole kooskõlas nimetatud artikliga võimalik täielikult tasaarvestada avastatud rikkumise kalendriaastale järgneva kolme kalendriaasta jooksul, siis tasumata jääk kustutatakse.“
18 Määruse nr 1122/2009 II osa IV jaotises oli lisaks III peatükk „Nõuetele vastavusega seotud rikkumised“. Selles peatükis sisalduva artikli 70 „Üldpõhimõtted ja -mõisted“ lõikes 4 oli sätestatud:
„Rikkumised loetakse „kindlakstehtuks“, kui need avastatakse käesoleva määrusega kooskõlas tehtud kontrolli käigus või kui pädev kontrolliasutus või asjakohastel juhtudel makseasutus on neist mõnel muul viisil teada saanud.“
19 Määrus nr 1122/2009, mis on põhikohtuasja asjaoludele ratione temporis kohaldatav osas, milles see puudutab 2013. aasta kohta esitatud toetusetaotlust, tunnistati alates 1. jaanuarist 2015 kehtetuks komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrusega (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas (ELT 2014, L 181, lk 48).
Ungari õigus
20 2007. aasta seaduse nr XVII, milles käsitletakse põllumajanduse, maaelu arengu ja kalanduse valdkonnas toetuste andmise menetluse ja muude meetmete konkreetseid aspekte (a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. Törvény; edaspidi „toetuste seadus“) § 60 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui vahetult kohaldatavas ühenduse õigusaktis ei ole sätestatud teisiti, keeldub põllumajanduse ja maaelu arendamisega tegelev asutus toetusesaajale mõeldud toetuse väljamaksmisest selles ulatuses, mille toetuse saaja võlgneb seoses toetusmeetmetega, ja sellega loetakse võlg tasutuks. Kui toetuse summa, millele toetusesaajal on õigus, ei kata täielikult tema võlgu, tuleb võlad tasuda aegumise järjekorras.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
21 FJ on põllumajandustootja, kes esitas 14. mail 2013 Magyar Államkincstárile (Ungari riigikassa; edaspidi „esimese astme haldusasutus“) 2013. aasta kohta ühtse pindalatoetuse kava alusel toetusetaotluse (edaspidi „2013. aasta toetusetaotlus“).
22 Pärast 2013. ja 2014. aastal läbi viidud mitut kohapealset kontrolli jättis esimese astme haldusasutus 30. septembri 2014. aasta otsusega 2013. aasta toetusetaotluse rahuldamata ja FJi 3 834 105 Ungari forinti (HUF) (ligikaudu 9900 eurot) suuruse toetuse saajate hulgast välja.
23 Teise astme haldusasutusena tegutsev põllumajandusminister tühistas 23. juuni 2016. aasta määrusega selle otsuse põhjenduste puudumise tõttu ja andis esimese astme haldusasutusele korralduse viia läbi uus menetlus.
24 Viimane tegi 9. aprillil 2018 uue otsuse 2013. aasta abitaotluse kohta. Pärast FJi vaide esitamist tühistati see otsus siiski põllumajandusministri 13. mai 2019. aasta määrusega, millega anti nimetatud asutusele teist korda korraldus viia läbi uus menetlus.
25 Esimese astme haldusasutus jättis 27. jaanuari 2020. aasta otsusega 2013. aasta toetusetaotluse uuesti rahuldamata ja FJi 4 253 460 forinti (ligikaudu 11 000 euro) suuruse toetuse saajate hulgast välja määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu alusel, mis puudutab leppetrahve üledeklareerimise puhul, kui erinevus on üle 50% kindlaksmääratud pindalast. FJ ei ole seda otsust vaidlustanud.
26 FJ esitas 15. mail 2020 sellele asutusele 2020. aasta kohta ühtse pindalatoetuse kava alusel toetusetaotluse.
27 Nimetatud asutus määras 20. oktoobri 2020. aasta otsusega FJile selle toetusetaotluse alusel 235 564 forinti (ligikaudu 600 eurot) suuruse ettemakse.
28 Samas andis see haldusasutus 21. oktoobri 2020. aasta määruses korralduse pidada toetuste seaduse § 60 lõike 1 alusel kinni kogu ettemakse summa, et tasaarvestada leppetrahvi summa, mille ta FJile 27. jaanuari 2020. aasta otsusega oli määranud.
29 Põllumajandusminister jättis 23. veebruari 2021. aasta määrusega selle määruse muutmata põhjendusel, et määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu ja toetuste seaduse § 60 lõike 1 kohaselt võib selle leppetrahvi summa tasaarvestada kolme kalendriaasta jooksul alates 27. jaanuari 2020. aasta otsusest.
30 FJ esitas selle 23. veebruari 2021. aasta määruse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Fővárosi Törvényszékile (Pealinna Budapesti kohus, Ungari). FJ väidab, et samastades määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmandas lõigus nimetatud rikkumise avastamise aasta selle aastaga, mille jooksul tehti tema toetusetaotluse kohta lõplik otsus, jättis põllumajandusminister arvesse võtmata määruse nr 1290/2005 artikli 35, milles on määratletud mõiste „tuvastamine“ eeskirjade eiramise korral ühise põllumajanduspoliitika rahastamisel.
31 FJ väidab, et kõnealust mõistet „tuvastamine“ arvesse võttes vastab rikkumise avastamise aasta käesoleval juhul 2013. aastale või teise võimalusena 2014. aastale, mille jooksul tehti kohapealne kontroll, koostati rikkumiste kohta protokollid ja tehti nimetatud kontrollide põhjal esimene otsus. Seega tuleb vastavalt määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmandale lõigule kustutada kõnealuse leppetrahvi summa, mida ei ole 2014. aastale järgneva kolme kalendriaasta jooksul tasaarvestatud.
32 Põllumajandusminister väidab eelotsusetaotluse esitanud kohtus jätkuvalt, et kuna see leppetrahv määrati 27. jaanuari 2020. aasta otsusega, tuleb rikkumise avastamise aastaks lugeda selle otsuse tegemise aasta.
33 Sellega seoses on eelotsusetaotluse esitanud kohtul kõigepealt kahtlusi küsimuses, kas mõistet „rikkumise avastamine“ määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tähenduses, mida ei ole selles määruses määratletud, tuleb tõlgendada lähtuvalt mõistest „tuvastamine“ määruse nr 1290/2005 artikli 35 tähenduses. Ta märgib, et kõnealune artikkel 35 algab väljendiga „käesoleva peatüki tähenduses“, mistõttu saab seda kohaldada üksnes seoses teiste eeskirjade eiramist käsitlevate sätetega selle määruse IV jaotise 2. peatükis. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei välista siiski, et mõiste „tuvastamine“ nimetatud artikli 35 tähenduses võib kehtida ka määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmandas lõigus ette nähtud leppetrahvi tasaarvestamiseks, kuna tasaarvestamisega seoses viidatakse määruse nr 885/2006 artiklile 5b ja viimati nimetatud määrus kehtestab määruse nr 1290/2005 kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad.
34 Seejärel leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasja asjaolude põhjal on olemas kolm võimalikku tõlgendust mõistele „tuvastamine“ määruse nr 1290/2005 artikli 35 tähenduses.
35 Esimese tõlgenduse kohaselt, mida toetab põllumajandusminister, oleks tuvastamine otsus, millega toetuse taotlemise menetlus lõplikult lõpetatakse. Selline tõlgendus oleks kooskõlas niisuguse otsuse eesmärgiga, millega ametiasutus tuvastab faktilised asjaolud ja kvalifitseerib need õiguslikult. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on siiski tekkinud küsimus, kas see tõlgendus on kooskõlas seadusandja tahtega – mida on väljendatud määruse nr 1122/2009 põhjendustes 92 ja 101 –, et toetuste vähendamise või väljaarvamise puhul tuleb tagada astmelisuse, proportsionaalsuse ja hea usu põhimõtte kohaldamine, eelkõige juhul, kui asutus teeb toetusetaotluse kohta lõpliku otsuse seitse aastat pärast selle taotluse esitamist ja pärast seda, kui kaks varasemat otsust selle taotluse kohta on nende õigusvastasuse tõttu tühistatud.
36 Teise tõlgenduse kohaselt oleks tuvastamine pädeva asutuse läbiviidav kohapealne kontroll. Seda kontrolli võiks nimelt pidada esimeseks kirjalikuks hinnanguks, mille see asutus annab, et konkreetsete asjaolude põhjal järeldada eeskirjade eiramist. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et juhul, kui nimetatud asutus viib läbi mitu kohapealset kontrolli, tõstatab see tõlgendus küsimuse, kas tuvastamine tähistab nendest kontrollidest esimest või viimast.
37 Kolmanda tõlgenduse kohaselt oleks tuvastamine esimene pädeva asutuse poolt toetuse menetlemisel tehtud otsus. Käesoleval juhul oleks tegemist 30. septembri 2014. aasta otsusega. Seda tõlgendust toetab ka määruse nr 1290/2005 artikli 35 sõnastus, milles on viidatud „esimesele tuvastamisele“ ja täpsustatud, et see ei piira võimalust see järeldus hiljem üle vaadata või tagasi võtta.
38 Lõpuks, kui määruse nr 1290/2005 artiklis 35 esitatud mõiste „tuvastamine“ määratlust ei peaks määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tõlgendamisel kohaldatama, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, millist aastat võib käesoleval juhul käsitada tuvastamise aastana.
39 Neil asjaoludel otsustas Fővárosi Törvényszék (Pealinna Budapesti kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [määruse nr 1290/2005] ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta artiklis 35 esitatud mõistet „tuvastamine“ saab kohaldada, kui tõlgendatakse ja kohaldatakse [määruse nr 1122/2009] artikli 58 kolmandat lõiku?
2. Kui vastus eelmise küsimusese on jaatav, siis kas [määruse nr 1290/2005] artiklis 35 esitatud mõistet „tuvastamine“ tuleb tõlgendada nii, et esimese haldusliku või kohtuliku tuvastamise kalendriaastaks tuleb lugeda
– seda kalendriaastat, mil taotluse põhjal algatatud haldusasja menetlev asutus teeb esimese tõendite kogumise toimingu, millega tuvastatakse eeskirjade eiramine, mis on käesolevas asjas see aasta, kui koostati kohapealse kontrolli järeldusi sisaldav protokoll, või
– seda aastat, mil tehakse tõendite kogumise toimingu põhjal esimene sisuline otsus, või
– seda aastat, kui menetluses tehakse lõplik toetuse saajate hulgast väljajätmise otsus?
3. Kas vastust eelmisele küsimusele mõjutab asjaolu, et kirjalik hinnang, mille puhul on tegu eeskirjade eiramise tuvastamisega, võidakse hiljem tagasi võtta või üle vaadata tulenevalt asjaomase isiku õigusnormis tunnustatud edasikaebamisõigusest, mitte tulenevalt haldus- või kohtumenetluslikest muudatustest?
4. Kui rikkumise avastamise kalendriaasta on esimese tõendite kogumise toimingu kalendriaasta ning kui nimetatud toiming seisnes mitmel korral läbi viidud kohapealsetes kontrollides, nagu käesoleva asja puhul, siis kas [määruse nr 1290/2005] artiklis 35 määratletud mõistet „esimene tõendite kogumise toiming“ tuleb tõlgendada nii, et see on esimene asutuse tehtud kohapealne kontroll või viimane asutuse tehtud kohapealne kontroll, milles võeti samuti arvesse asjaomase isiku märkusi ja tema esitatud tõendeid?
5. Juhul kui vastus küsimusele on eitav, siis kas see muudab midagi eeskirjade eiramise tuvastamise eelnevalt määratletud sisus, mida tuleb võtta arvesse [määruse nr 1122/2009] artikli 58 [kolmanda lõigu] kohaldamisel?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
40 Oma viie küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas mõistet „rikkumise avastamine“ määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tähenduses tuleb tõlgendada – vajaduse korral lähtuvalt mõistest „tuvastamine“ määruse nr 1290/2005 artikli 35 tähenduses – nii, et see hõlmab juhul, kui põllumajandustootjat on kohapeal kontrollitud, selle kontrolli kohta koostatud protokolli, milles tuvastatakse eeskirjade eiramine asjaomases toetusetaotluses, või nii, et see hõlmab esimest sisulist otsust, mis on vastu võetud selle protokolli alusel, või hoopis nii, et see hõlmab lõplikku otsust toetusest väljaarvamise kohta.
41 Esimesena tuleb ühelt poolt märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused võimaluse kohta võtta määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tõlgendamisel arvesse määruse nr 1290/2005 artiklit 35 on seletatavad eelkõige asjaoluga, et kõnesolevate määruste ungarikeelses versioonis on nendes kahes sättes kasutatud ühte ja sama terminit, nimelt „ténymegállapítás“. Kuigi eri keeleversioonides on nende sätete puhul samuti kasutatud ühte ja sama väljendit – nagu saksa keeleversioonis („Feststellung“) ja inglise keeleversioonis („finding“) – või vähemalt lähedasi väljendeid – nagu prantsuse keeleversioonis (vastavalt „acte de constat“ ja „constatation“) –, on nimetatud sätete teistes keeleversioonides aga kasutatud eri mõisteid – näiteks hispaania keeleversioonis (vastavalt „acto de comprobación“ ja „se haya descubierto la irregularidad“), horvaadi keeleversioonis (vastavalt „nalaz“ ja „kada je utvrđen“), itaalia keeleversioonis (vastavalt „verbale“ ja „accertamento“) või portugali keeleversioonis (vastavalt „auto“ ja „a diferença seja constatada“).
42 Teiselt poolt, kuigi need kaks määrust kuuluvad ühise põllumajanduspoliitika valdkonda, tuleb märkida, et määrus nr 1290/2005 on üldkohaldatav, kuna vastavalt selle artiklile 1 ja artikli 2 lõikele 1 sätestatakse selles erinõuded ja eeskirjad, mida kohaldatakse ühise põllumajanduspoliitika, sealhulgas maaelu arengu kulude rahastamise suhtes ning asutatakse kaks põllumajanduskulude rahastamise fondi, nimelt EAGF ja EAFRD, samas kui määruse nr 1122/2009 eesmärk on konkreetsemalt rakendada määrust nr 73/2009 seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade teatavate aspektidega.
43 Täpsemalt asub määruse nr 1290/2005 artikkel 35 selle määruse IV jaotise 2. peatükis, mille eesmärk on eelkõige juhul, kui kulusid ei ole pärast toetuse saajate poolt toime pandud eeskirjade eiramist tasaarvestatud, teha kindlaks finantskoormuse jaotus liikmesriikide ja Euroopa Liidu vahel.
44 Selleks on kõnealuses artiklis 35 ette nähtud haldusliku või kohtuliku tuvastamise määratlus, piirates seda sõnaselgelt väljendiga „käesoleva peatüki tähenduses“, st 2. peatüki tähenduses, kuhu kuuluvad määruse artiklid 32–35, mis välistab selle asjakohasuse teiste sätete tõlgendamisel.
45 Määruse nr 1122/2009 artiklis 58 ei ole aga silmas peetud finantskulusid, mida peavad kandma liikmesriigid ja liit, vaid karistusi, mida peavad kandma need põllumajandustootjad, kes on oma alasid üledeklareerinud.
46 Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et määruse nr 1290/2005 artikkel 35 ei ole määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tõlgendamisel asjakohane.
47 Teisena olgu märgitud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei tule liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on (27. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).
48 Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et määruse nr 1122/2009 artiklis 58 – nagu nähtub määruse pealkirjast – on kehtestatud vähendamised ja väljaarvamised üledeklareerimise puhul. Üledeklareerimisega on silmas peetud juhtumeid, mil põllumajandustootja, kes on ühe põllukultuurirühma jaoks taotlenud toetust pindalatoetuse kavade alusel – mille hulka, nagu nähtub selle määruse artikli 2 teise lõigu punktist 12, kuulub muu hulgas ka põhikohtuasjas käsitletav ühtse pindalatoetuse kava, mis on ette nähtud määruse nr 73/2009 V jaotises –, deklareerib oma toetusetaotluses „kindlaksmääratud pindalast“ suurema ala. Kindlaksmääratud pindala on määruse nr 1122/2009 artikli 2 teise lõigu punktis 23 määratletud kui pindala, mille puhul on täidetud kõik toetuse maksmise eeskirjades sätestatud tingimused.
49 Kõnealuse määruse artikli 58 kolmandas lõigus on sätestatud, et kui toetusetaotluses deklareeritud pindala ja kindlaksmääratud pindala erinevus on üle 50%, arvatakse põllumajandustootja toetuse saajate hulgast välja kuni selle summa ulatuses, mis vastab sellele vahele. Kõnealune summa tasaarvestatakse kooskõlas määruse nr 885/2006 artikliga 5b, st lahutades selle summa kõikidest sellele põllumajandustootjale tehtavatest edaspidistest maksetest. Kui kõnealust summat ei ole kooskõlas viimasena nimetatud artikliga võimalik täielikult tasaarvestada avastatud rikkumise kalendriaastale järgneva kolme kalendriaasta jooksul, siis tasumata jääk kustutatakse.
50 Seega ei võimalda kõnealuse artikli 58 sõnastus iseenesest selgelt kindlaks teha, milline tähendus tuleb anda seal sisalduvale mõistele „rikkumise avastamine“.
51 Mis teiseks puudutab määruse nr 1122/2009 artikli 58 konteksti, siis tuleb märkida, et mõisted „rikkumise avastamine“ („constatation“), „avastatud rikkumine“ („constat“) või „kindlakstehtud rikkumine“ („constaté(e)“) esinevad selles määruses korduvalt.
52 Sellega seoses tuleb märkida, et nimetatud määruse artikkel 32, mis käsitleb toetuskõlblikkuse kriteeriumidele vastavuse kohapealseid kontrolle – st viimati nimetatud määruses ette nähtud tingimusi toetuse saamiseks, nagu nähtub määruse nr 73/2009 artiklist 21 –, on eriti asjakohane määruse nr 1122/2009 artikli 58 kontekstipõhine tõlgendamine, kuna viimati nimetatud artikkel puudutab, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 17, nende kriteeriumidega seotud rikkumisi.
53 Selle määruse artiklis 32 on kõigepealt ette nähtud, et iga toetuskõlblikkuse kriteeriumidele vastavuse kohapealse kontrolli kohta koostatakse protokoll, mis võimaldab tehtud kontrolli üksikasju läbi vaadata. Põllumajandustootjale antakse seejärel võimalus protokollile alla kirjutada ja eeskirjade eiramise tuvastamisel saab põllumajandustootja protokolli koopia. Kui kohapealset kontrolli tehakse kaugseire teel ning selle tulemusena avastatakse eeskirjade eiramine, antakse põllumajandustootjale protokollile allakirjutamise võimalus enne, kui pädev asutus teeb järeldused rikkumistest tulenevate vähendamiste või väljaarvamiste suhtes.
54 Seega tuleneb artiklist 32 selgelt esiteks, et eeskirjade eiramised tuvastatakse protokollis, ja et teiseks teeb pädev asutus selles protokollis järeldused rikkumistest tulenevate võimalike vähendamiste või väljaarvamiste suhtes.
55 Sellest järeldub, et mõiste „rikkumise avastamine“ määruse nr 1122/2009 ja eelkõige selle artikli 58 kolmanda lõigu tähenduses vastab kohapealse kontrolli käigus ilmnenud eeskirjade eiramise tuvastamisele, nagu need rikkumised on esitatud sel puhul koostatud protokollis.
56 Seda tõlgendust toetab määruse nr 1122/2009 artikkel 54, mis käsitleb protokolle, mille pädev asutus peab koostama kohapealse kontrolli kohta, mis puudutab nõuetele vastavust – st kohustuslikke majandamisnõudeid ning häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi kooskõlas määruse nr 73/2009 artiklitega 5 ja 6 koostoimes määruse nr 1122/2009 põhjendustega 73 ja 90 – nagu nähtub nimetatud määruse artikli 2 teise lõigu punktist 31. Nimelt on artiklis 54 muu hulgas ette nähtud esiteks, et need protokollid sisaldavad eelkõige niisuguse kontrolli käigus avastatud rikkumisi, ja teiseks, et juhul, kui pädev kontrolliasutus ei ole makseasutus, saadetakse protokoll makseasutusele. Nagu nähtub selle määruse põhjendustest 73 ja 90, võimaldavad protokollis sisalduvad avastatud rikkumised nimetatud makseasutusel määrata kindlaks asjakohased vähendamised või väljaarvamised.
57 Lisaks on määruse nr 1122/2009 artikli 70, mis käsitleb nõuetele vastavusega seotud vähendamisi ja väljaarvamisi, lõikes 4 sätestatud, et rikkumised loetakse „kindlakstehtuks“, kui need avastatakse kõnealuse määrusega kooskõlas tehtud kontrolli käigus või kui pädev kontrolliasutus või asjakohastel juhtudel makseasutus on neist mõnel muul viisil teada saanud. Selles sättes kinnitatakse seega nii seda, et üldreeglina tulenevad avastatud rikkumised otseselt nimetatud määruse alusel läbi viidud kontrollidest, kui ka seda, et eeskirjade eiramise võib lugeda kindlakstehtuks, kui see vastab rikkumisele, millest on ametiasutust lihtsalt mis tahes viisil teavitatud. Seega ilmneb, et mõiste „rikkumise avastamine“ sama määruse tähenduses on mitteametlik ning seetõttu ei pea see tingimata väljenduma sisulises haldusotsuses, mis on vastu võetud protokolli alusel.
58 Kolmandaks toetavad käesoleva kohtuotsuse punktis 55 esitatud tõlgendust määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõiguga taotletavad eesmärgid.
59 Sellega seoses tuleb viidata õiguskindluse põhimõttele, mida Euroopa Kohus põllumajandustootjatele makstavate toetuste valdkonnas arvesse võtab (vt selle kohta 27. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika), eelkõige juhul, kui tegemist on halduskaristusi käsitlevate sätetega, millega on tegemist toetusest väljaarvamist käsitlevate eeskirjade puhul (vt selle kohta 4. mai 2006. aasta kohtuotsus Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, punkt 22). Määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu – mis kehtestab halduskaristuse kohaldamise tähtaja – eesmärk on nimelt tagada põllumajandustootjatele õiguskindlus.
60 Õiguskindluse põhimõte nõuab, et liidu õigusnormid peavad võimaldama asjasse puutuvatel isikutel täpselt teada oma kohustuste ulatust, mida need õigusnormid neile ette näevad, ja neil isikutel peab olema võimalik selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt (25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Teglgaard ja Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika).
61 Kui aga määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tähenduses mõiste „rikkumise avastamine“ seada sõltuvusse liikmesriigi haldusmenetluse ja vajaduse korral kohtuliku menetluse juhuslikkusest, muudaks see – nagu näitavad põhikohtuasja asjaolud – asjaomase põllumajandustootja jaoks raskesti prognoositavaks rahalised tagajärjed, mida ta peab kandma juhul, kui ta otsustab esitada uue toetusetaotluse, ning et see toetus peetakse enam kui kolm kalendriaastat varem tuvastatud eeskirjade eiramise tõttu osaliselt või täielikult kinni.
62 Sellega seoses tuleb märkida, et eelotsusetaotlusest nähtub, et kuna põhikohtuasjas tühistati kahel korral esimese astme haldusasutuse vastav otsus, siis on möödunud rohkem kui seitse aastat ajast, mil toimus asjaomase toetusetaotlusega seotud esimene kohapealne kontroll 2013. aasta juunis, kuni hetkeni, mil liikmesriigi ametiasutused hakkasid tasaarvestama 2020. aasta oktoobris üledeklareerimise eest määratud leppetrahvi.
63 Seega tuleb käesoleval juhul asuda seisukohale, et rikkumise avastamise aasta määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu tähenduses vastab kalendriaastale, mille jooksul koostati protokoll kohapealse kontrolli kohta, milles tehti kindlaks eeskirjade eiramine asjaomases toetusetaotluses.
64 Kuna põhikohtuasjas toimus aastatel 2013 ja 2014 mitu kohapealset kontrolli, tuleb täpsustada, et liikmesriigi kohus, kes on ainsana pädev hindama faktilisi asjaolusid, peab kindlaks tegema, milline nendest kontrollidest võimaldas kindlakstehtud eeskirjade eiramise tõttu lõplikult põhistada karistust, mille liikmesriigi ametiasutused hiljem määrasid, st määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmanda lõigu kohaselt arvutatud summa ulatuses toetusest väljaarvamist.
65 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 1122/2009 artikli 58 kolmandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et mõiste „rikkumise avastamine“ selle sätte tähenduses hõlmab juhul, kui põllumajandustootjat on kohapeal kontrollitud, selle kontrolli kohta koostatud protokolli, milles tuvastati eeskirjade eiramine asjaomases toetusetaotluses.
Kohtukulud
66 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (seitsmes koda) otsustab:
Komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, mida on muudetud komisjoni 21. detsembri 2011. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 1368/2011, artikli 58 kolmandat lõiku
tuleb tõlgendada nii, et
mõiste „rikkumise avastamine“ selle sätte tähenduses hõlmab juhul, kui põllumajandustootjat on kohapeal kontrollitud, selle kontrolli kohta koostatud protokolli, milles tuvastati eeskirjade eiramine asjaomases toetusetaotluses.
Allkirjad